«Железнодорожный вопрос: Исторический и практический трактат о железных дорогах и способах борьбы с их злоупотреблениями»

Принятие плана г-на Хадсона стало бы просто возвращением к первому принципу железнодорожных перевозок. Уже было показано, что первые английские хартии разрешали общественности использовать собственные транспортные средства и движущую силу на железнодорожных путях, однако грузоотправители и независимые перевозчики не могли воспользоваться этими положениями ранних хартий, поскольку железнодорожные компании имели возможность устанавливать запретительные тарифы. Существует мало сомнений в практичности плана г-на Хадсона с чисто технической точки зрения, и его принятие могло бы быть целесообразным, если бы было доказано, что монополия на пути несовместима с эксплуатацией железных дорог на благо общества. Однако вызывает серьезные сомнения, можно ли обеспечить такую идеальную конкуренцию, к которой стремится г-н Хадсон, не жертвуя при этом подлинной экономией. Концентрация, или, вернее, консолидация в железнодорожном бизнесе при надлежащих правовых ограничениях всегда приводила к экономии эксплуатационных расходов и, как правило, к снижению тарифов. Любой шаг в противоположном направлении, какими бы иными достоинствами он ни обладал, в конечном итоге вряд ли приведет к снижению тарифов. Если признать установленным принципом, что железные дороги имеют право лишь на справедливое вознаграждение за свои услуги, то должно быть очевидно, что вознаграждение, которое является справедливым за те же или аналогичные услуги для крупной, хорошо организованной, хорошо регулируемой и хорошо управляемой компании, не может быть достаточным для индивидуального перевозчика или небольшой компании, чьи расходы всегда будут сравнительно выше, чем у их более оснащенного конкурента. Монополия и вымогательство не обязательно должны быть синонимами. Фактически, штаты и муниципалитеты в своих общественных работах часто предпочитают монополию конкуренции как более дешевый вариант. Тем не менее, если когда-либо будет установлено, что монополии невозможно примирить со справедливостью и экономией, возвращение к первым принципам железнодорожного дела может стать целесообразным.

3. Государственная собственность и управление.

Ряд европейских государств, в частности Пруссия, Франция и Бельгия, а также Австралия, Британская Индия и британские колонии в Южной Африке перешли к государственной собственности на железные дороги. Мотивы, приведшие к этому шагу в разных странах, сильно различаются. В то время как в Европе преобладали военные и политические соображения, в Африке и Австралии именно нехватка частного капитала и энергии побудила правительство заняться железнодорожным предпринимательством. В большинстве этих государств существовало стремление избежать зол, обычно связанных с частным управлением. Эксперимент с государственной собственностью и управлением железными дорогами дольше всего проводился в Бельгии, причем с наилучшими результатами. При отличном обслуживании тарифы бельгийских государственных дорог являются самыми низкими в Европе. Их тарифы на пассажирские перевозки первого класса, если не считать зонного тарифа, недавно введенного на государственных дорогах Венгрии, являются самыми низкими в мире и на то же расстояние ниже, чем на американских дорогах. В Пруссии государственное обслуживание в целом также превосходит обслуживание частных компаний и, вероятно, соответствует общественному спросу. Во Франции правительство владеет и управляет лишь менее важными линиями, но обеспечивает на них более эффективное и дешевое обслуживание, чем могли бы или хотели бы предоставить частные компании. Несмотря на часто повторяемые заявления противников государственного регулирования об обратном, государственная собственность и управление железными дорогами в Европе являются несомненным успехом. Г-н Джинс говорит о государственных железных дорогах:

«Несмотря на превосходный финансовый результат, линии, эксплуатируемые государством, содержатся в лучшем порядке, а их работа вызывает наибольшее удовлетворение у делового мира и общественности в целом в отношении регулярности перевозок, дешевизны транзита и комфорта путешественников».

Трудно понять, как любой непредвзятый человек может путешествовать по любой из государственных дорог Европы, не придя к такому же выводу. Государственное управление, безусловно, предлагает некоторые определенные преимущества для общественности. Прежде всего, бизнес дорог ведется не ради денежной выгоды немногих, а ради общего блага. Коммерция не нарушается произвольно ради помощи недобросовестным управляющим в их спекуляциях акциями. Новые линии строятся не для спекулятивных целей, а для развития страны. Тарифы основаны скорее на стоимости услуг, чем на том, что «может выдержать трафик», и конечная цель политики государства — не высокая прибыль, а здоровый рост коммерции страны, в то время как единственная цель частной компании — получить максимально возможный доход. Постоянный путь государственной дороги содержится в лучшем состоянии, при этом общественная безопасность и удобство являются первостепенными соображениями. Тарифы стабильны и единообразны, а не изменчивы и дискриминационны, и все лица и места равны перед сборщиком железнодорожного налога так же, как и перед законом. Можно установить в качестве общего правила, что при частном управлении железными дорогами будут предприниматься усилия для обеспечения максимально возможных тарифов, в то время как цель правительства — предоставить максимально низкие тарифы. Г-н Джинс доказывает статистикой, что стоимость содержания пути, как правило, выше на государственных линиях, а эксплуатационные расходы выше на линиях частных компаний. Комментируя это различие, он говорит:

«Можно легко утверждать и даже доказать вне всяких сомнений, что первая характеристика является результатом лучшего состояния, в котором государство содержит постоянный путь; и, поскольку это так, общественное удобство, безопасность и общая выгода получают развитие».

«Более высокий уровень эксплуатационных расходов на линиях компаний, несомненно, свидетельствует о большей небрежности управления, поскольку, как мы уже показали, это одна из самых гибких статей, и она может быть как очень высокой, так и очень низкой, в зависимости от того, является ли экономия или расточительство преобладающей системой... Опыт континентальной Европы недвусмысленно указывает на проявление большей экономии при государственном управлении».

Судья Диллон из суда Соединенных Штатов в своем постановлении о назначении достопочтенного Дж. Б. Гриннелла конкурсным управляющим Центральной железной дороги Айовы в 1876 году сказал:

«Железные дороги, находящиеся в руках суда — а в округе их восемь или десять, — все эксплуатировались с меньшими затратами и приносили больше денег, чем когда они управлялись компаниями; и мы надеемся и верим, что под вашим надзором эта дорога не станет исключением и что имущество будет стоить больше по окончании судебного разбирательства».

После отставки г-на Гриннелла, проработавшего почти три года, судья Грант, ходатайствуя об освобождении его поручителей, сказал:

«Я полностью согласен с мнением комиссаров штата, что он значительно улучшил состояние дороги и оставил ее в гораздо лучшем состоянии, чем та, в котором он ее принял».

Тем не менее, государственная собственность и управление железными дорогами также имеют свои недостатки. Некоторые утверждают, что такое управление обходится дороже, чем управление линиями, принадлежащими частным компаниям. Уже было показано, что постоянный путь содержится государством в лучшем состоянии, чем частными корпорациями. В России, Германии, Австро-Венгрии, Франции и Италии государство тратит на содержание постоянного пути на 15–30 процентов больше, чем частные компании. Возможно, также верно, что рядовые сотрудники железных дорог в среднем живут лучше при государственном управлении, чем при частном; но в качестве компенсации следует помнить, что государство достигает значительной экономии на фонде заработной платы высшего руководства. Народ не согласится платить управляющему железнодорожной линией зарплату в шесть раз выше, чем у члена кабинета министров, и одновременно предоставлять синекуры его сыновьям, братьям, племянникам и кузенам.

Более того, утверждается, что, поскольку правительство организовано именно так, оно не может, при прочих равных условиях, реагировать на требования коммерции так же оперативно, как частные компании. Эта особенность, однако, может быть скорее преимуществом для страны в целом, чем вредом. Но самый сильный аргумент, который можно привести против государственной собственности на железные дороги, заключается в том, что при демократической форме правления это может оказать деморализующее влияние на политику. 1700 железнодорожных компаний Соединенных Штатов в настоящее время имеют армию из около 800 000 сотрудников. Это число постоянно растет, и более чем вероятно, что до конца нынешнего столетия оно достигнет миллиона. Если принять во внимание, какое значение в настоящее время придается политическому влиянию ста тысяч федеральных чиновников, неудивительно, что консервативные граждане должны колебаться, стоит ли увеличивать ряды этих должностных лиц в шесть или семь раз. Опасное, как сейчас, железнодорожное влияние в политике было бы в десять раз опаснее, если бы при системе государственного управления соображения личной выгоды побудили миллион железнодорожных служащих действовать как политическое единство, а политические партии соперничали бы друг с другом в борьбе за голоса железнодорожников. Если бы наша гражданская служба когда-либо могла быть организована так, чтобы полностью лишить ее политической власти, государственное управление железными дорогами могло бы предложить лучшее решение железнодорожной проблемы.

Г-н Т. Б. Блэкстоун, президент компании Chicago and Alton Railroad, недавно вызвал некоторое удивление, высказавшись в пользу государственной собственности на железные дороги. В том, что программа г-на Блэкстоуна со временем получит одобрение большого числа его коллег, не может быть сомнений. Поскольку люди проявляют большой интерес к этой теме, возможности для железнодорожных спекуляций уменьшаются, и план по скорейшей передаче железных дорог страны правительству по сильно завышенной стоимости говорит о финансовой дальновидности его автора. Г-н Блэкстоун предлагает, чтобы акционеры железных дорог сделали здесь то, что бывшие владельцы телеграфа сделали в Великобритании, т. е. передали свою собственность правительству по цене, представляющей собой сумму, в несколько раз превышающую ее первоначальную стоимость или даже стоимость дублирования.

Г-н К. Вуд Дэвис, бывший генеральный агент по грузовым и пассажирским перевозкам одной из ведущих дорог к востоку от Чикаго, является одним из наиболее информированных и ясно мыслящих авторов по железнодорожному вопросу. После большого опыта и долгих исследований он стал сторонником национальной собственности как решения железнодорожной проблемы. В недавней статье, опубликованной Arena Publishing Company под названием «Должна ли нация владеть железными дорогами?», он представляет возражения и преимущества национальной собственности. Он говорит:

«Возражений против национальной собственности много, причем наиболее часто выдвигаемое и имеющее наибольший вес заключается в возможности того, что из-за контроля над значительно увеличенным числом государственных служащих партия, находящаяся у власти в федеральной администрации в момент принятия такой собственности, сможет увековечить свою власть на неопределенный срок... Это возражение кажется обоснованным и указывает на серьезные и далеко идущие последствия, если не будет найден способ нейтрализовать политическую мощь такого огромного пополнения официальной армии... На военной службе у нас есть корпус людей, который оказывает мало или вообще не оказывает политического влияния, поскольку, как только гражданин поступает в армию, он лишает себя политических функций; и не будет рискованным сказать, что можно найти 700 000 способных и эффективных людей, которые ради работы, сохраняемой до тех пор, пока они способны и хорошо себя ведут, откажутся от права принимать участие в политических делах. Если удастся найти достаточное количество таких людей, это возражение при надлежащем законодательстве будет лишено всякой силы...»

«2. Что будет постоянное политическое давление с целью создания мест для сторонников правящей партии, тем самым добавляя огромное количество бесполезных людей к штату и делая все более трудным изменение политического облика администрации».

«То, что это возражение имеет гораздо меньшую силу, чем утверждается, ясно из поведения почтового департамента, который, несомненно, является политическим придатком администрации; тем не менее, в нем работает лишь несколько бесполезных людей, в то время как его ведение почтовой службы является образцом эффективности, по которому вполне могли бы равняться железные дороги, управляемые корпорациями. Более того, если железные дороги будут поставлены под беспартийный контроль, это возражение потеряет почти, если не всю, свою силу».

«3. Что обслуживание будет менее эффективным и будет стоить дороже, чем при продолжении корпоративной собственности. Это представляется голым утверждением, так как по самой природе дела не может быть никаких данных, кроме тех, что предоставлены железными дорогами британских колоний, находящимися в государственной собственности, и такие данные опровергают эти утверждения; и сторонники национальной собственности оправданно утверждают, что такая собственность существенно снизит стоимость, так как любой эксперт может легко указать на множество способов, которыми огромные расходы корпоративного управления были бы сокращены. Для тех, кто знаком с нынешними методами и не заинтересован в их сохранении, это возражение не имеет никакой силы».

«4. Что при постоянном политическом давлении ненужные линии будут строиться в политических целях. Это также голое утверждение, хотя и не исключено, что такие результаты могут последовать; однако этого не произошло в британских колониях, где правительства контролировали строительство...»

«5. Что при том количестве бюрократии, которое будет использоваться, будет невозможно добиться строительства необходимых линий. Хотя такое возражение несовместимо с четвертым, оно может иметь некоторую силу, но поскольку большая часть страны уже обеспечена всеми железными дорогами, которые потребуются в течение поколения, это не очень серьезное возражение, даже если так трудно добиться строительства новых линий. Однако маловероятно, что правительство отказалось бы построить любую линию, которая явно служила бы общественному удобству, ведение почтовой службы опровергает такое предположение...»

«6. Что линии, построенные правительством, стоили бы гораздо дороже, чем если бы они были построены корпорациями. Возможно, это было бы правдой, но они были бы построены гораздо лучше и стоили бы гораздо меньше в плане содержания и улучшений, и представляли бы собой не более чем фактическую стоимость; и такие линии, как Kansas Midland, стоящие всего 10 200 долларов за милю, не были бы, как сейчас, капитализированы по 53 024 доллара за милю, и президент Union Pacific (как это делает Сидни Диллон в North American Review за апрель) не сказал бы, что «гражданин, просто как гражданин, совершает дерзость, когда ставит под сомнение право корпорации капитализировать свою собственность на любую сумму вообще», так как тогда не было бы Сидни Диллонов, которые были бы президентами корпораций, притворяющимися владельцами железных дорог, построенных полностью на государственные деньги и земли, и которые никогда не вкладывали ни доллара в строительство собственности, которую они теперь капитализировали на скромную сумму в 106 000 долларов за милю...»

«7. Что они не способны к такому прогрессивному улучшению, как корпоративные, и не будут идти в ногу с прогрессом нации в других отношениях; и в своей статье в Forum г-н Экворт придает большое значение этой фазе вопроса и утверждает, что в результате обслуживание будет гораздо менее удовлетворительным».

«В этом возражении может быть сила, но доказательства указывают на противоположный вывод. Когда нация владеет железными дорогами, поезда будут приходить на объединенные вокзалы, оборудование станет единообразным и наилучшего качества, и настолько достаточным, что трафик ни в одной части страны не должен будет ждать, пока латают никчемные локомотивы какой-нибудь обанкротившейся корпорации, не будет и нынешних трудностей в получении грузовых вагонов, возникающих из-за бедности корпораций, которые были разграблены манипуляторами, и улучшениям не будут мешать разнообразные идеи управляющих различных линий в отношении принятия устройств, предназначенных для обеспечения большей безопасности жизни или повышения общественного удобства... Имеющиеся доказательства полностью опровергают постулат г-на Экворта о том, что «государственные железнодорожные системы не способны к энергичной жизни».

«8. Возражение против национальной собственности, которое автор не видел выдвинутым, заключается в том, что штаты, округа, города, поселки и школьные округа потеряли бы около 27 000 000 долларов дохода, получаемого от налогов на железные дороги. Хотя это было бы серьезной потерей для некоторых общин, для общественности были бы компенсирующие преимущества, так как стоимость транспортировки могла бы быть снижена в той же мере».

«Многие полагают, что строгие законы, исполняемые комиссиями, обладающими судебной властью, послужат желаемой цели, и автор долго надеялся на эффективность регулирования государственными и национальными комиссиями; но пристальное наблюдение за их усилиями и постоянными попытками — слишком часто успешными — корпораций расставить своих людей в таких комиссиях и уклоняться от всех законов и правил убедило его в том, что такой контроль является и должен оставаться неэффективным и что единственная надежда на справедливое и беспристрастное отношение к пользователям железных дорог — это осуществление «права принудительного отчуждения частной собственности», конфискация железных дорог и выплата их владельцам того, что стоило бы их дублировать; и в этой связи, возможно, стоит указать, какие оценки некоторые корпорации дают своей собственности».

«Несколько лет назад Santa Fe подала в округа на своей линии заявление, показывающее, что при тогдашней цене на рабочую силу и материалы — рельсы стоили вдвое дороже нынешней цены — их дорога могла быть дублирована за 9 685 долларов за милю, и, поскольку материалы были сильно изношены, фактическая денежная стоимость дороги не превышала 7 725 долларов за милю».

«В 1885 году суперинтендант железной дороги St. Louis and Iron Mountain перед Советом оценщиков штата Арканзас поклялся, что он мог бы дублировать такую железную дорогу за 11 000 долларов за милю, и все же г-ну Гулду удалось выпустить ее ценные бумаги, несмотря на капитализацию в пять раз превышающую эту сумму».

Среди преимуществ, которые можно получить от государственной собственности, он называет следующие:

«Во-первых, это стабильность и практическая единообразность тарифов, что сейчас невозможно, так как они подвержены изменениям сотнями чиновников и часто устанавливаются с целью обогащения таких чиновников...»

«Это поместило бы власть по установлению тарифов в один орган, без побуждения действовать иначе, чем справедливо и беспристрастно, и это упростило бы весь бизнес и отправило бы армию менеджеров по трафику, генеральных агентов по грузоперевозкам, агентов по привлечению клиентов, брокеров, спекулянтов и орды чиновников транспортных ассоциаций на более полезные занятия, в то же время освободив честного пользователя железной дороги от невыносимых нагрузок».

«При корпоративном контроле железные дороги и их чиновники захватили большинство шахт, которые поставляют топливо, столь необходимое для домашней и промышленной жизни, и мало таких угольных месторождений, где они не устанавливают цену, по которой должен продаваться столь важный товар, и вся нация таким образом вынуждена платить чрезмерную дань».

«Контролируя тарифы и распределение вагонов, железнодорожные чиновники загнали в угол почти всех владельцев шахт, у которых нет железных дорог или железнодорожных чиновников в качестве партнеров».

«При эксплуатации железных дорог правительством дискриминация прекратилась бы, как и индивидуальное и местное угнетение; и мы можем быть уверены, что был бы издан указ о немедленном и абсолютном разводе железных дорог и их чиновников с одной стороны, и коммерческих предприятий любого наименования и вида с другой».

«Неспособность предоставить оборудование для оперативного ведения бизнеса прилегающей территории является одним из больших зол корпоративного управления, позволяющим чиновникам практиковать наиболее вредные и репрессивные формы дискриминации, и это то, на что ни федеральная, ни государственная комиссия не обращают особого внимания. При национальной собственности было бы обеспечено достаточное количество вагонов. На многих дорогах средства, которые должны были быть направлены на предоставление необходимого оборудования и которые корпорации обязались предоставить, когда они приняли свои хартии, были разделены как прибыль от строительства или, как в случае с Santa Fe, Union Pacific и многими другими, направлены на выплату незаработанных дивидендов, в то время как общественность страдает от этого невыполнения обязательств по хартии».

«Произошла бы такая корректировка тарифов, что трафик пошел бы по естественному короткому маршруту, а не, как при корпоративном управлении, отправлялся бы кружным путем, когда он мог бы достичь пункта назначения по маршруту, который в два раза короче, и тем самым сэкономить ненужный налог, которому подвергаются отрасли страны. То, что трафик может быть отправлен по этим кружным маршрутам по тем же или меньшим тарифам, чем взимается по более коротким, является prima facie доказательством того, что тарифы слишком высоки».

«Произошло бы значительное сокращение числа людей, занятых в городах, куда заходит более одной линии. Например, возьмем город, где есть три или более железных дорог, и мы обнаружим три или более полноценных штата, три или более дорогих городских офиса по грузоперевозкам и продаже билетов, три или более отдельных комплекта всех видов чиновников и служащих, и три или более отдельных депо и двора, которые нужно содержать. При государственном контроле эти штаты — за исключением очень крупных городов — были бы сокращены до одного, и все поезда приходили бы на один центрально расположенный вокзал; грузы и пассажиры переправлялись бы без нынешних затрат, раздражения и трений, а общественное удобство и комфорт были бы обеспечены и увеличены в манере и степени, почти невообразимой».

«От огромного количества дорогих адвокатов, занятых в настоящее время, со всей сопутствующей коррупцией у источников правосудия, можно было бы отказаться, и не было бы корпораций, которые забирали бы у судей лучшие юридические умы, предлагая в три или четыре раза больше федеральной зарплаты...»

«Каждый гражданин, совершающий поездку, платил бы за проезд, что значительно увеличило бы доходы. Мало кто имеет представление о доле тех, кто путешествует бесплатно, и полувековой опыт заставляет сомневаться, что зло — гораздо большее, чем когда-либо была привилегия бесплатной почтовой пересылки — может быть устранено иначе, как национальной собственностью. Из опыта автора как аудитора железнодорожных счетов и как исполнительного чиновника, выдающего пропуска, он может сказать, что полностью десять процентов путешествуют бесплатно, в результате чего огромная масса пользователей железных дорог ежегодно облагается налогом в размере около тридцати миллионов долларов в пользу привилегированного меньшинства; следовательно, очевидно, что если бы всех обязали платить за железнодорожные услуги, как они платят за почтовые услуги, тарифы могли бы быть снижены на десять процентов или более, а корпоративные доходы были бы не меньше, а эксплуатационные расходы — не больше. Ни в одной другой стране — если только это не происходит при той же системе в Канаде — девять десятых людей не облагаются налогом, чтобы оплатить транспортные расходы остальных десяти процентов. По какому праву корпорации облагают налогом общественность, чтобы члены Конгресса, законодатели, судьи и другие судебные чиновники и их семьи могли ездить бесплатно? Почему это так, что когда законодательный орган находится на сессии, пропуска так же многочисленны, как листья в лесу осенью?...»

«Корпорации безуспешно боролись со злом комиссий, и было заключено множество соглашений, чтобы покончить с ним; но оно настолько глубоко укоренилось, и так много чиновников заинтересованы в его сохранении, что они совершенно бессильны перед лицом системы, которая налагает огромные и ненужные бремена на своих покровителей, но которая умрет в тот день, когда правительство вступит во владение железными дорогами, так как тогда не будет корпораций, готовых платить за перенаправление трафика».

«Как правило, американские железные дороги платят самые высокие зарплаты в мире тем, кто занимается управлением бизнес-операциями, но такие зарплаты платятся не потому, что необходимы выдающиеся таланты для ведения обычных операций железнодорожного администрирования, а с целью нейтрализации хитрости корпоративных конкурентов. Другими словами, эти исключительно высокие зарплаты платятся с целью, и потому что их получатели, как полагают, обладают способностью выстоять в беспринципной корпоративной войне, где, как выразился один президент железной дороги, «самый большой лжец выходит вперед...»

«Государственный контроль позволит пользователям железных дорог отказаться от услуг таких высокооплачиваемых арбитров, как г-н Олдейс Ф. Уокер, а также от всех других чиновников шестидесяти восьми транспортных ассоциаций, бесплодно трудящихся, чтобы помешать каждой из пятисот корпораций опередить своих собратьев, и пытающихся помешать каждой из пятисот поглотить чрезмерную долю трафика. Похоже, что каждое из этих дорогостоящих миротворческих приспособлений имеет в среднем семь корпораций для наблюдения...»

«При национальной собственности расходы, связанные с содержанием транспортных ассоциаций, были бы сэкономлены, а пользователи железных дорог освобождены от налога, который, судя по отчетам ограниченного числа корпораций об их вкладе в поддержку таких организаций, должен ежегодно составлять от 4 000 000 до 5 000 000 долларов».

«Из шестисот корпораций, эксплуатирующих железные дороги, вероятно, пятьсот содержат дорогостоящие генеральные офисы, где президент, секретарь и казначей проводят время в окружении дорогого штата. Большинство таких офисов находятся вне линий соответствующих корпораций, в крупных городах, где платятся высокие арендные платы и возникают огромные расходы, чтобы можно было уделить должное внимание поддержке или подавлению цены акций корпорации, в зависимости от того, играет ли руководство на повышение или понижение рынка. Что касается полезности железных дорог как инструментов чего-либо, кроме спекуляции, такие офисы и чиновники могли бы с таким же успехом располагаться на Луне, а их стоимость была бы сэкономлена для общественности...»

«Железные дороги тратят огромные суммы на рекламу, большую часть которой национальная собственность сэкономила бы, так как было бы не более необходимо рекламировать преимущества какой-либо конкретной линии, чем рекламировать преимущества любого данного почтового маршрута... Еще большие расходы связаны с содержанием офисов по грузовым и пассажирским перевозкам вне соответствующих линий с целью обеспечения части конкурентного трафика. Таким образом, огромные суммы тратятся на выплату арендной платы и зарплат ордам агентов, адвокатов, клерков и т. д., и т. д....»

«При государственном контроле дискриминация в отношении местностей прекратилась бы, тогда как сейчас местности подвергаются дискриминации, потому что управляющие заинтересованы в недвижимости в других местах или заинтересованы в перенаправлении трафика в определенных направлениях...»

«Другим и неисчислимым благом, которое стало бы результатом национальной собственности, было бы освобождение государственного и национального законодательства от давления и коррупционных практик железнодорожных корпораций, которые представляют собой одну из величайших опасностей, которым могут быть подвергнуты республиканские институты. Одно это делает национализацию железных дорог весьма желательной и в то же время имело бы эффект освобождения большой части прессы от унизительного рабства перед корпорациями...»

«Расчетная чистая годовая экономия для общественности, которая стала бы результатом государственного контроля:»

From consolidation of depots and staffs $20,000,000

From exclusive use of shortest routes 25,000,000

In attorneys' fees and legal expenses 12,000,000

From the abrogation of the pass evil 30,000,000

From the abrogation of the commission evil 20,000,000

By dispensing with high-priced managers and staffs 4,000,000

By disbanding traffic associations 4,000,000

By dispensing with presidents, etc. 25,000,000

By abolilshing all but local offices, solicitors, etc. 15,000,000

Of five-sevenths of the advertising account 5,000,000

Total savings by reason of better administration $160,000,000

«Представляется, что после ежегодного отчисления 50 000 000 долларов в амортизационный фонд есть все основания полагать, что стоимость железнодорожного обслуживания была бы примерно на 310 000 000 долларов меньше, чем при корпоративном управлении».

«То, что 6 000 000 000 долларов — это гораздо больше, чем стоило бы дублировать существующие железные дороги, не будет поставлено под сомнение незаинтересованными лицами, знакомыми с недавним снижением стоимости строительства, и то, что такая оценка является чрезмерной, очевидно из того факта, что это гораздо больше, чем рыночная стоимость всех существующих железнодорожных облигаций и акций».

Вышеприведенные цитаты из статьи г-на Дэвиса едва ли отдают ей должное, и ее следует прочитать полностью, чтобы оценить ее полную силу. Многие прогнозы и оценки, несомненно, в основном верны, однако в целом приходится признать, что это довольно радужный и слишком оптимистичный взгляд на государственную собственность на наши железные дороги.

4. Государственная собственность при частном управлении.

Это компромисс между государственной и частной системой владения и управления железными дорогами. Сторонники этой системы утверждают, что если бы правительство приобрело путем покупки или через процедуры принудительного отчуждения все железные дороги страны, оплатило их путем выпуска своих облигаций, а затем сдало в аренду различные линии самым ответственным участникам торгов, предписав график и правила управления, можно было бы получить большинство преимуществ, вытекающих из государственной собственности на железные дороги, избежав при этом почти всех ее недостатков. Предлагается покупать железные дороги по их фактической стоимости и выпускать в оплату облигации, приносящие тот же процент, что и другие государственные ценные бумаги. Это лишило бы управляющих всякой возможности манипулировать железнодорожным бизнесом в целях спекуляции акциями. Это также сократило бы фиксированные издержки наших железных дорог как минимум на 50 процентов, преимуществами от чего в основном пользовалась бы общественность. Приобретение железных дорог правительством, кроме того, предоставило бы консервативному капиталисту безопасное и постоянное вложение, которое с постепенным исчезновением нашего военного долга могло бы стать национальным желаемым объектом.

Сторонники этой системы предлагают, чтобы правительство устанавливало тарифы на перевозки на определенный период, которые должны пересматриваться в конце этого периода на согласованной основе. Эксплуатирующие компании должны были бы содержать свои дороги в исправности и предоставлять достаточные гарантии за добросовестное выполнение своих контрактов. В случае признания виновными в постоянных нарушениях условий своих договоров аренды или законов, которые Конгресс мог бы принять для их контроля, их гарантии и договоры аренды могли бы быть объявлены аннулированными. Пришлось бы создать новый правительственный департамент или бюро, которому было бы поручено осуществлять тот же контроль над железными дорогами, который правительство сейчас осуществляет над национальными банками, и, в дополнение к этому, пришлось бы полагаться на полную гласность обслуживания, чтобы предотвратить введение злоупотреблений.

Существует по крайней мере два веских возражения, которые можно выдвинуть против принятия такой системы. Ответственные компании не могли бы быть склонены к аренде линии за действительное вознаграждение, если бы их тарифы не были определенно установлены на ряд лет. Такой курс, однако, мог бы со временем привести к большим трудностям для коммерции страны, поскольку значительная и неизбежная разница в тарифах различных железнодорожных линий страны дала бы коммерческим интересам некоторых регионов определенные преимущества перед другими. Кроме того, было бы очень трудно заставить различные компании содержать арендованные ими линии в исправности. Постоянно возникали бы споры между чиновниками, отвечающими за надзор за дорогами, и эксплуатирующими компаниями, которые могли бы быть окончательно разрешены только судами, что привело бы к убыткам для правительства или, по крайней мере, к задержкам в урегулировании.

5. Национальный контроль.

Г-н А. Б. Стикни в своей работе «Железнодорожная проблема» утверждает, что в интересах единообразия желательно передать весь контроль над железными дорогами национальному правительству. Он приводит две причины для предлагаемого изменения; одна заключается в том, что Конгресс рассматривал бы вопрос железнодорожного контроля с большей разумностью и большей осмотрительностью; другая — в том, что «проблема регулирования железнодорожных тарифов и управления железными дорогами по существу и практически неделима по линиям штатов или иным образом», и что полномочия Конгресса по работе с межштатным трафиком влекут за собой право регулировать трафик, который сейчас, как предполагается, контролируется отдельными штатами.

Следует признать, что трудно провести разграничительную линию между национальным и государственным контролем и что регулирование железных дорог Конгрессом исправило бы многие беды, которые сейчас затрагивают нашу транспортную систему; однако есть основания полагать, что предлагаемое изменение в конечном итоге принесло бы больше вреда, чем пользы. По существу американской максимой является то, что только местному правительству следует доверять управление местными делами. Люди каждого штата лучше знают свои местные нужды, и можно с уверенностью сказать, что в течение поколения или двух не будет предпринято никаких серьезных усилий по внесению поправок в Федеральную конституцию в этом отношении или по получению от судов толкования пункта о межштатной торговле, сильно отличающегося от того, которое существует сейчас.

Таким образом, видно, что почти все методы управления железными дорогами, которые мы обсуждали, по крайней мере в настоящее время, более или менее непрактичны из-за радикальных изменений, которые они потребовали бы. Маловероятно, что в ближайшие многие годы американский народ можно будет склонить к проведению каких-либо обширных экспериментов с государственной собственностью на железные дороги; и не более вероятно, что нынешнее поколение возьмется за трудную задачу отделения владения железными дорогами от их эксплуатации.

Нация, подобно индивидууму, склонна следовать проторенными путями. Как правило, ей легче улучшить эти пути, чем отказаться от них и наметить новый курс. Любое предложение, сделанное для улучшения нашей системы железнодорожного транспорта, с той же пропорцией, вероятно, получит одобрение масс, в какой оно использует существующие условия. Поэтому моей целью при внесении предложений по более эффективному контролю над этой современной магистралью будет сохранение любых хороших черт, которыми обладает нынешняя система, и предложение только таких изменений, которые могут показаться необходимыми для восстановления характера железной дороги как магистрали.

Как было указано выше, любая система регулирования железных дорог, чтобы быть применимой к нашим обстоятельствам, должна признавать двойной суверенитет нации и штата. Подавляющее большинство наших железнодорожных корпораций были первоначально созданы штатом и несут ответственность перед штатом только до тех пор, пока они не занимаются межштатной торговлей. Даже иностранные корпорации должны подчиняться всем полицейским правилам штата, в котором они могут вести бизнес, и до тех пор, пока американская Конституция остается нетронутой, отдельные штаты будут и должны отстаивать свое право регулировать местный трафик и осуществлять полицейский надзор за всеми железными дорогами, пересекающими их границы.

Вся власть должна оставаться как можно ближе к людям, насколько это совместимо с эффективностью на государственной службе. Можно даже задаться вопросом, привела бы полная передача федеральному правительству надзорных полномочий, которые сейчас осуществляются штатами в железнодорожных делах, к исправлению существующих железнодорожных зол быстрее или эффективнее, чем они могут быть исправлены через агентство местного управления. Условия, а следовательно, и потребности разных штатов различаются настолько сильно, что общее законодательство всегда будет терпеть неудачу, когда оно пытается регулировать вопросы, представляющие лишь местный интерес.

Средства, используемые штатом для регулирования дорог, находящихся под его юрисдикцией, должны быть такими, которые наименее вероятно приведут к конфликту с федеральной властью, и опыт показал, что власть Генерального правительства и власть отдельного штата над железнодорожной компанией, которая зарегистрирована по законам последнего, но занимается межштатной торговлей, могут быть согласованы так, чтобы избежать конфликтов между двумя суверенитетами без какой-либо большой жертвы власти со стороны любого из них. Судья Кули сказал недавно в отношении регулирования национальными и государственными комиссиями:

«Нет никакой веской причины в природе вещей, почему соответствие не должно быть полным и совершенным. Удивительно, что до сих пор было так мало — я не скажу конфликта, но даже разнообразия действий между национальными и государственными комиссиями. Действительно, я не припоминаю ни одного случая в настоящее время, когда что-либо, сделанное одной, показалось бы мне дающим справедливое основание для жалобы другой. Это можно справедливо отнести к тому факту, что не было цели ни с одной стороны совершить какое-либо действие, которое могло бы дать основание для справедливой жалобы со стороны управляющих регулируемого бизнеса, и не было желания делать что-либо иное, кроме как применять правила права и равенства для защиты широкой общественности. Целью любого регулирования должна быть справедливость, и когда становится очевидным, что это цель различных комиссий, можно более разумно ожидать, что железнодорожные управляющие страны будут сотрудничать с ними гораздо более широко, чем они делают сейчас. Если бы эти управляющие в целом и искренне пришли к более полному и полному признанию правил права и справедливости, которые закон берется установить для выполнения их обязанностей в их управлении великими интересами, которые они представляют, не может быть ни малейшего сомнения в том, что общий результат был бы не только в том, что их обслуживание общественности было бы более полезным, чем сейчас, но и в том, что доходы, получаемые от их бизнеса, были бы существенно увеличены за счет сокращения многих утечек из них, которые сейчас, влияя неблагоприятно на доходы, которые они могут принести своим акционерам, в то же время имеют эффект предубеждения ума широкой общественности против железнодорожного управления в степени, вполне выходящей за рамки того, что обычно понимают те, кто от этого страдает. Предубеждение неизбежно и совсем не необоснованно, когда видно, как это очень часто бывает, что эти утечки являются результатом несправедливой дискриминации против общественности или какой-либо ее части, что они носят характер, который не должен требовать закона и никаких уголовных или иных наказаний, чтобы поставить их под запрет осуждения в каждом офисе железнодорожного управления».

«Я беру на себя смелость добавить еще одну мысль: чем совершеннее железнодорожное законодательство, тем меньше мы будем слышать о том, что железнодорожный транспорт становится государственной функцией, когда Генеральное правительство делает покупку всех дорог и вступает на путь, который приведет нас неизвестно куда или к каким катастрофам».

В течение последних двадцати лет в большинстве штатов наблюдалась тенденция передавать местный контроль над железными дорогами в руки исполнительных советов, обычно называемых «железнодорожными комиссарами». До этого периода различные штаты полагались исключительно на законодательство для регулирования транспортного бизнеса, но со временем они убедились, что такие законы недейственны из-за отсутствия исполнительной власти. Было обнаружено, что индивидуальный грузоотправитель не способен справиться с мощной компанией и обычно скорее предпочтет терпеть несправедливость, чем вступать в борьбу, которая почти всегда приводила к большим денежным потерям для него. С другой стороны, было очевидно, что если бы требование индивидуума было поддержано железнодорожной комиссией, даже если бы такой орган имел лишь ограниченные полномочия, оно, при обычных обстоятельствах, было бы удовлетворено, при условии, что оно было обоснованным; и если бы комиссия была вынуждена обеспечить выполнение требования через суды, она имела бы поддержку штата, чтобы уравновесить богатство и власть корпорации.

Термин «железнодорожный комиссар» в Соединенных Штатах почти так же стар, как и сама железная дорога; но первые чиновники, носившие этот титул, были лишь преемниками дорожных комиссаров прошлого; их обязанности состояли главным образом в надзоре, утверждении или составлении отчетов о строительстве и состоянии магистрали.

Первая железнодорожная комиссия в нынешнем понимании этого термина была создана в штате Массачусетс в 1869 году. Комиссия состояла из трех человек, чьей главной обязанностью было «составлять ежегодный отчет для Генерального суда, включая такие заявления, факты и объяснения, которые раскроют фактическую работу системы железнодорожного транспорта в ее влиянии на бизнес и процветание содружества, и такие предложения относительно его общей железнодорожной политики, или любой ее части, или состояния, дел или поведения любой железнодорожной корпорации, которые могут показаться ей уместными». Этот совет также имел общий надзор за всеми железными дорогами и право проверять их. Он был обязан письменно уведомлять любую железнодорожную корпорацию, которая, по его мнению, была виновна в любом нарушении железнодорожных законов штата; и если такая компания продолжала нарушение после такого уведомления, обязанностью комиссии становилось представление фактов Генеральному прокурору. Далее в обязанность совета входило время от времени проверять книги и счета всех железных дорог, чтобы следить за тем, чтобы они велись единообразно и по системе, предписанной советом. Он также был обязан расследовать причину любого несчастного случая на железной дороге, приведшего к потере жизни. Поскольку это были основные обязанности совета, его полномочия были очень ограничены; но его персонал обеспечивал силу, которую закон удержал. Успех этой комиссии превзошел даже ожидания сторонников системы, которые, учитывая ограниченные полномочия комиссии, ожидали лишь скудных результатов.

Чтобы успокоить движение Грейнджеров, железные дороги поддержали и в конечном итоге добились принятия системы комиссаров на Западе и Юге, в которых она достигла своего наивысшего развития. Вскоре выяснилось, что комиссия по образцу Массачусетса, когда она состоит из людей менее компетентных или менее склонных выполнять свой долг, может превратиться в статистический совет или даже стать послушным инструментом в руках железных дорог. Более того, условия в Массачусетсе, где владельцы железных дорог и их покровители жили бок о бок и во многих случаях были даже идентичны, существенно отличались от тех, что были на Западе и Юге, где покровителей железных дорог заставляли платить чрезмерные тарифы, чтобы производить щедрые дивиденды по фиктивным акциям для иногородних акционеров. Здесь конфликт между железными дорогами и такими комиссиями, которые были полны решимости выполнять свой долг, часто становился неизбежным. Железнодорожные компании, как правило, были склонны игнорировать рекомендации комиссии по снижению непомерных тарифов. Это привело в тех штатах, которые больше всего страдали от несправедливых тарифов, к народному требованию наделить комиссию правом устанавливать prima facie тарифы. Хотя число штатов, предпринявших этот шаг, в настоящее время все еще ограничено, общественное мнение в его пользу растет по всей нации, и общее принятие этой политики, вероятно, является лишь вопросом времени. Есть все основания полагать, что комиссия, наделенная правом устанавливать местные тарифы, требовать полных и исчерпывающих отчетов от железнодорожных компаний и принимать надлежащие правила для их контроля, подкрепленная уголовным законодательством для принуждения к соблюдению их приказов, будет достаточным подспорьем для штата в осуществлении такого контроля над компаниями, эксплуатирующими линии в пределах его границ, какого требуют его достоинство и благополучие его народа.

Рассматривая вопрос с национальной точки зрения, мы обнаруживаем, что из-за огромной и постоянно растущей важности межштатного трафика улучшенные федеральные агентства для железнодорожного контроля являются насущной потребностью. Хотя многое было достигнуто Законом о межштатной торговле, многое еще предстоит сделать. Нарушения закона все еще слишком часты, и они поощрялись недружественными решениями некоторых нижестоящих федеральных судов.

Следует признать, что почти все беды, связанные с межштатными перевозками, могли бы быть вскоре исправлены, если бы не трудности, с которыми сталкивается Межштатная торговая комиссия при обеспечении соблюдения закона. С одной стороны, невозможно с помощью механизмов, предусмотренных в настоящее время, обнаружить и доказать значительную часть нарушений, в которых ежедневно виновны железнодорожные управляющие; а с другой стороны, если эти нарушения будут выявлены, то, согласно свидетельству видного железнодорожника, в стране не хватило бы судов, чтобы судить нарушителей. Кроме того, такова хитрость железнодорожных управляющих, что в большинстве случаев было бы невозможно добраться до виновной стороны, и подчиненные должны были бы отвечать за проступки своих начальников.

Чтобы обеспечить адекватные механизмы для надзора за транспортным бизнесом, следует создать национальное бюро торговли и транспорта. В качестве его главы должен быть назначен генеральный директор железных дорог президентом по рекомендации министра внутренних дел, с совета и согласия Сената. Этот чиновник должен занимать свою должность в течение срока не менее шести лет, если не будет ранее смещен президентом по причинам, которые он должен сообщить Сенату. Он не должен быть заинтересован ни прямо, ни косвенно в железнодорожных ценных бумагах. Межштатная торговая комиссия должна быть продолжена в качестве консультативного совета. Она должна в целом сохранить свои нынешние функции и должна консультироваться с генеральным директором по всем вопросам, требующим экспертного расследования. Должен быть создан ряд отделов или суббюро, и каждому из них должно быть поручено, под надзором генерального директора, выполнение таких обязанностей, которые могут быть сочтены необходимыми для обеспечения наибольшей эффективности.

Должен быть отдел, которому поручено тщательное изучение и составление подробных отчетов, которые различные компании должны по закону представлять в бюро. Также должна быть создана инспекционная служба, подобная той, что сейчас поддерживается департаментами Казначейства и Почты. Ее чиновники должны быть уполномочены входить во все железнодорожные офисы и проверять книги компаний, садиться в поезда и использовать другие законные средства для обнаружения нарушений железнодорожного закона и сообщать о них главе бюро.

Железнодорожным компаниям может быть разрешено устанавливать межштатные тарифы, но все графики должны представляться в бюро для утверждения или пересмотра. Должны быть приняты правовые положения против любого рода спекуляций акциями железных дорог со стороны железнодорожных чиновников, которым, кроме того, должно быть запрещено участвовать в прибылях от льготных тарифов, как это происходит сейчас. Все исполнительные чиновники и директора железнодорожных компаний должны, подобно чиновникам национальных банков, быть обязаны квалифицироваться путем принятия присяги и должны нести строгую ответственность за свои официальные действия. Чиновникам железнодорожных компаний не должно быть позволено получать и использовать доверенности на собраниях акционеров.

Генеральный директор должен иметь право, когда у него есть доказательства того, что железнодорожный управляющий постоянно нарушает закон, сместить его и назначить конкурсного управляющего, чтобы взять на себя управление дорогой, пока ее владельцы не смогут принять меры и предоставить достаточную гарантию для более ответственного управления. Такая процедура не была бы без аналогии в сфере федеральной власти. Контролер валюты уполномочен законом смещать нерадивых чиновников национального банка и передавать его бизнес под управление конкурсного управляющего. Благотворный эффект этого положения проявляется в чрезвычайной редкости такого шага. Когда железнодорожные управляющие несут ответственность за свои собственные официальные действия, а также за действия своих подчиненных, и когда все железнодорожные проступки наказываются у их источника таким образом, чтобы запомниться жалами позора и разрушенной карьеры, недобросовестные железнодорожные управляющие будут чрезвычайно редки.

Изложенный здесь план, безусловно, может быть значительно улучшен. Только опыт является надежным ориентиром в отношении достоинств различных деталей такой системы контроля. Прежде всего, необходимо положить начало — утвердить принцип полного контроля государства и нации над железнодорожными перевозками. Как только этот шаг будет сделан, сторонники железнодорожной реформы могут смело довериться времени в решении второстепенных вопросов этой важной проблемы.

Благодаря тщательному государственному и федеральному надзору за железнодорожным бизнесом можно предотвратить многие из существующих злоупотреблений. Однако искушение руководителей железных дорог нарушать закон будет сохраняться до тех пор, пока спекулятивный элемент допускается в железнодорожных ценных бумагах. Чтобы в конечном итоге устранить первопричину зла, следует постепенно прокладывать путь к изменению организации и формы собственности железных дорог, что также значительно повысит ответственность и эффективность управления ими. В начале железнодорожной эры предполагалось, что почти весь капитал, а нередко и весь капитал, необходимый для строительства новой линии, предоставляется акционерами компании. Но поскольку часто случалось, что стоимость строительства значительно превышала первоначальную смету, государство разрешало железнодорожным компаниям закладывать свое имущество с целью привлечения средств, необходимых для завершения дороги. Со временем этим положением закона стали пользоваться спекулятивные акционеры до такой степени, что дороги часто закладывались на полную сумму, необходимую для их строительства, и даже на большую, в то время как акции выпускались просто как бонус для учредителей и держателей облигаций дороги. Но поскольку облигации и акции почти никогда не остаются в одних и тех же руках, в конечном итоге сложилась такая ситуация, что дороги контролировались теми, кто почти ничего не вложил в предприятие, а их реальные владельцы были лишены всякого влияния на управление, сохраняя лишь право на обращение взыскания на заложенное имущество, когда дела доходили до крайности. Очевидно, что люди, имеющие лишь спекулятивный интерес к собственности, не могут проявлять такую же заботу о ее постоянной ценности и процветании, как те, кто владеет ею как долгосрочной инвестицией. Многие из прошлых злоупотреблений на железных дорогах берут свое начало в законе, разрешающем залог железнодорожного имущества. Если бы возникло желание создать собственность исключительно для использования и удобства спекулянтов и дельцов, трудно было бы придумать лучшую схему, чем нынешняя система наших железнодорожных организаций. Если бы железнодорожные компании были организованы подобно национальным банкам, если бы каждый акционер был обязан оплатить полную номинальную стоимость своих акций и если бы залог железнодорожного имущества был полностью запрещен, маловероятно, что доля обанкротившихся железных дорог была бы больше, чем доля обанкротившихся банков. Немногие, если вообще какие-либо, железные дороги строились бы исключительно в спекулятивных или вымогательских целях.

Капитал по своей природе консервативен, и спекуляция привлекательна лишь там, где шансы на прибыль значительно превышают вложенный капитал. Если бы принцип собственности, применяемый к национальным банкам и другим хорошо регулируемым корпорациям, применялся и к железным дорогам, а облигации были бы полностью упразднены, акционеры ставили бы во главе своего имущества только тех лиц, которые могли бы дать им наилучшие гарантии честного и консервативного управления. Такое изменение значительно повысило бы общественное доверие к железнодорожным ценным бумагам и их стоимость, и в конечном итоге поставило бы их выше банковских акций в качестве желаемых инвестиций. Из-за больших колебаний, которые при нынешних обстоятельствах наблюдаются в железнодорожных акциях, консервативные люди считают эти ценные бумаги ненадежными и неудовлетворительными инвестициями. В течение периода менее двенадцати месяцев в 1891 и 1892 годах акции Atchison, Topeka and Santa Fe колебались от 28-1/2 до 43-1/2, или на 53 процента; акции Chesapeake and Ohio — от 15-1/4 до 25-7/8, или на 70 процентов; Chicago and Northwestern — от 101 до 118, или на 17 процентов; Chicago, Saint Paul, Minneapolis and Omaha — от 20-1/2 до 38-1/2, или на 88 процентов; Chicago, Milwaukee and St. Paul — от 48-3/4 до 78-1/2, или на 61 процент; Iowa Central — от 6-1/2 до 13, или на 100 процентов.

Если мы просмотрим котировки акций за последние десять или двенадцать лет, то обнаружим еще большие колебания. Следующая таблица, взятая из United States Investor, показывает диапазон цен на некоторые из основных акций за этот период:

Name. Lowest. Highest.

Cenral Pacific 26-1/2 (1888) 102-7/8 (1881)

Chesapeake and Ohio 1 (1888) 33-7/8 (1881)

Erie 9-1/4 (1885) 52-7/8 (1881)