В 1785 году, всего через два года после того, как была обеспечена наша независимость, и через шесть лет после того, как конгресс штатов предложил различным самоуправляющимся образованиям целесообразность сокращения их границ в целях предоставления Соединенным Штатам возможности избавиться от долгов и завладеть государственным доменом, когда лишь Нью-Йорк, Массачусетс и Вирджиния уступили какую-либо территорию, был принят ордонанс, предусматривающий межевание этих земель и цели, для которых они должны использоваться. Одна седьмая часть должна была выделяться для «бывшей Континентальной армии», а остальное распределяться между штатами. Единственные сделанные изъятия касались офицеров и солдат, имеющих право на вознаграждения из земель Вирджинии; четырех участков в каждом тауншипе для Соединенных Штатов и «участка № 16 каждого тауншипа для содержания государственных школ в пределах указанного тауншипа; а также одной трети всех золотых, серебряных, свинцовых и медных рудников для продажи или иного распоряжения ими, как конгресс распорядится впредь».
По мере того как другие штаты вносили свой вклад в государственный домен, в распределение земли на образовательные цели вносились изменения, однако без затрагивания первоначально определенного изъятия одной тридцать шестой части всех правительственных земель для школьных нужд. По мере развития нашей земельной системы и выделения штатов один за другим предлагаемые им предложения все в большей степени содержали крупные пожертвования для школ различных ступеней. В предложении штату Огайо и в ассигнованиях, фактически сделанных в 1803 году, упоминались шестнадцатая секция в каждом тауншипе на той части территории, которая была куплена у индейцев; тридцать шестая часть Учебно-военного тракта Соединенных Штатов; четырнадцать тауншипов в Коннектикутском резервате; одна тридцать шестая часть в Вирджинском военном тракте, а также одна тридцать шестая часть всех земель Соединенных Штатов в штате Огайо, на которые индейские права еще не были ликвидированы, подлежащие выкупу у индейцев, состоящие из шестнадцатой секции в каждом тауншипе. Один целый тауншип в округе Цинциннати был предложен для создания академии. Джон Клив Симмс и его соратники, купившие участок в Огайо, предположительно содержащий один миллион акров, получили от конгресса в дополнение один целый тауншип «для цели учреждения академии и других государственных школ и учебных заведений».
Когда государственные земли в Луизиане предлагались к продаже, из них исключались «секция номер 16 в каждом тауншипе и участок, зарезервированный под учебное заведение». Когда Теннесси отказалась от своих претензий на определенные земли, от штата потребовалось выделить сто тысяч акров единым участком для использования двумя колледжами, один из которых должен был располагаться в Восточном, а другой в Западном Теннесси. Другие сто тысяч акров должны были быть выделены для использования академии в каждом округе штата, причем земля не должна была продаваться дешевле чем по 2 доллара за акр; и штат при выдаче пожалований и оформлении правоустанавливающих документов должен был выделить по одной секции в каждом тауншипе для использования школами для вечного обучения детей. От Миссисипи требовалось зарезервировать секцию 16 в каждом тауншипе для поддержки школ в его пределах, «за исключением тридцати шести секций, которые должны быть выделены единым массивом Секретарем Казначейства для использования Колледжем Джефферсона». Другие пожалования делались на религиозные цели и за военную службу. Льюис и Кларк за свои заслуги в исследовании континента до Тихого океана получили земельные ордера на полторы тысячи акров земли каждый, а сопровождавшие их люди — по триста двадцать акров каждый, с правом выбора участка на любых предлагаемых к продаже государственных землях к западу от Миссисипи. Ни одно из этих пожертвований не могло быть сделано иначе как с согласия представителей народа, собравшихся в конгрессе. Таким образом, наше правительство исходило из высочайшего из возможных тогда идеалов общинных прав на землю. Если с тех пор мы проиграли в азартных играх наше общее достояние или продали его инорегиональным спекулянтам, мы в соответствующей степени отошли от этого идеала.
Масштабность темы исключает любую попытку дать историю земельных законов Соединенных Штатов в рамках одной статьи. На самом деле это история данной нации. Наша земельная система заселила страну от Атлантики до Тихого океана. Она привлекла к нам все народы земли; она дала им дома и образовала их детей; она была «Свободой, просвещающей мир». Но именно потому, что правительство было столь богато землями, оно стало беспечным, спекулятивным, даже распутным. Оно расточило почвы, достаточной для создания нескольких штатов, корпорациям без чести, забывая, что оно является лишь доверенным лицом народа, у которого никогда прямо не спрашивали согласия. Оно продавало авантюристам, которые никогда не намеревались создавать дома, огромные участки, примыкающие к водотокам, от которых покупатели отселяли граждан Соединенных Штатов. Оно закрывало глаза на неправомерные действия своих агентов при выборе заболоченных и затопляемых земель, а также минеральных земель. Одного оно не делало никогда: оно никогда не позволяло школьным землям падать в цене, но когда законные участки попадали на никчемную почву, разрешалось выбирать заменяющие земли из любых незанятых хороших земель, находящихся в наибольшей близости.
* * * * *
В первую четверть века республики ее государственные земли пополнились посредством договора и покупки Флоридой и всем обширным регионом, известным как Территория Луизиана, простирающимся на север до британских владений и на запад до Скалистых гор. Один из наших мореплавателей открыл устье мифической реки Орегон, а партия наших исследователей открыла ее истоки, следуя по ее течению к морю. Американская пушно-меховая компания возвела форт близ устья реки, который потеряла сначала из-за предательства британских членов компании, а во второй раз — из-за превратной фортуны войны, и наконец вернула благодаря победе нашего оружия в открытом море. Это были удивительные достижения для нации, находящейся в младенческом возрасте. Но народ процветал и был доволен, неустрашимо продвигаясь вперед и заполняя новые штаты. Секретом процветания и довольства было равное распределение земли по цене, доступной каждому, и резервирование во всех тауншипах мест под обычные школы.
Мы претендовали на Орегонскую территорию по праву открытия и первоначального владения. Великобритания оспаривала наши претензии с достаточной видимостью прав, чтобы предоставить некоторые основания для спора. Ни одно из правительств не было готово начинать из-за этого войну, и в течение почти тридцати лет после конвенции 1818 года, в соответствии с которой было согласовано совместное владение, между двумя странами поддерживалось перманентное раздражение из-за решимости западных пионеров расширить свои границы до Тихого океана, захватив с собой землемера. В 1846 году вопрос был окончательно решен, и притом не несправедливо.
Пионеры, которые в течение нескольких лет с трудом преодолевали две тысячи миль дикой природы, чтобы добраться до Земли Обетованной, теперь ожидали немедленных действий со стороны конгресса, которые формально предоставили бы им территориальные права и привилегии, дарованные Ордонансом 1787 года. Но в этом они были разочарованы. Именно тот самый ордонанс задержал организацию территориального правительства, поскольку народ Орегона прямо петиционировал о том, чтобы быть организованным в соответствии с ним точно так же, как северо-западные штаты. Оппозиция их петиции исходила от представителей и сенаторов рабовладельческих штатов, которые видели в быстром росте северных свободных штатов потерю баланса сил в конгрессе и грозящее уничтожение рабства или Союза. Борьба началась четверть века назад, когда в результате компромисса между севером и югом Миссури была принята в качестве рабовладельческого штата при условии, что севернее параллели 36° 30´ не будет организовываться больше рабовладельческих штатов.
Перспектива образования большого массива свободных штатов выше этой линии, простирающегося даже до Тихого океана, была тем, чему южные сенаторы противопоставили свою самую искусную дипломатию, целью которой было выиграть время с помощью политической хитрости или иным образом, чтобы расширить рабовладельческую территорию на запад с равной скоростью. Но друзья Орегона в конгрессе, которых не слишком волновал вопрос рабства или свободных земель, были тронуты верностью правительству Соединенных Штатов со стороны орегонских поселенцев и стремились к тому, чтобы они были вознаграждены так, как конгресс из года в год предлагал сделать — щедрыми земельными пожертвованиями. Билл Линна сделал свое дело по заселению долины Уилламетт, и население этой долины определило право на обладание страной. Столь многое было даровано. Томас Х. Бентон написал свои поздравления по поводу урегулирования границы и пообещал скорую организацию территории на самых благоприятных условиях. Президент Полк крайне лестно отозвался о преданности и патриотизме пионеров. Стивен А. Дуглас составил законопроект, содержавший все, о чем пионеры когда-либо просили, и кое-что еще. Этим кое-чем еще была тридцать шестая секция земли в каждом тауншипе для школьных нужд в дополнение к шестнадцатой.
Я знаю, что есть некоторые авторы, которые представляют дело так, будто это добавление к школьной земле было особым одолжением Орегону; и по меньшей мере один орегонец, который утверждал, что добился этого своими личными усилиями. Но протоколы конгресса опровергают такие претензии. В конгрессе иногда возражали, что новые штаты получают слишком много земли безвозмездно. В речи на эту тему Вудбриджа из Мичигана, произнесенной 29 апреля 1846 года, этот джантльмен сказал: «Теперь по этому вопросу преобладает очень большая ошибка. Я полагаю, существует распространенное мнение, будто школьные земли, составляющие, как говорит джентльмен из Коннектикута, в некоторых случаях огромную сумму, безвозмездно передаются новым штатам. Сэр, я вовсе не так читаю свои книги! В этом нет никакого безвозмездного дара! Это выделение шестнадцатой секции было сделано для того, чтобы обеспечить ускоренную продажу ваших неосвоенных земель. Я не утверждаю, что не было других и более высоких мотивов, но это был один из них, и весомый. *** Вы опубликовали миру свои условия продажи. Вы дали честное слово всем, кто купит у вас землю в любом размежеванном тауншипе, что одна тридцать шестая ее часть, а именно секция номер шестнадцать, навсегда после этого будет направляться на поддержку школ. *** Верно, что впоследствии вы делали вид, будто передаете эти школьные земли штатам; но что перешло по этой передаче? Ничего, сэр, кроме голого титула, всегда обременительного использованием, и я не готов признать правомочность даже этого с вашей стороны». Таким образом, в конгрессе в 1846 году были люди, утверждавшие, что западные люди, а не правительство, которое торжественно от этого отказалось, с самого начала владели правом на образовательные резерваты в государственных землях.
В августе 1846 года в конгрессе находился на рассмотрении законопроект, позволяющий Висконсину сформировать правительство штата; он прошел обычную процедуру и был доложен из территориального комитета Дугласом 9 февраля 1847 года. Пятнадцатого числа должен был ставиться вопрос об утверждении законопроекта, когда Джон А. Рокуэлл из Коннектикута внес предложение о поправке путем добавления следующего: «И будь постановочно далее, что в дополнение к секции пронумерованной шестнадцать, секция пронумерованная тридцать шесть в каждом тауншипе государственных земель Соединенных Штатов в означенном штате, ранее не распределенная иным образом, настоящим выделяется на поддержку образования в означенном штате». К ней прилагались определенные условия, которые здесь не нужно цитировать, поскольку поправка провалилась.
То, что она провалилась, объяснялось не столько сильной оппозицией, сколько тем фактом, что она не была включена в первоначальный законопроект. Членов конгресса и сенаторов приходится несколько подталкивать к внесению изменений, в результате которых их округа ничего не приобретают. Поправка Рокуэлла была вытеснена другими делами, касающимися распоряжения государственными землями, которые тогда привлекали внимание.
Ничто в обстоятельствах дела не свидетельствует о том, что мистер Рокуэлл предложил дополнительную школьную секцию первым. Законопроекты по Висконсину и Орегону находились в ведении одного и того же комитета палаты и в одно и то же время. Тем не менее законопроект Дугласа содержал две школьные секции в каждом тауншипе, а законопроект по Висконсину — нет. Законопроект Дугласа был принят в палате и отправлен в сенат в январе 1847 года, тогда как законопроект по Висконсину был доложен только в феврале, что дает мистеру Дугласу приоритет в предложении изменения конгрессу. Может возникнуть вопрос, почему, будучи председателем комитета, представившего оба законопроекта, он утаил дополнительную секцию от одного и отдал ее другому. Хотел ли он оказать благоволение или создать видимость такового по отношению к Орегону в качестве вознаграждения за его долгое и преданное ожидание? Вполне могло быть так, и вероятнее всего, так оно и было.
Но Орегон не получал специального дара в виде выделения своих школьных земель, как некоторые предполагают. В ноябре 1846 года Джеймс Х. Пайпер, исполняющий обязанности комиссара Главного земельного управления, представил Роберту Дж. Уокеру, Секретарю Казначейства, отчет «о целесообразности принятия дальнейших мер по поддержке обычных школ в земельных штатах». Секретарь в своем отчете в Палату представителей, ссылаясь на предлагаемые пожертвования земли поселенцам и иммигрантам в Орегоне, также рекомендовал «выделение школьной секции в центре каждого квартала тауншипа, что позволило бы приблизить школу к точке, находящейся на расстоянии не более полутора миль от самого удаленного жителя такого квартала тауншипа». В своем отчете за 1847–1848 годы Секретарь Казначейства вновь коснулся этой темы следующим образом: «Конгресс в определенной степени принял эту рекомендацию, выделив две школьные секции вместо одной для образования в Орегоне; однако со всей почтительностью предполагается, что даже при таком расширении объем выделяемых земель все еще недостаточен, а расположение неудобно».
Уильям М. Гвин, сенатор от Калифорнии, комментируя передачу государственных земель из Департамента Казначейства в Министерство внутренних дел в 1849 году, говорит: «Когда над Орегоном было установлено территориальное правительство, некоторые способные люди отстаивали четыре секции для каждого тауншипа, и им удалось добиться двух», и цитирует отчет Уокера. Он также ссылался в речи на Государственном съезде Калифорнии в 1850 году на Пайпера и Уокера как на авторов движения за увеличение количества школьных земель в новых штатах. Хотя сами по себе они не имеют решающего значения, эти факты представляют интерес. Для должным образом устроенного ума приятно знать, кого благодарить. Также приносит удовлетворение очищение истории от фальшивок, намеренных или случайных, которые затуманивают наше видение в отношении правдивости так называемой истории.
По сути, в период с 1803 по 1848 год в каждой из двенадцати территорий, образованных из государственных земель, шестнадцатая секция в каждом тауншипе резервировалась для школьных целей, причем Орегон стал первым, кто получил добавление тридцать шестой. Не существовало фиксированного правила ассигнований, многое зависело от народа и его представителей. В 1812 году и снова в 1824 году конгресс приказал провести межевание определенных городов и поселков в Миссури, зарезервировав для школьных нужд одну двадцатую часть всего межевания. При продаже эти городские резерваты принесли огромные суммы, как в случае с Сент-Луисом. К 1880 году семь штатов и восемь территорий получили тридцать шестую секцию в каждом тауншипе. Двадцать четыре штата получили по два тауншипа каждый для использования университетами. Опио, Висконсин, Миннесота и Флорида взяли больше. До 1882 года ассигнования земли на обычные школы в земельных штатах в совокупности составили шестьдесят семь миллионов восемьсот девяносто три тысячи девятьсот девятнадцать акров; для университетских целей — один миллион шестьсот пятьдесят тысяч пятьсот двадцать акров; для сельскохозяйственных и механических колледжей — девять миллионов шестьсот тысяч акров, что в общей сложности составляет семьдесят девять миллионов сто сорок четыре тысячи четыреста тридцать девять акров, выделенных на поддержку образования в Соединенных Штатах.
Время от времени возникала необходимость вносить изменения в земельные законы, как, например, когда открытие минеральных земель, зарезервированных конгрессом, потребовало замены заменяющими землями, но сокращения в количестве или стоимости не происходило.
В Орегоне меньше незанятых или публичных земель, чем можно было бы ожидать исходя из его площади. Щедрость правительства, пожертвовавшего поселенцам-пионерам по шестьдесят четыре акра на семью — триста двадцать мужу и столько же жене, а одиноким мужчинам и женщинам по триста двадцать каждому при условии проживания на своих участках или их улучшения, — распорядилась большей частью пригодной для обработки площади к западу от Каскадных гор. Школьные земли, перешедшие вместе с территориальным актом, занимали две тридцать шестые доли каждого тауншипа. Акт о принятии передал штату обычное пожертвование в размере пятисот тысяч акров для его общественных нужд, с двенадцатью соляными источниками и шестью секциями, примыкающими к каждому; девяносто тысяч акров для обеспечения сельскохозяйственного колледжа и семьдесят две секции для использования и поддержки государственного университета. Последующие пожалования железным дорогам и общественным дорогам наряду с военными и индейскими резервациями поглотили крупные массивы земель как в долинах, так и в горах. Штат направил чистую выручку вместе с начисляемыми процентами от пятисот тысяч акров в качестве неистощимого фонда для поддержки обычных школ и для покупки библиотек и приборов. Он также добавил в этот фонд все дары штату, назначение которых не было указано.