Альтернатива резервирования значительного числа мест для небрахманов в многомандатных округах не пришлась по душе части небрахманов, хотя имелись данные, свидетельствующие о том, что такое предложение могло быть принято брахманами, «если бы оно стало ценой прочного мира». Предполагается, что правительство Его Величества могло бы предоставить сторонам спора возможность до завершения формирования избирательного механизма в президентстве прийти к соглашению о каком-либо решении — например, о предоставлении многомандатных округов и определенной доли гарантированных мест для небрахманов.
Отдельное представительство заминдаров и землевладельцев, предоставленное по проекту Морли — Минто, расширяется, и предусматриваются места для университетов. Также продолжается и расширяется выборы представителей торговли и промышленности аккредитованными организациями. Предусматривается назначение представителей «угнетенных классов», поскольку ни в коем случае не удалось сформировать электорат на основе какой-либо удовлетворительной системы избирательного права. Труд должен быть представлен посредством назначения в тех случаях, когда производственные условия могут породить трудовые проблемы. Большинство членов Комитета считает, что увольнение с государственной службы должно служить препятствием для выдвижения кандидатуры, если оно произошло при обстоятельствах, которые, по мнению губернатора в Совете, связаны с моральной низостью; однако лорд Саутборо, мистер С. Н. Банерджи и мистер Шастри выражают несогласие, считая неправильным ограничивать выбор электората дисквалификацией, основанной на решении исполнительной власти.
Численность провинциальных законодательных органов будет варьироваться от 53 в Ассаме до 125 в Бенгалии. Восемь советов будут насчитывать 796 членов, распределенных следующим образом:
Избраны от общих избирательных округов — 308. От общин — 185. От землевладельцев — 35. От университетов — 8. От торговых, промышленных и плантаторских кругов — 45. Назначаемые представители составят 47 человек, а чиновники — 128.
«Всеиндийский» орган
В Индийское законодательное собрание Комитет предлагает включить 80 выборных членов вместо 68, предложенных в Совместном докладе. Четырнадцать представителей, назначенных путем номинирования, и 26 чиновников (включая семь членов ex-officio) доведут общую численность (без учета генерал-губернатора) до 120 по сравнению с нынешними 68. Перечисление многочисленных трудностей на пути прямых выборов в этот всеиндийский орган приводит к выводу о необходимости косвенных выборов по всем общим и общинным местам членами провинциальных законодательных органов. «Мы надеемся, что с течением времени растущее понимание политической организации позволит заменить косвенные выборы каким-либо прямым методом».
Излагается проект создания «Государственного совета» в русле Совместного доклада на основе избрания в него неофициальными членами провинциальных советов. В нем будет 24 выборных и 32 члена ex-officio или назначаемых члена, не считая генерал-губернатора. Избирателям следует предоставить полную свободу выбора любого лица, имеющего право быть членом провинциального законодательного органа.
РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ФУНКЦИЙ
Первой обязанностью Комитета мистера Фитема было рассмотреть, какие сферы ведения должны быть закреплены за провинциями, а все остальные остаться за правительством Индии. Комитет исходил из того, что не должно быть такого законодательного разграничения полномочий, при котором законность принятых актов могла бы быть оспорена в судах. Иными словами, не предлагается никаких изменений в системе, при которой всеиндийский законодательный орган в отношении Британской Индии и каждый из провинциальных законодательных органов в отношении своей собственной провинции théorique обладают параллельной юрисдикцией на всей законодательной ниве.
При составлении списков Комитет отнес к всеиндийским предметам некоторые крупные общие категории, такие как, например, торговля и законы о собственности, но выделил из них и передал провинциям важные разделы — например, в случае первого акцизы, а в случае второго законы о землевладении. Любой вопрос, включенный в провинциальный список, считается исключенным из любого всеиндийского предмета, частью которого в противном случае он бы являлся. Предметы, не включенные прямо ни в один из списков, рассматриваются как всеиндийские предметы, но генерал-губернатор в Совете может добавить к провинциальному списку «вопросы исключительно местного или частного интереса в пределах провинции». Утверждается, что эта схема разработана на такой основе, которая оставляет путь открытым для процесса развития.
Список предметов, подлежащих передаче индийским министрам, в целом шире предлагаемого списка, прилагаемого к Совместному докладу. За определенными оговорками университетское образование подлежит передаче наряду с начальным, средним и техническим на том основании, что система образования должна рассматриваться как органическое целое. Но европейское и англо-индийское образование, которое организовано на обособленной основе, исключено из передачи.
Решение о функциях провинциального правительства, широко известное как диархия, подвергалось критике как способное привести к трениям, а порой и к тупиковым ситуациям. Чтобы смягчить эти трудности, Комитет предлагает важные изменения в отношениях между губернатором и обеими частями правительства. Задачей губернатора в Совете в случае зарезервированных министерств и губернатора с министрами в случае переданных министерств должно быть обеспечение того, чтобы управление осуществлялось таким образом, чтобы не ущемлять работу любого министерства, относящегося к другой категории, и не вызывать в ней чрезмерного вмешательства. Губернатор должен решать, подпадает ли конкретный вопрос под сферу ведения зарезервированного или переданного министерства, и следить за тем, чтобы любое предписание, отданное генерал-губернатором в Совете, выполнялось соответствующим министерством.
Расширенные полномочия губернатора
В случае разногласий между Исполнительным советом и министрами относительно действий, которые кажутся губернатору затрагивающими как зарезервированное, так и переданное министерства, губернатор должен вынести такое решение, какого могут потребовать интересы надлежащего управления, при условии, что, насколько позволяют обстоятельства, до вынесения такого решения этот вопрос должен быть рассмотрен обеими частями правительства на совместном заседании. Если министр остается непреклонным, губернатор должен отправить его в отставку и найти другого министра.
Если в силу вакансии отсутствует министр, ведающий переданным министерством, губернатор удостоверяет, что такое чрезвычайное положение существует и что необходимы незамедлительные действия. По выдаче такого удостоверения губернатор в Совете получает полномочия на принятие мер при условии обязательства отчитаться перед генерал-губернатором в Совете. Иными словами, будет иметь место возвращение к прежнему порядку на временной и ограниченной основе во время межцарствия. Это значительное отступление от предложения Совместного доклада о том, что министры должны занимать свои должности в течение срока полномочий Законодательного совета. Полномочие губернатора увольнять министра, как говорится в докладе, «кажется существенным, если нужно избежать тупиковых ситуаций». Преодоление позиции министра будет зависеть в конечном счете от личной оценки ситуации губернатором.
Финансы
Комитет счел себя не имеющим полномочий рассматривать какие-либо изменения в предложениях Совместного доклада относительно разделения финансов правительства Индии и провинциальных правительств. Никакого мнения по меморандумам, поступившим на поздней стадии от сира Джеймса Местона с предложениями существенного отступления от плана ведения провинциальных финансов, изложенного в Совместном докладе, не высказывается.
Можно напомнить, что мистер Монтегю и лорд Челмсфорд предложили, чтобы в случае недостаточности остатка провинциальных доходов министры имели возможность предложить новые налоги. Комитет придерживается того мнения, что когда любой новый провинциальный налог или любая предлагаемая надбавка к существующему налогу требуют законодательного оформления для вступления в силу, решение о том, следует ли предпринимать такое законодательное оформление, должно оставаться за губернатором и министрами. Поскольку весь баланс доходов провинции будет находиться в распоряжении министров для управления переданными министерствами, Комитет считает, что когда существующий налог не может быть уменьшен или отменен без принятия закона, решение о том, следует ли предпринимать законодательные действия, также должно оставаться за губернатором и министрами. В этой мере налогообложение для провинциальных целей должно рассматриваться как переданный предмет.
Оценка или сбор налога должны быть зарезервированными или переданными в зависимости от того, к какому министерству — зарезервированному или переданному — принадлежал задействованный орган. Также высказывается мнение, что когда изменения в налогообложении могут быть осуществлены без какого-либо изменения в законодательстве, решение о том, следует ли фактически производить какое-либо изменение, должно признаваться остающимся за губернатором в Совете, если министерство является зарезервированным, и за губернатором и министрами, если оно является переданным.
В отношении полномочий по осуществлению заимствований под исключительное обеспечение провинциальных доходов, которые должны быть предоставлены, Комитет предлагает, чтобы в случае расхождения во мнениях между Исполнительным советом и министрами после совместного обсуждения окончательное решение о том, следует ли привлекать заем и каков будет его размер, оставалось за губернатором.
Государственные службы
Подробные предложения выдвигаются в отношении государственных служб, которые должны классифицироваться как индийские (всеиндийские), провинциальные и подчиненные. Никакая служба не должна включаться в первую из этих категорий без санкции государственного секретаря, в то время как разграничение между провинциальными и подчиненными службами оставляется на усмотрение провинциальных правительств.
Выражается общее одобрение проекта, подготовленного правительством Индии и предусматривающего принятие закона в Парламенте для объявления статуса и обеспечения классификации государственной службы. Он должен гарантировать пенсии всеиндийским службам и уполномочить государственного секретаря издавать правила их поведения, прав и обязанностей, а также устанавливать их жалованье и регулировать выплату пособий. Аналогичный закон должен быть принят правительством Индии в отношении провинциальных служб и для наделения провинциальных правительств полномочиями издавать правила для подчиненных служб. Комитет не выражает никакого мнения по предложению правительства Индии о создании статутной Комиссии по делам государственной службы на принципах, несколько более широких, чем принципы Гражданской комиссии в Великобритании.
Среди пунктов, предложенных для включения в инструкции для каждого провинциального губернатора, есть пункт, предписывающий ему «защищать всех членов государственных служб при законном осуществлении ими своих функций и пользовании всеми признанными правами и привилегиями».
Инструкции должны возлагать на него обязанность по обеспечению защиты законных интересов англо-индийской или проживающей в стране общины и «следить за тем, чтобы никакие изменения в образовательной политике, неблагоприятно сказывающиеся на правительственной помощи существующим учреждениям, поддерживаемым или контролируемым религиозными организациями, не принимались без надлежащего рассмотрения». Губернатору также должно быть предписано, что он «не должен санкционировать предоставление монополий или особых привилегий частным предприятиям, которые несовместимы с общественными интересами, а также не должен допускать никакой несправедливой дискриминации в вопросах, затрагивающих торговые или промышленные интересы».