«Пан-Англы: Опыт рассмотрения федерации семи англоязычных наций»

Американская конституция реально состоит из {101} двух частей: письменной и неписаной. Упорство, с которым нация цепляется за определенные традиции, никогда не облекавшиеся в письменную форму или даже противоречащие духу письменного текста, делает целесообразным, если не абсолютно необходимым, рассматривать ее именно так. Лорд Брайс, знакомый с природой британской конституции, называет обычаи, которые выросли отдельно от письменной Конституции, "частями фактической или (так сказать) «рабочей» Конституции"[101-1] Америки. В качестве иллюстрации последней он приводит определенные американские обычаи: "Президент практически ограничен двумя непрерывными сроками пребывания в должности. Ожидается, что выборщики президента будут голосовать за кандидата партии, которая их избрала, не проявляя собственной свободы воли. Сенат всегда утверждает кандидатуры на посты в кабинете министров, выдвигаемые Президентом"[101-2]. Эти примеры того, что он называет американской рабочей Конституцией, поддерживаются той же силой, которая поддерживает всю британскую Конституцию, — общественным мнением.

Для британца эта точка зрения абсолютно естественна. У него дома есть Конституция, которая также состоит из письменной и неписаной частей. Для американца эта фразеология может звучать странно, поскольку он долгое время привык думать, что "Конституция" относится к конкретному письменному документу и вынесенным на его основе судебным решениям. Для неписаной или рабочей основы своего правительства у него не было слова.

Истинное различие между двумя Конституциями следует искать в правомочии внесения поправок. В отношении изменения неписаных частей любой из них не существует никаких ограничений для парламента или конгресса, кроме общественного {102} мнения. В отношении изменения письменной части британской Конституции точно так же нет никаких ограничений, кроме общественного мнения. Парламент изменяет письменную и неписаную части Конституции по воле большинства Палаты общин. Конгресс не может таким образом изменять письменные части американской Конституции; это прерогатива исключительно избирателей. В этом кроется тайна предполагаемой „гибкости“ и „жесткости“ обеих систем. Но тайна эта уменьшается, а различия в гибкости и жесткости приобретают неопределенную ценность, когда осознаешь, что обе Конституции постоянно изменяются гением нашей расы. Как и в случае с нашими законами, наши Конституции неуклонно толкуются в соответствии с волей избирателей. То, что мы не меняемся более внезапно, объясняется консервативными, но рассудительными действиями наших представителей, одобряемыми избирателями.

Акт Парламента, расходящийся с британской Конституцией, изменяет эту Конституцию. Акт Конгресса, расходящийся с письменной частью американской Конституции, не изменяет Конституцию, но остается в противоречии с ней. Отстаивание письменной Конституции в подобном случае и настаивание на приоритете ее положений над действиями представителей, действующих на ее основе, вскоре стало самоутвержденной обязанностью американских судов. «Но это, хотя, как мы вполне можем полагать, и было здравым выводом, не являлось выводом неизбежным; и долгое время это отрицалось способными государственными деятелями, судьями и юристами».[102-1] Эта функция судов долгие годы была уникальной особенностью управления Соединенных {103} Штатов. «Право поступать подобным образом со своими законодательными органами уже отстаивалось в штатах, и раз или два оно действительно применялось. Если бы вопрос касался конфликта между этой [федеральной письменной] Конституцией и актом штата, это было бы более простым делом. Эти два вопроса, согласно европейским письменным конституциям, рассматриваются как разные. Для работы федеральной системы практически необходимо, чтобы общее управление и каждое из его ведомств имели возможность игнорировать акты любых ведомств местных штатов, которые могут противоречить федеральной конституции. И поэтому в Швейцарии и Германии федеральные суды именно так трактуют местные акты. Но ни в одной стране с письменной конституцией в Европе нет суда, который поступал бы подобным образом с актами своего соподчиненного законодательного органа».[103-1]

Поскольку полномочие по внесению поправок в письменную Конституцию принадлежит не Конгрессу, суды следят за тем, чтобы воля народной власти, выраженная таким образом, не игнорировалась и не искажалась теми, кто является слугами этой народной власти. Поскольку полномочие по внесению поправок в письменные части британской Конституции принадлежит Парламенту, между пожеланиями Парламента и его Конституцией не может возникнуть столкновения. То, что делает Парламент, является окончательным критерием того, какова Конституция.

Из различных полномочий Парламента и Конгресса в отношении их соответствующих национальных конституций проистекает двусмысленность использования пан-англами слова «неконституционный».

На Британских островах слово «неконституционный», относящееся {104} к парламентской деятельности, означает, что кто-то считает ее несоответствующей устоявшимся британским политическим обычаям. Тем не менее, если британский Парламент принимает какое-либо законодательство, оно должно быть конституционным, поскольку само принятие законодательства доказывает его несоответствие взглядам временного большинства в Парламенте. Различные британские короли избирались витаном и Парламентом; один король был обезглавлен тем же народным органом; в разное время обязанности королевской власти изменялись. Все эти акты были конституционными в день голосования за них. Поэтому в 1910 году было справедливо утверждать, что британская Конституция «может быть разорвана простым голосованием временного большинства в двух палатах Парламента».[104-1] С 1911 года было бы столь же справедливо утверждать, что такая власть теперь сосредоточена в одной палате — Палате общин. Очевидно, что «этот порядок, способствуя гибкости, может стать источником серьезной опасности в руках неразборчивого в средствах большинства».[104-2]

То, что силы, отличные от парламентских большинств, могут начать осуществлять более прямой контроль над британской Конституцией, не является невозможным. В разгар дискуссий о месте Палаты лордов в управлении Британскими островами партийные лидеры в 1910 году, после смерти Эдуарда VII, провели конференцию. Хотя им не удалось прийти к единому мнению относительно наилучшей структуры управления Британскими островами, «значение Конференции заключается в том прецеденте, который она создает для изменения национальной {105} конституции посредством конференции и компромисса, а не посредством «укатывания катком» партийной машины».[105-1] Относительно этой же конференции другой писатель отмечает: «Независимо от того, является ли она сама по себе развитием нашей Конституции, как утверждают некоторые люди, или посягательством на нашу Конституцию, на что жалуются другие, она во всяком случае весьма существенно повлияла на нашу Конституцию просто в силу своего существования».[105-2] Если бы такая конференция после обсуждения представила свои выводы народу на ратификацию, это было бы аналогично национальным конституционным конвентам, которые со времен ранних американских экспериментов стали привычными для пан-английского мира. С учетом этого на Британских островах может появиться «письменная конституция» в том же смысле, в каком написаны конституции Соединенных Штатов, Канады и Австралии.

В настоящее время план управления на основе парламентской системы, представляющий собой британскую Конституцию, при всей своей успешности является, как свидетельствуют приведенные выше цитаты, туманным. И на Британских островах вполне справедливо считать, что «неконституционный» означает «необычный».[105-3]

У американцев слово «неконституционный» в повседневной практике никогда не имеет всеобъемлющего и неопределенного британского значения. Поскольку у американцев нет общепринятого термина для обозначения неписаной части их Конституции, у них нет вообще никакого термина для обозначения ее нарушения. Еще предстоит придумать выражение, которое американский общественный деятель мог бы использовать, если бы Коллегия выборщиков поступила так же, как во времена Вашингтона, то есть каждый выборщик проявил индивидуальное усмотрение при голосовании за президента, или если бы президент был избран на третий срок, независимо от того, последовательные они или нет. В любом из этих случаев изменение не могло бы быть неконституционным в американском смысле, хотя оно было бы неконституционным в британском смысле. В первом случае процедура была бы возвратом к тому, что когда-то было совершенно обычным в американской практике и чего требовало применявшееся некогда толкование письменной Конституции. Во втором случае это было бы изменением в сторону того, что никогда не было запрещено американской письменной Конституцией, но что теперь запрещено неписаной Конституцией. В любом из этих случаев что решили бы американские суды? Они не нашли бы нарушения письменной Конституции, но обнаружили бы нарушение лишь нынешней неписаной или действующей Конституции. Американец может утешать себя в своем неведении часто цитируемым замечанием: «Верховный суд имеет последнее предположение». Слово «неконституционный» относится к акту, находящемуся в таком противоречии с письменной Конституцией и принимаемыми на ее основе решениями, что американские суды не сочтут его законным. Когда предпринимается попытка принять законодательство, выходящее за рамки полномочий, предоставленных письменной Конституцией, и в суды передается дело, для решения которого необходимо определить полномочия Конгресса на принятие такого законодательства, суды объявляют попытку принятия такого законодательства недействительной. Суды, и только они, обладают этой властью. Следовательно, слово «неконституционный» в Америке означает незаконный.

{107}

В 1913 году произошло изменение американской неписаной или действующей Конституции, которое может перерасти, а может и не перерасти в постоянное изменение. Джордж Вашингтон и Джон Адамс обращались к Конгрессу с устными выступлениями по общественным вопросам. Томас Джефферсон, третий президент, будучи плохим оратором, изменил эту часть действующей Конституции, обращаясь к Конгрессу через письменные послания. Этот обычай оставался в качестве пересмотра действующей Конституции до 1913 года. Об этой традиции Вильсон писал в 1898 году: «Отсюда священное правило конституционного действия!»[107-1] В 1913 году он, будучи президентом, вернулся от этого «священного правила» к устному обычаю Вашингтона, и реакция страны была в основном одобрительной. В данном случае вполне вероятно, что Верховный суд может вообще не делать никаких предположений!

В качестве иллюстрации британского значения слова «неконституционный» приводится следующая цитата, написанная в 1910 году: «Несомненным правилом английской конституции является то, что король не должен отказывать в своем согласии на законопроект, прошедший обе палаты Парламента, но это, безусловно, не закон. Если бы король наложил вето на такой законопроект, его действия были бы неконституционными, но не незаконными».[107-2] Соответствующий американский пример может быть предоставлен действием американского президента, который издал указ без уполномочивания на то со стороны Конгресса, временно отменяющий часть закона о тарифах. Такой акт, находящийся вне сферы полномочий президента, в случае его рассмотрения судом как часть ratio decidendi дела был бы признан неконституционным и, следовательно, незаконным.

{108}

Эти британские и американские варианты употребления слов «конституция» и «неконституционный» отражены в пяти других пан-английских нациях. Следовательно, следует с осторожностью относиться к использованию любого из этих слов, уделяя внимание желаемому значению. Но про каждую из семи наций можно сказать следующее: она управляется на основе конституции; некоторая часть ее конституции является письменной; и посредством своей конституции, какой бы изменяемой она ни была, окончательный контроль над всеми вопросами принадлежит избирателям.

Непосредственный законодательный контроль над этими семью нациями осуществляют законодательные органы, состоящие из представителей, которые действуют от имени избирателей и подчиняются ограничениям, если таковые имеются, только со стороны избирателей. До 1911 года одна нация, Британские острова, составляла исключение из этого правила, поскольку ее законодательная власть разделялась лицами, обязанными своим положением своему рождению. Этот пример присутствия в национальном законодательном органе, в остальном состоящем из избранных представителей, прекратил свое существование до 1911 года. С этого времени Палата лордов существует не как часть законодательного органа, а как совещательный орган, подчиненный воле Палаты общин. Сегодня законодательные органы пан-английских наций во всех случаях являются представительными, и представители, как бы они ни избирались или ни назначались, действуют от имени избирателей.[108-1] Те, кто считается назначенными, {109} в действительности выбираются посредством косвенных выборов. Например, в Канаде и Новой Зеландии представители, формирующие верхние палаты, избираются большинством в нижних палатах на момент их выборов. Тот факт, что эти «законодатели могут в случае с Канадой занимать должность пожизненно, не отменяет того факта, что они являются избранными, а касается лишь сроков их полномочий. В Новой Зеландии срок полномочий некоторых членов верхней палаты является пожизненным, в то время как более новые члены избирались на определенный срок. В Соединенных Штатах, согласно положениям федеральной Конституции, члены верхней палаты ранее избирались законодательными собраниями штатов. Теперь же, согласно положениям Конституции, они избираются напрямую.[109-1] В Австралии члены верхней палаты избираются избирателями, организованными в избирательные округа, которые крупнее округов, избирающих представителей. Последний метод является тем, к которому, судя по всему, приближается порядок избрания членов верхней палаты в пан-английских нациях. Недовольство в Новой Зеландии и {110} Канаде их нынешними методами и недавнее изменение в Америке указывают на эту тенденцию. Эта тенденция подчеркивает настойчивое требование избирателей о том, что представители подотчетны только избирателям.

То, что такие представители подчиняются ограничениям, если таковые имеются, только со стороны избирателей, является утверждением, которое ограничивается исключительно тем техническим исключением, что некоторые из британских наций действуют на основе конституций, принятых для них другой нацией, а именно Британскими островами. Это исключение в большей степени верно в теории, чем на практике. Если в некоторых британских нациях, таких как Новая Зеландия и Ньюфаундленд, не было ратификаций их соответствующих систем государственного управления, тем не менее весь дух народа в этих странах, а также в Канаде, где существует аналогичное положение дел, и в Австралии и Южной Африке, где ратификации произошли в отношении того, что в каждом случае по существу является их нынешней Конституцией, делает очевидной тенденцию каждой из этих наций рассматривать свою Конституцию как собственный акт.[110-1] Следовательно, справедливо утверждать, что, действуя на основе полномочий от избирателей, представители осуществляют национальную волю в каждой из семи пан-английских наций.

То, что исполнительный или административный контроль находится в ведении избранных лиц, верно без исключения {111} в этих семи нациях. Методы выбора тех, кто будет осуществлять такое управление, можно назвать соответственно британским и американским. При обоих планах исполнительная власть избирается путем косвенных всеобщих выборов. Британская система порождает премьер-министра, избираемого большинством палаты законодательного органа, которая пользуется большей популярностью (а на Британских островах является единственной). Этот премьер-министр привлекает к себе некоторых других людей из той же палаты для управления государством в течение определенного времени, которое может быть более коротким и, следовательно, неопределенным. В американской системе народ избирает представителей, называемых выборщиками, для осуществления выборов президента. Эта плачевная новинка, Коллегия выборщиков, демонстрирует несостоятельность новомодных институтов среди пан-англов. Во всех остальных идеях создатели американской Конституции 1787 года следовали развитым и известным обычаям своей расы. «Лишь когда они приступили к созданию механизма для выборов Президента, они вышли за рамки американского опыта и английского примера и разработали устройство, которое было столь оригинальным, что было обречено потерпеть крах практически сразу же после своего введения в действие».[111-1] Настоящие выборы осуществляются уже не выборщиками, а народом каждого штата, использующим отведенное им количество выборщиков в качестве голосов в пользу одного кандидата.[111-2] Президент привлекает к себе группу людей, выбранных из числа граждан всей страны. Эти люди действуют в качестве {112} секретарей для управления ведомствами от имени президента и не имеют мест в законодательной ветви власти. Эти две системы являются типами, используемыми в качестве моделей на всей территории самоуправляющихся пан-английских областей.

В обоих планах мы имеем всеобщие выборы с фактическим сходством. Это отмечается в следующем комментарии по поводу выбора в 1841 году британской национальной исполнительной власти: «Но Закон о реформе 1832 года ввел новый порядок вещей. В 1835 году результат всеобщих выборов впервые стал прямой причиной смены министерства, а в 1841 году была избрана Палата общин с четкой целью привести к власти конкретного государственного деятеля. Электорат проголосовал за сэра Роберта Пиля, и для избранной тогда палаты было бы столь же невозможно отказать ему в своей поддержке, сколь невозможно для коллегии выборщиков в Соединенных Штатах проявлять свое частное суждение при выборе президента».[112-1] Результаты парламентских всеобщих выборов на Британских островах объявляются на досках объявлений газет в виде голосов за лидеров противоборствующих партий, точно так же как в Америке голосование в штатах напрямую засчитывается кандидатам в президенты.

Приверженность американскому или британскому типу исполнительной власти не подразумевает соответствующего сходства в других аспектах государственного управления. В Австралии исполнительная власть британского стиля сочетается с законодательным органом американского стиля. Более того, письменная Конституция Австралии осталась неопределенной в некоторых вопросах, так что если после испытаний британская система исполнительной власти окажется несостоятельной и какая-то модификация {113} покажется более удачной, изменение может быть произведено без необходимости внесения поправки в конституцию.[113-1]

В то время как представители избираются для выполнения исполнительной воли избирателей как при британской, так и при американской системах, методы выполнения этой обязанности имеют различия. Их можно суммировать в утверждении, что британская исполнительная власть принимает форму ответственного кабинета, а американская исполнительная власть, как федеральная, так и на уровне штатов, принимает форму кабинета, который не является подотчетным в том же самом смысле. Объяснение кроется в опыте расы в отношении исполнительной власти.

Исполнительная власть тевтонов имела форму избранного короля, который выполнял пожелания большинства, избравшего его. Он мог быть и был смещен по воле своих избирателей. Короче говоря, он был глашатаем. По мере того как нация Британских островов кристаллизовалась, этот глашатай возомнил, что его полномочия не подлежат отзыву со стороны его {114} сограждан; стал считать свою должность наследственной; и взял на себя обязательство расширять свои функции по собственному праву, а не по праву быть глашатаем большинства, перед которым он несет ответственность.

Во время Американской революции исполнительная должность на Британских островах занималась образом, совершенно не похожим на тевтонский идеал, а местное самоуправление из-за экономических изменений опустилось до низкого уровня. Король и несколько представителей земельной знати контролировали Парламент и выборы значительной части его членов.[114-1] Поэтому, когда американцы создавали свою систему управления, перед ними был пример исполнительной власти, который они хотели улучшить. Соответственно, они создали короля, который не мог инициировать или предотвращать законодательную деятельность; который автоматически отзывался каждые четыре года; и который, наравне со всеми остальными гражданами, не обладал никаким титулом, который можно было бы унаследовать. Большинство правительств штатов, находясь под влиянием тех же идей, пошли дальше. Они даже лишили исполнительную власть права назначать судей, сделав их также выборными, хотя несколько штатов и национальное правительство продолжают систему назначения судей через исполнительную власть. Были разработаны дальнейшие сдерживающие факторы для власти президента: его назначения на должности в исполнительной и судебной службах, а также ведение им переговоров о заключении договоров были сделаны зависящими от утверждения Сенатом. Таким образом, американский президент — это видоизмененный британский король XVIII века.

После того как Америка обрела независимость и {115} сформировала свое федеральное правительство, электорат Британских островов постепенно восстановил свою власть и вернул под опеку своих избранных представителей контроль над делами исполнительной власти.[115-1] Этот возврат к прежним идеям породил глашатая, который избирается на пять лет, но может быть — и обычно бывает — отозван до истечения этого срока в результате меняющегося мнения избирателей, проявляющегося в голосах их представителей в Парламенте. Этот глашатай больше не называется королем, а именуется премьер-министром. «Имперский суверенитет, который осуществляется от имени Короля, фактически принадлежит британскому Премьер-министру, джентльмену, занимающему свою должность по усмотрению большинства британской Палаты общин».[115-2] Он и его соратники, выбираемые из числа членов Парламента, составляют министерство, часть которого называется кабинетом. Именно этот кабинет, этот управляющий комитет, как исполняет законы Британских островов, так и берет на себя руководство законодательством, предположительно желательным для большинства британских избирателей. Поскольку избиратели выбирают членов Парламента, а последние выбирают министерство, и поскольку министерство не может продолжать пребывание в должности перед лицом оппозиционного большинства в Парламенте, этот кабинетный исполнительный контроль называется «ответственным правительством», то есть ответственным непосредственно перед народом.

{116}

В деле возвращения к идеалу тевтонского глашатая Америка добилась небольшого прогресса в теории, как бы ни был готов американский президент занять такое положение и как бы он ни пытался, несмотря на консервативную форму конституции, при которой он работает, выполнять обязанности такой должности. Следовательно, американская исполнительная власть стоит отдельно от законодательной власти, тогда как британская исполнительная власть стоит близко к законодательной власти и является ее частью. На американского президента и его кабинет, выбираемых не из Конгресса, а из числа граждан всей страны, возложена явная обязанность исполнять, а не принимать законы, за исключением тех случаев, когда право вето дает президенту некоторую долю участия в сдерживании законодательной деятельности. Но инстинкт расы по-прежнему призывает президента, словно он является глашатаем своей нации, помогать другим представителям как в создании, так и в исполнении законов. Немало признаков указывает на то, что это же настойчивое требование избирателей может вернуть американскую исполнительную власть к исполнительно-законодательным функциям ранних глашатаев этой расы. В настоящее время президент может толковать то, каким образом должны исполняться законы, но если его толкование противоречит пожеланиям Конгресса, тот может принять новые акты, не поддающиеся такому толкованию. Следовательно, на практике президент может влиять на законодательство лишь благодаря своему личному авторитету, воздействуя на Конгресс, или посредством использования патронажа для побуждения конгрессменов к действиям в соответствии с его мнением о национальной воле. В результате возникает возможность использования патронажа, пагубного для административной эффективности нации. Чтобы противостать этому губительному использованию патронажа, американское {117} общественное мнение потребовало «системы заслуг» для назначения всех административных должностных лиц рангом ниже тех политических агентов, которые должны разделять политические идеи, доминирующие в то время, как они выражаются политическими партиями. Признавая эту потребность в эффективности среди административных подчиненных, американские президенты считают трудным одновременно использовать систему заслуг при назначениях и продвигать желаемое законодательство. Однако личный авторитет президента, подкрепленный общественным мнением, по-прежнему остается силой, с которой Конгрессу приходится считаться. Благодаря этой силе он способен выполнять, по крайней мере частично, требование, выдвигаемое этими политическими потомками тевтонов, о том, чтобы их глашатай и все остальные представители претворяли в жизнь законодательство, требуемое избирателями.

Хотя Александр Гамильтон не смог добиться реализации своего желания видеть членов кабинета министров обладающими местами в Конгрессе, письменная Конституция требует от президента докладывать Конгрессу «о состоянии Союза и рекомендовать к их рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными».[117-1] На самом деле он делает больше, и в соответствии с действующей Конституцией фактически продвигает законодательную программу, требуемую большинством его партии. Если того требуют инстинкты американского общественного мнения, он может легко превратиться в ответственного глашатая с другими административными чиновниками вокруг него, во многом по подобию британского ответственного кабинета министров. Как это может произойти путем изменения действующей или письменной Конституции {118} либо обеих сразу, здесь нет необходимости вдаваться в подробности. Достаточно показать, что это текущее различие между американской и британской исполнительной властью является результатом исторических условий, действующих в обеих ветвях расы.

Представителей, которые претворяют в жизнь политическую волю пан-английской нации, в Америке называют Администрацией (the Administration), а в остальных шести нациях — Правительством (the Government). Это разнообразие терминологии может вызывать недопонимание, как и в случае с «конституцией» — тем более что слово «government» имеет еще одно значение, общее для всех пан-англов, а именно управление народами.[118-1] Происходит так, что высадившегося в Америке ирландца спрашивают, какому из политических лагерей он симпатизирует, на что он с сарказмом отвечает, что он «против Правительства». Вероятно, он имеет в виду, что выступает против действующего министерства на Британских островах — короче говоря, симпатизирует некоторым идеям Оппозиции. Американский слушатель, не привыкший к использованию этого слова в таком специализированном значении, может быть поражен тем, что кажется всплеском анархии. Позднее этот ирландец, став американцем, ответил бы на тот же вопрос о своей политической принадлежности, что он поддерживает или не поддерживает Администрацию. Но какой бы термин ни использовался, «Администрация» или «Правительство», он в равной степени относится к тем избранным представителям, которые посредством использования собственного усмотрения, или следуя указаниям своих избирателей, или благодаря сочетанию {119} обоих методов ведут исполнительные дела своей нации.

Поскольку семь пан-английских наций схожи по своим формам правления, они имеют возможность установить общее управление. Все они принимают как должное одни и те же теории и практически одни и те же процедуры. Поскольку эти теории и процедуры успешно работают при их применении к управлению каждой отдельной нацией, пан-англы будут склонны верить, что они будут работать и при применении к управлению всей расы.

[94-1] Ency. Brit., vol. vii. p. 15.

[95-1] Цитата по: Woodrow Wilson, Mere Literature, Boston, 1900, p. 105.

[95-2] Ency. Brit., vol. vii. p. 15: «Идеи, связанные с конституцией и конституционализмом, как мы видим, имеют в основном современное и европейское происхождение. Они совершенно неприменимы к примитивным и простым обществам современности или прошлых времен. Обсуждение форм правления занимает много места в сочинениях греческих философов — факт, который объясняется существованием среди греков множества независимых политических сообществ, разнообразно организованных и более или менее демократичных по своему характеру. Между политическими проблемами небольших обществ и проблемами великих европейских наций невозможно провести полезную параллель, хотя преобладание классического образования сделало долгое время модной привычку применять греческие рассуждения о природе монархии, аристократии и демократии к общественным вопросам в современной Европе. Представительство... являющееся характерным принципом европейских конституций, конечно же, не имеет места в обществах, которые были не слишком велики, чтобы каждый свободный гражданин мог лично участвовать в делах управления. Нет в политике или политической литературе римлян и ничего такого, что можно было бы сравнить с конституциями современных государств. Их политическая система почти с самого начала империи управлялась абсолютным образом небольшим собранием или одним человеком».

[97-1] Ency. Brit., vol. vii. p. 15.

[97-2] A. V. Dicey, The Law of the Constitution, London, 1885, p. 25.

[98-1] H. E. Egerton, Federations and Unions within the British Empire, Oxford, 1911, p. 33.

[98-2] Goldwin Smith, «Canada, England, and the States», в Contemporary Review, London, March 1907, p. 851.

[98-3] Ency. Brit., vol. ii. p. 966.

[99-1] W.B. Worsfold, The Union of South Africa, London, 1912, p. 128.

[99-2] Woodrow Wilson, The State, 1897, Boston, rev. ed., 1911, p. 462.

[100-1] Ency. Brit., vol. xvii. p. 858: «Обнаружив себя без полномочий в регионе за пределами своего патента,... они составили и подписали перед высадкой демократическое соглашение об управлении, которое считается самой ранней письменной конституцией в истории».

[100-2] Ibid., vol. xvii. p. 858.

[101-1] Ency. Brit., vol. xxvii. p. 658.

[101-2] Ibid.

[102-1] J.B. Thayer, John Marshall, Boston, 1901, p. 63.

[103-1] J.B. Thayer, John Marshall, Boston, 1901, p. 61.

[104-1] Round Table, London, November 1910, p. 62.

[104-2] Ibid., p. 62.

[105-1] Round Table, London, November 1910, p. 62.

[105-2] «Pacificus», Federalism and Home Rule, London, 1910, p. 2.

[105-3] Ency. Brit., vol. vii. p. 15: «Опять же, в качестве термина партийной политики слово «конституционный» стало означать в Англии не подчинение конституционным правилам..., а приверженность существующему типу конституции или каким-либо заметным ее частям, иными словами — консерватизм».

[107-1] Woodrow Wilson, The State, 1898, Boston, rev. ed., 1911, p. 378.

[107-2] Ency. Brit., vol. vii. p. 14.

[108-1] Тот факт, что так называемые «губернаторы» направляются с Британских островов в пять новых британских наций, не влияет на утверждения в этом абзаце. Такие «губернаторы» не участвуют в законодательной деятельности, но соглашаются с законодательством, сформулированным другими. Таких «губернаторов» лучше всего рассматривать как послов с особым местным признанием, которые действуют по приказу и от имени правительства Британских островов, а также действуют везде, где это возможно, от имени всех шести британских наций и их зависимых территорий. См. выше, стр. 89.

[109-1] Семнадцатая поправка к федеральной Конституции, инициированная Конгрессом в 1912 году и требующая прямых выборов сенаторов избирателями каждого штата, вступила в силу 31 мая 1913 года. Практические результаты прямых выборов, однако, ранее уже достигались в некоторых штатах, когда легислатуры избирали в качестве сенаторов кандидатов, уже назначенных избирателями. Этот пример, в котором действующая Конституция нарушала дух письменной Конституции, интересен как свидетельство гибкости американской Конституции и силы духа местного самоуправления. См. Britannica Year Book, London, 1913, pp. 744-745.

[110-1] О том, что Австралия может изменить свою Конституцию независимо от пожеланий Британских островов, см. Закон о Конституции Содружества Австралии, глава viii, параграф 128, и комментарии к нему в кн.: C.P. Lucas, A Historical Geography of the British Colonies, vol. vi., Australasia, by A. D. Rogers, Oxford, 1907, pt. i., p. 289.

[111-1] Woodrow Wilson, The State, 1898, Boston, rev. ed., 1911, p. 462.

[111-2] Касательно изменения процедуры американской Коллегии выборщиков, в результате которого выборщики президента дают обязательства до своих выборов, см. Ency. Brit., vol. xxvii. p. 655.

[112-1] Ency. Brit., vol. xx. p. 845.

[113-1] См. W.H. Moore, The Constitution of the Commonwealth of Australia, 2nd ed., Melbourne, 1910, p. 297: «Далее, Конституция признает, если не устанавливает, кабинетную систему в Содружестве, и обязанности Исполнительной власти распространяются на рассмотрение предметов, переданных на рассмотрение Парламента, и, при необходимости, на инициирование законодательства по ним». См. также: B. R. Wise, The Commonwealth of Australia, London, 1909, pp. 193-194: «В то же время положения, допускающие ее [ответственного правительства] продолжение, достаточно широки, чтобы допускать другие системы, если эта окажется неподходящей для Федерация. За исключением того, что министры должны заседать в Парламенте, кажется, нет никаких ограничений на изменения, которые могли бы быть внесены с согласия Генерал-губернатора в метод назначения, срок полномочий или функцию». См. Закон о Конституции Содружества Австралии, глава i, часть i, параграф 5.

[114-1] В книге: Woodrow Wilson, The State, 1898, Boston, rev. ed., 1911, p. 889, это отсутствие местного самоуправления приводится в качестве одной из причин Американской революции.

[115-1] См. Ency. Brit., vol. xx. pp. 845-849; и Britannica Year Book, London, 1913, pp. 491-497 и 480-482.

[115-2] F. S. Oliver, Alexander Hamilton: An Essay on American Union, London, 1906, p. 447. Читатели, озадаченные упоминаниями «Короны», «Короля в Совете» и того, что «Король милостиво согласился» и т.д., найдут приведенное выше предложение ценным объяснением.

[117-1] Конституция Соединенных Штатов, ст. ii, разд. 3.

[118-1] Woodrow Wilson, The State, 1898, Boston, rev. ed., 1911, p. 572: «Правительство в своем последнем анализе есть организованная сила.... Механизм управления, необходимый для такой организации, состоит из инструментов, приспособленных для проведения в жизнь при решении общих дел сообщества воли суверенных людей: суверенного меньшинства или суверенного большинства».

{120}

VI УГРОЗЫ Угроза пан-английской цивилизации может исходить из трех источников: изнутри любой из семи групп; между какими-либо из групп; или от внешних цивилизаций.

Первый из этих источников существует в каждом государственном организме. Гражданские смуты, всякий раз как они переходят в активную фазу, должны излечиваться по мере их развития — изнутри. Здоровое состояние нации заключается в ее способности справляться с внутренними беспорядками и при этом сохранять свою целостность перед лицом мира. Любое вмешательство, каким бы благим намерением оно ни руководствовалось, лишь озлобляет тех, кто находится на месте. Ни один британец, например, не может улучшить ситуацию в Южной Африке, сочувствуя «индусам», которых Южная Африка не желает видеть у себя.[120-1] И особенно верно среди пан-англов, для которых местное самоуправление инстинктивно, то, что {121} каждая политическая единица должна следить за порядком в собственном доме.

Второй источник опасности является более серьезным. Пока семь наций остаются в реальной или туманно определяемой независимости друг от друга, трения неизбежно будут возникать. Эти трения могут вырастать из торговой конкуренции. Они могут вызывать торговые реторсы. Торговля представляет собой самый быстрый удар по уровню жизни нации. Те, кто питает отвращение к войне, часто упускают из виду тот факт, что торговая реторса также может порождать аналогичные невыразимые страдания. Торговые трения в тринадцати американских нациях в XVIII веке, аналогичные раздоры в Австралии до 1900 года и в Южной Африке до 1910 года указывают на один и тот же урок: необходим адекватный центральный орган управления для улаживания подобных разногласий. При отсутствии такого адекватного центрального органа управления для семи пан-английских наций нашим единственным средством защиты при столкновении интересов остается наша взаимная терпимость.

Внутри нации правительство привлекает нарушителей к суду, уполномоченному приводить в исполнение свои решения. Между нациями такого трибунала нет. Суд — это «орган в правительстве, которому делегировано публичное отправление правосудия».[121-1] Это подразумевает наличие у суда полномочий привлекать стороны к ответственности; закона, регулирующего дело; и полномочий приводить в исполнение решение. Гаагский трибунал или любой другой существующий так называемый «международный {122} арбитражный суд» не обладает ни одним из этих трех признаков. Это вовсе не суд. Любая группа предположительно благонамеренных людей где угодно может выслушать спор и дать совет. Это все, что может сделать Гаагский трибунал, несмотря на свое название. Спорные стороны могут принимать совет или нет по своему усмотрению. Никакие стороны не могут быть принуждены явиться перед этим невладственным органом; никто не может заранее знать, кроме как по хрупкому взаимному соглашению со своими оппонентами и с «судом», какими правилами будет регулироваться решение; и ни на одну из сторон решение не может быть возложено в принудительном порядке. «В международных делах по-прежнему действует примитивное правило о том, что «сила есть право», поскольку любая из сторон в споре может настоять на применении силы. В безвоздушном пространстве мировой политики нет господства закона, ибо нет законодателя; нет гарантированной справедливости, ибо нет судьи; нет безопасности для слабого, ибо нет полиции, к которой они могли бы обратиться.

«Почему так происходит? Это потому, что ни одна нация не желает подчинять свои судьбы трибуналу, над которым она не имеет контроля, или передавать свои вооружения мировому авторитету, который будет использовать их для обеспечения соблюдения какого-то международного кодекса собственного изобретения».[122-1]

Межпан-английские трения в прошлом были многочисленными, причем Американская революция была лишь самым катастрофичным из них. Проблемы, возникавшие {123} между Британскими островами и Канадой и между Британскими островами и Соединенными Штатами после мира 1814 года, можно оставить без внимания, поскольку они завершились более благополучно.[123-1] У других наций также были свои семейные ссоры с Британскими островами. За три года до англо-бурской войны один южноафриканец писал: «Самым мощным фактором, способствующим разобщению в настоящее время, является вмешательство британского Правительства во внутренние дела Южной Африки.... Периоды активного вмешательства Англии в дела Южной Африки всегда были катастрофическими для нее самой и для Южной Африки — поистине, все нынешние проблемы можно напрямую проследить до попытки лорда Карнарвона навязать свою политику Южной Африке».[123-2] Двенадцать лет спустя, когда англо-бурская война закончилась, а объединение четырех южноафриканских провинций еще не было завершено, другой южноафриканец писал: «Сразу же после [после того, как китайские законтрактованные рабочие в Трансваале были «освобождены» британским Правительством][123-3] последовало восстание зулусов в Натале, и южноафриканские колонии были настолько разъярены, настолько озлоблены и разгневаны на Метрополию, что, если бы это было возможно, они бы отделились. Если бы произошел еще один подобный кризис во времена более благополучные, британцы единодушно поддержали бы буров в стремлении к независимости и созданию Республики».[123-4] Те же опасности таились в недавнем предложении о том, чтобы Британские {124} острова вмешались в дела Южной Африки в отношении азиатских индийцев в Натале.

И не только в сферах законодательства и управления, где партийная политика может быть фактором, возникают такие трения. Судебный комитет Тайного совета Британских островов по-прежнему остается, пусть и крайне редко используемым, высшим апелляционным судом для пяти заморских британских наций. Против его пригодности для этой должности Апелляционный суд Новой Зеландии в 1903 году принял официальные и взвешенные резолюции, гласящие в том числе следующее: «То, что решения этого Суда должны продолжать подлежать пересмотру вышестоящим Судом, имеет важнейшее значение. Знание того, что решение может быть пересмотрено, одинаково полезно как для Судей, так и для сторон в судебном процессе. Однако следует ли их пересматривать Судебному комитету в его нынешнем составе — это вопрос, заслуживающий рассмотрения. Этот Суд своими инсинуациями в настоящем деле, невежеством, проявленным в этом и других делах относительно нашей истории, нашего законодательства и нашей практики, а также своими затянувшимися решениями проявил все характеристики чужеродного трибунала. Если мы высказались резковато, то лишь потому, что мы глубоко переживаем это. И мы говорим в условиях тяжких и небывалых провокаций».[124-1] Было неизбежно, что у различных политических групп, не имеющих {125} более прочного сцепления, чем общие чувства и меняющиеся политические настроения, возникали такие семейные ссоры. Здесь нет необходимости цитировать другие примеры из прошлого.

Сегодняшние межпан-английские трения являются неизбежным результатом международных столкновений местной национальной политики. Некоторые из них тривиальны, другие — жизненно важны. И даже из тривиальных вопросов, разрешаемых ненадлежащим образом, вырастают войны. «Белая Австралия», «Никаких индийцев для Трансвааля», «Никаких индусов для Британской Колумбии»[125-1] — это привычные лозунги, намекающие на самые разные возможные разногласия, для урегулирования которых не существует ни одного суда. Вопросы азиатских миграций не являются тривиальными для шести наций, раздраженных ими. Тем не менее, даже если бы все эти вопросы были сняты, осталось бы множество возможностей для раздоров, которые до сих пор не улажены. Для шести британских наций Даунинг-стрит является единственным средством урегулирования таких разногласий. А отсутствие силы за декретами Даунинг-стрит приводит к накоплению паллиативов, провоцирующих будущие неприятности.

Между Соединенными Штатами и Британскими островами доктрина Монро временами казалась значительным потенциальным источником разногласий. Вопрос о платах за проход по Панамскому каналу недавно задел дружелюбие этих наций. Стоит рассмотреть эти источники проблем и посмотреть, как изменилась бы ситуация, если бы эти две страны {126} действовали не как независимые единицы, а как участники огромной федерации.

Доктрина Монро была продиктована американским государственным деятелям страхом перед Европой. Для народа Соединенных Штатов ее поддержание означало защиту от агрессии. Она жила исключительно благодаря их одобрению. «О ней забыли бы в течение 60 дней после того, как президент Монро впервые сформулировал ее в послании президента, если бы она не встретила отклика в народных чувствах.... народные чувства существовали задолго до того, как Монро стал президентом, ибо Джефферсон изложил принципы внешней политики, которые воплощали идеи, связываемые теперь уже 90 лет с именем Монро.... И таким образом Америка всегда, вплоть до нынешнего кризиса с Мексикой, следовала национальному инстинкту, касающемуся как ее собственного невмешательства в дела Европы, так и вмешательства Европы в дела этого полушария». «...Всякий раз, когда в наших отношениях с Латинской Америкой возникает конкретная проблема, появляется практическая проверка того, каково общественное мнение в нашей стране. Наша история за последние дюжину лет изобилует «инцидентами», которые выявили общественные настроения. Несомненно, что всякий раз, когда такая проверка проводилась в латиноамериканских государствах вокруг Карибского моря, страх перед ревнивым европейским посягательством проявляется мгновенно и предупреждает действующую администрацию о том, чего народ ожидает от правительства. Доктрина Монро или та идея, чувство либо инстинкт, на которых она основана, таким образом, неоднократно возвращаются к народу для нового выражения его настроений, и нет никаких перспектив того, что она станет устаревшей особенностью нашей внешней политики, пока эти повторяющиеся {127} проверки показывают, что народ жизненно заинтересован в ее сохранении».[127-1]

Поддержание доктрины Монро, что бы оно ни означало, является для американского избирателя тем же, чем поддержание Большого флота, каков бы ни был его размер, является для британского избирателя. Британский авторитет так выражает чувства среднестатистического британца: «Наш «человек на омникабе» до сих пор никогда не упускал возможности откликнуться на кампанию в поддержку Флота. Он сделал это мгновенно в 1909 году и всегда сделает это снова. Если между партиями возникает серьезный раскол по военно-морскому вопросу, нет никаких сомнений в том, кто победит.... Всякий раз, когда этот спор выносится на суд страны, страна принимает решение в пользу более крупного Флота».[127-2] Американская доктрина Монро и британский Большой флот являются результатом инстинктивных страхов, которые пан-англы испытывают по отношению к Европе.

Доктрина Монро не задумывалась как оружие против Британских островов точно так же, как Большой флот строится не для борьбы с американскими кораблями. Старая страна полностью разделяла первоначальное заявление президента Монро. «По сути, это была политика Каннинга, суммированная три года спустя его знаменитым упоминанием о необходимости призвать Новый Свет к существованию, чтобы восстановить баланс Старого».[127-3] Однако до тех пор, пока Британские острова остаются посторонними, они подпадают под определение «любой европейской державы» из послания, точно так же как ничто не мешает {128} Соединенным Штатам, пока они остаются посторонними, страдать от мощи Большого флота.

Эти две страны сейчас независимы и в конечном счете должны защищать себя друг от друга, как бы сильно они ни предпочитали дружбу. Будучи членами федерации, каждая из них была бы избавлена от необходимости защищаться друг от друга. В таком случае доктрина Монро применялась бы только к непан-англам, и Флот был бы инструментом, с помощью которого она обеспечивалась бы.

Вопрос о платах за проход по Каналу для многих американцев сегодня является делом исключительно национальной, а не международной политики. Они считают, что за привилегии пользования Каналом следует платить. Однако они также ищут способы снижения трансконтинентальных грузовых тарифов. Поскольку по закону заниматься американской каботажной торговлей разрешено только американским судам, они являются единственными конкурентами железных дорог. Освобождение таких судов от платы за проход по Каналу могло бы стать средством снижения трансконтинентальных фрахтовых ставок. Те американцы, которые придерживаются такого мнения, рады, если договор Хэя — Паунсефта, кажется, допускает толкование, благоприятное для их целей. Другие американцы считают такое толкование невозможным, какими бы ни были проблемы национальной экономики. Однако для обеих сторон внешняя критика «нарушения договора» может вызвать лишь то раздражение, которое приводит к отказу обсуждать этот вопрос.

Сложность, поскольку наши нации организованы в настоящее время, заключается в том, что вопрос, представляющий взаимный интерес, решается большинством, находящимся у власти в одной из наций. В данном случае ситуацию контролировали Соединенные Штаты. Соединенные Штаты приняли решение. Впоследствии Британские острова могли, если бы пожелали, выразить протест в таких выражениях умеренности или жесткости, какие диктовала их государственная политика. Британское Правительство продемонстрировало сдержанность. Оно выразило протест, но не стало настаивать на своих требованиях в выражениях, несовместимых с мирными отношениями. Американское правительство, оставшись без противодействия, было склонно пересмотреть этот вопрос и, как представляется вероятным, изменить свое прежнее решение. В каком-то другом вопросе положение может измениться на противоположное. Британские острова могут удерживать в своей власти решение какого-то вопроса, представляющего интерес для Соединенных Штатов. И у Соединенных Штатов может остаться лишь возможность в свою очередь выразить протест против того, что они считают «несправедливым» толкованием договора. Такой протест неизбежно окрашен враждебностью — тем самым, чего мы больше всего хотим избежать. Не имея общего управления, две нации не имеют суда для разрешения этого дела. Будь они членами федерации, такой механизм был бы создан и находился бы в постоянной рабочей готовности.

Отдельное политическое существование семи наций пан-англов не способствует миру. Если к нам приближается великое тысячелетие, о котором так сладко мечтали многие, оно не настанет быстрее от увековечения возможностей для раздоров. Общее правительство пан-англов было бы копированием того, что мы уже успешно сделали в более мелких «тесных союзах». Перед образованием одного из них было заявлено: «Таким образом, перед народом Южной Африки открывается три выбора. Временный режим Верховного комиссара, раздираемая рознью разрозненность государств {130} Южной Америки, благородный союз штатов Северной Америки».[130-1] Это можно перефразировать. Перед пан-англами открывается три выбора: временный режим Даунинг-стрит и сомнительные азартные игры арбитражных комиссий, раздирающая рознью разрозненность, которую мы знали в прошлом, благородный метод союза, который наша раса выработала, испытала и приняла в четырех отдельных нациях. Решая наши международные разногласия во мнениях в рамках федерального правительства, мы можем сберечь наши силы для самообороны как единая держава против других цивилизаций.

Несмотря на наше самоуважение, мы не единственная цивилизация в мире. Есть и другие, которым земля для их детей нужна не меньше, а то и больше, чем нам. Эти другие хотят видеть мир «улучшенным» благодаря их идеям. Если мы разумны, мы признаем эти чужеземные стремления столь же нормальными, сколь и наши собственные. По мере того как мы развивались, развивались и другие цивилизации, пусть даже иным путем. А различие не означает неполноценность. Когда-то мы могли верить, что наши соперники, личные, национальные или расовые, плохи, потому что они другие; но нынче мы не можем называть неправильным, когда другие, менее благоприятно расположенные, чем мы, под солнцем этого мира, борются за комфорт подобно нам. «Трагедия истории заключается не в конфликте между правом и бесправием, а в конфликте между правом и правом». Каждая цивилизация знает, что она права. Каждая права {131} до тех пор, пока не будет доказано, что другая цивилизация не просто права, а лучше. Цивилизация лучше нашей, если она докажет, что ее народ способен победить наш народ — путем лишения нас продовольствия посредством более изобретательной торговли, более бережливого образа жизни или войны. Как это было всегда с тех пор, как пан-англы стали народом, мир представляет собой межцивилизационную конкуренцию, отбирающую сильнейших для выживания.

Четыре нации людей, белых, как и мы, и разделяющих некоторые из тех же идеалов, были в прошлом нашими соперниками не на жизнь, а на смерть. Испания, Португалия, Голландия и Франция — все они были великими еще до нас. Они открыли и захватили первыми большую часть мира. К берегам почти каждой из семи наций пан-англов причаливали их кили с намерением захватить земли. Наши соперники часто преуспевали и удерживали землю до тех пор, пока мы не вырастали достаточно сильными, чтобы отобрать ее у них. Наша борьба против этих отставших держав представляет собой захватывающие истории, ибо она испытывала мужество, ресурсы и упорство победителей-пан-англов.

Португалия и Испания некогда делили между собой моря всего мира — согласно декрету Папы Римского. Они наперегонки устремились в противоположных направлениях, чтобы узнать, кто первей достигнет Антиподов. Макао и Манила, лежащие друг напротив друга, показывают, где завершались эти два маршрута. Сегодня Испания не владеет никакими землями за пределами Европы, за исключением Канарских островов и отдельных незначительных уголков Африки. До со времен Непобедимой армады и до заключения Испано-американской войны пан-англы грабили Испанию. Часть добычи они оставили себе, часть раздали. Ладожские острова при недавнем разделе были выделены {132} Германии. Португалия владеет более обширными напоминаниями о своей бывшей империи. Азорские острова, Кабо-Верде, Тимор и Гоа, а также полосы земли в Восточной и Западной Африке показывают, где эта нация когда-то была верховным правителем. Обе африканские территории граничат с владениями пан-англов и Германии, и не требуется проницательного прогнозирования, чтобы предсказать их будущее.[132-1]

Голландия владеет Голландской Ост-Индией — зависимой территорией, огромной по площади и численности населения по сравнению с крошечным европейским государством,[132-2] но небольшой «по сравнению с землями, пригодными для подлинной колонизации, от которых давно отказались». Голландия также удерживает определенные остатки своего влияния в Западном полушарии, чего не делают Испания и Португалия. Но подобно Испании и Португалии, Голландия удерживает эти зависимые территории не в силу собственной мощи, а в силу соразмерной мощи других стран: баланс сил оставляет Голландию пока что в покое.

Франция, самая недавняя из этих четырех соперников пан-англов, сегодня владеет зависимыми территориями {133} большей площади, чем три других соперника вместе взятых.[133-1] Над землями на любом континентe или на островах вблизи них реет французский флаг. Лишь флаги Британских островов и России развеваются сегодня шире. Никто не чувствует уверенности в том, что сможет безнаказанно ограбить Францию, а Британские острова рассматривают своего недавнего соперника как эффективного союзника. И все же французы не имеют истинных колоний — земель, в которых Франция вновь прорастает новой жизнью. Канада и Луизиана ныне являются питомниками энергичного пан-английского генофонда.

По отношению к этим четырем отставшим державам мы не питаем недружественных чувств. Они, в одиночку или в союзе, больше не могут причинить нам вреда. Мы выросли настолько и контролируем столь огромную территорию и население, что забываем, некогда эти соперники угрожали нашему существованию. Данные ими географические названия и многие из их слов, ставшие ныне частью английского языка, едва ли напоминают о прежней борьбе. Настолько основательно мы захватили земли, на которые они претендовали, что с нашей собственной историей мы связываем такие имена, как Колумб, Да Гама, Магеллан, Ван Димен, Тасман, Шамплен и Ла Саль. С нашими бывшими соперниками мы можем заключать союзы, если пожелаем, ради защиты их и самих себя от держав, маячащих на горизонте будущего.