«Новая ирландская конституция: Экспозиция и некоторые аргументы»

Совсем иначе обстоит дело в нашем новом законопроекте. Исполнительная власть действительно продолжает оставаться «в руках Его Величества Короля», и ничто не должно влиять на ее осуществление — иными словами, она продолжает оставаться в руках Имперского правительства, — за исключением «вопросов, касающихся ирландских служб, определенных в целях настоящего Акта». Это исключение является новым шагом, и общий эффект всей статьи (статья IV) заключается в том, чтобы прямо передать в статутных формулировках «все государственные службы, связанные с отправлением управления Ирландией», за исключением зарезервированных служб и тех служб, в отношении которых ирландский парламент не имеет полномочий принимать законы. Эффект этого заключается в передаче исполнительной власти, коэкстенсивной с законодательной властью. Более того, в отношении ирландских служб исполнительная власть должна осуществляться лорд-лейтенантом через ирландские департаменты, а главы этих департаментов получают парламентское звание «министров», и, что самое примечательное, прямо предусматривается (положение, которое можно встретить лишь в одной или двух и притом самых последних наших колониальных конституциях), что:

“No such person shall hold office as an Irish Minister for a longer period than six months, unless he is or becomes a member of one of the Houses of the Irish Parliament.”

Никогда еще в какой-либо конституции, вышедшей из опытных рук парламентского составителя, не было столь полной передачи исполнительной власти в прямых статутных формулировках. В сочетании со сравнительно неограниченным предоставлением законодательных полномочий это представляет собой предоставление большей меры самоуправления, чем можно найти в любом из более ранних законопроектов.

В то же время здесь нет причин для беспокойства. Следует помнить, что лорд-лейтенант будет существовать в двойном качестве — подобно конституционному королю, он будет обязан в ирландских делах действовать по совету своих ирландских министров, но, подобно колониальному губернатору, он также во всех имперских делах будет обязан подчиняться инструкциям Имперского правительства. В отношении законодательства положение здесь совершенно ясное: он может наложить вето на меры, которые продвигали его собственные министры, если Имперское правительство сочтет целесообразным дать ему такие указания. Что касается исполнительной власти, то он, конечно, будет обладать меньшей свободой действий; совершенно очевидно, что в соответствии с этой статьей Имперскому правительству будет практически невозможно вмешиваться в чисто ирландское управление. Ирландское правительство, конечно, будет осуществляться от имени Короны, и оно будет пользоваться теми же прерогативами по общему праву, что и Имперское правительство, в таких вопросах, как использование прерогативных судебных приказных предписаний (mandamus и certiorari) и иммунитет от исков из причинения вреда (tort). В Ирландии действует собственный Акт о петициях о праве (Petitions of Right Act).

В то же время необходимо проводить различие между прерогативами, касающимися осуществления ирландских служб, и прерогативами, которые не могут быть таким образом определены. Некоторые из последних могут быть делегированы лорд-лейтенанту его патентом, и их он будет осуществлять не по совету ирландского, а по совету Имперского правительства. Более того, существуют определенные полномочия, возложенные статутом на лорд-лейтенанта или лорд-лейтенанта в Совете, такие как полномочие объявлять неблагонадежные районы на основании Акта о преступлениях, приостанавливать действие ирландского Акта о неприкосновенности личности (Habeas Corpus Act) и контролировать полицию, далеко не все из которых будут осуществляться по совету ирландских министров. Прерогативы, которые не могут осуществляться таким образом, несомненно, будут задействованы по совету министра внутренних дел, который и поныне является посредником для официальных сообщений между лорд-лейтенантом и Короной. Главный секретарь, разумеется, исчезнет вовсе; его заменит Исполнительный комитет. Лорд-лейтенант, конечно, перестанет быть членом английского министерства; его положение будет приравнено к положению колониального губернатора, а срок его полномочий будет фиксированным, так чтобы его пребывание в должности было независимым — как оно и должно быть при осуществлении его новых конституционных обязанностей — от судьбы английских партий.

Ирландский законодательный орган

Конституция самого законодательного органа не нуждается в особых комментариях. Она с некоторой точностью воспроизводит черты законопроектов мистера Гладстона, но замена «совета» или «ордена», избираемых на основе имущественного ценза, на назначаемый сенат является новым нововведением. Назначение в последнее время несколько дискредитировало себя как в теории, так и на практике. Колониальный опыт не обнадеживает. Назначение Короной на практике означает назначение губернатором по совету действующего кабинета министров, и министерства в Канаде и Новом Южном Уэльсе использовали эту прерогативу в столь партийных целях, что низвели верхнюю палату до весьма раболепного состояния. Когда назначение производится пожизненно, а не на фиксированный срок, пороги этой системы могут быть уменьшены, но они не устраняются. Единственное, что можно сказать о предлагаемом сенате, так это то, что его полномочия в области законодательства носят столь ограниченный характер, что у ирландской исполнительной власти будет мало искушения «раздуть» его состав. Сенат, состоящий всего из сорока членов и вынужденный проводить совместные заседания с Палатой общин, насчитывающей 164 члена, каждый второй раз, когда он отклоняет законопроект или вносит в него нежелательные поправки, вряд ли окажется очень грозным препятствием для законодательства. Но назначение исполнительной властью в любом случае в некоторой степени нежелательно, и было бы лучше предусмотреть, чтобы по истечении первого восьмилетнего срока сенаторы назначались посредством какой-либо избирательной системы, будь то на основе пропорционального представительства или иной. Но в назначении их на первый срок Имперским правительством я не вижу каких-либо веских возражений. Действительно, в пользу этого средства можно многое сказать, поскольку это усмотрение, если им воспользоваться разумно, позволит Имперскому правительству не только обеспечить ирландским меньшинствам ту степень представительства, которую не способна гарантировать никакая мыслимая избирательная система, но и назначить людей умеренных взглядов — сразу вспоминается сэр Хорас Планкетт, — у которых в борьбе экстремистов может не оказаться шансов на избрание ни от одной из партий. В некоторых кругах утверждалось, что вторая палата совершенно не нужна, и приводился пример однопалатных законодательных органов в некоторых канадских провинциях. Этот аргумент, однако, упускает из виду одну действительно важную функцию сената, а именно его обязанность обеспечивать несменяемость ирландских судей. Статья XXVII предусматривает, что судьи, назначенные после принятия Акта, могут быть смещены только по обращению (Address) обеих палат ирландского парламента, и, если сенат откажется поддержать требование нижней палаты о смещении судьи, не существует такого способа преодолеть его сопротивление на совместном заседании, как в случае с законодательством. Это хорошо.

В законопроекте есть одно положение, которое послужит укреплению позиций сената как совещательного органа и может способствовать наделению его правом законодательной инициативы со стороны правительства, а именно положение, позволяющее ирландскому министру, являющемуся членом любой из палат, заседать и выступать в обеих палатах. Эта практика является обычной на континенте и не совсем неизвестна в случае некоторых наших колониальных конституций, и в ней есть много привлекательного. На сенат налагаются те же ограничения в отношении денежных законопроектов, которые наложены на Палату лордов Парламентским актом. Тем самым он ставится в более низкое положение по сравнению с большинством вторых палат в колониях, каждая из которых может отклонять денежные законопроекты, а некоторые могут также их и вносить в них поправки. Это ограничение тем менее удивительно, если принять во внимание его статус как органа, формирующегося путем назначения, — именно тогда, когда вторые палаты колоний являются выборными, их полномочия в отношении денежных законопроектов значительны.

Привилегии Имперского парламента передаются ирландскому парламенту согласно законопроекту об управлении Ирландией. При отсутствии такого пожалования ирландский парламент не обладал бы такими привилегиями — хотя он мог бы закрепить их посредством законодательства, — поскольку «право и обычай парламента» (lex et consuetudo Parliamenti) не подразумеваются при даровании конституции. Нередко в колониальных конституциях прописывается, что законодательный орган обладает такими привилегиями, какими пользуется Палата общин на момент дарования. В настоящем случае ирландский парламент может определить свои привилегии, если сочтет нужным, путем принятия законов, хотя трудно представить себе какой-либо повод для этого. Поистине важным является то, что он не может расширять эти привилегии за рамки привилегий Имперского парламента. Это единственное конституционное ограничение в законопроекте — помимо «гарантий» в отношении законодательства по вопросам религии и брака, содержащихся в статье III, — и оно отнюдь не является маловажным. Полномочия Имперского парламента — в особенности в отношении права обеих палат заключать под стражу за неуважение к суду или парламенту без указания причин — представляют собой достаточно высокий стандарт.

Представительство Ирландии в Палате общин

Представительство Ирландии в Вестминстере всегда было загадкой проблемы гомруля. У меня нет места для того, чтобы подробно исследовать здесь альтернативные решения, которые выдвигались в более ранних законопроектах о гомруле. Но есть одно общее соображение, которое всегда следует иметь в виду при теоретическом обсуждении любого решения. Это очень простое соображение о том, что представительство является тем, что математики назвали бы «функцией» законодательной власти — одно зависит от другого. Если законодательные полномочия в отношении Ирландии, зарезервированные за Имперским парламентом, велики, представительство Ирландии в этом парламенте не должно быть малым. Именно в этом пункте первоначальное предложение мистера Гладстона о полном исключении потерпело крах. Он зарезервировал за Имперским парламентом значительные законодательные полномочия в отношении Ирландии и при этом предложил осуществлять эти полномочия в отсутствие ирландских представителей.

Ссылаться на колониальные аналогии не имело смысла. Ирландская проблема, как я уже отмечал в другом месте, не является колониальной проблемой. Никто в настоящее время не предлагает предоставить Ирландии, например, полную фискальную автономию. Также не является строго уместным утверждение, что Имперский парламент издает законы для колоний в отсутствие колониальных представителей. Такое законодательство в настоящее время почти исключительно ограничивается тем, что я могу назвать управомочивающим законодательством в тех вопросах, в которых колонии в силу своего статуса зависимых территорий не способны осуществлять законодательное регулирование. В таких вопросах, как авторское право, морское судоходство, брак, экстрадиция, Имперский парламент издает законы для колоний главным образом потому, что колониальные законы не могут действовать экстерриториально, и такое имперское законодательство обычно осуществляется посредством оговорок о применении, которые позволяют колониям принимать его или нет по своему усмотрению. Но редко, если вообще когда-либо, Имперский парламент издает законы для самоуправляющейся колонии так, как он это делал и будет продолжать делать в случае таких внутриирландских дел, как пенсии по старости, выкуп земли, таможенные пошлины и акцизы, оборона, натурализация, не говоря уже, пожалуй, о промышленном и коммерческом праве. Я уже высказывал свое мнение в пользу отнесения этих вопросов к ведению Имперского парламента, но даже если бы был принят противоположный курс, фискальный вопрос все равно остался бы. Мы не можем продолжать облагать Ирландию налогами, если ирландские представители не останутся в Вестминстере.

Присутствие ирландских депутатов в Вестминстере крайне необходимо, если верховная власть Имперского парламента не должна быть иллюзорной. Мистер Бальфур утверждает, что она будет столь же иллюзорной, какой она была в случае с колониями. Но колонии не представлены в Имперском парламенте, и проводить различие между Ирландией в этом отношении — значит создавать всю разницу между юридической формулой и политическим фактом.

Остается вопрос о включении. Никто не стал бы ставить под сомнение целесообразность сокращения ирландского представительства до его истинных пропорций на основе численности населения — иными словами, с его нынешней цифры в 103 до 70. Настоящая трудность возникает тогда, когда мы задумываемся над тем, будут ли эти депутаты, какова бы ни была их численность, участвовать в заседаниях в Вестминстере в том же качестве, что и британские депутаты. Сегодня мы столкнулись с той же проблемой, которая тревожила парламент 1893 года: должны ли ирландские депутаты голосовать по всем вопросам или только тогда, когда обсуждаются исключительно ирландские и исключительно имперские дела? Первоначальный текст законопроекта 1893 года принял последнее решение. Сначала в нем есть много привлекательного, поскольку оно позволяет избежать — или пытается избежать — аномалии отказа в самоуправлении Великобритании при одновременном его предоставлении Ирландии: если ирландские депутаты должны управлять сами собой в Дублине без вмешательства англичан, то почему, резонно спрашивали, обратное не должно быть справедливо и для Вестминстера? Но на пути стоят две очень серьезные трудности; одна из них — это трудность разграничения ирландских и неирландских дел в Вестминстере; другая — это трудность поддержания единого большинства при таких обстоятельствах, даже когда такое разграничение проведено. Уберите ирландских депутатов в определенные моменты, и вы можете превратить либеральное большинство в Вестминстере в определенные дни в юнионистское большинство в другие дни. Либеральное правительство может иметь ответственность без власти в британских делах, а юнионистская оппозиция — власть без ответственности. Одно правительство не может сосуществовать с двумя большинством. Такое положение дел могло бы быть мыслимым лет семьдесят или восемьдесят назад, когда министерства не считались ответственными за прохождение законодательных актов в силу. Это было бы мыслимо во Франции, где министерства приходят и уходят, а депутаты остаются. Но это было бы фатальным для кабинетной системы в том виде, в каком мы ее знаем.

Еще одно возражение против плана «входа и выхода» заключается в крайней сложности классификации дел Палаты общин таким образом, чтобы отделить то, что является «ирландским», от того, что таковым не является. Если бы эти дела носили исключительно законодательный характер, трудность была бы не столь велика, но палата контролирует не только законодательство, но и административную деятельность. Любой вопрос, предполагающий вотирование доверия кабинету министров, может законно рассматриваться как дело, по которому ирландские депутаты имеют право голоса. Предложение об отсрочке заседаний палаты, следующее за неудовлетворительным ответом министра, может рассматриваться как таковое. Кто будет решать эти вопросы? Законопроект 1893 года предусматривал их разрешение самой палатой. В этом случае ирландские депутаты, предположительно, имели бы право голоса при определении того, по каким вопросам им следует или не следует голосовать, и при любых обстоятельствах они были бы хозяевами положения. Своей способностью определять судьбу имперских министерств они могли бы определять и осуществление имперского вето на ирландское законодательство, сведя его к нулю. Можно, конечно, утверждать, что ирландский голос часто доминирует в ситуации в Вестминстере и при нынешних обстоятельствах, но следует помнить, что теперь он реализуется при последовательной поддержке одной и той же администрации, в то время как при системе «входа и выхода» его действия могут быть капризными и склонными определяться исключительно сиюминутными ирландскими потребностями.

Остается план включения ирландских депутатов для всех целей. Это по крайней мере имеет преимущество простоты. Если бы ирландцы постоянно присутствовали в Вестминстере безразлично к своим полномочиям для голосования, они с меньшей вероятностью рассматривали бы свое присутствие там как инструмент сведения к нулю осуществления имперского вето на ирландское законодательство. Вполне можно представить себе, действительно, что как только гомруль будет дарован, ирландцы станут империалистами в Вестминстере, не превращаясь при этом в националистов в Дублине, — естественный консерватизм ирландского характера может вновь дать о себе знать. Внимательные наблюдатели за ирландской мыслью склонны полагать, что дарование гомруля послужит великим растворителем в ирландской политической жизни, и когда железная дисциплина национализма ослабнет, а его заветная цель будет достигнута, в Ирландии проявятся линии раскола: социальные, экономические и промышленные, что кардинально изменит распределение ирландских партий как в Дублине, так и в Вестминстере. Ольстерские «юнионисты» могут оказаться голосующими вместе с либеральным правительством по вопросам образования, а ирландские «националисты» — против него. Ирландские представители в Вестминстере могут оказаться не менее, а более тесно связаны с британскими интересами. И следует помнить, что для депутатов из одной части Соединенного Королевства не будет новостью голосовать по мерам, которые касаются исключительно другой части королевства. Это происходит каждый день. Как отмечает мистер Уокер в другом месте, внутри стен самого Имперского парламента происходит процесс законодательной дезинтеграции, который уже вынуждает его законодательствовать раздельно для трех отдельных частей Соединенного Королевства. По его подсчетам, за последние двадцать лет не менее 49,7 процента общих публичных актов применялись только к какой-то одной части Соединенного Королевства, а не ко всему государству в целом.

Законопроект об управлении Ирландией принимает принцип полного включения, но смягчает аномалию, связанную с присутствием ирландских депутатов, голосующих по неирландским вопросам, сокращая представительство Ирландии до сорока двух человек и тем самым до цифры, значительно уступающей той, на которую Ирландия имеет право на основе численности населения. В то же время следует признать, что аномалия от этого не устраняется. Положение ирландских депутатов, голосующих по чисто английскому законодательству после дарования гомруля, действительно — если не считать численности — станет более аномальным, чем оно было до этого. Аномалия может терпеться до тех пор, пока она носит всеобщий характер в своем действии, и шотландские и английские депутаты могут в настоящее время спокойно взирать на зрелище ирландских депутатов, голосующих по их собственным делам, до тех пор, пока они сами осуществляют ту же привилегию в делах своих соседей. Подобная взаимность порождает определенное единство мысли в совещательном собрании. Но эта аномалия тут же становится одиозной, если ирландцы ставятся в привилегированное положение. Она носит скорее теоретический, чем реальный характер, поскольку реальный вес, который может быть брошен на чашу весов при голосовании националистическим большинством (принимая во внимание нынешний баланс партий в Ирландии) примерно в двадцать шесть голосов, не может быть значительным, даже если бы он, в чем есть большие сомнения, использовался последовательно.

Тем не менее аномалия остается. Можно ли преодолеть ее путем некоторого распространения гомруля на законодательные дела Англии и Шотландии?

Дальнейшее расширение гомруля

Аномалия, однако, остается. Как с ней справиться? Очевидно, это лишь временная трудность, если, как предположил премьер-министр в своей речи при первом чтении, этот законопроект следует рассматривать лишь как первый шаг к общей деволюции законодательных полномочий Имперского парламента. Но все зависит от того, как далеко задет эта деволюция. Ссылка премьер-министра на изменение регламента (Standing Orders) предполагает дальнейшее развитие комитетской системы, уже действующей в случае Шотландского постоянного комитета, посредством которой палата делегировала определенную степень провинциальной автономии группе депутатов. Было бы возможно распространить это на создание Постоянного комитета для Англии и Уэльса. При такой системе ирландские депутаты были бы исключены из стадий работы над законодательством в комитетах, которое не является ни ирландским, ни имперским. Но остается стадия отчета, которая всегда склонна перерастать во вторую стадию работы в комитете, в которой участвует вся палата. Более того, непреодолимый предел этому процессу внутренней деволюции ставится необходимостью того, чтобы нынешнее правительство обладало большинством в каждом из этих комитетов. Либеральное министерство, вероятно, окажется в меньшинстве в Английском постоянном комитете, а юнионистское министерство с такой же вероятностью окажется в меньшинстве в Шотландском комитете. Комитеты стали не столько сферой законодательной инициативы рядового депутата, сколько новым выходом для правительственных дел. Противоречивые законопроекты, внесенные или принятые правительством, передаются на их рассмотрение, и как только это происходит, ответственный министр, сталкивающийся в комитете с поправками, которые он не желает принимать, может пригласить всю палату на стадии отчета по законопроекту отклонить их. Сама палата, ревниво оберегающая любые уступки своих прерогатив, слишком склонна превращать стадию отчета во вторую стадию комитета. Ответственность правительственного департамента за подготовку и исполнение законодательства сегодня настолько незаменима, что эффективная законодательная деволюция практически невозможна без деволюции исполнительной власти. Комитет, перед которым ответственный за законопроект министр не несет ответственности, не в состоянии осуществлять действенный контроль над законодательством. Действительно, представляется невозможным помыслить деволюцию законодательной власти без соответствующей деволюции исполнительной власти. Покуда у нас есть лишь одна исполнительная власть в Палате общин, невозможно иметь два или три законодательных органа в стенах этой палаты. Более того, точно так же необходимо восстановить уменьшающийся контроль членов парламента за административной деятельностью, как и восстановить их авторитет в законодательстве. Наблюдается растущая и прискорбная тенденция наделять правительственные департаменты как законодательными, так и судебными полномочиями — полномочиями издавать статутные предписания и толковать их, — что лишает нашу конституцию того, что до сих пор считалось иностранными студентами одной из ее наиболее характерных черт — подчинения исполнительной власти законодательному органу и судам. Различие между законом и постановлением (Gesetz und Verordnung), между статутом и предписанием, быстро исчезает в огромном объеме статутных предписаний. Полномочия издавать правила на основании конкретных статутов возлагаются на шотландские, ирландские и английские департаменты, что приводит к уменьшению контроля Палаты общин без передачи его какому-либо представительному заменителю. Значительное увеличение субсидий (grants-in-aid) на административные цели также дало департаментам власть косвенного законодательства благодаря свободе действий, которой они пользуются при их распределении, что в дальнейшем призвано уменьшить контроль Палаты общин над вопросами ирландской и шотландской политики. Редко какие-либо заметные отступления со стороны департаментов попадают в поле зрения Палаты общин; требования правительства к расписанию заседаний палаты, подкрепленные определенными решениями спикера, могут и часто исключают любое их рассмотрение. По словам знаменитой резолюции, можно сказать: «Власть исполнительной власти возросла, возрастает и должна быть уменьшена».

Но обеспечение одной лишь административной деволюции не является средством исправления такого положения дел. Делегировать полномочия, которые крупный государственный департамент, такой как Министерство сельского хозяйства, осуществляет на всей территории Великобритании, посредством простого процесса передачи его шотландских дел секретарю по делам Шотландии, не увеличивает контроль шотландских депутатов над исполнительной властью. Этот процесс административной деволюции, который происходит постоянно, не сопровождается никакой мерой законодательной деволюции; секретарь по делам Шотландии от этого не подпадает под контроль Шотландского постоянного комитета.

Создание нового шотландского или ирландского департамента не увеличивает парламентский контроль над шотландским или ирландским управлением; скорее, оно его уменьшает. Главы Шотландского ведомства народного образования, Совета местного самоуправления и Министерства сельского хозяйства стали подотчетны не Палате общин, а секретарю по делам Шотландии. Подобно главному секретарю по делам Ирландии, он является премьер-министром без кабинета и без законодательного органа, и его политика определяется в первую очередь не шотландским или ирландским мнением, а чуждыми проблемами имперской политики. Очевидно, что для этих аномалий никогда не будет никакого лекарства до тех пор, пока у нас не появится законодательный орган с подотчетной ему исполнительной властью.

Шотландский гомруль

В настоящий момент в случае Шотландии мы имеем деволюцию в состоянии задержанного развития. Этот процесс дезинтеграции находит отражение в раздельных финансовых сметах и в различном нормотворчестве при подготовке законов. В законодательстве, действительно, также произошли заметные изменения под прикрытием изменений в регламенте Палаты общин. Была создана разъездная делегация шотландских депутатов для рассмотрения процедуры частных законопроектов в Шотландии, а внутренняя деволюция в стенах Палаты общин приняла форму Шотландского большого комитета. Немногие или даже ни одно из этих изменений не имеют какой-либо заранее продуманной связи друг с другом; они представляют собой эксперименты, созданные для удовлетворения сиюминутных потребностей, но все они являются красноречивым свидетельством факта, который изменил весь облик проблемы гомруля и сделал этот облик одновременно более практичным и менее пугающим, — того факта, что Палата общин обнаружила свою возрастающую неспособность справляться со своей работой. Этот факт маскируется множеством средств, каждое из которых, однако, сводится к отказу от законодательной власти. Эти изменения представляют собой разрозненные части (disjecta membra) шотландского гомруля — они не имеют внутренней связи, они указывают не столько на решение проблемы, сколько на ее признание.

Тем не менее, я думаю, что законопроект об ирландском правительстве предоставляет нам прототип. В нем нет ничего, за исключением финансовых статей, что запрещало бы его принятие в случае Шотландии и Англии. Но я думаю, как я уже указывал в другом контексте, категория зарезервированных предметов должна быть значительно расширена, чтобы обеспечить сохранение существующего единообразия законодательства в коммерческих и промышленных вопросах. Существуют, однако, неоспоримые трудности на пути к тождественности местных конституций. Законодательство в отношении земли изъято из ведения ирландского законодательного органа в такой степени, с которой Шотландия вряд ли согласится. Контроль над законодательством, касающимся брака, сохраняется в случае Ирландии; я сомневаюсь, что это потерпели бы в Шотландии, чье брачное право отличается от английского в гораздо большей степени, чем брачное право Ирландии. В общем праве у Англии и Ирландии действуют одинаковые нормы; они различаются лишь в статутном праве. В Шотландии общее право радикально отличается. Поэтому возникнут определенные трудности в поиске общего знаменателя для Имперского парламента — и в предотвращении, даже при «гомруле для всех частей», определенного расхождения в законодательных возможностях депутатов от Шотландии и Ирландии с сопутствующим риском процедуры «входа и выхода».

[pg 050]

II. — Ирландское управление при гомруле. Лорд Макдоннелл оф Свинфорд

[The following article was, at my request, written by Lord MacDonnell before he became acquainted with the provisions of the Home Rule Bill. We agree in thinking it desirable that the article should appear without alteration as an expression of the views which Lord MacDonnell had formed on the subject.—The Editor.]

Меня попросят изложить свое мнение относительно изменений в административном руководстве и контроле, которые должны быть внедрены в систему ирландского управления в случае вступления в силу законопроекта о гомруле.

Поскольку я пишу это (в марте), я не знаком с положениями обещанного законопроекта, и мои предположения относительно них могут, по крайней мере в некоторых отношениях, сильно расходиться с действитвительностью. Но существуют главные принципы, которые, по-видимому, должны лежать в основе законопроекта и придавать предположениям определенную степень точности. Среди таких принципов — создание представительного собрания (мистер Бирлл сообщил нам, что палат будет две) с полномочиями законотворчества и контроля над финансами, выделенными Ирландии; поддержание верховенства Имперского парламента; и сохранение исполнительной власти Короля в Ирландии.

Предполагая, следовательно, что законопроект по своей сути будет мерой деволюции, при которой сохраняется верховенство Имперского парламента, исполнительная власть в Ирландии продолжит оставаться у Короля (как и по законопроектам 1886 и 1893 годов), а также будет создан представительный орган, контролирующий финансы (и, следовательно, исполнительную власть), можно сделать разумное предположение об органических изменениях в существующей системе ирландского управления, которые, вероятно, потребуется провести, когда законопроект вступит в силу.

Я не намерен распространять это предвосхищение на сферы, выходящие за рамки конституционных или органических изменений. Возможно, что за созданием ирландского законодательного органа последуют перестановки на государственной службе в Ирландии, межведомственные переводы исполнительного персонала и сокращение избыточных структур. Но эти изменения, если они произойдут, не будут органическими или конституционными изменениями; равно как и предположения относительно них нельзя сформулировать в настоящее время с должным учетом приобретенных прав или экономичного управления. Будучи сформулированными без такого учета, подобные предположения оказались бы либо бесполезными, либо вредными.

Поэтому я не буду пытаться в данном случае распределять штаты или предлагать шкалы оплаты труда для департаментов будущего ирландского правительства, которые я предложу в следующих абзацах. Но я буду, по мере возможности, указывать на те сокращения высших административных постов, которые, судя по всему, вытекают из органических изменений, признанных мной необходимыми.

Доминирующим конституционным изменением станет, конечно, учреждение парламента, который, действуя через подотчетное ему министерство, будет контролировать и направлять различные департаменты, занятые ведением общественных дел. Здесь нет необходимости рассматривать то, каким образом этот парламент будет формироваться, хотя я могу выразить свое убеждение в том, что справедливость по отношению к меньшинствам, ослабление политического недоверия и повышение эффективности государственных служб настоятельно требуют формирования на основе системы пропорционального представительства. Но я исхожу из того, что будучи сформирован, общий порядок работы парламента будет смоделирован по образцу Имперского парламента в Вестминстере. Для этого первое, что придется сделать новому парламенту — это создать собственный аппарат должностных лиц и клерков, разработать свой регламент (Standing Orders), касающийся ведения общественных дел, и урегулировать любые вспомогательные правила, которые могут быть подсказаны вестминстерскими прецедентами.

Обеспечив себя таким образом необходимым механизмом для осуществления своих полномочий, ирландский парламент естественным образом перейдет затем к тому, чтобы поставить под свой надзор различные существующие органы руководства и контроля над общественными делами страны.

В настоящее время дело гражданского управления в Ирландии осуществляется через следующие сорок семь департаментов, советов и ведомств, которые я группирую по степени контроля, осуществляемого над ними ирландским правительством в настоящее время.

Департаменты и т. д. под контролем ирландского правительства.

(1) Royal Irish Constabulary.(2) Dublin Metropolitan Police.(3) Prisons Board.(4) Reformatory and Industrial School Office.(5) Inspectors of Lunatics.(6) General Registry of Vital Statistics.(7) Registry of Petty Sessions Clerks.(8) Resident Magistrates.64(9) Crown Solicitors.(10) Clerks of Crown and Peace.(11) Office of Arms (Ulster King of Arms).

Департаменты и т. д. под частичным контролем ирландского правительства.

(1) Land Commission.(2) Commissioners of charitable donations and bequests.(3) Public Record Office.

Департаменты и т. д., не находящиеся под контролем ирландского правительства, но имеющие главного секретаря в качестве президента по должности.

(1) Local Government Board.(2) Department of Agriculture and Technical Instruction.

Департаменты и т. д., не находящиеся под контролем ирландского правительства, за исключением назначений и, в некоторых случаях, разработки регламента работы.

(1) Board of National Education.(2) Board of Intermediate Education.(3) Commissioners of Education. (Endowed Schools).(4) National Gallery.(5) Royal Hibernian Academy.(6) Congested Districts Board. [pg 054]

Советы, осуществляющие предусмотренные законом полномочия в Ирландии, но не находящиеся под контролем ирландского правительства.

(1) Public Loan Fund.(2) Commissioners of Irish Lights.(3) Queen's University, Belfast.(4) National University.

Департаменты и т. д., не контролируемые ирландским правительством.

(1) The Judiciary.(a) The Supreme Court of Judicature and its officers.(b) Recorders.65(c) County Court Judges.(2) Registry of Deeds.(3) Local Registration of Titles.(4) Railway and Canal Commission.(5) Commissioners of Public Works.(6) General Valuation and Boundary Survey of Ireland.(7) Treasury Remembrancer's Office.(8) National School Teachers' Superannuation Office.

Английские гражданские ведомства, работающие в Ирландии и не находящиеся под контролем ирландского правительства.

(1) Customs.(2) Inland Revenue.(3) General Post Office.(4) Board of Trade (Dublin and other Ports).(5) Quit Rent Office (Woods and Forests).(6) His Majesty's Stationery Office.(7) Civil Service Commissioners.(8) Inspector of Mines.(9) Inspector of Factories.(10) Registrar of Friendly Societies and Trades Unions, Building and Co-operative Societies.(11) Ordnance Survey of Ireland.(12) Public Works Loan Commissioners.(13) Exchequer and Audit Department. Таким образом, очевидно, что в настоящее время ирландское правительство осуществляет контроль лишь над небольшой частью официальных ведомств, работающих в стране. Многие из этих ведомств — некоторые из первостепенной важности и имеющие дело с сугубо ирландскими делами — не контролируются ирландским правительством, в то время как надзор за ними со стороны Имперского парламента носит самый туманный характер. Перегруженность государственными делами в Вестминстере эффективно препятствует уделению внимания любым ирландским делам — по крайней мере, любым ирландским делам, на которых нельзя сделать политический капитал.

В этих обстоятельствах первой обязанностью нового парламента будет координация и установление своего контроля над разрозненными частями (disjecta membra) ирландского управления. С этой целью он, предположительно, сгруппирует в классы или департаменты различные «советы», «ведомства» и другие официальные органы, перечисленные выше, по принципу общих или родственных функций. Такая классификация является необходимым предварительным условием для установления эффективного парламентского контроля над ведением общественных дел. Я перехожу к предложению такой схемы классификации, но необходимо предварительное слово.

Некоторая дискуссия разгорелась вокруг того, что является, а что не является делом «чисто ирландского характера», которым одним и должно заниматься ирландское правительство по обещанному законопроекту. По моему мнению, следующие департаменты из числа перечисленных выше, а именно:

(1) Customs,(2) Excise,(3) Post Office, Telegraphs, etc.,(4) Treasury Remembrancer's Office,(5) Civil Service Commissioners,(6) Exchequer and Audit Office, and(7) Public Works Loan Commissioners, не могут быть отнесены к таковым по следующим причинам.

Контроль над взиманием таможенных и акцизных сборов ирландским законодательным органом поставил бы под угрозу фискальную солидарность Соединенного Королевства и разрушил бы дальнейшее распространение гомруля на федеральных началах. Имперский парламент должен продолжать контролировать эти важнейшие департаменты, но за ирландским законодательным органом может быть с пользой зарезервировано право изменять при определенных четко определенных условиях пошлины на конкретные изделия или товары, однако без какого-либо резервирования права изменять сами изделия. Для такого резервирования есть прецедент в Законе об острове Мэн (о таможне) 1887 года, как я объяснял в выступлении перед Институтом ирландских банкиров в ноябре прошлого года. Это предложение получило дальнейшее развитие в статье об ирландских финансах, написанной мной для журнала Nineteenth Century and After за январь 1912 года. В этой связи следует помнить, что законопроекты мистера Гладстона 1886 и 1893 годов исключали доходы от таможенных пошлин и акцизов из-под ирландского контроля, а нынешний лидер ирландской парламентской партии, следуя в этом отношении примеру мистера Парнелла, признал целесообразность этого исключения.

Предлагаемое мной решение сохраняет принцип, подтвержденный таким образом авторитетным источником, и в то же время предоставляет Ирландии, действующей в согласии с Великобританией, возможность приспосабливать свое налогообложение к собственным особым потребностям.

Управление почтами и телеграфом в Ирландии тесно связано с управлением этим ведомством в Великобритании; и хотя Ирландия обладает неотъемлемым правом, которое может быть с легкостью признано, на подавляющую часть патронажа в пределах своих берегов (патронажа по большей части мелкого и сугубо местного характера), я не усматриваю в этом требовании достаточного оправдания для локализации ирландской части этого дела и возникновения тем самым риска дезорганизации работы крупного имперского ведомства. И мое возражение против передачи почтового ведомства новому правительству подчеркивается тем фактом, что в Ирландии это ведомство работает с убытком примерно в четверть миллиона фунтов стерлингов ежегодно. В связи с этим у нового ирландского правительства возникнет тенденция сокращать расходы на почтовое отделение в ущерб общественным удобствам Соединенного Королевства с тем, чтобы расходы ведомства сошлись с доходами.

Офис распорядителя Казначейства по налогам (Treasury Remembrancer's Office), вероятнее всего, исчезнет вместе с той системой, символом которой он является; однако Комиссия по делам государственной службы (Civil Service Commission) требует дополнительного рассмотрения. Поскольку в настоящее время я являюсь председателем Королевской комиссии по делам государственной службы (Royal Commission on the Civil Service), я чувствую себя лишенным возможности писать на эту важную тему с полной свободой; но вот что я могу сказать: при наборе кадров в свою государственную службу Ирландии будет благоразумно следовать той же общей системе назначения, продвижения по службе и условий труда, которые преобладают в Великобритании (хотя это единообразие не обязательно применять к сеткам окладов). Проведение в жизнь этого принципа не помешает ирландскому парламенту, если он сочтет нужным, учредить ирландскую государственную службу в отличие от службы, которая существует ныне для Соединенного Королевства в целом. Но я искренне надеюсь, что в случае создания отдельной ирландской государственной службы не будет никаких ограничений по кандидатурам среди рожденных в Ирландии подданных Короны. По моему мнению, Ирландия совершила бы роковую ошибку — роковую во многих отношениях, — если бы создала какие-либо препятствия для свободной конкуренции подданных британского происхождения за должности на ирландской службе, такая служба будет создана. Она выиграет от взаимности в этом вопросе гораздо больше, чем потеряет.

Предполагая для целей данного обсуждения, что нынешняя общая политика набора кадров на государственную службу сохранится, возникает вопрос: следует ли учредить независимую Комиссию по делам государственной службы в Дублине или ирландскому правительству следует попросить комиссию в Бёрлингтон-Гарденс проводить экзамены в Ирландии для ирландской службы, привлекая к работе некоторых выдающихся ирландских деятелей просвещения? Лично я решительно выступаю за второй вариант по соображениям экономии, а также из-за преимущества использования опытных британских ведомств для общих целей. Это будет способствовать укреплению добрых чувств и взаимопонимания.

Переходя к остальным имперским ведомствам, я полагаю, что Управление казначейства и аудита должно передать свои ирландские функции аналогичному ведомству, деятельность которого ограничена исключительно ирландскими финансами; в то время как Комиссары по займам на общественные работы, вероятно, прекратят деятельность в Ирландии. Займы муниципалитетам и другим общественным организациям в Ирландии при новом порядке, вероятно, будут предоставляться ирландским Казначейством по совету ирландского Управления общественных работ.

Сначала я думал добавить Департамент «лесов и дубрав» (ренты за земельные участки) в список исключенных ведомств, но я надеюсь, что, следуя подходу, предложенному в статье 24 законопроекта 1893 года, этот источник дохода будет передан ирландскому парламенту. Если нет, то это ведомство должно пополнить список исключений. Точно так же я сначала намеревался включить Земельную комиссию в список исключений из-за настоятельной необходимости сохранения финансов и администрирования выкупа земли под контролем имперского Казначейства. Мне не нужно подробно останавливаться на этом пункте: все здравомыслящие люди согласны с тем, что использование британского кредита имеет важнейшее значение для содействия выкупу ирландских земель, что Ирландия сама по себе не сможет финансировать свое масштабное предприятие по выкупу земель, поскольку расходы окажутся непомерными и положат конец той великой программе, от успешного выполнения которой в столь большой степени зависят мир и процветание Ирландии. Если правительство решит навсегда исключить Земельную комиссию из-под контроля ирландского законодательного органа, ни один ирландец не должен возражать; но, по причинам, которые будут изложены далее, я склонен полагать, что Земельную комиссию лучше поместить в список с временным резервированием, а не в список постоянных исключений.

За исключением этого, я полагаю, что все остальные перечисленные государственные департаменты и ведомства можно рассматривать как занимающиеся делами исключительно ирландского характера, администрирование которых может быть локализовано в Ирландии. Все они, с добавлением важнейших сфер «финансов» и некоторых других второстепенных вопросов, официально именуемых «статьями бюджета» (Votes), я бы сгруппировал в правительственные ведомства следующим образом, сделав оговорку, что я не претендую на полноту списка «подразделов», которые неизбежно должны меняться в зависимости от обстоятельств и роста объема работы. Как я уже говорил, целью этой группировки или классификации является облегчение введения парламентского контроля над каждой ветвью или каждым видом государственных дел в Ирландии.

Предлагаемая схема административных департаментов реформированного ирландского правительства.

Group I.—The Treasury.

(1) General Finance.

(a) Taxation, Bills before the Legislature.

(b) Budgets, Recoverable Loans, Local Taxation Account.

(c) Courts of Law, Legal Establishments, Legal Business.

(d) Other Civil Departments, Pensions, Valuation and Boundary Surveys.

(e) Trade and Commerce.

(f) Exchequer and Audit.

(2) Local Finance.

(a) Municipalities, Urban Councils.

(b) County and Rural Councils.

(3) Registry, Receipt and Issue of Letters.

Group II.—Law and Justice.

(1) Supreme Court of Justice and its Officers.

(2) Recorders.

(3) County Court Judges.

(4) Resident Magistrates.

(5) Crown Business.

(a) General.

(b) Law Officers.

[pg 061] (c) Crown Prosecutors, Crown Solicitors.

(d) Petty Sessions Clerks.

(6) Police.

(a) Royal Irish Constabulary.

(b) Dublin Metropolitan Police.

(7) Prisons, Reformatories, Criminal Lunatics.

(8) Miscellaneous.

(9) Registry, Receipt and Issue of Letters.

Group III.—Education, Science and Art.

(1) Primary.

(2) Secondary.

(3) University.

(4) Technical.

(5) College of Science.

(6) National Gallery, Public Libraries, Museums.

(7) Registry, etc., of Letters.

Group IV.—Local Government.

(1) Rural.

(2) Urban.

(3) Sanitation.

(4) Medical Relief, Hospitals.

(5) Poor Law Relief, Orphanages and Asylums.

(6) Crop Failure, Famine Relief.

(7) Labour questions, Housing of the working-classes.

(8) Audit of Local Accounts.

(9) Registry, etc., of Letters.

Group V.—Public Works.

(1) Roads and Buildings.

(2) Railways and Canals.

(3) Marine Works.

(4) Drainage, Irrigation and Reclamation.

(5) Mines and Minerals.

(6) Registry of Letters.

[pg 062] Group VI.—Agriculture.

(1) General.

(2) Relief of Agricultural Congestion. (Congested Districts Board).

(3) Land Improvement, Seeds, Manures, Agricultural Implements, etc.

(4) Improvement in the breed of Horses, Cattle, etc.

(5) Diseases of Animals and Plants.

(6) Agricultural Schools, Experimental and Demonstration Farms, etc.

(7) Arboriculture, Afforestation.

(8) Registry of Letters.

Group VII.—The Land Commission.

(1) Land Purchase.

(2) Relief of Congestion.

(3) Recovery of Annuities and Sinking Fund.

(4) Fixation of Judicial Rents.

(5) Registry, etc., of Letters.

Group VIII.—Registration.

(1) General and Vital Statistics.

(2) Deeds.

(3) Titles.

(4) General Records.

(5) Friendly Societies.

(6) Registry of Receipts and Issue of Letters.

Group IX.—General Purposes.

(1) Sea and Inland Fisheries.

(2) Labour Questions, other than Housing.

(3) Scientific Investigations.

(4) Thrift and Credit Societies; Agricultural Banks.

(5) Quit Rents.68 (Woods and Forests).

[pg 063] (6) Temporary Commissions of Enquiry.

(7) Stationery.

(8) Office of Arms.69

Прежде чем перейти к обсуждению того метода, с помощью которого контроль со стороны законодательного органа может быть наиболее легко и эффективно установлен над этими различными департаментами, я хочу рассмотреть вопрос о том, следует ли временно зарезервировать какие-либо из них от такого контроля. Несомненно, среди ирландских юнионистов и многих умеренных националистов существует твердое мнение о том, что, если гомруль все же будет введен, судебное патронажи и контроль над полицией должны быть на первое время зарезервированы или исключены из общей передачи контроля новому правительству, которая произойдет в случае вступления законопроекта в силу. С другой стороны, партия националистов, насколько я понимаю, стремится к тому, чтобы не было никаких задержек в передаче судебного патронажа. Они были недовольны осуществлением судебного патронажа в прошлом и желают распределения, более соответствующего их вкусам в ближайшем будущем.

У меня самого нет опасений, что судебное патронажи будет использовано во вред какой-либо партии будущим ирландским правительством; но ирландские юнионисты опасаются этого пункта, и, по моему мнению, следует предпринять шаги для рассеяния их страхов. Если бы законопроект содержал положения, аналогичные статье 19 законопроекта 1893 года, которая сохраняла в Верховном суде Ирландии двух судьев с жалованьем, относимым на Консолидированный фонд Соединенного Королевства, назначаемых Королем в Совете и смещаемых только по его приказу, опасения юнионистов могли бы быть в некоторой степени устранены. Но поскольку финансовые положения готовящегося законопроекта, вероятно, будут отличаться от положений законопроекта 1893 года, статья, подобная статье 19 того законопроекта, может быть не включена.

В таком случае, я думаю, установлению всеобщего доверия способствовало бы то, если бы патронаж в отношении судебных назначений в переходный период был зарезервирован и управлялся, как и прежде, лорд-лейтенантом. Я полагаю, что было бы мудрой политикой воздерживаться от любой передачи полномочий от лорд-лейтенанта, против которой ирландское меньшинство может с самого начала обоснованно возражать. Должен существовать переходный период — будь то семь, десять или даже больше лет, — в течение которого меньшинство будет с подозрением относиться к таким изменениям, о которых идет речь. Я позволил бы этим подозрениям изжить себя, поскольку со временем они неизбежно исчезнут по мере роста осведомленности и более здравого взгляда на имперские и ирландские дела, которые приносит с собой совместная работа ради общих целей. Мне кажется, что в успокоении оппонентов и колеблющихся доброжелателей, и даже в освобождении на время от давления и раздражения со стороны этого класса патронажа, новое ирландское правительство в период своего становления вполне сможет найти удовлетворение за временное удержание части своих прерогатив. Лорд-лейтенанту может быть дано указание о том, чтобы в течение переходного периода (который не обязательно должен быть должным) пожелания ирландских министров в отношении замещения судебных вакансий выяснялись и тщательно рассматривались до того, как эти вакансии будут заполнены.

Но если эта точка зрения не возобладает, то я предлагаю, чтобы в переходный период патронаж в связи с Верховным судом был во всяком случае зарезервирован. Крайне желательно, чтобы опасения ирландских юнионистов были развеяны всеми возможными способами.

Я полагаю, следует воспользоваться этой возможностью, чтобы исключить должность лорд-канцлера Ирландии из списка политических назначений. Какими бы вескими причинами или обоснованиями ни объяснялось в Англии то, что лорд-канцлер меняется вместе с правительством, в будущей Ирландии я не вижу никаких оснований для этого, если только они не связаны с назначением мировых судей. Но справедливость в распределении такого рода патронажа наверняка может быть обеспечена иными средствами, нежели частая и неестественная смена канцлеров, из-за которой список пенсионеров несет тяжелое и ненужное бремя.

Что касается Королевской ирландской полиции, я убежден, что контроль должен оставаться, как и сейчас, за лорд-лейтенантом (то есть за имперским правительством) до тех пор, пока земельная выкупная операция не продвинется дальше и новое правительство не приобретет административный опыт; но вполне справедливо, чтобы в этот период резервирования имперское правительство предоставило Ирландии скидку на содержание полицейских сил, нынешняя численность которых избыточна с ирландской точки зрения.

Ситуация, разумеется, будет аномальной, поскольку исполнительная власть будет ответственна перед ирландским парламентом, но при этом освобождена от главной ответственности, лежащей на всех правительствах, — поддержания законности и порядка. Эту аномалию невозможно избежать; она неизбежно возникает из политических условий данного случая. Лучший способ справиться с ситуацией — сохранить существующий порядок, управляемый заместителем министра, и сохранить подчинение юридических советников лорд-лейтенанту во всех вопросах, касающихся поддержания порядка. Но хотя министр по делам права и справедливости не должен иметь никакого контроля над полицией в этот переходный период, его пожелания по любому вопросу, разумеется, будут тщательно рассматриваться; его просьба о выполнении полицией всех обязанностей не чисто полицейского характера, которые они обычно выполняют в настоящее время, будет удовлетворена, и его предложения о сокращении численности сил и тем самым достижении экономии государственных расходов, несомненно, будут благоприятно рассмотрены лорд-лейтенантом, если это позволит состояние страны.

Я предполагаю, что в законопроекте будет указан тот тип полицейских сил, который со временем придет на смену существующим силам. Признаюсь, я не испытываю симпатии к плану, воплощенному в этой связи в законопроекте 1886 или 1893 года. Я думаю, что лучшим планом будет сохранить организацию Королевской ирландской полиции и сократить нынешнюю численность путем неполного набора новых сотрудников, когда имперское правительство сочтет это безопасным. Я выступаю против создания местных сил под контролем местных властей.

Наконец, вопрос о том, должны ли силы, используемые на местах, быть вооруженными или невооруженными (как предполагалось в законопроекте 1893 года), можно оставить на усмотрение имперского правительства для решения на месте и в свое время; но в любом случае, я думаю, ирландскому правительству будет необходимо поддерживать достаточно сильный вооруженный отряд полиции в Дублине и других подходящих центрах для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

[pg 067] Контроль над аппаратом постоянных магистратов настолько тесно связан с существующей системой организации полиции, что одно невозможно безопасно отделить от другого, и эта часть сферы права и справедливости, по моему мнению, также должна быть зарезервирована на переходный период. В то же время я считаю, что услуги постоянных магистратов могут быть использованы в сфере общего управления более полно, чем в настоящее время.

Имеется меньше оснований оставлять Дублинскую столичную полицию под непосредственным контролем лорд-лейтенанта в переходный период, чем оставлять под ним Королевскую ирландскую полицию; и если национальные чувства будут удовлетворены предоставлением ирландскому парламенту контроля над дублинской полицией сразу же, я бы уступил этим чувствам. Но мое личное мнение заключается в том, что ирландский парламент в первые дни своего существования поступил бы мудро, сосредоточившись на самоорганизации, установлении контроля над ведомственной системой и оценке состояния страны во всех различных аспектах национальной жизни. Тогда он с большей уверенностью в успехе сможет принять от имперского правительства ответственность за поддержание порядка.