«Новая ирландская конституция: Экспозиция и некоторые аргументы»

Новая ирландская конституция

Изложение и некоторые аргументы

Под редакцией клуба «Эйти»

Дж. Х. Морган, магистр искусств

Профессор конституционного права в Университетском колледже Лондона

Бывший стипендиат Баллиол-колледжа Оксфордского университета

«Ибо последующее благодеяние, оказанное вовремя, хотя и небольшое по сравнению с прежним, может искупить более тяжкую прежнюю обиду» — Фукидид. I, 42.

Ходдер энд Стоутон

Лондон, Нью-Йорк, Торонто

1912

Contents

Введение Часть I. Новая конституция I. — Конституция: Комментарий. Профессор Дж. Х. Морган II. — Ирландское управление в условиях гомруля. Лорд Макдоннелл из Свинфорда III. — Судебный комитет и толкование новой конституции. Сэр Фредерик Поллок IV. — Конституционные ограничения полномочий ирландского законодательства. Сэр Джон Макдонелл, кавалер ордена Бани, доктор права V. — Финансовые отношения Лорд Уэлби VI. — Судебная власть, полиция и поддержание законности и порядка. Томас Ф. Молони, королевский адвокат, второй сержант-и-законник Его Величества, советник короны по Дублину VII. — Современное положение ирландского земельного вопроса. Джонатан Пим, королевский адвокат Часть I. Акты о справедливой арендной плате и Акты о выкупе земли. Часть II. Статуты, касающиеся ликвидации перенаселенности в Ирландии. Часть III. Статуты, касающиеся предоставления земельных участков и жилищ для сельскохозяйственных батраков в Ирландии. Часть IV. Обязательная регистрация земли в Ирландии. Часть II. Исторический аргумент VIII. — Ирландская национальность. Миссис Дж. Р. Грин IX. — Ирландия как доминион. Профессор А. Ф. Поллард X.—Ireland, 1782 And 1912 By Lord Fitzmaurice XI. — Парламент Граттана. Дж. П. Гуч XII. — «Управление Ирландией в XIX веке». Р. Барри О'Брайен XIII. — История деволюции. Граф Данрейвен Часть III. Взгляды современников XIV. — Ирландский национализм и либеральный принцип. Профессор Л. Т. Хобхаус XV. — Имперский парламент (I) Состояние парламентских дел. Сесил Хармсворт, член Парламента (II) Тенденция к законодательному распаду. Обзор свода статутов. Г. де Р. Уокер (III) Колониальные формы гомруля. Сэр Альфред Монд, баронет, член Парламента XVI. — Современная Ирландия и религиозный вопрос (I) Католический взгляд. Monsignor O'Riordan (II) Католическая терпимость на практике. (III) Папские декреты. (IV) Некоторые протестантские взгляды. Примечания

[pg i]

Введение

Несколько пояснительных слов представляются необходимыми относительно происхождения этого труда, его замысла и тех обязательств, которые взял на себя Редактор. Комитет клуба «Эйти» несколько месяцев назад обратился ко мне с просьбой взять на себя подготовку книги, посвященной ирландскому вопросу. Они оказали мне честь, полностью доверив моему усмотрению как замысел труда, так и выбор авторов. Книг об Ирландии, в особенности тех, которые носят ливрею политических партий, предостаточно и даже с избытком. Большинство из них ретроспективны. Я не чужд понимания ценности исторического аргумента — как об этом достаточно ясно свидетельствует замысел второй части этой книги, — но, как заметил Эдмунд Борк, «сторонников ушедшей тирании поистине немного», и мне показалось более полезным уделить некоторое внимание настоящему и будущему. Возвращение Ирландии ее парламента — это событие, которое не только будит воображение историка, но также стимулирует размышления юриста и требует содействия администратора. Поэтому в первой части этой книги я попытался обеспечить трезвое и беспристрастное изучение нового порядка управления со стороны авторов, способных говорить с авторитетом призвания всей жизни. Их имена не нуждаются в моих рекомендациях.

[pg ii] Вторую часть книги можно рассматривать как дополнение к первой, поскольку в ней рассматривается конституционная история. Когда такие видные государственные деятели, как Артур Бальфур, могут говорить об ирландском патриотизме — поскольку он использовал парламентский словарь — как о чем-то экзотическом, а об ирландской национальности — как о политическом послемыслии, представляется небесполезным показать, как это сделали здесь миссис Дж. Р. Грин и профессор Поллард, что правоустанавливающие документы этой национальности не являются подделками из политического скриптория, а подлинны не меньше всего, чем может гордиться англичанин. Никому, кто прошел хоть какую-то школу ирландской истории, не нужно напоминать о неукротимом очаровании, с которым ирландцы всегда пленяли плен и натурализовали чужака и угнетателя. Никакой аргумент в пользу ирландской национальности не является столь мощным, как этот. Можно, если проявлять такую извращенность, считать Болтона педантичным, Молине — курьезным, Свифта — риторичным, а Граттана — судебным, но нельзя отрицать, что эти англо-ирландские поборники ирландской национальности говорили с истинно родной страстью. Не менее примечательно и то, что на исходе дня история повторилась и сердце правящего класса забилось — как показал лорд Данрейвен в своей примечательной главе — с новым импульсом к самоуправлению. Парламент Граттана, как можно прочесть в эссе г-на Гуча, состоял из людей примерно того же происхождения и престижа, что и те, кто связан с лордом Данрейвеном в том значимом движении ирландского юнионизма, которое сегодня пошло навстреча национализму. Этот парламент вот-вот будет возвращен Ирландии на условиях, которые — как показывает лорд Фицморис, с поправкой на разницу во времени и в категориях политической мысли — в существенной части являются теми же, которые министерство Рокингема, будь они свободными агентами, навязало бы в 1782 году. Их навязывание предотвратило бы унию, и мы были бы избавлены от той печальной истории, которую можно прочесть на лаконичных страницах г-на Барри О'Брайена, — истории об уступках, задержанных до тех пор, пока они не утратили свое изящество, и об обещаниях, выполненных тогда, когда они уже утратили свою ценность.

Многое в этих исторических главах наводит на меланхоличный лад. Но англичанам следует помнить об этих вещах, как, я надеюсь и молюсь, ирландцам суждено о них забыть.

Третья часть книги ближе к современности. В то время как наши соотечественники по ту сторону океанов отвергают, как отвергли ирландцы, наименование «колонистов» со всеми его ассоциациями с зависимым характером римского права и заявляют права, как ирландцы заявили их давным-давно, на статус «доминиона», англичанам, и менее всего представителям имперской школы, не пристало оспаривать претензии сегодняшних ирландцев на национальность. Профессор Хобхаус напоминает нам, что там, где сохраняется это упорное несогласие с правящим порядком, оно должно приниматься в качестве пробного камня национализма. Но требования ирландцев подкрепляются английскими потребностями, и, как напоминают нам три члена Парламента-либерала, имперское законодательство уже распадается изнутри под тяжестью своих многочисленных бремен. Не в первый раз путь справедливости оказывается тем самым путем целесообразности.

В последующих главах этой книги читатель найдет взгляд на нынешнее состояние Ирландии из-под пера тех, кто лучше всего подготовлен говорить о нем, — людей, которые посвятили свою жизнь служению ее народу. Я хотел бы рекомендовать вниманию читателя те главы, в которых высокий сановник Римской церкви, выдающийся ученый Церкви Ирландии и два члена нонконформистских общин, занимающие высокое положение в своих конфессиях, молят об избавлении общественной жизни своей страны от наваждения суетного и чуждого фанатизма.

Dea magna, dea Cybelle, dea domina Dindymi,

Procul a mea tuus sit furor omnis, era, domo:

Alios age incitatos, alios age rabidos.

Следует понимать, что ответственность за каждую главу возлагается исключительно на ее автора. Все мы объединены общей преданностью принципам гомруля, однако эта преданность не исключает определенного разнообразия взглядов на ту форму, которую он должен принять. Мне кажется, что книга от такой степени широты мнения скорее выигрывает, чем теряет. Едва ли нужно добавлять, что порядок появления глав вовсе не претендует на столь неблагодарную вещь, как табель о рангах, — иначе первая глава оказалась бы последней; он составлен исключительно с расчетом на логическую последовательность.

Я хотел бы поблагодарить лорда Холдейна и г-на Биррела за предоставление определенных привилегий при подготовке книги, без уступки которых ее появление в данный момент было бы невозможно. Я также должен поблагодарить лорда Холдейна за вычитывание гранк моей собственной главы о Законе об управлении Ирландией и за то, что он поделился со мной плодами тех глубоких познаний, которые неизменно столь щедро ставятся на службу студенту, ищущему их руководства. Своим друзьям — лорду Фицморису, миссис Дж. Р. Грин и г-ну Дж. А. Спендеру — я обязан многими любезными услугами дипломатического характера. На протяжении всей моей редакторской работы я пользовался мудрыми советами и неизменной поддержкой г-на Бурсье Хоуксли, председателя Комитета по гомрулю клуба «Эйти», и выражаю ему свою искреннюю благодарность.

Дж. Х. Морган. Темпл. Май 1912 г.

[pg 001]

Часть I. Новая конституция

[pg 003]

I. — Конституция: Комментарий. Профессор Дж. Х. Морган

«Гомруль в основе своей есть федерализм», — говорят нам самые видные юристы среди его противников. Ему ставят в укор то, что федеративные государства почти неизменно являются слабыми государствами и что, поскольку они сильны, они столь же «симметричны», сколь несимметрична новая конституция. Корнелл Льюис некогда счел необходимым написать книгу об использовании и злоупотреблении политическими терминами, и в нынешней дискуссии существует огромная опасность того, что мы окажемся в рабстве у скудости нашего политического словаря. Термин «федерализм» используется в столь новых и чуждых значениях, что это лишь затуманивает предмет и запутывает мысль. Что федеративные исполнительные власти обычно слабы, что в двойной лояльности федеральной системы люди часто предпочитают близкую им государственную власть удаленной федеральной власти, что соответствующие пределы федерального и государственного законодательства определяются с трудом и соблюдаются неохотно, что коллизия законов скорее является правилом, чем исключением, что федеративные конституции более жесткие, чем гибкие, и, словом, что прогресс приносится в жертву стабильности: все это верно, и все это не имеет отношения к делу. Закон об управлении Ирландией не является и не может быть краеугольным камнем федеральной системы для Соединенного Королевства, хотя его дублирование в случае Шотландии и Англии не было бы невозможным, если бы это представилось желательным. Мы можем за неимением лучшего термина назвать его основой системы деволюции, но мы не должны называть его федерализмами.

Оставляя на время в стороне вопрос о том, является ли гомруль федерализмом или нет, я склонен выразить протест против всех этих попыток подогнать законопроект под категории юриста. Весьма сомнительно, чтобы какие-либо две конституции в мире, даже федеральные конституции, могли быть подведены под один вид. Две наиболее успешные «федеральные» конституции представляют для теоретика самые серьезные аномалии. Канадская конституция, по словам профессора Дайси, обнаруживает логическую ошибку уже в тексте своего преамбулы; и немецкие юристы спорили не менее безрезультатно, чем непрерывно, о юридическом характере Империи и о том, где кроется ее суверенитет; однако ни в том, ни в другом случае практическое функционирование этих конституций не сильно пострадало от тех юридических солецизмов, которые они демонстрируют. Более того, было бы не преувеличением сказать вслед за Аристотелем, что именно «смешанный», а не «чистый» тип правления является наиболее успешным и что когда федерализм находится в своем чистейшем виде, как в Соединенных Штатах, он же оказывается и слабейшим. Конституция императивной Германии, исходя из подобных рассуждений, должна быть вопиющим извращением, и тем не менее она продолжает существовать уже около сорока одного года, а престиж ее главного органа, Бундесрата, хотя он и нарушает все принципы г-на Бальфура относительно «равенства» в своем устройстве, возрастает, по словам дуайена конституционалистов Германии, с каждым днем. Аргумент о том, что «федерализм» несовместим с преобладанием «преобладающего партнера» и что никакой «федеральный» союз на этих островах невозможен в силу высшего положения, занимаемого Англией, был бы легко опровергнут примером гегемонии Пруссии, даже если бы он имел отношение к делу.

То же возражение можно выдвинуть против утверждения, будто дарование самоуправления — будь то одной лишь Ирландии или остальной части Соединенного Королевства — является одновременно реакционным и беспрецедентным. Прогресс всех цивилизованных сообществ, как нам говорят, направлен к политической интеграции, а не прочь от нее. Деволюция, утверждается, излишня в случае «Соединенного» Королевства, сама унія которого представляет собой идеал, несовершенно достигнутый менее удачливыми странами, которым пришлось довольствоваться чем-то менее полным в форме федерализма. Взаимно независимые нации или колонии объединяются в федерацию как шаг к унии; «беспрецедентно» обращать этот процесс вспять и смягчать унию более слабыми узами сплоченности. Но эту попытку «сконструировать нормальную программу для всех частей человечества» невозможно отстоять. Если бы это было возможно, это послужило бы исчерпывающим аргументом против дарования самоуправления нашим колониям, чьи претензии на законодательную независимость растут вместе с их ростом и крепнут вместе с их силой. Но это неверно даже в отношении федеративных союзов. Любой, кто утрудит себя изучением истории судебного толкования американской конституции, обнаружит постоянный отлив и прилив в течении «унионизма». Намерение создателей 14-й поправки создать гражданство Соединенных Штатов было в значительной степени нивелировано решениями Верховного суда, которые решительно склонялись в сторону законодательной автономии штатов. И это еще не все. Нам говорят, что федеративные конституции «круглы, совершенны и самодостаточны», — что они характеризуются «равенством» всех частей — и что, подобно творению божественного законодателя ранних сообществ, они завершены в тот самый момент, когда начаты. Но эти уверенные индукции не выдерживают критики. История конституции Соединенных Штатов и императорской Германии говорит о другом — об истории вспомогательных сообществ и зависимых территорий на различных стадиях политического ученичества. Если мы будем искать американскую конституцию там, где все подобные конституции действительно должны быть найдены, то есть не в первоначальном тексте, а в комментариях судов, мы обнаружим поистине замечательную тенденцию последних лет подчеркивать эту гетерогенность, неравенство и незавершенность.

Новый законопроект предлагает делегирование полномочий, как исполнительных, так и законодательных. В отличие от федеративной конституции, он не предполагает никакого распределения суверенитета (заведомо предрешая вопрос, который так часто терзал юристов относительно делимости суверенитета). Новое правительство в Ирландии действительно будет осуществляться от имени Короны, судебные приказы ирландского суда будут выдаваться от имени Короля, статуты ирландского Парламента будут приниматься Самым Августейшим Величеством Короля по совету и с согласия Сената и Палаты общин. Но Имперское правительство и Имперский парламент останутся верховными. Исполнительная власть в Ирландии по-прежнему будет принадлежать Его Величеству, хотя некоторые прерогативы могут быть делегированы лорду-лейтенанту, который в отношении них будет выступать в двойном качестве: некоторые из них он будет осуществлять по совету Имперского правительства, другие — по совету Ирландского правительства. Однако в том, что касается закона в отличие от конвенции, он никоим образом не будет обязан действовать по совету своих ирландских министров, за исключением случаев, когда этого требуют его «инструкции». Слова законопроекта действительно предусматривают с большей эксплицитностью, чем это обычно принято в наших письменных конституциях, передачу как исполнительной, так и законодательной власти, но они отнюдь не исчерпывающи и все же оставляют за Его Величеством право определять, какие прерогативы будут делегированы после вступления Акта в силу. Что касается законодательной власти, то она останется за Имперским правительством, которое будет претворять ее в жизнь, давая или не давая королевское согласие на ирландское законодательство, а Имперский парламент может в любой момент воспользоваться своим верховенством во вред такому законодательству, даже после того как оно попало в ирландский свод законов. Что касается судебной власти, то здесь, разумеется, не будет никакой двойной судебной системы: ирландские суды будут толковать и применять как имперские, так и ирландские статуты, но как в одном, так и в другом случае их решения будут подлежать обжалованию в имперском суде — Судебном комитете Тайного совета. Иными словами, имперская власть будет верховной в исполнительной, законодательной и судебной сферах.

Теперь в федерализме в истинном смысле — а конституцию Соединенных Штатов я считаю архетипом — нет такого подчинения. Власть составляющих штатов и федеральной нации различна и независима друг от друга. Губернатор штата назначается не федеральной властью, а самим штатом, слугой которого он является. Здесь нет «Короны», которая служила бы общим знаменателем для исполнительной власти штата и федеральной исполнительной власти. Одно не подчинено другому, но координировано с ним. Законодательство штата не подлежит никакому внешнему вето со стороны Президента. Оно также не подлежит законодательному вето. Во всех вопросах, прямо не уступленных федеральному законодательству, законодательные собрания штатов остаются столь же верховными после принятия федеральной конституции, сколь они были до нее. Как в законодательной, так и в исполнительной сфере обе власти координированы. То же самое касается и судебной власти. Решения судов штата, поскольку они касаются вопросов штата и не предполагают толкования федеральной конституции, являются окончательными и не подлежат обжалованию в Верховном суде в Вашингтоне. И наоборот, федеральные окружные суды существуют независимо от судов штата для разрешения дел, возникающих на основе федеральных статутов или предполагающих толкование федеральной конституции, и их решения приводятся в исполнение не исполнительной властью штата, а федеральной исполнительной властью, которая имеет для этого собственных судебных приставов. Действие, совершенное федеральным должностным лицом во исполнение федерального статута, также не может быть наказано судом штата, даже если оно, по-видимому, влечет за собой нарушение закона штата.

[pg 010] Именно эта двойная лояльность составляет присущую слабость всех федеративных систем. Основанные на ней аргументы выдвигались против предоставления самоуправления Ирландии. Даже те, кто признает, что федеративные аналогии неприменимы в отношении отношений имперского и ирландского законодательных органов, и кто соглашается с тем, что ирландский парламент будет столь же подчиненным, сколь парламент штата в федеративной системе координирован, тем не менее настаивают на том, что в отношениях двух исполнительных властей существует реальный и опасный дуализм. Многие оппоненты утверждают и, несомненно, верят в то, что при заседаниях ирландского парламента в Дублине судебный приказ короля не будет исполняться, решения Судебного комитета не будут приводиться в исполнение, имперские статуты не будут соблюдаться, а имперские налоги не будут собираться. Если бы при новой системе существовало реальное разграничение судов и исполнительных органов — имперских и ирландских, — такая опасность, хотя и отдаленная, была бы мыслима. Но столь резкого различия в законопроекте не наблюдается. В политических союзах центральное правительство может воздействовать на своих подданных в том или ином штате непосредственно через свои собственные органы — свои собственные суды, свои собственные исполнительные должностные лица и свою собственную полицию (это истинный федеративный тип) или оно может действовать опосредованно через органы власти штата. И наоборот, правительства штатов могут действовать непосредственно через собственные органы (это опять-таки федеративный принцип) или они могут действовать опосредованно через имперские органы. Теперь везде, где это опосредованное действие используется в обеих своих формах, различие между двумя властями размывается, федеративный принцип претерпевает изменение, которое, лишая его половины его симметрии, лишает его всей его слабости. Именно такие взаимные отношения устанавливаются между Имперским правительством и Ирландским правительством.

[pg 011] Имперские чиновники будут находиться в распоряжении Ирландского правительства, а ирландские чиновники — в распоряжении Имперского правительства. Например, при сборе налогов, введенных ирландским парламентом, Ирландское правительство будет зависеть от имперских чиновников налогового ведомства в деле их исчисления и сбора. Имперское правительство, с другой стороны, будет зависеть от ирландских судов и ирландских шерифов в обеспечении принудительного взыскания таких налогов. Ирландские шерифы, в свою очередь, будут зависеть от имперской полиции в оказании им помощи при наложении взыскания. Я вернусь к некоторым из этих пунктов более подробно, когда перейду к рассмотрению отношений между исполнительной и судебной властью и поддержанию законности и порядка. Здесь мне достаточно заметить, что ирландский националист, желающий бросить вызов Имперскому правительству, и ирландский юнионист, желающий бросить вызов Ирландскому правительству, оба столкнутся с трудностями при определении того, что им угодно считать пределами политического обязательства. Им будет трудно провести различие между тем, где заканчивается власть Ирландского правительства и начинается власть Имперского правительства.

Верховенство Имперского парламента.

В новом законопроекте верховенство Имперского парламента обеспечивается прямыми словами. Эти слова не являются необходимыми. Ни один парламент не может связать своих преемников, и то, что сделал один парламент, другой парламент может отменить. Даже когда один парламент прилагал усилия к тому, чтобы связать потомство, объявляя свое законодательство «вечным» или «неизменным» (как в случае определенных положений в ирландском и шотландском актах об унии), его предписания игнорировались его преемниками с не большим количеством формальностей, чем это необходимо в случае любого другого законодательства. Акт, учреждающий новую конституцию, не более неотменим, чем акт, санкционирующий введение подоходного налога. Следовательно, если Имперский парламент решает даровать конституцию Ирландии, ничто не мешает ему отозвать или изменить этот дар, даже (как мы полагаем) в том случае, если бы он потрудился постановить, что конституция может быть сдана или изменена только с согласия того законодательного органа, который эта конституция создала. Некоторые сомнения действительно возникали по этому поводу в случае законопроекта о гомруле 1886 года, который не только исключал ирландских депутатов из Вестминстера, но и предусматривал внесение поправок в новую конституцию, обусловливая таковые — если они вообще должны были производиться — совместной властью ирландского и английского парламентов. Будет ли это иметь эффект предотвращения внесения «имперским» парламентом поправок в такой акт о гомруле без привлечения помощи ирландского парламента, широко обсуждалось в то время. Очевидно, что этот вопрос сейчас не возникает, поскольку ирландские депутаты по-прежнему будут заседать в Вестминстере.

[pg 013] Таким образом, Имперский парламент в любое время волен отменить или изменить Закон об управлении Ирландией после того, как он станет законом. С другой стороны, ирландский парламент не будет иметь никаких полномочий изменять его положения, за исключением случаев, когда такие полномочия предоставлены самим актом. Об этом говорится в самом законопроекте, но это утверждение излишне. Из доктрины верховенства Имперского парламента следует, что статуты этого парламента могут быть отменены только самим парламентом. Никакая конституция, дарованная британской колонии, сколь бы широким ни было содержащееся в ней дарование самоуправления, не может быть изменена этой колонией, если полномочие изменять ее не предоставлено в явном виде. Такое полномочие, когда сама конституция не предписывает какого-либо конкретного метода конституционной поправки, действительно было предоставлено в общих выражениях разделом 5 Закона о действительности колониальных законов, однако этот акт не может применяться к Ирландии, которая находится вне юридического определения колонии, содержащегося в Законе о толковании 1889 года. Единственными полномочиями по конституционным поправкам, которыми будет обладать ирландское законодательное собрание, являются те, которые прямо предоставлены статьей 9, позволяющей ему по истечении трех лет с момента принятия акта заниматься вопросами избирательного права и перераспределения.

Ирландский парламент, разумеется, будет иметь полномочия отменять любые существующие акты Имперского парламента, поскольку они касаются Ирландии и не затрагивают вопросы, изъятые из его ведения. Было бы невозможно осуществлять законодательную деятельность в целях мира, порядка и хорошего управления Ирландией, если бы у него не было этих полномочий, и эти полномочия подразумеваются в общем даровании. Но если Имперский парламент решит продолжать законотворчество для Ирландии, даже в тех вопросах, в отношении которых ирландский парламент был уполномочен издавать законы, такое имперское законодательство будет обладать высшей юридической силой. Это также является следствием доктрины парламентского верховенства, и указывать это в законопроекте не было необходимости. Дарование определенных законодательных полномочий Ирландии не мешает Имперскому парламенту впоследствии принимать законы в ущемление этих полномочий. Верховенство Имперского парламента неисчерпаемо, как источник чести.

Именно здесь расхождение с федеральными принципами проявляется наиболее ярко. В соответствии с Британским североамериканским актом законодательные полномочия провинций являются «исключительными» по отношению к законодательству доминиона в их собственной сфере. Точно так же в случае австралийской конституции, в соответствии с которой остаточные законодательные полномочия остаются за штатами, федеральный парламент исключен из возможности принимать законы по любым вопросам, прямо ему не уступленным. Результатом этого является серьезное ограничение сферы действия таких полномочий, какими он действительно обладает. Например, он обладает ими в отношении таможенных и акцизных сборов, однако существуют иные способы предоставления преференций торговле, помимо введения пошлин: низкий уровень фабричного законодательства может действовать в том же направлении, в чем федеральный парламент убедился к своему убытку, когда попытался принять Закон об акцизных тарифах, лишающий производителей преимуществ нового тарифа в тех штатах, где не соблюдался определенный производственный минимум. Этот акт был признан недействительным Высоким судом на том основании, что он превышал полномочия, предоставленные федеральному парламенту конституцией, и посягал на исключительные полномочия по промышленному законодательству, принадлежавшие штатам. Подобная ситуация была бы невозможна в соответствии с Законом об управлении Ирландией, поскольку полномочия ирландского законодательного органа не являются исключительными по отношению к полномочиям Имперского парламента, а носят лишь параллельный характер. И всякий раз, когда ирландский и имперский статуты вступают в противоречие, правило толкования будет в пользу последнего.

Полномочия ирландского парламента

Ирландскому парламенту предоставляются общие полномочия по изданию законов в целях «мира, порядка и хорошего управления» Ирландии. Эти слова обычно используются при наделении законодательными полномочиями в колониальных конституциях, и они истолковываются как санкционирующие «абсолютную свободу усмотрения в отношении законов для достижения целей, поставленных перед ними». Никакие соображения политического характера, справедливости или несоответствия общему праву не смогли бы послужить основанием для оспаривания ирландского статута на том основании, что он является ultra vires. В пределах отведенных ему границ ирландский парламент будет обладать столь же полноправной и обширной властью, какой обладает или может наделить сам Имперский парламент, и он может, если сочтет нужным, делегировать эту власть. Однако ирландский законодательный орган не будет иметь полномочий осуществлять экстратерриториальное законодательство. Он не смог бы, например, принять закон о наказании ирландских подданных Короны за правонарушения, совершенные за пределами Ирландии.

Теперь эти полномочия несомненно велики — даже больше, чем обычно бывает даже в федеральных системах, где неперечисленные или «остаточные» полномочия оставляются за штатом. Можно представить себе, что они могут быть использованы во вред Имперскому правительству и союзу двух королевств, и в этих статьях акта нет ничего, что помешало бы использовать их таким образом. Рассматривая его как статут по обычным принципам толкования статутов, Судебный комитет не имел бы иного выбора, кроме как признать действительным любое законодательство ирландского парламента, которое не подпадает под изъятые из его ведения полномочия. Политика их не касается и не будет касаться. Но тогда следует помнить о возможности применения вето Имперского правительства в тех случаях, когда законодательство, хотя и intra vires, несправедливо, нецелесообразно или противоречит имперским интересам. Это исполнительное вето в действительности представляет собой юридический факт огромной важности — оно всегда присутствовало в умах их светлостей в качестве причины отказа применять к толкованию федеральных конституций Канады и Австралии ограничительные принципы Верховного суда, сформулированные в знаменитой доктрине Маршалла о «подразумеваемых ограничениях». Когда в руках центрального правительства нет такого вето, возникает необходимость с немалой точностью ограничивать — либо в тексте конституции, либо в ее судебном толковании — полномочия местных законодательных органов. Вот почему истинная федеративная система всегда сопряжена с очень большим объемом судебных разбирательств. Но судебные разбирательства — это вещь, которой по возможности следует избегать. Это поощряет политические партии доводить образцовые судебные дела до судов.

Конституционные ограничения.

Проблема защиты прав и привилегий меньшинств в Ирландии с помощью конституционных ограничений — самая деликатная из тех, что когда-либо озадачивали умы юристов. Она ставит ирландскую проблему в совершенно особую категорию. Ни в какой другой конституции в Империи — за исключением единственного пункта в Британском североамериканском акте — не предпринимается попыток сковать усмотрение парламентов путем наложения юридических ограничений на их законодательную способность. Сказать, что парламент не должен издавать законы, кроме как по определенным вопросам, — это одно, а попытаться определить, как он должен издавать законы по именно этим вопросам, — совсем другое. Последнее столь же трудно, сколь первое просто. Если воспользоваться простым примером, автомобилистам достаточно легко запретить ездить по определенным дорогам, но запретить им ездить «опрометчиво» по любой дороге — это другое дело. «Опрометчиво» немедленно порождает вопросы о стандартах небрежности и исковых правах. Как мы собираемся отличать «справедливое» законодательство от «несправедливого», налоги, носящие дискриминационный характер, от налогов, таковыми не являющихся, те «права» субъекта, которые парламент может игнорировать, от тех, которые он обязан уважать? Никогда не было никаких сомнений в том, что колониальный законодательный орган может по своему усмотрению обращаться с правами субъекта, основанными на общем праве, может отменять суд присяжных, приостанавливать действие судебного приказу habas corpus, принимать билли об опале (bills of attainder), издавать законы ex post facto, отчуждать частную собственность без компенсации и ограждать исполнительную власть от исков за нарушения закона — если какие-либо сомнения и существовали, они были развеяны Законом о действительности колониальных законов. Но в случае с Ирландией было сочтено необходимым — несомненно, во многом из-за страхов, возбужденных в умах англичан протестантским меньшинством в Ольстере и коммерческими интересами в обеих странах, — включить в более ранние законопроекты о гомруле сложную серию ограничений на осуществление даже тех законодательных полномочий, которыми ирландский парламент, как признается, мог бы обладать. Для поиска аналогии к этим ограничениям пришлось бы вернуться к конституции Соединенных Штатов и философии «естественных прав». Более сложную проблему невозможно вообразить, поскольку конституция такого рода идет вразрез со всей традицией парламентского суверенитета в этой стране и в колониях. Любой, кто утрудит себя изучением решений Тайного совета, когда колониальное законодательство оспаривалось на том основании, что оно нарушает права субъекта по общему праву или «естественную справедливость», обнаружит, что подобные конституционные ограничения полномочий колониальных законодательных органов не признаются нашими судьями. При отсутствии прямых слов в колониальных конституциях такие ограничения не существуют. «Единственное, что остается сделать субъекту, чьи исковые права отбираются колониальным Актом об indemnification (ограждении от ответственности), — как мрачно заметил однажды лорд Хальсбери, — это подчиниться».

Предыдущие законопроекты о гомруле характеризовались сложнейшим сводом прав, которые ирландский законодательный орган не смел нарушать. Его основные положения можно классифицировать по трем направлениям: (1) Защита субъекта в отношении жизни, свободы и собственности; (2) предотвращение законодательства, дискриминирующего любую часть Соединенного Королевства, и (3) сохранение существующих прав и привилегий протестантского сообщества в Ирландии. В том или ином виде почти все эти принципы можно найти воплощенными в Конституции Соединенных Штатов, а в случае первого из них положение знаменитой 14-й поправки было фактически включено с некоторыми небольшими изменениями в подраздел 8 статьи 4 законопроекта 1893 года, согласно которому полномочия ирландского законодательного органа не должны распространяться на принятие какого-либо закона

“whereby any person may be deprived of life, liberty, or property without due process of law in accordance with settled principles and precedents or may be denied the equal protection of the laws or whereby private property may be taken without just compensation.”

Эти впечатляющие слова кишели юридическими противоречиями. Гарантировали ли они, например, сохранение за субъектом права на суд присяжных? В американских штатах авторитетно установлено, что при отсутствии дополнительных уточняющих слов в конституциях штатов — нет. Такая процедура действительно защищена в федеральных судах, но исключительно в силу прямо выраженных слов. В случае штатов Кули, великий авторитет, утверждает, что «все, что устанавливает штат, будет надлежащей правовой процедурой», а Стори рассматривал эти слова сами по себе как просто гарантирующие судебное слушание — то есть в том виде, в каком они есть, они лишь обеспечивают разделение законодательных и судебных функций и не позволяют законодательному собранию штата принимать законы, которые по сути своей являются судебными постановлениями.

Было весьма сомнительно, что эти слова действительно обеспечили бы субъекту в Ирландии. Целью разработчика представлялось обеспечение за субъектом в Ирландии всей той правовой защиты, включая суд присяжных, которой он пользовался бы на дату принятия законопроекта, понимая под законом как общее право, так и статутное право. Если бы Имперский парламент после даты принятия самого акта принял законодательство, ограничивающее суд присяжных или иные права общего права, это, предположительно, предоставило бы ирландскому парламенту новый «сложившийся принцип и прецедент», позволяющий идти дальше. Иными словами, эта статья могла бы послужить обеспечению определенной стандартизации законодательства между двумя странами.

Аргументы против ограничений.

Но мне кажется, что такая стандартизация лучше всего обеспечивается путем четкого резервирования определенных предметов законодательства за Имперским парламентом, а не путем наложения на осуществление такого законодательства ирландским парламентом конституционных ограничений, которые неизбежно вызовут большие сомнения и спровоцируют чрезмерные судебные разбирательства. Было бы гораздо лучше зарезервировать уголовное право, как это было сделано в Канаде в отношении провинциальных законодательных органов (хотя и не без труда), чем излагать определенные абстрактные принципы. Более того, желательно ли поддерживать такое единообразие законодательных принципов? Можно многое сказать в пользу резервирования определенных предметов законодательства за Имперским парламентом, но навязывать всей сфере законодательства, доверенного ирландскому парламенту, те же принципы, которые регулируют английский Свод статутов или общее право, — значит подвергать практически любой мыслимый ирландский статут вызовам со стороны любящих судебные тяжбы политиков. Именно это произошло в Соединенных Штатах. Эта статья в ее первоначальном виде вполне могла бы помешать ирландскому законодательному органу распространить процедуру Актов о суммарном судопроизводстве на те случаи, когда она не была так распространена в Англии, — крайне пагубный результат, учитывая, что эта процедура является санкцией, посредством которой приводится в исполнение почти каждый новый закон, расширяющий сферу промышленного законодательства или законодательства об охране здоровья населения либо наделяющий полномочиями местные органы власти.

Единообразие законодательства между двумя странами желательно не во всех направлениях и до сих пор не соблюдалось. В вопросах отчуждения собственности, например, драстическая процедура Акта о жилищном строительстве и планировании городов не была принята в Ирландии. У Ирландии есть свой собственный стандарт в этих вопросах в виде Ирландского закона о местном самоуправлении и Актов о выкупе земли, и я вовсе не уверен, что принципы английских Актов о консолидации земельных положений и Актов о консолидации железнодорожных положений, касающиеся арбитража и компенсации, являются идеальными. Еще менее единообразие в вопросах уголовного права было правилом до сих пор между этими двумя странами. Было бы трудно найти в этой стране аналог Закона о преступлениях 1887 года (который до сих пор остается в Своде статутов, хотя больше не вводится в действие посредством прокламаций) с его расширением суммарной юрисдикции на случаи уголовного сговора, запугивания, массовых беспорядков и незаконных собраний, а также его положениями об изменении территориальной подсудности дел.

Возможно, более спорным является вопрос о том, не следовало ли повторить слова законопроекта 1893 года, призванные гарантировать субъекту «равную защиту законов» и предотвратить принятие законодательства, дискриминирующего англичан и шотландцев при определенных обстоятельствах. Выражение «равная защита законов» толковалось в Соединенных Штатах таким образом, чтобы гарантировать беспристрастность законодательства, особенно при осуществлении «полицейской власти». Исходя из такого толкования, они, например, помешали бы ирландскому законодательному органу освободить католические монастыри, используемые в качестве мастерских, от действия фабричных законов. Но этого можно было бы добиться иным путем, и эти слова в случае их принятия могли бы помешать принятию многих полезных законов. Представляется вполне вероятным, что дискриминационное законодательство, поскольку оно имело тенденцию препятствовать проживанию определенной категории лиц в Ирландии или налагало штрафные санкции на нерезидентов, в любом случае было бы признано недействительным на том основании, что оно противоречит резервированию за Имперским парламентом таких предметов, как «торговля» и «натурализация». И в отношении нерезидентов следует помнить, что дарование законодательных полномочий может осуществляться только «в отношении вопросов, исключительно относящихся к Ирландии или какой-либо ее части» — слов, которые могут оказаться весьма значимыми.

То же самое можно сказать об опущении в законопроекте положения, предусматривавшего, подобно его предшественнику 1893 года, сохранение гарантий свободы субъекта и охрану его прав по общему праву. Сделать это почти невозможно, не вступая в неизведанное море судебных споров. Современное законодательство, особенно социальное и промышленное, нарушает права общего права на каждом шагу. Я рискнул охарактеризовать в другом месте современную тенденцию промышленного законодательства как тенденцию, инвертирующую знаменитый афоризм Мэйна, к переходу от договора к статусу, то есть ко все большему ограничению свободы договора работника и наделению его определенным статусом путем защиты его от самого себя. Большая часть нашего ирландского земельного законодательства подрывала обязательственную силу договоров. Профессор Дайси критиковал законопроект 1893 года за то, что тот недостаточно далеко зашел во включении положений, заимствованных из Конституции Соединенных Штатов с целью обеспечения прав субъекта по общему праву. Но можно заметить, что многие из этих положений оказались почти невыносимым ограничением полномочий законодательных органов по регулированию торговли и промышленности — настолько невыносимым, что Верховный суд в последнее время широко пользуется фикцией «полицейской власти», чтобы позволить законодательным органам принимать законы, которые в противном случае могли бы показаться ущемляющими «привилегии» граждан Соединенных Штатов или лишающими их «свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры».

В то же время следует помнить, что хотя ирландскому парламенту не возбраняется законодательное вмешательство в права, основанные на общем праве, его законы будут подлежать правилам толкования со стороны Судебного комитета, согласно которым статуты всегда толкуются в пользу субъекта. Общепринятым правилом толкования в английских судах является то, что права по общему праву не могут быть отняты иначе как с помощью прямо выраженных слов. Добиться того, чтобы толкование новой конституции и ирландских статутов в конечном счете целиком оставалось в руках имперского суда, — это уже немало. Защита прав индивида с помощью хартии в основополагающем акте всегда сложна и зачастую невозможна. В конечном счете она в огромной степени зависит от того толкования, которое судьи соизволят придать такому акту.

[pg 025]

Исполнительное вето.

Очевидно, поэтому, что главной и в действительности почти единственной гарантией, предусмотренной в законопроекте против несправедливого или дискриминационного законодательства, является вето лорда-лейтенанта, действующего по инструкциям Имперского правительства. Политический контроль предпочитается юридическому контролю. Апостольский максим «все мне позволительно, но не все полезно» послужил, судя по всему, девизом разработчика. Не закон, а политика будут определять, какие ирландские акты будут внесены в Свод статутов. Следует признать, что это принцип, наиболее гармонирующий с прецедентом, если рассматривать дарованные колониям конституции в качестве прецедентов. Ни одна колония не потерпела бы и минуты сложную сеть ограничений в статье 4 законопроекта 1893 года, сквозь тонко переплетенные ячейки которой любому ирландскому законодательству оригинального или экспериментального характера было бы трудно пройти. Если мы действительно серьезно относимся к учреждению парламента на Колледж-Грин, мы не можем поступить иначе. Исполнительное вето должно стать реальным контролем, и в присутствии такого контроля английские судьи всегда будут крайне неохотно объявлять акты законодательного органа ultra vires лишь на том основании, что они нарушают права, основанные на общем праве.

Теперь этот контроль может осуществляться на одном из двух оснований. Имперское правительство может «предписать» лорд-лейтенанту отказать в своем согласии либо на том основании, что рассматриваемый законопроект политически нежелателен, либо на том основании, что он, по их мнению, выходит за рамки полномочий, предоставленных ирландскому законодательному органу. Во всех отношениях желательно разграничивать эти два основания, чтобы Имперский парламент имел возможность привлекать действующий кабинет министров к ответственности, когда его действия носят чисто политический характер. С другой стороны, не менее желательно, чтобы кабинет министров, в интересах общественности в Ирландии, имел возможность проверить юридическую силу ирландского законопроекта, который, будучи безупречным с точки зрения политики, может вызывать сомнения с точки зрения права. Распространена ошибка, согласно которой во всех писаных конституциях суды, в особенности суды Соединенных Штатов, обладают собственной инициативой (proprio motu) объявлять не имеющими законной силы (ultra vires) любые законодательные акты, нарушающие принципы конституции. Лабуле в своем исследовании американской конституции впал в эту ошибку. Но американские суды не обладают такой силой. До тех пор пока в обычном судебном порядке в связи с рассматриваемым статутом не возникает судебного дела, не существует никакого способа аннулировать его, и в своде федеральных статутов было немало актов, которые вполне мыслимо являются «неконституционными» как по букве, так и по духу, но никогда не объявлялись не имеющими законной силы (ultra vires) по той простой причине, что никто не обнаружил ущемления своих частных прав. Это особенно касается вопросов о распределении полномочий. Это может случиться, например, в случае ирландского законопроекта, который предлагает иметь дело с одной из зарезервированных сфер обслуживания. Чтобы преодолеть эту трудность и избежать проблем, которые могут возникнуть в результате включения акта в ирландский свод статутов и его соблюдения в Ирландии только для того, чтобы впоследствии он был объявлен не имеющим законной силы (ultra vires) в ходе судебного разбирательства, в законопроекте об управлении Ирландией (статья 29) предусмотрено, что если лорду-лейтенанту или государственному секретарю покажется целесообразным в общественных интересах проверить законность ирландского акта, он может заявить об этом Его Величеству в Тайном совете, и тогда этот вопрос может быть заслушан и разрешен Судебным комитетом точно так же, как апелляция из ирландского суда. Нет необходимости полагать, что исполнительное вето останется мертвой буквой, а рассуждать на основе его неиспользования в случае самоуправляющихся колоний — значит рассуждать от подобного к неподобному. В случае с провинциальными законодательными органами Канады оно применялось правительством доминиона, когда провинциальное законодательство было несправедливым или противоречило «сложившейся политике» доминиона.

Исключенные полномочия.

Перечисление вопросов, в отношении которых ирландский парламент не имеет полномочий принимать законы, выглядит несколько обманчиво, поскольку многие из перечисленных вопросов в любом случае находились бы вне его компетенции. Пока Акт об унии остается в своде статутов, Ирландия не является суверенным государством, и «объявление войны или заключение мира», а также ведение переговоров о заключении договоров с точки зрения международного права были бы для нее невозможны, даже если бы они не были прямо запрещены. «Морское судоходство» и «возвращение беглых преступников» также были бы исключены из ее юрисдикции в силу нормы права, которая не позволяет подчиненному законодательному органу осуществлять экстерриториальное законодательство. То же самое можно сказать и об авторском праве. Колонии получили возможность заниматься этими вопросами лишь в силу положений актов Имперского парламента. Но было бы неверно утверждать, что положение ирландского парламента приравнено к положению законодательного органа самоуправляющейся колонии. Исключение предметов, касающихся преданности, таких как натурализация и государственная измена, а также законодательства об иностранцах является исключительным. Все самоуправляющиеся колонии имеют полномочия решать эти вопросы, а также вопросы, касающиеся военно-морских и военных сил. Пожалуй, наиболее важным исключением в случае Ирландии является торговля, товарные знаки, промышленные образцы, знаки на товарах и патентные права. Я не могу не пожалеть о том, что, поскольку был принят принцип предоставления Ирландии общих и неперечисленных полномочий, число конкретных исключений не было увеличено. Крайне желательно по возможности избегать коллизии законов в Соединенном Королевстве. Необходимо помнить, что свод статутов, независимо от Акта об унии, связал Ирландию с Англией множеством законодательных связей; для всех этих островов существует единая система промышленного, коммерческого и отчасти уголовного права — законы о фабриках, законы о компаниях, закон о переводных векселях, уголовно-процессуальное законодательство, законы о пенсиях по старости и страховое законодательство; во всем этом наличествует законодательная стандартизация, и тенденция всех современных политических союзов, в особенности Австралийского союза и Германской империи, направлена именно в эту сторону. Путаница, несправедливость и экономическое неравенство постоянно возникают в современном государстве, жители которого живут в условиях «коллизии законов». Фискальные соображения указывают в том же направлении. Можно с уверенностью предполагать, что английская общественность не потерпит никакого значительного расхождения между фискальными системами Англии и Ирландии. Более того, если отбросить финансовые соображения, регулирование «торговли», как и в любом политическом союзе, зарезервировано за центральным законодательным органом. Но провести различие между «торговлей», с одной стороны, и «промышленностью», с другой — задача не из легких, и Ирландия может оказывать не менее эффективное дискриминационное воздействие на Англию путем снижения стандартов фабричного законодательства, чем с помощью таможенных пошлин.

«Предмет регулирования» законов о пенсиях по старости, актов о национальном страховании и актов о биржах труда, правда, был исключен. Кажется досадным, что эта категория не была расширена за счет включения законов о компаниях, Закона о продаже товаров, Закона о векселях и законов о фабриках. Было крайне нежелательно допустить, чтобы «промышленный минимум» для Соединенного Королевства, с таким трудом достигнутый благодаря нашему фабричному законодательству, был снижен в интересах определенных сил в Ирландии. Преимущества обеспечения единообразия путем включения трех великих статутов, касающихся коммерческого права, также весьма очевидны. Два из них действительно представляют собой большой шаг в кодификации английского закона, которая является мечтой английских юристов, они были приняты в качестве модели в некоторых из наших колоний, и представляется весьма желательным, чтобы достигнутый таким образом стандарт оставался неизменным. Настаивая на этом, я не забываю о том, что уже сказал в связи с темой конституционных ограничений относительно нежелательности установления слишком жесткой степени единообразия в английском и ирландском законодательстве, но конституционные ограничения — это одно, а исключения — совсем другое. Очень сложно подчинить всю сферу ирландского законодательства юридическим принципам, но сравнительно легко исключить из этой сферы предметную область конкретных актов. Весь вопрос сводится к рассмотрению того момента, на котором должно определяться единообразие. Законопроект, судя по всему, устанавливает этот предел гораздо ниже требуемого.

Конечно, одним из способов решения этого вопроса было бы наделение Ирландии лишь конкретными и перечисленными законодательными полномочиями, как это было сделано в случае провинциальных законодательных органов Канады. В этом есть свои веские аргументы. Это кажется путем наименьшего сопротивления; всегда легче добавить полномочия, которые кажутся недостаточными, чем забрать обратно полномочия, которые оказались избыточными. Но это несомненно провоцирует судебные разбирательства, и очень сложно, если вообще возможно, дать определение тому, что является исключительно ирландскими делами, не прибегая в конечном счете к какому-либо общему термину (как тот, что используется в Акте о Британской Северной Америке), такому как «вообще все вопросы исключительно местного характера».

Великая экономия, проявленная составителем при определении числа исключений из полномочий ирландского законодательного органа, а также числа ограничений на осуществление этих полномочий, означает, как мы уже указывали, что вся тяжесть контроля над ирландским законодательным органом возлагается на исполнительное и законодательное вето Имперского правительства. Достаточно ли полагаться на верховную власть Имперского парламента, заключающуюся в отмене посредством статута ирландского законодательства, которое может быть несправедливым или нецелесообразным, а также на осуществление вето Имперского правительства? Эти средства контроля являются проявлением грубой силы (force majeure), что зачастую бывает непопулярно и всегда затруднительно. Прежде всего они носят политический характер. Их осуществление зависит от партии, находящейся у власти в Великобритании, и в качестве такового оно может вызвать возмущение среди ирландского народа как посягательство на дарованную им автономию. С другой стороны, исключения и ограничения являются юридическим, а не политическим средством контроля — они действуют через суды без вмешательства политических соображений. Более того, и это, пожалуй, самое важное соображение, они опираются на согласие ирландского народа, выраженное в условиях Акта о гомруле, стороной которого являются его представители. Бросить вызов им для ирландского парламента означало бы бросить вызов самому Акту, который послужил хартией его существования. Но они провоцируют судебные разбирательства. Все сводится к вопросу о поиске золотой середины между опасностью судебных разбирательств, с одной стороны, и политическим давлением — с другой. Вероятно, однако, поводов для конфликтов будет немного, и они будут незначительными, а настроения ирландского парламента могут оказаться гораздо более консервативными, чем представляют себе его критики.

Исполнительная власть

Новый законопроект примечателен той определенностью, с которой он наделяет Ирландию контролем над исполнительной властью. Впервые в писаных конституциях Империи мы имеем статутную исполнительную власть, и это не просто статутная исполнительная власть, а парламентская исполнительная власть, определяемая статутом. В более ранних законопроектах наиболее примечательными были краткость и намеки, с которыми рассматривался этот вопрос об управлении Ирландией. «Исполнительная власть в Ирландии по-прежнему принадлежит Ее Величеству Королеве» — таковы были формулировки, использовавшиеся в законопроекте 1893 года. Согласно этому законопроекту, управление Ирландией продолжало бы оставаться в руках английского кабинета министров даже после вступления закона в силу, и именно этот кабинет должен был определять, какая часть прерогатив короны — большая или меньшая — будет делегирована лорд-лейтенанту. Как ни парадоксально это звучит, для юнионистского правительства, пришедшего к власти сразу после того, как законопроект о гомруле вступил в силу и в Дублине заседал ирландский парламент, было бы вполне возможно сохранить исполнительную власть в Ирландии в собственных руках без какого-либо нарушения статутных обязательств. Законопроекты 1886 и 1893 годов оставляли на усмотрение Короны решение о том, какими должны быть полномочия лорд-лейтенанта. Следуя колониальным прецедентам, конституцию пришлось бы дополнить прерогативным законодательством в форме патентных грамот (Letters Patent), определяющих эти полномочия. Более того, эти полномочия должны были быть возложены не на лорд-лейтенанта в Совете, а исключительно на лорд-лейтенанта. Кое-что действительно говорилось об «Исполнительном комитете» ирландского Тайного совета для оказания помощи и содействия в управлении Ирландией — это был единственный намек на ответственное правительство, содержащийся в законопроекте, — но ничего не говорилось ни о полномочиях или составе Комитета, ни о степени, в которой лорд-лейтенант был обязан следовать его советам. Его состав был оставлен на усмотрение Ее Величества. Его полномочия, конечно, как и в случае с колониями, решались бы посредством молчаливого принятия неписаных конвенций английской конституции о том, что советники губернатора должны пользоваться доверием законодательного органа, который вотирует субсидии.