«Новая германская конституция»

В Германии формирование министерства — это всегда чрезвычайно сложное дело. Вместо только двух великих партий — что кажется идеальным условием или, во всяком случае, традиционной ситуацией при нормальном функционировании парламентского режима — в Германии пять или шесть партий, ни одна из которых не состоит из достаточного количества членов, чтобы иметь в себе большинство. Кроме того, трудности кабинета почти неразрешимы, и партия, которая принимает участие в правящей власти, осознает риск, которому она немедленно подвергается при его осуществлении. Точно так же различные партии не всегда с доброй волей поддаются этому риску и часто предпочитают эгоистичную позицию и удобную роль оппозиции, а не тяжелую и опасную задачу управления. В то время как любая политическая партия, достойная этого имени, должна иметь отличную программу, в которую она верит, и не должна желать ничего лучшего, чем прийти к власти, чтобы реализовать такую программу, политические партии в Германии, мало уверенные в своих программах, предпочитают, прежде чем пытаться их применять, подождать, пока недостаточность программ других партий не будет предварительно продемонстрирована.

Когда открывается министерский кризис, начинается в то же время период трудных переговоров. Каждая политическая группа встречается и обсуждает позицию, которую она займет, решая, примет ли она участие в кабинете или нет. Ответ на этот последний вопрос зависит чаще всего от того, будут ли участвовать в власти некоторые другие группы. Затем доверенные люди или лидеры различных партий встречаются вместе, чтобы найти основу для соглашения. Президент рейха, естественно, поддерживает связь с этими переговорами; иногда они проводятся в его присутствии. Программа будущего кабинета обсуждается и, прежде всего, выбор будущих министров. Когда соглашение достигнуто, президент рейха делает свои назначения. Был один случай, однако, когда задача формирования кабинета была чрезвычайно трудной. Это было после выборов 6 июня 1920 года, которые дали различным партиям такое распределение численной силы, что никакое большинство не было практически возможно, какая бы комбинация ни пробовалась. Различные группы встречались и ссорились, но не могли прийти к соглашению. Тогда президент поручил члену Центра не составлять кабинет, а служить посредником между различными партиями и привести их к соглашению. Именно из этой подготовки вышло министерство Ференбаха. Таким образом, кабинет составляется не актом, свободным решением президента, а соглашением, достигнутым партиями.

Из этого вытекают два последствия:

Во-первых, эти кризисы очень долгие. Тот, в котором был сформирован кабинет Ференбаха, длился девятнадцать дней. В стране, чья ситуация трудна во всех отношениях, как ситуация Германии, такой промежуток времени без кабинета, полностью занятый совещаниями и дискуссиями между политиками, является очевидно плачевным положением дел.

Другое последствие заключается в том, что не только министерства не являются однородными, что является необходимым следствием того факта, что ни одна партия не имеет большинства в рейхстаге, но также они являются неоднородными фиксированным и неизменным образом. Чтобы составить кабинет, должно соблюдаться тройное правило. Во-первых, министры должны быть взяты из различных политических партий, которые входят в кабинет; те лица, которые не являются членами рейхстага, выбираются из числа членов партии, представленной в Национальном собрании. Во-вторых, каждая партия имеет право на количество министров, пропорциональное количеству ее членов в рейхстаге. Единственное исключение из этого правила заключается в том, что количество членов в кабинете, принадлежащих к одной и той же партии, должно оставаться таким же, как в только что отброшенном министерстве; и если министр отзывается, партия, к которой он принадлежит, назначает его преемника. Если из-за особых обстоятельств другая политическая группа призывается заполнить вакансию, эта группа взамен в качестве компенсации другой группе уступает одно из министерских мест, занимаемых ею. В-третьих, состав министерства должен оставаться неизменным на всю сессию законодательного органа.

Первое министерство, сформированное после встречи Учредительного собрания в феврале 1919 года, состояло из Шейдемана, его президента, одиннадцати членов в качестве руководителей ведомств и трех министров без портфеля. Партиями, которые приняли правительство в коалиции, были социал-демократы, которые имели 163 члена в Собрании, демократы с 74 членами и Центр с 89. Социал-демократы имели ровно столько же, сколько две другие группы вместе взятые. В кабинете из четырнадцати членов, следовательно, они имели семь мест, среди них место президента. Другие места были распределены: четыре демократам и три Центру. В течение всего периода Учредительного собрания — за исключением трех месяцев лета 1919 года, когда демократы, которые не хотели подписывать мирный договор, оставались добровольно в стороне — министерство и министры могли меняться, но состав министерства оставался практически идентичным. Последний кабинет, сформированный при этом Собрании, кабинет Германа Мюллера, включал в момент своего формирования, в марте 1920 года, одиннадцать министров, из которых один был без портфеля. И было понятно, что позже он будет дополнен добавлением трех других министров, тогда еще не назначенных. Среди одиннадцати членов сначала было пять социал-демократов, три демократа и три члена Центра. Что касается первого министерства, сформированного после выборов 1920 года, то оно состояло из пяти членов Центра, среди них Ференбах, трех членов Народной партии и двух демократов; что соответствовало приблизительно соответствующим силам групп в рейхстаге, а именно 68, 62, 45 членов.

Обычно количество министров переменчиво. Вместо того чтобы иметь фиксированное количество ведомств, соответствующее рациональному распределению дел, создаются или упраздняются министерства в соответствии с потребностями, которые должны быть удовлетворены, чтобы удовлетворить требования той или иной политической группы. Министерство Шейдемана имело министра финансов. Но министерства Бауэра, Германа Мюллера и Ференбаха имели, в дополнение к министру финансов, также министра казначейства. С другой стороны, в кабинете Шейдемана был министр экономики Виссель и министр продовольствия Роберт Шмидт. Эти два министра сохранили свои портфели в кабинете Бауэра, сформированном в июне 1919 года. Затем, из-за разногласий, возникших между Висселем и другими членами кабинета, Виссель ушел в отставку. Но он не был заменен, и два поста в кабинете были объединены. Однако они снова были разделены и снабжены отдельными названиями в кабинетах Германа Мюллера и Ференбаха. Подобная ситуация существует в случае министров без портфеля, количество которых, когда они есть, переменчиво.

Иногда, несмотря на все возможные переговоры и комбинации, различные группы, необходимые для коалиции, командующей большинством, не могут прийти к соглашению. Поскольку правительство должно тем не менее быть окончательно сформировано, та или иная группа, которая отказалась войти в комбинацию, обещает тем не менее либо свою поддержку, либо свой нейтралитет тем, кто имел неосторожность участвовать в кабинете. Когда кабинет Ференбаха был сформирован, он мог рассчитывать только на голос групп, представленных в нем, и, следовательно, командовал только 200 голосами в Собрании из 466 членов. Но социал-демократы обещали не свергать министерство до новых выборов. Следствием этого является то, что кабинет, так поставленный, на самом деле не является своим собственным хозяином, и этот должен был уступить до определенной степени предписаниям социал-демократов. Но с другой стороны, последние, хотя они отказались войти в комбинацию, были косвенно ответственны за акты министерства до тех пор, пока они терпели их у власти.

Когда необходимые соглашения заключены, министерство появляется перед рейхстагом. Оно зачитывает свою декларацию и программу, и начинается грандиозная политическая дискуссия. Но программа, будучи заранее представленной группам, иногда даже исправленной и переписанной на межгрупповых встречах, министерство уверено в большинстве, и речи являются лишь манифестами, посредством которых каждая партия объясняет, почему она за или против министерства.

(2) Парламентское правительство на практике может принимать одну из двух различных форм: правительство кабинета или правительство Собрания. При правительстве кабинета управляет Совет министров, и именно они дают направление общей политики. Он является руководителем и начальником Собрания, чье доверие поддерживает его. С другой стороны, называют правительством Собрания, когда министерство ограничивается исполнением решений парламента и следованием инициативе последнего.

В Германии, хотя нельзя сказать, что рейхстаг осуществляет значительную власть над ними, кажется, что министры проявляют мало инициативы и что они довольствуются чаще всего следованием направлению, данному им Собранием. Именно соглашение, которое преобладало при формировании кабинета, продолжается как политика. Министры являются либо президентами соответствующих политических групп, либо были назначены этими группами. Как, следовательно, они могут быть полностью независимыми? Здесь есть некоторые факторы, аналогичные тому, что называли во Франции «блоком левых» при министре Комбе. Все важные меры сначала обсуждаются между правительством и группами, и министерство не действует иначе как в согласии с группами большинства. Вместо того чтобы поставить себя во главе большинства и взять на себя ответственность за меры, которые оно считает необходимым принять, кабинет приходит к пониманию с ним. Возможно, нельзя сказать, что оно следует направлениям, данным ему большинством. Но оно не действует, во всяком случае, пока не будет сначала уверено в поддержке большинства. Возможно, также, в критических обстоятельствах, которые переживает Германия, и учитывая способ, которым организованы ее группы, невозможно поступить иначе. Глава кабинета, назначенный главой исполнительной власти по программе, данной ему для реализации этой программы, может действовать с независимостью, если эта программа создает свое собственное большинство. Даже если оно не может командовать стабильным большинством, оно может опереться на некоторые из групп меньшинства и, в зависимости от обстоятельств, может создать различные большинства. Есть акты, которые никто не может критиковать, и есть успехи, которые сводят на нет оппозицию. Но такой случай не в Германии, где министерство должно придерживаться контракта, который преобладал при его организации.

(3) Предыдущих замечаний достаточно, чтобы объяснить следующий факт: с момента установления парламентского режима в Германии ни одно министерство никогда не было свергнуто рейхстагом. Как это может быть, если оно соответствует условию своего соглашения и если перед каждым рискованным решением оно обеспечивает себе одобрение большинства? С другой стороны, если оно не может получить это одобрение или если оно не хочет принять политику, желаемую группами большинства, почему оно должно идти перед Собранием и вступать в битву, проигранную заранее? Оно уходит в отставку.

Министерство, следовательно, никогда не свергается; оно отступает, или, точнее, оно не отступает, а меняется. Количество людей, доступных для министерства, очень ограничено, и группы представляют почти всегда одних и тех же людей. Существует заранее определенное знание о том, кто те люди, которые войдут в кабинет, как только узнаешь, какие группы будут участвовать в формировании. Далее, возможности комбинаций внутри данной палаты достаточно ограничены. С начала февраля 1919 года только четыре группы участвовали в власти, из них Народная партия участвовала только после июня 1920 года. Неизбежно, следовательно, что в каждой новой комбинации остаются по крайней мере две группы, которые уже принадлежали к предыдущей. Вполне естественно, эти группы оставляют, без исключения, одних и тех же людей у власти. Зачем менять? Значительная часть предыдущего министерства, следовательно, поддерживается в каждом новом министерстве.

В июне 1919 года кабинет Шейдемана, который состоял из социал-демократов, демократов и членов Центра, был заменен кабинетом Бауэра, в который вошли только Центр и социал-демократы. Члены этих двух групп, которые были в кабинете Шейдемана, остались в кабинете Бауэра, и было достаточно заменить членами этих двух групп вакансии, оставленные Шейдеманом и демократами. В марте 1920 года кабинет Бауэра, в который демократы вошли в октябре 1919 года, попытался сделать новое изменение после государственного переворота Каппа. Состоялись конференции, в которых приняли участие президент рейха, министры и представители партий, на которых обсуждался вопрос о том, какие министры должны остаться и какие должны уйти.

Чем дольше затягивалась дискуссия, тем больше росло количество министров, которые должны остаться. Но профсоюзы вмешались и потребовали отставки всего кабинета. Бауэр согласился. Тем не менее кабинет, который был затем составлен Германом Мюллером, сохранил нескольких членов предыдущего кабинета, в частности самого Германа Мюллера, который из министра иностранных дел стал канцлером, и Бауэра, который из канцлера стал министром казначейства. Та же процедура имела место при составлении кабинета Ференбаха. Ожидалось, что министерство, приходящее после выборов, которые выразили значительное изменение в политической ситуации, и после того, как социал-демократы ушли из власти и Народная партия прибыла, переведет это изменение более глубокой модификацией, чем обычно, кабинета. Но из тринадцати членов пять были членами предыдущего кабинета.

Не кажется, следовательно, что попытка, сделанная Конституцией урегулировать настолько точно, насколько это может быть сделано, функционирование правительства кабинета имела до сих пор какой-либо заметный эффект на практику парламентаризма. Германия начинает с точки, которой другие страны, в которых парламентское правительство действовало годами, едва достигли, если они вообще достигли ее. Сконцентрированный кабинет, кабинет республиканской обороны, кабинет перехода, блок Центра — являются ли это случайными деформациями парламентского режима или это формы, к которым он должен неизбежно стремиться? Нам говорят в Германии, что эти практики, очевидно мало совместимые с концепцией парламентаризма или с правилами, предусмотренными в их Конституции, объясняются состоянием революции, в котором страна все еще находится; и что они исчезнут, если когда-нибудь Германия восстановит свое равновесие, и уступят место правильному и полному применению конституционного правила.

РАЗДЕЛ IV РЕЙХСРАТ

Рейхсрат помещен Конституцией рядом с рейхстагом, президентом и кабинетом и имеет своей ролью представление, после них, государств рейха в законодательных и административных делах.

1. — ОБЩИЕ ЧЕРТЫ РЕЙХСРАТА.

Рейхсрат составляет связующее звено сотрудничества между рейхом и государствами. В то время как воля всего германского народа, взятого вместе, проявляется через рейхстаг, рейхсрат переводит волю государств, такой, какой она задумана правительствами или кабинетами этих государств.

Рейхсрат является представителем в рейхе федералистского принципа. Это федералистский орган рейха. В этой роли он присоединяется к унитарным органам и дополняет их.

Рейхсрат является преемником Комиссии государств Временной Конституции и бундесрата старой Конституции. Но поскольку унитарная идея сделала важный прогресс, рейхстаг был наделен полномочиями значительно менее обширными, чем полномочия бундесрата. Последний, который представлял конфедеративные правительства коллективно, был держателем суверенитета при Империи. Рейхсрат, с другой стороны, поскольку новая Конституция поместила суверенитет в германский народ, является лишь органом, посредством которого правительства государств участвуют в законодательных и административных полномочиях рейха. Вместо того чтобы быть наделенным, по сравнению с рейхстагом, полномочиями, равными или превосходящими его, как был бывший бундесрат, он получил лишь очень ограниченные права.

Вопрос о том, не было бы лучше организовать вместо рейхсрата Палату государств, которая представляла бы не различные кабинеты, а население государств, бурно обсуждался. Можно напомнить, что именно это решение предложил Пройс: Палата государств, состоящая из делегатов германских республик. Эти делегаты избирались бы диетами республик и выбирались бы из числа граждан этих республик. В принципе, каждое государство имело бы делегата на каждый миллион жителей.

Такой организм представлял бы собой очень характерное применение централистской идеи. Но думали, что это создало бы рядом с рейхстагом новое народное представительство и что это не приняло бы во внимание необходимость организации представительства государств. Что было нужно на самом деле, это создание органа, внутри которого реализовалось бы равновесие между голосами и потребностями рейха, с одной стороны, и голосами и потребностями государств, с другой; если не желали подавить полностью федеральную структуру рейха и сделать из него просто унитарное государство. Этот организм должен был бы включать технических и профессиональных представителей интересов государств, оставляя в стороне идею партий и все программы партий. То есть должны были бы быть представители правительств государств, а не просто политические представители. Национальное собрание решило создать рейхсрат, организованный по модели бывшего бундесрата, представляющий правительства государств и наделенный менее обширными полномочиями.

Рейхсрат отличается глубоко по авторитету от старого бундесрата. Он потерял полностью суверенный характер бундесрата. Он не имеет даже права издавать административные правила, это право было отнято у него и дано кабинету. Он перестал быть, по сравнению с рейхстагом, законодательным органом, наделенным правами, равными правам рейхстага; и он имеет не более чем очень ограниченное право сотрудничать с ним в законодательной работе.

Это учреждение, следовательно, охватывает как историческую традицию, так и фактическую ситуацию рейха. Но оно отмечает в то же время прогресс в смысле более сильного единства рейха, и оно должно в будущем облегчить новое развитие унитарной идеи.

2. — СОСТАВ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ РЕЙХСРАТА.

«В Национальном совете каждое государство имеет по крайней мере один голос. В случае более крупных государств один голос предоставляется на каждый миллион жителей. Любой избыток, равный по крайней мере населению самого маленького государства, считается эквивалентным полному миллиону. Ни одно государство не должно быть аккредитовано более чем двумя пятыми всех голосов». (Статья 61.)

Первоначальное предложение предусматривало, что через три года после вступления Конституции в силу малые государства, имеющие менее миллиона жителей, потеряют свое право быть представленными в рейхсрате. Очевидной целью этого положения было принудить косвенными средствами малые государства объединиться, а также предотвратить ненужное дробление территорий с целью создания новых государств. Эта мера, однако, не была принята комитетом. Мы знаем, что вместо нее комитет и Национальное собрание приняли резолюцию, приглашающую правительство вмешаться в надежде реализовать союз малых государств.

Раннее распределение мест после принятия Конституции на основе статьи 61 дало Пруссии двадцать пять голосов из общего числа шестидесяти трех в рейхсрате. Но, как мы знаем, после мая 1920 года семь малых государств Центральной Германии образовали государство Тюрингия, которое имело 1 584 324 жителя и имело право на два голоса. Этим число непрусских голосов в рейхсрате было уменьшено на пять, что также уменьшило количество голосов, исходящих от Пруссии, с ее прежних двадцати пяти до двадцати двух. До тех пор, пока не будут сделаны новые изменения во внутренней географической конфигурации рейха, распределение голосов в рейхсрате будет следующим: Пруссия — двадцать два; Бавария — семь; Саксония — пять; Вюртемберг — три; Баден — три; Гессен — два; Тюрингия — два; другие государства — по одному. Итого — пятьдесят пять.

Государства представлены членами своих кабинетов. Так было при старом режиме. Существует, однако, существенное различие, ибо кабинеты теперь зависят от доверия к ним диет, избранных всеобщим голосованием. Именно общественное мнение правит в государствах теперь, а не воля автократического правительства, независимого от этого мнения. Правительство государства ответственно перед диетой за то, как его представители осуществляют свои мандаты в рейхсрате, присутствуют ли члены кабинета сами там или они представлены государственными служащими. Прежние положения, касающиеся инструкций, данных кабинетами государств своим полномочным представителям в рейхсрате, а также меры по обеспечению того, чтобы представители каждого государства присоединялись к общему голосованию, стали бесполезными и не были включены в Конституцию.

Положение, согласно которому все земли представлены своими кабинетами, было, однако, изменено в одном отношении. Статья 63 гласит, что в распоряжении прусского кабинета будет находиться лишь половина прусских голосов, а другая половина — в распоряжении администраций прусских провинций. Таким образом, Национальное собрание, у которого не хватило сил непосредственно осуществить расчленение Прусского государства и которое откладывало на два с лишним года любые усилия в этом направлении, тем не менее попыталось предвосхитить эту реформу. По-видимому, если прусские провинции будут постепенно получать все больше автономии, если предоставленные им полномочия станут сопоставимы с все более сокращающимися полномочиями земель, то их приравнивание к землям, отличным от Пруссии, будет облегчено и ускорено тем фактом, что эти провинции, подобно землям, непосредственно представлены в рейхсрате. Каждая из них сможет защищать свой собственный частный интерес, возможно, отличный от интересов других провинций. Каждая провинция, прежде всего, сможет защищать свои права и отстаивать свои интересы в случае конфликта с интересами Прусского государства, чья доминирующая централизация будет таким образом сломлена.

Это решение не является полностью удовлетворительным, поскольку перегруппировка, которая должна быть проведена в рейхе, должна быть продиктована прежде всего социальными и экономическими соображениями. И она должна иметь своей целью создание автономного органа, способного к саморазвитию и продуктивности. Прежде всего в этой работе следует игнорировать исторические границы земель, поскольку эти границы были проведены для удовлетворения династических интересов или для закрепления результатов победоносных войн. То, что верно для внутренних областей рейха, верно и для Пруссии. Прусские провинции не являются естественными организмами, в интересах которых следовало бы создавать и развивать политическую жизнь.

Тем не менее, статья 63, за неимением иного положения, представляет собой прогресс, который, однако, пока не кажется близким к реализации. Эта статья предусматривает, по сути, что порядок распределения прусских голосов, находящихся в распоряжении провинций, должен регулироваться прусским государственным законом; а статья 168 предусматривает, что до принятия этого закона, но не более чем на один год, все прусские голоса в рейхсрате могут подаваться членами государственного кабинета. Этот закон должен был быть уже принят и применен. Однако этого сделано не было, и прусское правительство запросило и получило изменение статьи 168, которое продлевает срок, предоставленный Пруссии, и дает ей время до 1 июля 1921 года для принятия этого закона. В обоснование этой просьбы Пруссия заявила, что сокращение общего числа ее голосов в рейхсрате до двадцати двух затруднило распределение этого числа между провинциями. В действительности же прусское правительство при республике остается верным своей традиционной тактике, которая заключается в противодействии любому развитию и прогрессу посредством самой упорной пассивности. До тех пор, пока не будет принят новый порядок представительства, двадцать два прусских голоса будут подаваться членами прусского кабинета или назначенными им делегатами.

Рейхсрат имеет право создавать свои собственные комитеты. Но привилегии, которыми пользовались некоторые земли, в частности Пруссия, в комитетах старого бундесрата, упразднены; в частности, ни одна земля не может впредь иметь более одного голоса в любом комитете (статья 62). Рейхсрат, в отличие от рейхстага, не имеет права свободно собираться. Он должен созываться кабинетом рейха. Тем не менее, он имеет право созвать себя сам, если такое требование поступит от трети его членов. Именно кабинет председательствует в рейхсрате и его комитетах; но кабинет не имеет права голоса ни в тех, ни в других. Рейхсрат имеет право и полномочия требовать присутствия членов кабинета на своих заседаниях или заседаниях своих комитетов. Он может пригласить туда канцлера и министров, и последние обязаны присутствовать. Приглашенные имеют право в любое время быть выслушанными в ходе обсуждений. Благодаря этому рейхсрат имеет возможность участвовать в политике рейха. Правда, Конституция не гарантирует ему никакого фиксированного влияния. Какую власть он сможет осуществлять в будущем, будет зависеть от качества его работы и от личностей, которыми будут представлены земли. Кабинет рейха, как и все члены рейхсрата, уполномочен предлагать меры в рейхсрате. Пленарные заседания последнего, в отличие от заседаний бундесрата, теоретически являются публичными; заседания его комитетов — нет. Решения принимаются простым большинством голосов присутствующих.

3. — ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСРАТА.

Бывший бундесрат был органом, который имел в законодательных вопросах те же права, что и рейхстаг. Кроме того, он осуществлял важные исполнительные функции; в частности, он имел право издавать общие административные предписания для исполнения законов рейха. Он был центральным административным органом в вопросах, касающихся таможни и налогов. Он решал конфликты конституционного характера, а также вопросы о судебных ошибках. Из всех этих полномочий лишь немногие перешли к рейхсрату. Чтобы подчеркнуть идею единства рейха и суверенитета всего немецкого народа в рейхе, новая Конституция в значительной степени ограничивает полномочия рейхсрата. Однако она оставила ему определенное право участвовать в законотворчестве и в осуществлении исполнительной власти.

В законодательных вопросах, напомним, все законопроекты со стороны кабинета должны сначала представляться в рейхсрат; теоретически они должны быть приняты им до представления в рейхстаг. Но, как мы знаем, это согласие не является обязательным, и правительство может его игнорировать. Напомним также, что рейхсрат имеет право протестовать против любого закона, принятого рейхстагом; но его протест может быть отклонен при определенных условиях.

Рейхсрат уже воспользовался своим правом протеста. Это произошло в связи с законопроектом о повышении почтовых сборов. Национальное собрание, действуя в качестве рейхстага, проголосовало за положение, согласно которому пересылка официальных документов по почте должна оплачиваться уже не получателем, а отправителем. Представители Пруссии, Баварии и Саксонии раскритиковали эту меру в рейхсрате и нашли поддержку в Собрании в размере большинства в тридцать восемь голосов. После чего рейхсрат 29 апреля 1920 года заявил протест против этой меры. Затем законопроект вернулся в Национальное собрание; но конфликт закончился компромиссом, без прибегания к процедуре, предусмотренной Конституцией для такого случая.

Рейхсрат по-прежнему обладает некоторыми исполнительными полномочиями. С одной стороны, Конституция и закон часто предусматривают, что постановление кабинета рейха должно быть санкционировано рейхсратом. С другой стороны, закон от 17 апреля 1919 года «об упрощенной форме законодательства по экономическим вопросам» предусматривает, что постановления, изданные кабинетом по этому вопросу, должны быть одобрены как рейхсратом, так и комитетом из двадцати восьми членов Собрания. Рейхсрат и Комитет в этом случае имеют абсолютно равные права. Наконец, статья 67 предусматривает, что рейхсрат должен быть информирован национальными ведомствами о ведении государственных дел.

ГЛАВА V ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ НЕМЦЕВ

Вторая часть Веймарской конституции целиком посвящена основным правам и обязанностям немцев. Это Декларация прав новой Германии. Помимо нескольких статей, относящихся исключительно к экономической организации рейха, пять разделов этой части содержат длинный перечень прав и обязанностей, предоставленных немцам или возложенных на них. Углубление в детали этого перечня означало бы предпринять изучение всего немецкого публичного и частного права. Тем не менее, необходимо попытаться наметить основные идеи.

1. — ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОСНОВНЫХ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ.

Статьи, касающиеся основных прав и обязанностей, во время обсуждения проекта Конституции были предметом оживленных разногласий. Ставился вопрос о том, необходимо ли и полезно ли включать такие положения в Конституцию; более того, каждое из этих положений одно за другим подвергалось дебатам. Бисмарковская конституция 1871 года не содержит декларации прав. С другой стороны, авторы проекта Конституции 1849 года предложили такое огромное количество основных прав и с таким рвением занялись их разработкой, что Учредительное собрание того времени не смогло добиться того, чтобы его услышали, и это поражение в значительной степени способствовало провалу всего проекта таких прав.

Первое предложение кабинета, следуя традиции предложения 1849 года, а также Декларации прав Французской революции, а также американской, бельгийской и прусской конституций, перечисляло в нескольких параграфах некоторые существенные правовые принципы и провозглашало некоторые фундаментальные догмы, которые в течение столетия и во всех цивилизованных странах считались самоочевидными истинами. Но в Конституционном комитете дискуссия вышла далеко за рамки этих общих положений. Стремясь создать интеллектуальный фон, на котором должны были действовать правосудие и администрация, желая также предоставить в форме некоторых внушительных максим руководство для ведения некоторых из наиболее важных дел в правовой сфере и обеспечить прочный фундамент для юридической культуры немецкого народа, члены Конституционного комитета назначили подкомитет, который подготовил новый проект, чьи положения были включены в проект кабинета, в различные законопроекты, подготовленные по частной инициативе, а также в новые конституции Бадена и Вюртемберга. В составлении этого нового проекта главная роль принадлежала Бейерле, члену партии Центра.

В ходе дискуссий в подкомитете, в Комитете, а также на пленарном заседании проявились три течения. Одни хотели радикально подавить все декларации прав в Конституции рейха; ибо они видели в этих принципах не стабильную систему, а лишь собрание «деклараций и декламаций», к которым были добавлены некоторые правовые максимы, уже фигурирующие в других законах. Другие хотели сохранить систему, воплощенную в проекте кабинета, добавив к ней, однако, несколько положений для обеспечения защиты прав, приобретенных религиозными конфессиями. Третья группа, среди которых был главным образом Фридрих Науман, считала, что проект кабинета, даже в таком расширенном виде, является регрессом и не соответствует действительному развитию немецкой культуры. Они требовали заменить его декларацией основных прав, которая представляла бы собой признание основных идей, характеризующих самое последнее развитие этой культуры.

Конституционный комитет, а вслед за ним и само Национальное собрание, выбрали средний путь. Предложения Наумана в целом были отвергнуты; и было решено не вписывать в Конституцию, в политических фразах и афоризмах без какого-либо юридического содержания, полное и торжественное признание руководящих идей настоящего и будущего. Тем не менее, в Конституцию было решено включить определенное количество политических максим и «программных мыслей». Сделав это, Учредительное собрание пожелало, по словам Дюрингера, дать фундамент существующей правовой культуре и предоставить зеркало немецкой юридической жизни, и в то же время дать программу для будущего юридического развития. Кроме того, проголосованные принципы, поскольку они будут фигурировать в тексте Конституции, должны были быть поставлены под прямую гарантию Конституции и, таким образом, стать частью основного закона рейха. Собрание надеялось, наконец, что эти статьи будут выполнять определенную образовательную функцию. Они должны были составить основу гражданского и политического воспитания народа. Основные права должны были стать не только «краеугольным камнем здания, но и должны были стать субстанцией, благодаря которой Конституция жила бы».

Это была великолепная программа; к сожалению, ее было трудно осуществить, и самые суровые критические замечания были, по-видимому, справедливо высказаны в адрес того, как она была реализована.

Когда составлялись статьи, касающиеся основных прав и обязанностей, члены Национального собрания по необходимости оставались партийными людьми и руководствовались, даже когда голосовали по философско-правовым вопросам, партийными соображениями. Также некоторые из этих «основных прав» имели вид просто выдержек из программ или брошюр политических партий. С другой стороны, члены, которые их составляли, естественно, выдвигали на первый план проблемы, которые во время дискуссий были злободневными вопросами как в парламенте, так и в общественном мнении. В результате вторая часть Конституции регулирует вопросы дня, а не будущего, и издает предписания для обстоятельств больше, чем провозглашает основные права.

Однако все это было бы допустимо, если бы существовала одна большая партия, которая могла бы без стеснения и без труда включить свои собственные принципы в Конституцию; или даже если бы существовали две или более партии с довольно схожими концепциями, которые смогли бы договориться об основных правах. Была бы по крайней мере Декларация прав, которая могла бы соответствовать концепциям большинства. Но такого большинства в Национальном собрании не было. Конечно, было внушительное большинство, которое согласилось на демократическую Конституцию. Но по вопросам школ, церкви, семьи, а также экономических и аграрных реформ — вопросам, которые должны были быть рассмотрены в изложении основных прав — в Национальном собрании и в партиях большинства существовало такое расхождение мнений, что невозможно было построить из этого какое-либо логическое или связное здание. Также, читая каждое положение основных прав, можно угадать, какая партия предоставила первую часть фразы, а какая — вторую. Когда, например, ссылаясь на собственность, читаешь: «Право собственности гарантируется Конституцией. Его содержание и границы определяются законом»; или когда в статье 152 фраза гласит: «Существует экономическая свобода в мере, указанной законом», каждый, каковы бы ни были его личные концепции, может оказаться полностью удовлетворенным, в зависимости от того, на первые или последние слова каждого положения делается упор. Этот очевидный компромисс между политическими партиями по столь широко расходящимся политическим концепциям был решительно отмечен членом Собрания Кохом, который охарактеризовал основные права как «интерфракционную политическую программу».

С юридической точки зрения недостатки этой программы не менее серьезны. Чрезвычайно трудно, если не невозможно, знать, какой авторитет и какое значение следует придавать основным правам. Что именно означает такая фраза, как в статье 109? «Привилегии или дискриминация по признаку рождения или сословия, признанные законом, отменяются». Препятствует ли, опять же, положение статьи 115, согласно которому «жилище каждого немца является его святилищем и неприкосновенно», уполномоченному по строительству делить просторные помещения для борьбы с жилищным кризисом?

Что еще более прискорбно, так это то, что Конституция никогда не уточняет, в какой степени основные права имеют или не имеют юридическую силу. Прекращают ли действие все ранее принятые законы, которые несовместимы с основными правами в Конституции, в тот момент, когда Конституция вступает в силу? Не должно ли это решение применяться только к законам, принятым после принятия Конституции, и к тем их положениям, которые противоречат Конституции? Или нужно толковать так, что основные права не имеют иного значения, кроме как принуждать законодателей приводить существующее законодательство в соответствие с принципами, которые провозглашают эти права, и голосовать только за законы, соответствующие этим принципам? Наконец, не являются ли эти основные права просто общими указаниями, от которых можно ожидать такой моральной силы, какую они могут навязать законодателю?

Была предпринята попытка внести некоторую ясность в хаос дискуссий по этому вопросу. Сначала было внесено предложение, согласно которому каждый имел право жаловаться в суд на все вредоносные нарушения основных прав. Оно было отвергнуто; ибо иначе любой, принадлежащий к средним слоям, мог бы жаловаться на основании положения статьи 164, согласно которому «независимый... средний класс должен поощряться», и утверждать, что это положение является мертвой буквой. Однако при первом чтении было проголосовано положение, согласно которому основные права должны составлять «курс и ограничение для законодательства, администрации и юриспруденции в рейхе и в землях». Эта фраза усилила бы, без какой-либо двусмысленности, непосредственную юридическую эффективность основных прав. Однако при втором чтении она была отменена, ибо она была бы применима только к положениям, имеющим позитивное содержание, и имела бы, помимо этого, лишь характер абстрактной максимы для схоластических учебников. Поэтому было решено никоим образом не уточнять юридическое значение статей Конституции, касающихся основных прав и обязанностей. Законодателям, судьям и государственным служащим в будущем предстояло толковать каждую из этих статей отдельно и руководствоваться результатами этого толкования. Если, однако, можно попытаться дать такое толкование, то представляется, что эти статьи, с точки зрения их юридической эффективности, можно разделить на три категории.

(1) Те, которые имеют силу закона. Они создают фактически и непосредственно некое новое право и, следовательно, отменяют противоречащие положения предшествующих законов. Такова, например, статья 109, пар. 6: «Ни один немец не может принимать титул или орден от иностранного правительства».

(2) Другие ограничиваются тем, что указывают законодателям рейха и земель курс, которому они должны следовать в будущем, и предписывают законы, которые они должны принять. Но эти положения сами по себе не составляют законов и, следовательно, не могут ipso facto отменять противоречащие положения в предшествующих законах. Таков принцип статьи 145, согласно которому «обучение и школьные принадлежности... являются бесплатными». Это не может иметь своим следствием немедленную отмену платежей учащимися в школах за предоставленные им принадлежности. Нет сомнения, что принцип бесплатности не может вступить в действие иначе, как через специальный закон, прямо предписанный.

(3) Другие положения выражают общие истины, которые чаще всего являются обычными философско-правовыми общими местами, чей точный смысл и значение в таком тексте, как Конституция, трудно уловить. Например, трудно увидеть особое значение, которое может иметь фраза в конституционном документе, подобная той, которая провозглашает, что брак находится под особой защитой Конституции.

Как бы ни были разнообразны концепции, преобладавшие при составлении основных прав, и какой бы неопределенностью они ни отличались с юридической точки зрения, тем не менее, при обзоре всей второй части Веймарской конституции можно обнаружить в этих статьях некоторые общие характеристики и раскрыть фундаментальные идеи, вдохновившие большинство Учредительного собрания.

Очевидно, что Собрание понимало основные права и обязанности совершенно иначе, чем авторы предшествующих Деклараций прав в Америке, Франции или даже в Германии. Эти декларации были вдохновлены чисто индивидуалистической доктриной. Человек по своей природе свободен и независим; он обладает правами, которые ограничены лишь такими другими правами, которые обеспечат другим людям пользование теми же правами, что и его. Из этого вытекает двоякое следствие. Во-первых, он может действовать по своему собственному праву, при условии, что он ограничивает себя пределами соответствующего права. В рамках этих прав он поистине суверенен, и государство не может посягать на них, чтобы наложить какое-либо обязательство. С другой стороны, наоборот, государство не обязано оказывать никакой позитивной услуги или залога в пользу индивида. Оно должно воздерживаться от всякого вмешательства и позволить ему свободную индивидуальную деятельность. Государство ничего не должно индивиду, который, в свою очередь, ничего не может от него требовать.

Эта доктрина не появляется в новой немецкой Конституции. Собрание в Веймаре заменило ее концепцией, в силу которой человек, хотя все еще, правда, пользуясь определенным количеством индивидуальных прерогатив, тем не менее должен поставить их на службу коллективу. Во всем, что касается свободы в собственном смысле слова, собственности, средств производства, интеллектуального развития человека, везде обнаруживается эта доминирующая идея социальной функции человека. Индивидуальные свободы больше не являются самоцелью, и они больше не составляют независимого блага. Они ограничены и обусловлены обязанностью индивида сотрудничать в благополучии и развитии коллектива. Они не имеют ценности и не защищены иначе, как в той мере, в какой они служат для выполнения этого социального долга.

2. — ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ИНДИВИДА.

Конституция начинается с перечисления как можно полнее индивидуальных свобод, таких как традиционно фигурирующие в большинстве деклараций прав. Ни одна из них не упущена, и были даже добавлены другие: равенство, по крайней мере в теории, мужчин и женщин; защита меньшинств; право на тайну телеграфных и телефонных сообщений; свобода мнений, распространенная на проявления мысли посредством кинофильмов и т. д.

Можно, следовательно, применить к немцам классическую таблицу индивидуальных свобод.

Во-первых, гражданское равенство. Упразднение привилегий по рождению или сословию. Титулы дворянства не имеют иной ценности, кроме как часть имени. Титулы не могут быть присвоены иначе, как если они обозначают занятие или должность. Государство больше не может жаловать ордена или почетные знаки, и ни один немец не может принимать титул или орден от иностранного правительства.

Затем идут индивидуальные свободы в собственном смысле слова; не только право приходить и уходить, но также право селиться в любой части рейха, эмигрировать в любую негерманскую страну, быть защищенным от выдачи иностранному правительству для судебного преследования или наказания; гарантия против произвольных арестов, тюремного заключения и других наказаний; неприкосновенность жилища и переписки.

В-третьих, право на свободу деятельности; свобода заниматься трудом, торговлей и промышленностью; свобода вероисповедания и совести; свобода исповедовать религию; свобода обучения; свобода публично выражать свои мысли словами, речами, печатными материалами, рисунками, фильмами и любым другим способом; свобода собраний и ассоциаций.

В-четвертых, свобода индивидуальной собственности. Она не может быть экспроприирована иначе, как для общего блага, в силу законодательного положения и должна быть возмещена.

Перечень прав и обязанностей полон, но идея, которая преобладала при его принятии, отличается от той, которая вдохновляла авторов предшествующих Деклараций прав. При признании свобод индивида цель состоит уже не в том, чтобы защитить его от государства, а в том, чтобы позволить ему наиболее эффективным образом сотрудничать в благополучии всех.

Это ведет естественным образом к наложению на свободу индивида определенного количества ограничений, доселе неизвестных. С другой стороны, это налагает на государство определенное количество новых обязанностей, выполнение которых дает, как следствие, новые права индивиду.

I. — Индивидуальные права подлежат определенным новым ограничениям в интересах коллектива. — Индивид больше не просто имеет право на труд. Это его обязанность. Это обязательство предусмотрено статьей 1, пар. 1, закона о социализации от 23 марта 1919 года, которая стала статьей 163, пар. 1, Конституции: «Каждый немец имеет, без ущерба для своей личной свободы, моральную обязанность использовать свои интеллектуальные и физические силы так, как того требует благополучие общества».

Правда, следовательно, что личная свобода обусловлена. Проект закона о социализации, представленный кабинетом, не содержал этих условий, и социал-демократический министр Виссель на открытом заседании Национального собрания прямо отверг принцип свободы индивида. Таким же образом социал-демократы и независимые предложили поправки, согласно которым единственной свободой, гарантированной индивиду, была свобода выбора профессии; это одно право использовано, свобода индивида была тем самым исчерпана, и он должен был в дальнейшем вести себя исключительно в соответствии с потребностями общества. Но коалиция всех представителей буржуазных партий, организовавшаяся против концепций, лежащих в основе социалистического предложения, положение о принципе свободы занятости было введено в закон от 23 марта 1919 года и в Конституцию.

Сохраняя свою личную свободу, следовательно, каждый немец также имеет труд как свою моральную обязанность; то есть он должен вносить весь экономический труд, на который он способен в соответствии со своими физическими и интеллектуальными способностями. Кроме того, этот труд должен соответствовать определенному условию; он должен быть таким, как того «требует благополучие общества».

В Германии многие видят в этом положении центральный пункт закона и считают, что он представляет собой реальный переход от старого мира к новому. Раньше каждый немец мог, под защитой закона, так распоряжаться своим трудом, что он служил только его эгоистическим целям. Без учета интересов своих сограждан или интересов общества он мог, при условии, что он соблюдал внешние формы закона, так сказать, «идти по трупам», не нарушая ни одного правового положения. В общем и целом, за исключением незначительных исключений, в век экономического либерализма царил неограниченный эгоизм индивида, защищенный пословицей qui jure suo utitur, nemine lædit. Закон о социализации радикально изменил это положение дел. Впредь каждый немец обязан, ради благополучия всего немецкого народа, предоставлять весь производительный труд, на который он способен, и должен воздерживаться от всякого действия, способного помешать этому благополучию. Только в этих пределах экономический эгоизм может впредь двигаться.

Однако эта новая обязанность трудиться пока является лишь «моральной обязанностью». Эти слова, которых не было в первоначальном проекте кабинета, были добавлены Конституционным комитетом; и независимые пытались, но тщетно, добиться их исключения. Не кажется, однако, что большинство, которое их приняло, когда-либо придавало им ясный, недвусмысленный смысл. Одно ясно, однако; закон хотел провести различие между моральной обязанностью и позитивным юридическим обязательством, исполнение которого может быть прямо принудительно. Но, возможно, можно истолковать это положение таким образом, что нарушение обязанности трудиться может повлечь за собой юридические последствия, которые могут иметь результатом право со стороны государства осуществлять косвенное принуждение к индивиду, который не выполняет свою обязанность. Немец, который не работает или который позволяет доминировать в своей работе чисто эгоистическим целям, больше не имеет права требовать защиты законов; он не может требовать, чтобы его труд был защищен рейхом. Возможно, можно даже зайти так далеко, чтобы апеллировать к статье Гражданского кодекса, согласно которой всякая правовая процедура, нарушающая добрые нравы, ничтожна; и считать ее применимой к актам и договорам, которые не соответствуют моральной обязанности, наложенной законом о социализации и Конституцией. Таким же образом, возможно, может быть применена и статья 826 Гражданского кодекса, согласно которой всякий, кто образом, противным добрым нравам, умышленно причиняет ущерб другим, обязан возместить этот ущерб; и можно утверждать, что акт или договор, вдохновленный эгоистической целью, подпадает под действие этого закона и влечет за собой в таком случае обязательство компенсировать общество.

Будучи обязанным работать, является ли индивид хотя бы хозяином продукта своего труда? Может ли он распоряжаться своей собственностью, как пожелает? Больше нет. Как и в случае с его трудом, индивид должен поставить свою собственность на службу обществу. И та же идея, которая привела к ограничению его свободы труда, теперь ведет к соответствующему ограничению его права на собственность; «Права собственности подразумевают обязанности собственности» (статья 153). Эти ограничения бывают нескольких видов.

Во-первых, это экспроприация. Правда, это уже допускалось в индивидуалистической доктрине. Но эта доктрина ограничивала право экспроприации со стороны государства узкими рамками, поскольку она строго предписывала случаи, в которых государство могло использовать это право, и всегда предусматривала выплату справедливого и, как правило, заранее установленного возмещения. Эти две гарантии, данные владельцам собственности, поразительно уменьшены в новом немецком конституционном праве. С одной стороны, правда, сохраняется принцип, что к экспроприации нельзя прибегать иначе, как для благополучия общества. Но это понятие общего благополучия было особенно эластичным. Так, в статье 155 государству разрешается экспроприировать в случаях жилищных кризисов, в интересах заселения и освоения земель или в целях улучшения сельского хозяйства. Так, Закон о социализации, а вслед за ним и Конституция в статье 156 позволяют государству передавать в общественную собственность частные коммерческие предприятия, приспособленные для социализации. С другой стороны, принцип справедливого возмещения, по-видимому, был сохранен. Однако существует лишь один случай, в котором возмещение наложено и гарантировано Конституцией; это тот случай, когда рейх экспроприирует «собственность земель, муниципалитетов и ассоциаций общественного пользования». Во всех остальных случаях применяется ограничение, предусмотренное статьей 153; экспроприация происходит с возмещением, «поскольку иное не предусмотрено национальным законом».

В дополнение к экспроприации Конституция предусматривает другие ограничения права собственности:

Землевладельцы находятся под обязательством возделывать ее и использовать. Однако не предусмотрено никаких положений на случай, если эта обязанность не выполняется.

Право наследования гарантировано, но государство имеет право взять часть наследства в соответствии с положениями, определенными законами рейха, в частности фискальными законами.

Увеличение стоимости земли, возникающее без приложения труда или капитала к собственности, поступает на пользу обществу в целом.

Майораты распускаются. Это положение является обязательным предписанием, наложенным на законодательные органы земель, которое обязывает их положить конец майоратам, ибо этот вопрос передан Гражданским кодексом правам земель. Под майоратами понимается правовой институт, посредством которого имущество, особенно земельные владения, из-за ограничения права продажи и установления определенного наследования, предусмотренного завещанием, создает для владеющей семьи в лице держателя майората экономическое положение безопасности и тем самым повышенного преимущества. Эти майораты часто уходят корнями глубоко в прошлое, но они очень часты в Германии, до такой степени, что земельные владения, подпадающие под это законодательство, составляют, например, в Пруссии около семи процентов всех земельных владений, с примерно двумя с половиной миллионами гектаров. В некоторых секторах майоратная собственность представляет около двадцати двух процентов всего сельскохозяйственного обслуживания. Уже давно ставится вопрос о том, не следует ли упразднить этот институт, который ведет к концентрации все большего количества земли в руках все меньшего числа людей. В частности, против майоратов выдвигается аргумент, что общество не может позволить, чтобы простое решение, принятое частной волей собственника, увековечивалось; что майораты имеют неблагоприятный эффект на распределение земли и что они, в конечном счете, стремятся уничтожить мелкую и среднюю собственность. Из этого само собой следует, что с победой демократической идеи и в эпоху, в которую тенденция состоит в том, чтобы разделить каждый кусок земли насколько возможно, майораты должны быть распущены. Оставляя землям законодательство об этом роспуске, Конституция лишь логически применила демократические принципы, на которых она основывается.

II. — В свою очередь, государство обязано выполнить определенное количество обязанностей в пользу индивидов. — Классическая индивидуалистическая доктрина ограничивает права государства, но не налагает на него никакой позитивной услуги, никакого обязательства в пользу своих граждан. Государство должно воздерживаться от определенных вмешательств, но индивид не может требовать от него большего. Немецкое конституционное право, однако, принимает другую концепцию, и, хотя оно ограничивает индивидуальные права в пользу общества, оно также налагает на последнее обязательства в пользу индивида. Из этого возникают в пользу последнего новые права, соответствующие ограничениям, которым он подлежит.

Индивид обязан работать, но государство обязано дать ему шанс работать, должно защищать его труд и, в зависимости от обстоятельств, должно обеспечить его необходимым для жизни. Из этого выводится для индивида право на труд, право на защиту его труда и право на существование.

Государство должно предоставить работу индивиду. Это обязательство объясняется очень легко. Когда индивиду предоставлена свобода использовать свой труд, как ему угодно, то есть когда он свободен работать исключительно в интересах чисто эгоистических целей, ему также должно быть оставлено право искать такую работу и распоряжаться своим трудом, где и как ему угодно. Общество дистанцируется от работы, в которой оно не является прямым бенефициаром или от которой оно может даже пострадать. Но если оно требует от индивида, чтобы он посвятил себя только такому труду, который принесет пользу всей нации, и если оно запрещает ему, следовательно, определенное количество занятий, которые приносят пользу только индивиду, необходимо, чтобы оно приняло меры, чтобы гарантировать ему достаточную оплачиваемую работу. Статья 163, пар. 2, предусматривает поэтому: «Каждый немец должен иметь возможность зарабатывать на жизнь экономическим трудом».