«Новая германская конституция»

Средства, с помощью которых рейхстаг осуществляет свой контроль над кабинетом, с некоторыми незначительными процедурными различиями, такие же в Германии, как и в большинстве парламентских правительств.

Рейхстаг может, во-первых, потребовать присутствия канцлера или министров на своих заседаниях, будь то в комитете или на пленарном заседании. Канцлер, министры и уполномоченные имеют право присутствовать на всех заседаниях рейхстага и его комитетов. Представители кабинета имеют право быть выслушанными по своему требованию на заседаниях рейхстага, даже вопреки повестке дня. Они подчиняются дисциплинарной власти президента.

Члены рейхстага могут обращаться с вопросами к кабинету. Вопрос должен быть адресован в письменном виде, и если его автор согласен, кабинет может ответить на него письменно. С другой стороны, он не должен рассматриваться на публичном заседании рейхстага, кроме как во вторник или пятницу в начале повестки дня. Затем он зачитывается его автором. Министр, которому задан вопрос, или кто-то, уполномоченный кабинетом, отвечает. Но после этого ответа не может последовать никакого обсуждения или какого-либо предложения. Только автор вопроса может взять слово после министра, и только для того, чтобы дополнить или исправить свой вопрос. Естественно, сразу после вопроса голосование не проводится, и не разрешается превращать вопрос в интерпелляцию, как это может быть сделано, например, во Франции.

Парламентский вопрос, по-видимому, играет гораздо меньшую роль в Германии, чем в Англии или даже во Франции, если сравнивать немецкую процедуру письменного вопроса с французской. За первые шесть месяцев своего существования Национальное собрание направило кабинету около 280 вопросов, большинство из них на открытых заседаниях. Большинство заседаний во вторник и пятницу начинаются с серии вопросов; некоторые из них — с пятнадцатью-двадцатью вопросами.

Конституция не говорит об интерпелляциях ни слова больше, чем о вопросах; но первые составляют существенную практику парламентского режима. Она существовала в меньшей степени при старом режиме. Она была по необходимости сохранена и развита при новом.

Интерпелляция должна быть подписана тринадцатью членами. Таким образом, интерпеллирует уже не отдельное лицо, а партия, и отдельное лицо является лишь представителем партии. Когда интерпелляция сделана, кабинет заявляет либо о том, что он готов ответить немедленно, либо назначает дату своего ответа по согласованию с президентом Собрания. Теоретически этот ответ должен быть дан в течение двух недель. Само собой разумеется, что, в отличие от того, что канцлер позволял себе при Империи, канцлер и министры рейха сегодня не пользуются правом, все еще предоставленным им регламентом, отказываться отвечать на интерпелляцию или отказываться назвать дату, в которую они были бы готовы ответить.

Интерпелляция вносится в повестку дня на день среди других предметов, по которым Собрание должно совещаться. После того как высказались представитель партии, которая интерпеллирует, и представитель кабинета, обсуждение не следует, если только не потребуют этого по крайней мере пятьдесят присутствующих членов. В таком случае все присутствующие могут по очереди взять слово. Когда все ораторы закончили, присутствующие объявляют обсуждение закрытым, и собрание автоматически и без голосования переходит к следующему предмету повестки дня.

Однако регламент предусматривает, что в ходе обсуждения и интерпелляции могут быть представлены предложения, подписанные по крайней мере тридцатью присутствующими членами, требующие, чтобы собрание заявило, соответствует или не соответствует позиция, которую кабинет занял по делу, ставшему предметом интерпелляции, мнениям рейхстага. Затем проводится голосование — если только по крайней мере тридцать присутствующих членов не потребуют отложить голосование до следующего заседания, причем такая отсрочка является их правом.

На практике, однако, вышеуказанное положение используется редко, и интерпелляции редко заканчиваются голосованием; ибо это имело бы своей целью смещение министерства или министра. Такое изменение происходит, как мы увидим, при совершенно иных обстоятельствах. Поэтому интерпелляции используются только для того, чтобы дать партиям возможность представить свои точки зрения на ту или иную проблему, поднятую политическими обстоятельствами момента.

Из этого вытекает двоякое следствие. Во-первых, интерпелляций гораздо меньше, чем во Франции. За первые шесть месяцев своего существования Национальное собрание обсудило только около десяти интерпелляций. Во-вторых, будучи редко прямой причиной смещения кабинетов, они вызывают меньше волнения в политических кругах и в общественном мнении, и поэтому Собрание может обсуждать проблему, воплощенную в интерпелляции, возможно, более объективно.

Контроль рейхстага над кабинетом может осуществляться также посредством парламентского следственного комитета. Это новшество в немецком публичном праве. В своем первом проекте Конституция не разрешала создание следственных комитетов, кроме случаев, когда ставится под сомнение искренность или законность акта кабинета. Но Национальное собрание пошло дальше этого и, за исключением случая фактического отсутствия доверия к кабинету со стороны рейхстага, последний принимает на себя право без ограничений назначать следственные комитеты. Эти комитеты могут, например, создаваться для изучения экономических и других важных вопросов.

Рейхстаг должен приступить к назначению следственного комитета, если этого потребует пятая часть его членов. Процедура, по которой эти комитеты могут действовать, вовсе не предписана. Конституция говорит лишь о том, что такой комитет может принимать такие показания на открытом заседании, которые он сам или авторы предложения о расследовании могут счесть необходимыми. Но большинством в две трети голосов комитет может решить, что заседания не будут публичными. Суды и административные органы обязаны выполнять запросы этих комитетов с целью получения доказательств. Файлы этих органов по требованию открыты для этих комитетов.

Рейхстаг назначает, кроме того, два постоянных комитета. Один из них — по иностранным делам. Его цель — поставить внешнюю политику кабинета под постоянный надзор народного представительства. Он может после закрытия сессии рейхстага, или когда полномочия рейхстага истекли, или после роспуска рейхстага оставаться у власти до тех пор, пока Национальное собрание не соберется вновь. Его заседания теоретически не являются публичными. Однако большинство в две трети голосов может распорядиться, чтобы они были таковыми. Он обладает теми же полномочиями, что и следственный комитет.

Во время обсуждения проекта Конституции были выдвинуты серьезные возражения против учреждения Комитета по иностранным делам. Утверждалось, что этот комитет заранее будет выражением недоверия к кабинету и как орган надзора окажет особенно неприятное влияние на внешнюю политику. На это был дан ответ, что в странах, в которых были назначены комитеты по иностранным делам, не было свидетельств неблагоприятных результатов. Кроме того, этот комитет был бы в первую очередь не комитетом надзора, а организмом, который в вопросах внешней политики оказывал бы влияние политически опытных деятелей рейхстага на профессиональные органы дипломатической службы.

Второй постоянный комитет, предусмотренный Конституцией, имеет своей целью контроль за деятельностью кабинета рейха, когда рейхстаг не заседает, между последним заседанием одного рейхстага и открытием нового.

Этот комитет, который сформирован по образцу учреждения, уже существовавшего до Революции в Великом герцогстве Баден, должен в период, когда рейхстаг не собран, защищать право народного представительства против кабинета рейха. Он должен на постоянной основе следить за тем, чтобы управление осуществлялось в соответствии с законами, решениями рейхстага и волей народа. Он не может заседать, кроме как когда рейхстаг не заседает. Он также обладает полномочиями следственного комитета.

Когда Конституция обсуждалась до ее принятия, этот комитет также был предметом многих оживленных возражений. Некоторые считали, что кабинет, пока он пользуется доверием рейхстага, не нуждается в специальном органе надзора. Этот комитет, продолжали его противники, был лишь применением концепции, которая предполагала оппозицию между кабинетом и народным представительством. Он был несовместим, следовательно, с принципом парламентаризма, который покоится на гармонии кабинета и Парламента. Но большинство Национального собрания считало, напротив, что этот комитет будет полностью соответствовать по характеру рейхстагу как органу контроля и будет соответствовать доверию и доброй воле, от которых зависит кабинет.

РАЗДЕЛ II ПРЕЗИДЕНТ РЕЙХА

Парламентская система предполагает, наряду с Парламентом, избранным народом, титульного главу государства с исполнительной властью, который сам не несет политической ответственности, но при содействии министров, которые несут ответственность, сотрудничает с Парламентом в различных функциях государства. Основываясь, следовательно, на принципе парламентского правления, немецкая Конституция ставит во главе рейха президента, положение которого соответствует в целом положению всех глав государств в парламентских странах. Конституция также пытается создать в рамках общей структуры парламентской системы новый тип главы государства. Поэтому важно точно изучить основные характеристики этих положений.

1. — НЕОБХОДИМОСТЬ СИЛЬНОГО ПРЕЗИДЕНТА

Доминирующая идея, которая направляла учредительное собрание, когда они составляли положения, касающиеся президента, была такова: немецкая парламентская республика требует, чтобы ее президент был могущественным.

Должен быть президент. Независимые не хотели его. «Президент либо будет строго придерживаться границ функций, которые принадлежат ему согласно парламентскому принципу, — сказал их представитель Хаазе, — в этом случае именно его министры будут осуществлять его полномочия. Он будет, таким образом, играть чисто декоративную роль, следовательно, бесполезную и ту, за которую Немецкая Республика не может позволить себе платить. Либо он превысит свои законные полномочия, и кабинет будет вынужден развиваться в направлении режима личной автократии. Достаточно для целей управления страной, чтобы действовало Министерство в гармонии с народным представительством». [39]

Эти идеи не имели шансов возобладать. В комитете Пройс боролся с ними энергично. Президент, считал он, может быть заменен двумя способами: либо директорией, избранной народом, либо директорией, избранной Парламентом. Директория сама называла бы своих министров. Кабинет, таким образом составленный, был бы обречен на инерцию и, неспособный принять какое-либо решение, «кричал бы о Бонапарте». Министры, которые должны были бы нести ответственность перед Парламентом, были бы практически лишены власти, а Парламент, имея контроль только над министрами, сам был бы ослаблен. Можно было бы также рассмотреть следующую систему: Парламент мог бы напрямую избрать коллегию, члены которой сами управляли бы различными министерскими ведомствами; то есть вместо того, чтобы назначаться президентом, министры избирались бы Парламентом. Это швейцарская система. Но такой кабинет, допустимый в маленькой стране, не мог бы существовать в Германии, ибо распределение портфелей зависит не от чисто логических предпосылок, а от относительной силы среди различных партий рейхстага. В министерстве, таким образом составленном, не могло бы быть единства руководства. Прежде всего, нужен был персонаж, который был бы в Конституции твердым центром. Чем больше комитетов и чем больше выборов, тем больше становится потребность иметь фиксированную точку, к которой могут быть прикреплены различные нити в сети Конституции. Поэтому должен быть президент.

Этот президент должен быть могущественным. Могущественный глава государства необходим прежде всего в Германии, где люди любят, чтобы ими управляли. Это особенно необходимо в такой революционный период, который переживает рейх. Должен быть президент, который будет достойным представителем нации и который будет адекватно олицетворять, со всей необходимой властью, такое значительное государство, как рейх. Президент должен быть могущественным, чтобы также действовать как противовес Парламенту, который без него мог бы стать всемогущим.

Вот почему, прежде всего, президент рейха не должен походить на президента Французской Республики. Тот факт, что во Франции президент избирается Национальным собранием, порождает конституционную ситуацию, полную неудобств. Президент там — лишь чисто представительная фигура, Парламент приобрел абсолютное всемогущество, что прямо противоречит истинной демократии. Парламентаризм, который хочет Германия, — это парламентаризм, механизм которого контролируется народом; а не парламентаризм, в котором президент сведен к полной бездеятельности и не имеет другой заботы, кроме как оставаться в наилучших отношениях с Палатами. Члены Учредительного собрания, поддерживая это осуждение — единодушное в Германии — французской системы, цитировали профессора Редслоба, согласно которому парламентаризм во Франции полностью фальсифицирован. [40]

Но президент рейха не должен походить и на президента Соединенных Штатов. Правда, в Германии в конце 1918 и в начале 1919 года было много тех, кто желал в качестве главы государства человека, который мог бы действовать и представлять рейх с независимостью и властью Вильсона. Но это желание, по-видимому, не возобладало. Учредительное собрание, во всяком случае, хотело открыть в Германии парламентский режим; тогда как в Америке Палата представителей имеет только законодательную власть, а исполнительная власть полностью покоится в руках президента. Собрание решило дать рейхстагу право сотрудничать в исполнительной деятельности и осуществлять контроль над администрацией. Кроме того, президент в Америке сам назначает свой кабинет, не заботясь о том, имеют ли его секретари доверие Палаты, перед которой они не несут ответственности. Он наделен опасным всемогуществом, несовместимым с парламентским режимом. Американская система, следовательно, как и французская система, должна быть отвергнута.

Ни одна из форм существующих республиканских правительств не была полностью подходящей для Немецкой Республики; для ее использования должен был быть создан новый тип главы государства. Должен был быть создан впервые истинный парламентаризм, отличный от несовершенного парламентаризма, существующего во Франции. Французский парламентаризм состоит из всемогущества Парламента, который в течение четырех лет действует свободно от всякого контроля со стороны народа. После каждых выборов демократия во Франции не играет никакой роли. В истинном парламентаризме, однако, Парламент не всемогущ; но подлежит контролю, осуществляемому демократической властью, и эта власть должна быть, в Германии, президентом.

Проблема, следовательно, состоит в том, чтобы учредить в Республике то, что сейчас существует только в парламентских монархиях, то есть главу государства, достаточно могущественного, чтобы действовать как противовес Парламенту и контролировать последнего от имени народа, не давая ему, однако, такой власти, которая, при злоупотреблении ею, позволила бы ему доминировать или уничтожить права Парламента и установить антидемократическое правление. Посмотрим, как немецкая Конституция решила эту проблему.

2. — ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА И ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ЕГО СРОКА.

Чтобы дать президенту рейха власть и независимость, которые она сочла необходимыми, Национальное собрание обеспечило ему очень сильную личную позицию.

С этой целью Конституция заявляет прежде всего, что он должен быть избран всем немецким народом (статья 41); то есть плебисцит. Президент избирается теми же избирателями, что и сам Парламент. Таким образом, президент и рейхстаг исходят из одного источника, чистой народной воли. Таким образом, есть уверенность, что если один из этих двух органов отвергает направление, желаемое народом, или отклоняется от направления, желаемого народом, другой орган немедленно сможет применить необходимую корректировку. Президент может быть искомым противовесом власти рейхстага, ибо он поистине человек, которому доверено народом, делегированный ими управлять вместе с рейхстагом.

Эта система не лишена опасности. Мы видели это в самой Германии, когда в марте 1920 года распространился слух, что маршал Гинденбург будет кандидатом на пост президента рейха, кандидатура, прямо одобренная бывшим Императором, та, которая, казалось, открывала путь для монархической реставрации. Социал-демократы тогда заявили, что избрание президента всем народом — это институт, республиканский только по видимости; что он в действительности гораздо более монархический, чем республиканский; что президент, избранный народом, может присвоить себе власть, которая будет тяжело давить на функционирование правительственного механизма; что учреждение избрания президента народом подвергнет его личность спорам и нападкам, которые серьезно скомпрометируют его достоинство. Они, социал-демократы, предвидели возможность поддержать снова предложение, которое они уже делали во время обсуждения Конституции, но которое они отозвали, согласно которому президент должен был бы избираться рейхстагом. Демократы, встревоженные перспективой конфликта, который мог возникнуть между рейхстагом и президентом, избранным народом, казались готовыми поддержать такое предложение. Центр воздержался от решения по этому вопросу. Но ничего нельзя было сделать без Центра, ибо, поскольку это был вопрос о конституционной поправке, большинство в две трети голосов Национального собрания было необходимо, и его нельзя было получить без Центра. Путч Каппа и Лютвица имел тем временем эффект на эти дискуссии, теперь хорошо известный. Демократы сделали из него вывод, что впредь все попытки установить военную кандидатуру будут обречены на провал и что народ никогда не выдвинет и не поддержит диктатора; и что поэтому больше нет необходимости изменять Конституцию по этому пункту.

Каждый немец имеет право быть избранным при условии, что ему тридцать пять лет. Предложение в комитете, так же как и текст Конституции при втором чтении, заявляли об абсолютной неизбираемости членов семей, которые когда-либо правили государством в Германской Империи. Это положение было отменено при третьем чтении большинством, состоящим из немецких националистов, Народной партии и Центра. Мотив, выраженный представителями этих партий, заключался в том, что эта мера будет представлять собой закон об исключении самого постыдного рода, противоречащий принципам Конституции, что это было признание слабости и признание отсутствия прочности в благах, предоставленных победами Революции.

Но как должен быть избран президент? После долгого обсуждения Национальное собрание решило, что выборы президента не должны регулироваться Конституцией, а что этот вопрос должен быть оставлен обычному закону. Собрание не смогло решить ни в пользу предложения кабинета, ни в пользу предложения Комитета по Конституции. Предложение кабинета предусматривало всеобщие выборы. Если в первом туре ни один кандидат не получил большинства поданных голосов, должен был состояться второй, в котором могли участвовать только два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре. Из этих двух кандидатов был бы избран тот, кто получил большинство.

Это предложение вызвало серьезные возражения в Конституционном комитете. Считалось, что, учитывая множественность политических партий, вероятно, что в первом туре представится большое число кандидатов и, следовательно, во втором туре ни один из двух выживших кандидатов не привлечет на свою сторону какую-либо важную часть всего народа. С другой стороны, было бы трудно до первого голосования осуществить какое-либо объединение соседних партий на общей кандидатуре, потому что до этого момента различные группы не знали бы, какие возможности есть для избрания их собственных кандидатов. Во всяком случае, позиция президента была бы ослаблена, ибо большое число тех, кто голосует за него, делало бы это не столько из симпатии к нему, сколько для того, чтобы не допустить другого лица, еще менее пользующегося их доверием. Все критические замечания, которые делались в другое время против голосования по прежнему избирательному закону, были бы применимы здесь с большей силой, поскольку речь шла об избрании личности, которая должна быть наделена высшим достоинством в рейхе.

Осудив этот метод выборов, комитет принял предложение, которое казалось им наиболее противоположным этому: должен быть избран тот кандидат, который получил в первом туре наибольшее число голосов (относительное большинство). Если эта система устраняла некоторые неудобства голосования, против нее тем не менее можно было выдвинуть, и с большей силой, то же возражение, что и против предыдущего предложения, а именно, что, учитывая разделение политических партий, каким оно было, во главе нации мог быть призван человек, который имел бы за собой относительно небольшую часть немецкого населения.

Согласно третьему предложению, второго голосования можно было избежать следующим образом. Избирателю было бы разрешено указать в первом туре второе лицо, которому он отдал бы свой голос, если бы его первый кандидат не получил необходимого числа голосов. Это предложение имело своей точкой зрения идею, что соседние группы или партии могли бы таким образом и заранее осуществить избирательные компромиссы в том случае, если ни один из их кандидатов в одиночку не переживет первый тур. Таким образом, было бы преимущество в том, что второй тур был бы ненужным. Но эта система не была лишена опасности, ибо, во-первых, ей не хватало простоты, а во-вторых, не было ничего, что показывало бы, что избиратели будут при этом придерживаться соглашений, заключенных их партиями. Хорошо дисциплинированная партия, в которой избиратели придерживались соглашений, сделанных вождями их партии, рисковала бы оказаться в невыгодном положении по этой системе по отношению к партии, в которой не было никакой дисциплины вообще. Существовала опасность при принятии этого предложения, что выборы привели бы к результату, который не выражал бы истинно реальное желание народа, но который зависел бы от тактики и более или менее эффективной дисциплины партий.

Ни одно из этих предложений не было принято, оставалась возможной только одна процедура. Это было проведение двух туров, но не ограничивать второй тур двумя кандидатами и объявлять избранным кандидата, который получил наибольшее число голосов. Таким образом, ни одна группа не обязана лишать себя кандидата, который мог бы победить. Но когда различные кандидаты измерили свои силы в первом туре, партии могли бы затем свободно прийти к соглашению, основанному на точных результатах. Не было бы также обязательным, чтобы это соглашение было основано просто и исключительно на пропорции голосов, полученных в первом туре. Партии могли бы договориться о кандидате, который в первом туре не был представлен. Можно было надеяться, что политическая ситуация, будучи до некоторой степени проясненной первым голосованием, приведет к значительному уменьшению числа кандидатов, с результатом, что избранный президент получил бы большинство всех голосов; или, по крайней мере, что он получил бы число голосов гораздо большее, чем если бы он считался избранным в первом туре простым относительным большинством. Голос, который кандидат получил бы таким образом, был бы дан ему свободным выбором населения; он был бы гораздо больше человеком, которому доверяет народ, чем если бы большинство избирателей проголосовало за него, будучи ограниченными процедурой голосования. Но отмена второго тура не могла быть осуществлена без потери в то же время ясности, с которой должна выражаться народная воля.

Такова система, которая была окончательно принята как закон о выборах президента 4 марта 1920 года. Согласно условиям статьи 4 этого закона: «Избран тот, кто получил более половины всех действительных голосов. Если никто не получает этого большинства, должен быть проведен второй тур, после которого кандидат, получивший относительное большинство действительных голосов, считается избранным. В случае, если кандидаты получают равное число голосов, выборы решаются жребием». [41]

Президент избирается на семь лет и может быть переизбран. Выбор на столь долгий срок и возможность переизбрания тесно соответствовали преобладающей идее, согласно которой президент должен составлять фиксированную и постоянную точку в конституционном механизме. «Признавая, — сказал Пройс, — что институты, установленные нашей Конституцией, должны быть как можно глубже запечатлены демократическим характером, лучше всего для прочности всего здания, чтобы в какой-то его части был долговечный и твердый каркас». Социал-демократы заметили, что чем дольше срок полномочий президента, тем труднее будет осуществить смену лица, и, следовательно, тем больше была опасность увидеть пожизненного президента. Они предложили установить пять лет в качестве срока, на который президент мог оставаться у власти, и сделать переизбрание более одного раза невозможным. Но это предложение было отвергнуто.

Установив срок президентской власти, Конституция должна была предусмотреть ситуацию, в которой президент перестает функционировать до нормального истечения своих полномочий или оказывается неспособным осуществлять их. Не было желания, как в Соединенных Штатах, учреждать вице-президента, который, как постоянный представитель и возможный преемник президента, имел бы статус, по словам Пройса, «республиканского кронпринца». Положения, которые были затем приняты, гораздо более гибкие.

В случае, если президент прекращает свои функции до их нормального истечения, то есть в случае смерти, отставки или импичмента, немедленно проводятся новые выборы.

В случае, если он не может выполнять свои обязанности, необходимо сделать различие в зависимости от того, кажется ли эта неспособность кратковременной или длительной. В первом случае, то есть в случае легкой болезни или из-за короткой поездки за границу, или в первые дни инвалидности, которая кажется вероятной к продлению, или в интервале между смертью президента и избранием его преемника, место президента заполняется канцлером. Во втором случае, то есть в случае серьезной болезни или безумия, или когда рейхстагом было принято предложение об импичменте президента, или начато уголовное преследование президента перед Национальным судом, Конституция решает, что обычный закон должен определить прямо, кем будет заполнено его место. Этот закон может, в зависимости от обстоятельств, либо установить временного вице-президента, либо временно возложить функции президента на канцлера до тех пор, пока президент не сможет возобновить должность или не закончит свой срок.

3. — ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА.

Полномочия, возложенные на президента рейха Конституцией, в целом аналогичны тем, которыми обладает каждый глава государства в парламентской стране. Точно так же, как рейхстаг осуществляет, помимо своих чисто законодательных полномочий, контроль над кабинетом и его администрацией, точно так же, если принципы парламентской системы должны быть применены, президент должен быть наделен, помимо своей строго исполнительной власти, полномочиями, которые позволяют ему сотрудничать в законодательной работе и осуществлять контроль над самим рейхстагом.

Именно это, в сущности, и предусматривает Конституция. Президент рейха обладает исполнительными полномочиями. Он назначает министров, он представляет рейх в международных отношениях, он назначает всех гражданских и военных служащих, он является верховным главнокомандующим силами рейха на суше и на море, он осуществляет право помилования и он может издавать постановления. [42] Он также обладает полномочиями законодательного характера. Только он имеет право обнародовать и публиковать принятые законы. Он осуществляет своего рода право вето в отношении этих законов; и он может, в зависимости от обстоятельств, в сложных условиях, которые мы уже изучили, либо замедлить вступление этих законов в действие, либо вынести их на народ посредством референдума. Наконец, он осуществляет определенный контроль над рейхстагом. Он может приказать президенту рейхстага созвать это Собрание раньше нормальной даты его заседания. Он назначает судебных членов избирательной комиссии по спорным выборам в рейхстаг. Он может распустить рейхстаг и т. д.

Само собой разумеется, что ни в одном из этих случаев президент не может предпринять действие, не заручившись поддержкой и контрассигнатурой министра. Это существенное условие парламентского режима.

Но чтобы усилить действие президента и дать его позиции место реального превосходства, которое для него желательно, Конституция доверяет ему определенное число полномочий, которые мы должны отметить особо, ибо они, возможно, специфичны для немецкого президентства и придают ему особый характер.

Президент осуществляет чрезвычайно мощный контроль над законодательной работой рейхстага. Когда закон принят, он может, прежде чем обнародовать его, вынести его на референдум. Он может, когда рейхстаг и рейхсрат объявили срочным закон, который они приняли, обнародовать его немедленно, даже если треть рейхстага потребовала, чтобы его обнародование было отложено (статья 72). Цель такого требования об отсрочке — дать противникам закона шанс подготовить референдум и приступить к нему. Тот факт, что президент имеет право не действовать по такой отсрочке и придать закону немедленную юридическую силу, обнародовав его, дает ему шанс предотвратить такой референдум. В его праве также, когда нет согласия между рейхстагом и рейхсратом по тексту законопроекта, либо решить, что закон не вступает в силу и не должен вступать в действие, либо решить в пользу референдума. Он свободен, наконец, когда закон был принят в рейхстаге большинством в две трети голосов вопреки протесту рейхсрата, либо обнародовать этот закон, либо, если он не желает брать на себя ответственность за это, вынести на референдум вопрос, по которому рейхстаг и рейхсрат не согласны.

Президент командует всеми вооруженными силами рейха. Он с этой точки зрения является прямым преемником Императора. Он обладает, следовательно, властью, называемой имперской экзекуцией; то есть, когда государство не выполняет обязательства, наложенные на него Конституцией или законом рейха, он имеет право принудить его сделать это с помощью вооруженной силы. Но, прежде всего, он имеет право объявить осадное положение.

Это специфический пункт в немецкой Конституции. В то время как во Франции осадное положение не может быть объявлено иначе, как законом, в Германии достаточно объявить его посредством простого приказа президента. Статья 48 дает ему право, когда безопасность и общественный порядок серьезно затронуты или находятся под угрозой, принимать необходимые меры для восстановления безопасности и общественного порядка и при необходимости использовать для этого вооруженную силу. Но для того, чтобы он мог прибегнуть к этим исключительным мерам, спокойствие и общественная безопасность должны быть серьезно затронуты или находиться под угрозой. Но только он имеет право решать, если и когда это условие выполнено. Таким же образом только он решает, какие меры необходимы для восстановления порядка. Он может, в частности — Конституция прямо дает ему это право, но только в общем виде — приостановить индивидуальные свободы. Что касается деталей в этом вопросе, Конституция предусматривала принятие обычного закона, который должен был бы предписать детали более полно; но этот закон еще не был принят. Принято признавать, что до тех пор, пока такой закон не был принят, власть президента в этом отношении остается неограниченной. Он может поэтому не только распорядиться всеми мерами, которые кажутся ему необходимыми для той или иной чрезвычайной ситуации, но он может также посредством ордонанса предписать общие и постоянные меры. Он может установить наказания или увеличить те, которые предусмотрены уголовным кодексом. Он может также учредить специальные суды. Это, по сути, диктатура.

Этой чрезвычайной властью, которая была ему дана, президент пользуется в очень большой степени. Германия, правда, переживает особенно неспокойный период, и вероятно, что это ответственно за большое число ордонансов, изданных президентом, создающих осадные положения. Есть регионы, которые почти постоянно находятся в осадном положении, в частности Рур. В 1920 году Берлин оставался в осадном положении с 13 января по 28 мая.

Способы применения этих высоких исполнительных полномочий чрезвычайно разнообразны, и в зависимости от обстоятельств предписанные меры представляют собой более или менее серьезную угрозу правам личности. В критических ситуациях вся власть переходит к военному министру, который может осуществлять ее самостоятельно или передавать своим подчиненным, и которому в гражданском управлении помогает уполномоченный кабинета министров. Вводятся наказания: поджог, незаконное использование взрывчатых веществ, затопление, повреждение железных дорог и сопротивление представителям власти во время беспорядков караются смертной казнью. Создаются чрезвычайные военно-полевые суды, наделенные широкими полномочиями. Военные власти могут даже учреждать военно-полевые суды, назначаемые командирами войск, которым поручено подавление беспорядков, и возглавляемые офицером этих войск. В менее серьезных ситуациях власть на соответствующей территории передается уполномоченному гражданского правительства, назначаемому министром внутренних дел. Свобода личности приостанавливается, но сохраняются определенные гарантии. Вводятся тюремное заключение и штрафы. Между этими двумя крайними типами осадного положения существует целая гамма более или менее суровых мер; и почти ежедневно появляются новые постановления, устанавливающие осадное положение в одном регионе, ужесточающие его в другом, ослабляющие здесь и отменяющие там. Существуют территории, объявленные на осадном положении, на которых эта ненормальная ситуация не проявляется ни в одном практическом ограничении; там это лишь мера предосторожности со стороны правительства. Но есть и другие, где происходят репрессии ужасающе жестокого характера.

Единственное ограничение, которое Конституция предусмотрела для этого всемогущества исполнительной власти, заключается в обязательстве, возложенном на президента, знакомить рейхстаг со всеми мерами, принятыми им в силу статьи 48; и в праве, предоставленном Конституцией рейхстагу, требовать отмены этих мер. Именно из-за такого требования кабинет министров был вынужден 28 мая 1920 года отменить действовавшее тогда осадное положение на всей территории рейха, за исключением Рура, чтобы позволить провести выборы 6 июня в нормальных условиях.

Партии правого толка, для которых власть, предоставленная президенту, казалась недостаточно сильной, хотели наделить его еще одним полномочием — правом назначать референдум или распускать рейхстаг без контрасигнатуры министра. Они утверждали, что президент никогда не сможет получить контрасигнатуру министра на роспуск рейхстага или апеллировать к народу против рейхстага, поскольку министры в своем служебном положении зависят от доверия, которое оказывает им рейхстаг. Поэтому в таком случае президенту необходимо будет сформировать новое министерство, которое контрасигнует его указ. Но если избиратели страны проголосуют против президента, ему придется вернуть к власти прежнее министерство. Какая польза от этого окольного пути?

Однако Пройс решительно защищал необходимость контрасигнатуры, продиктованную принципами республиканской демократии и парламентаризма.

Он начал с рассмотрения гипотезы о референдуме. В такой ситуации, сказал он, возможны два варианта. Либо президент и министр согласны назначить референдум; в этом случае стал бы министр отказывать в своей контрасигнатуре? Это противоречило бы нормальным отношениям, которые должны существовать между президентом и его министерством; тем более что референдум подлежит определенным условиям, установленным Конституцией, и эти условия должны соблюдаться, а кто-то должен нести ответственность в случае их нарушения. Либо в другом, более важном случае, министерство против референдума; они полны решимости не допустить совершения столь важного в политическом отношении акта вопреки их здравому смыслу. В такой ситуации министерство немедленно уйдет в отставку, и президенту, не имея возможности оставаться без министерства, пришлось бы сформировать новое. Таким образом, независимо от того, требуется ли контрасигнатура министра на таких указах, ситуация завершается сменой министерства. Но естественнее, если президент хочет совершить акт вопреки политическим убеждениям своего министерства, чтобы он искал кабинет, который возьмет на себя ответственность за этот акт.

Ситуация вполне аналогична в отношении роспуска рейхстага. Если президент распускает рейхстаг и хочет одержать верх над его большинством, он больше не может удерживать министерство, поддерживаемое этим большинством. Роспуск проистекает из того факта, что президент стремится путем новых выборов превратить большинство в меньшинство, а меньшинство — в большинство. Поэтому он должен задать себе этот вопрос: какую политическую комбинацию я могу использовать? С таким расчетом приходится сталкиваться, если президенту не разрешено назначать роспуск рейхстага иначе как с контрасигнатурой министра. Президент не является абсолютно зависимым от большинства; он может попытаться, апеллируя к народу, сделать из меньшинства другое большинство, но в этом случае он должен включить в это меньшинство государственных деятелей, которые возьмут на себя ответственность за такую попытку.

Таким образом, президент может назначить референдум и распустить рейхстаг; но эти два решения, как и все остальные, должны быть контрасигнованы министром.

В дополнение к полномочиям, которые мы только что рассмотрели и все из которых прямо предусмотрены Конституцией, существуют другие, которыми президент обладает, поскольку они логически вытекают даже из практики парламентского режима. Безусловно, он имеет право требовать отчетов от министров и любую информацию от них о ходе дел. Он также имеет право присутствовать на заседаниях кабинета; и хотя верно, что он не имеет там права голоса, он может приходить туда, когда ему угодно, и председательствовать.

4. — ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА.

Ответственность порождает власть, и нет власти без ответственности. Какие бы полномочия ни давала Конституция главе государства, они останутся мертвой буквой, если он не сможет лично нести ответственность за осуществление этих полномочий. Президент Соединенных Штатов, который таким образом несет ответственность, действительно правит. При парламентском режиме глава государства не несет ответственности; отсюда его слабость. Но германская Конституция желает одновременно парламентского режима и сильного президентства. Поэтому она должна искать почву для сочетания того и другого.

(1) Политически президент рейха теоретически не несет ответственности. Это означает, что он не может быть смещен вотумом недоверия со стороны рейхстага. Все его акты должны быть контрасигнованы министром, и именно последний берет на себя ответственность за них и один несет последствия.

Однако существует предел этой политической безответственности президента. Если конфликт между президентом и рейхстагом действительно непримирим, он может представить конфликт на суд народа, который и принимает решение. В этой связи напоминается, что согласно статье 42 рейхстаг решением, принятым большинством в две трети голосов, может потребовать от народа голосования по вопросу об импичменте президента. Если народ одобряет, президент прекращает свои функции; в этом проявляется своего рода политическая ответственность президента.

(2) Президент рейха несет уголовную ответственность. Необходимо рассмотреть две гипотезы:

(а) Президент мог совершить какое-либо преступление, за которое обычное уголовное право предусматривает наказание. Может ли он быть привлечен к ответственности перед обычными судами как обычное частное лицо? Этот вопрос бурно обсуждался в Комитете по Конституции. Не было желания, чтобы президент был освобожден от всякой уголовной ответственности. Но, с другой стороны, было столь же нежелательно, чтобы он был поставлен в то же положение, что и обычные граждане, поскольку это поставило бы его в менее благоприятное положение, чем то, которое Конституция предоставляет членам рейхстага. В конечном итоге было решено, что, подобно последним, он не может быть привлечен к уголовной ответственности в течение срока своих полномочий, кроме как с разрешения рейхстага.

(б) Или президент может быть виновен в нарушении Конституции или закона рейха. В этом случае статья 59 предусматривает, что он может быть привлечен рейхстагом к ответственности в Верховном суде. Предложение об импичменте должно быть подписано не менее чем ста членами и поддержано большинством в две трети голосов. Но здесь необходимо уточнить, что речь идет о правовой процедуре и что, следовательно, это преследование может быть основано только на нарушении определенного положения Конституции или закона. В случае простого политического расхождения во мнениях между рейхстагом и президентом может быть поставлен вопрос только о политической ответственности за это дело, и единственный путь, открытый для рейхстага, — это импичмент, одобренный народом.

Какое наказание может вынести Верховный суд президенту в случае обвинительного вердикта? Учредительное собрание сначала приняло положение, согласно которому суд мог просто объявить президента смещенным или объявить его неспособным занимать какую-либо государственную должность. Однако в конечном итоге было решено оставить этот вопрос закону, организующему Верховный суд.

Но может возникнуть ситуация, в которой акт, совершенный президентом, представляет собой одновременно как нарушение уголовного закона, так и нарушение Конституции. Что должно рассматриваться в первую очередь: обычный трибунал или Верховный суд? После долгих колебаний Учредительное собрание решило оставить и этот вопрос будущему закону, касающемуся Верховного суда.

(3) Президент, наконец, несет гражданскую ответственность за любые акты причинения ущерба, которые он может совершить. Хотя он не является государственным служащим в буквальном смысле этого слова, в этом отношении он подчиняется тем же правилам, что и государственные служащие рейха. (Закон об ответственности государственных служащих от 22 марта 1910 г.)

РАЗДЕЛ III КАБИНЕТ МИНИСТРОВ РЕЙХА

Кабинет министров при парламентском правлении составляет связующее звено между парламентом и главой государства. В Германии он должен играть еще более важную роль, поскольку и рейхстаг, и президент избираются непосредственно народом и теоретически обладают одинаковыми равными полномочиями. Поэтому необходимо, чтобы между ними существовал механизм сотрудничества и равновесия.

Но этот механизм чрезвычайно деликатен. Роль министерства, всегда очень сложная, зависит прежде всего от традиций и обстоятельств, связанных с конкретными людьми. Какие отношения должны существовать между президентом и премьер-министром; между премьер-министром и другими членами кабинета; и в какой мере один должен быть подчинен другим? Каково точное положение кабинета по отношению к палате? Является ли он ее руководителем, или он должен ограничиваться исполнением решений палаты? Это вопросы степени, которые требуют или могут требовать различных решений в каждой стране для каждого министерства.

Трудно, если не невозможно, решить это заранее в полной и детальной форме. В Англии нет письменного положения о том, как должен функционировать механизм кабинета. Во Франции в Конституции есть несколько расплывчатых и недостаточных положений. Но германская Конституция попыталась сформулировать общие правила, согласно которым должно действовать правительство кабинета.

Проект Пройса не содержал ни одной детали по этому пункту; он ограничивался провозглашением принципа парламентского правления. Против этой сдержанности раздавались критические замечания как в комитете, так и на пленарных заседаниях Собрания. Бывший министр фон Дельбрюк критиковал проект Пройса за отсутствие достаточной гарантии того, что организм правительства будет развиваться определенным образом и в желаемом для него направлении. Он утверждал, что эволюция такого важного организма, как министерство, не должна быть отдана на волю случая и что должны быть установлены по крайней мере общие линии, согласно которым он должен развиваться. Затем он указал некоторые из этих руководящих принципов, и они были включены в Конституцию.

Национальное собрание, безусловно, предприняло в этом отношении важную попытку, и мы изучим правила, которые оно таким образом установило. Затем мы рассмотрим, как эти правила работают на практике.

1. — КАНЦЛЕР И МИНИСТРЫ СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ.

В терминологии Веймара министерство называется «Национальным кабинетом». Статья 52 гласит: «Национальный кабинет состоит из национального канцлера и национальных министров». Таким образом, констатируется различие — фундаментальное в германской системе — между канцлером и министрами.

Напомним, как был организован кабинет старой Империи. Канцлер, собственно говоря, был единственным министром; а статс-секретари, которыми он был окружен или представлен, были просто высокопоставленными государственными служащими, абсолютно подчиненными канцлеру. Эти статс-секретари никогда не собирались вместе для обсуждения общественных дел; каждый из них свободно решал дела своего ведомства и исполнял их. Но статс-секретари должны были обращаться к канцлеру каждый раз, когда между их ведомствами возникало разногласие по поводу любого предполагаемого закона или любой административной меры. Такое обсуждение часто затягивалось на месяцы, потому что канцлер не был в состоянии выразить мнение или вынести решение по очень сложной проблеме. Это была бюрократическая система.

Эту систему с ее очевидными неудобствами фон Дельбрюк предложил заменить коллегиальной. Министры образуют кабинет, в который передаются все вопросы, касающиеся общей политики или затрагивающие компетенцию их отдельных ведомств. Премьер-министр — лишь первый среди них, primus inter pares; решение принимается всем кабинетом, который, естественно, берет на себя все бремя ответственности.

Учредительное собрание поддержало промежуточное решение, которое сочетало в себе как бюрократическую, так и коллегиальную системы. Оно приняло своего рода ограниченную коллегиальную систему. Канцлер не является, как раньше, единственным министром рейха; он министр на тех же основаниях, что и другие члены кабинета, но он обладает характером, отличным от характера других министров. Не будучи иерархическим начальником над ними, он находится на другом уровне и пользуется определенными правами по сравнению с остальными.

Это различие, установленное Учредительным собранием между двумя элементами правительства — канцлером, с одной стороны, и министрами, с другой, — проявляется в трех аспектах: в назначении министров, их прерогативах и их ответственности.

(1) Они назначаются по-разному. Канцлер назначается президентом рейха, который, естественно, должен руководствоваться при этом политической ситуацией. В зависимости от обстоятельств президент обязан назначить какого-либо партийного лидера из группы, формирующей большинство в рейхстаге; или его выбор может быть сделан среди нескольких политических фигур в соответствии с комбинацией, возможной среди партий большинства. Правда, министры также назначаются президентом рейха, но по представлению канцлера, и кажется, что на практике президент всегда связан этим соображением. Канцлер не может быть отозван; его функции прекращаются только в результате отставки или из-за того, что он смещен большинством рейхстага. Министры, с другой стороны, могут быть отозваны, и решение может быть принято здесь также президентом рейха по предложению канцлера.

(2) В отношении полномочий существует еще более глубокое различие между канцлером и министрами. Принцип таков: канцлер определяет и только он определяет общий курс политики кабинета. Другие министры руководят делами своих соответствующих ведомств по линиям, установленным канцлером в его общей политике. (Статья 56.) Другими словами, кажется, что германская Конституция, не говоря об этом прямо, хочет установить классическое различие между «управлением» и «администрированием». Канцлер управляет, другие члены кабинета администрируют. Это существенное различие повторяется более или менее четко во всех положениях, касающихся полномочий министров.

Последние имеют своей важнейшей функцией осуществление тех полномочий, главным держателем которых является президент рейха. Они подготавливают и контрасигнуют указы президента. Но все ли они без разбора контрасигнуют все указы и может ли каждый министр контрасигновать любое из решений президента? Отнюдь нет. Канцлер контрасигнует все решения, касающиеся общей политики кабинета, но он также уполномочен подписывать другие указы. Министры контрасигнуют только указы, касающиеся их соответствующих ведомств. Из этого следует следующее: когда указ президента контрасигнован министром, можно считать, что кабинет считает его чисто административным делом. Каждое решение, представляющее определенную политическую важность, контрасигнуется либо только канцлером, либо как канцлером, так и министром, чье ведомство затронуто. Министры имеют во вторую очередь свои собственные полномочия. Они принимают общие или индивидуальные решения, которые подписывают сами. Эти решения бывают двух видов: некоторые из них должны обсуждаться и приниматься в Совете министров; другие решения принимаются министрами индивидуально.

Существуют прежде всего полномочия, которые министры осуществляют в Совете министров, и именно здесь еще более отчетливо проявляется смешанный характер правил, предусмотренных Конституцией. Преобладающее положение, предоставленное канцлеру, проистекает из того факта, что он председательствует в Совете министров — когда президент рейха не присутствует; и того факта, что в случае равенства голосов он принимает решение. Можно спросить, может ли канцлер оказаться в меньшинстве и что вытекло бы из такой ситуации. Теоретически, согласно коллегиальному принципу, решение, принятое большинством, должно всегда исполняться. Но кажется, что министерство не может идти против мнения канцлера, который один имеет право определять общие линии политики и который, кроме того, всегда может использовать угрозу отставки, что тем самым повлекло бы за собой падение всего министерства. Совет министров имеет свой собственный порядок процедуры, который должен быть одобрен президентом.

С другой стороны, коллегиальная система оказывается очень широко применяемой в совокупности положений, наделяющих Совет министров некоторыми из наиболее важных полномочий, которые должным образом принадлежат министрам. Канцлер определяет общий курс политики, которой должно следовать правительство; но министры должны следить за тем, чтобы в их различных ведомствах проводимая политика соответствовала этому общему курсу, а также чтобы их индивидуальная политика не вступала в конфликт с интересами или политикой других ведомств. Также сама Конституция перечисляет определенное количество вопросов, которые не могут рассматриваться иначе как в Совете министров; и она предусматривает, что обычные законы могут расширять количество и характер этих вопросов. Они заключаются в следующем:

(1) Все проекты законов. В отличие от того, что происходит во Франции, инициатива в законах принадлежит не главе государства, а Совету министров. Все проекты законов, исходящие от кабинета, должны обсуждаться и составляться в Совете, прежде чем быть направленными в рейхстаг.

(2) Все вопросы, которые затрагивают сферы полномочий различных министров и по которым последние не могут частным образом прийти к соглашению.

(3) Полномочие издавать указы. В Германии нет органа, который имел бы общую власть издавать все указы. Конкретный орган может предписывать указы только в своих собственных пределах и к цели, назначенной ему Конституцией или обычными законами. Мы видели, что такой случай имеет место для президента; и такой же случай имеет место для кабинета. Кабинет рейха может предписывать правила трех видов:

(а) Иногда кабинет рейха имеет полномочие предписывать только правило. Это особенно имеет место, когда он должен предписать административные меры общего характера, необходимые для исполнения закона. (Статья 77.)

(б) Иногда кабинет не может предписать правило иначе как с одобрения рейхсрата. Это особенно имеет место в обстоятельствах, на которые направлены статьи 88, 91, 77, пар. 2 Конституции.

(в) Наконец, закон от 17 апреля 1919 г. «Об упрощенной форме законодательства, касающегося экономики в переходный период», дает кабинету рейха право при определенных условиях принимать посредством декретов то, что равносильно подлинным законам. Согласно этому закону, кабинет может предписывать правила, имеющие силу закона, и, следовательно, может даже изменять законы, принятые ранее, при условии, что он имеет согласие рейхсрата и комитета из двадцати восьми членов, назначенных Национальным собранием. Министры, наконец, имеют полномочия, которые они осуществляют индивидуально. Они теоретически являются чисто административными полномочиями.

(3) Различие, установленное Конституцией между канцлером и министрами, повторяется в вопросе об их политической ответственности. Поскольку их роли различны, логично, что их ответственность действует при различных условиях.

Канцлер и министры одинаково ответственны перед рейхстагом. Они «требуют для отправления своих должностей доверия Национального собрания. Каждый из них должен уйти в отставку, если Национальное собрание официальной резолюцией отзывает свое доверие», — гласит статья 54. Следуя букве этой статьи, можно полагать, что нет коллективной ответственности и что должны уйти в отставку только те министры, против которых принят вотум недоверия. Однако это не кажется подлинным смыслом статьи 54. Это становится более ясным, когда сравниваешь ее со статьей 56. Эти две статьи вместе указывают следующее. Канцлер и министры ответственны перед рейхстагом одинаковым образом, но сферы их ответственности различны. Канцлер ответственен за общий курс политики, то есть за принципы и планы широкого масштаба, за исключением административных мер. С другой стороны, министры ответственны не за общий курс политики, а за то, как они руководят своими ведомствами. Кроме того, политическая ответственность всех министров вовлечена в решения, принятые ими в Совете.

Что касается уголовной и гражданской ответственности, канцлер и министр поставлены на одну ногу и отвечают за уголовные и гражданские правонарушения на тех же условиях, что и президент рейха.

2. — РАБОТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВИЛ; КАК ФОРМИРУЕТСЯ, РАБОТАЕТ И РАСПУСКАЕТСЯ МИНИСТЕРСТВО.

Замечено, что Конституция предприняла своего рода кодификацию правил для парламентского режима, каким его задумали авторы. Она пытается дать таким образом гарантию, что этот режим, новый в Германии, будет развиваться по фиксированному курсу, который она для него начертала. Интересно узнать, как до сих пор германские государственные деятели соблюдали эти правила. Для этого кажется, что лучше всего сделать — это описать, как министерство фактически формируется, работает и распускается.

(1) Обычно, и так должно быть согласно германской Конституции, когда речь идет о формировании нового министерства, глава государства поручает какому-либо политическому лидеру задачу составить кабинет и взять на себя руководство его делами. Этот человек выбирает сотрудников, с которыми он согласен или может прийти к соглашению о том, что они будут работать сообща для реализации конкретной программы. Сформированное таким образом министерство представляется парламенту и предъявляет ему свою программу. Если парламент принимает, министерство приступает к работе. В противном случае оно отзывается. В любом случае министерский кризис разрешается за несколько дней.