«Новая германская конституция»

От общего числа голосов, поданных за Независимую социалистическую партию, 33 процента приходилось на женщин. В Социал-демократической партии эта доля возрастала до 40 процентов. Для правых партий процент составлял 52. В то время как в Центре женщины составляли 60 процентов.

Газеты левого толка с горечью отмечали эту иронию истории, заключающуюся в том, что поддержку женщинам оказывают именно те партии, которые всегда выступали против женского избирательного права.

II. Применение автоматической системы дало несколько интересных результатов.

По всей Германии было подано 26 017 590 голосов. Это обеспечило рейхстагу 466 мест. Голоса и места распределились следующим образом:

Parties Votes Seats

Social Democrats 5,614,456 112

Centre 3,540,830 68

Democrats 2,202,394 45

German Nationals 3,736,778 66

People’s Party 3,606,316 62

Independents 4,895,317 81

Communists 441,995 2

Bavarian Peasants’ Union 218,884 4

Guelphs 319,100 5

Christian Federalists 1,171,722 21

Может показаться удивительным, что коммунисты, получив 441 995 голосов, получили лишь два места. Это объясняется тем, что, хотя они выставили списки во всех округах, они не набрали более 60 000 голосов — то есть одного места — ни в одном округе, кроме Хемница. Голоса, поданные за них в других округах, и избыток сверх 60 000, полученный в Хемнице, были перенесены на их список по рейху. Но там они не могли получить более одного места в соответствии с положением о том, что никакой список по рейху не может получить больше мест, чем число мест, которое соответствующая партия завоевала в округах напрямую.

Из избранных депутатов 329 были избраны напрямую в избирательных округах; 44 — в окружных группах; 51 — по спискам рейха; еще 42 депутата были направлены территориями, на которых были назначены плебисциты. Эти округа не участвовали в выборах и сохраняли до введения новой системы то представительство, которое они получили на выборах в Национальное собрание.

Наконец, следует отметить то, что можно было предвидеть и на что был направлен закон: число неиспользованных голосов чрезвычайно мало. Наименьшим отброшенным фрагментом стали голоса Народной партии — 8 851 голос; затем шли независимые с 9 872 голосами; социал-демократы с 11 457 голосами и т. д.

Случаи, когда остаток более чем в 30 000 голосов приравнивался к 60 000 и благодаря этому получал места, были следующими: демократы, немецкие националисты, христианские федералисты.

3. ПРЯМОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО.

Всеобщее избирательное право — это средство, с помощью которого суверенный народ выражает свою волю при демократии. После окончания выборов он оставляет избранным им представителям свободу руководить от его имени делами государства. Это система представительного правления. В то же время народ предоставляет своим представителям лишь ограниченные полномочия и оставляет за собой право самостоятельно решать определенные особо важные вопросы. В таком случае налицо прямое правление. Эта система очевидным образом представляет собой непосредственное применение демократической идеи; и можно сказать, что наиболее демократична та конституция, которая в наибольшей степени прибегает к прямому правлению.

Национальное собрание без каких-либо затруднений признало принцип прямого правления в Конституции. Согласно выражению Пройса, прямое правление сегодня является «постулатом демократии»; к этому социал-демократ Куарк добавил, что прямое правление представляет собой «существенный элемент демократии, для которого сегодня найдены позитивные, практические и научные формы в соответствии с установленными принципами государственного права». [30]

Но в этой форме правления содержится не только логическое следствие принципа национального суверенитета; в ней кроются также и определенные значительные преимущества.

Во-первых, следует отметить воспитательное значение того факта, что народ непосредственно участвует в ведении общественных дел. Правда, в странах, уже применивших эту форму правления, порой случается, что решение народа, далеко не составляя прогресса, фактически знаменует собой, если не регресс, то по меньшей мере застой в развитии социального законодательства или даже в каком-либо вопросе общей политики. Тем не менее сами усилия, которые предпринимаются для убеждения народа и возвращения его к первоосновам, составляют наилучший вид гражданского просвещения и дают ему политический опыт, ценность которого при демократии невозможно переоценить. Сотрудничество широких слоев населения в создании законов и в политической жизни глубоко просвещает массы в принципах их Конституции; и институт, который был установлен в стране после ожесточенной борьбы, возможно, после нескольких поражений, становится после этого практически неприступным или не может быть отменен иначе как с крайним трудом.

Кроме того, прямое правление представляет собой наилучшую систему демократического контроля над органами государства. В демократии необходимо заботиться об установлении контроля над контролем, ибо демократическое правление по своей сути есть царство доверия. Судьбы нации не должны поэтому зависеть исключительно от парламента. Хотя можно быть сторонником парламентского правления, все же можно опасаться, что мощное большинство установит подлинную диктатуру и станет угнетать меньшинства; либо что большинство, сформированное случайными комбинациями, окажется неспособным к действиям и на неопределенный срок затянет принятие мер, которых с нетерпением ждет народ.

Следовательно, в Германии есть место для прямого правления; но в какой степени? Сначала это место кажется весьма ограниченным. Пройс, который в своем проекте Конституции воспользовался им весьма ограничено, представлял прямое правление удобным прежде всего для малых государств; но он сомневался, что его можно применить самым разнообразным образом в такой крупной стране, как Германия. Несмотря на это мнение, прямое правление мало-мальски завоевывало позиции и в окончательном тексте занимает значительное место. В Конституции можно найти не только классические формы конституционной и законодательной инициативы и референдума, подобные тем, что, например, традиционно применялись в швейцарской и американской демократиях; но мы находим в ней и новые применения прямого правления.

Народ выражает свое мнение не только по поводу текста закона. Он выступает также великим политическим судьей, верховным арбитром, которому должны передаваться все трудности жизневажного для нации значения. Народ предоставляет избранным им органам право издавать законы и управлять; но если между этими органами возникает разногласие или если эти органы после их назначения не склоняются перед волей народа, он вмешивается сам по призыву одного из органов или по собственной инициативе. Прямое правление проявляется, следовательно, при возникновении конфликта либо между органами национального представительства, либо между этим представительством и самой нацией. В этих двух случаях именно народ решает конфликт.

Во-первых, таким образом, разногласие может возникнуть между органами национального представительства. Учитывая множество таких органов, вопросы, по которым народ призывается к вмешательству, могут быть самого разного рода.

(1) Конфликт может возникнуть между двумя законодательными палатами рейха. Если рейхстаг и рейхсрат не могут прийти к согласию по тексту закона, президент рейха может или обязан, в зависимости от обстоятельств, распорядиться о вынесении текста на народный референдум. Условия, на которых должен проводиться этот референдум, различаются в зависимости от того, является ли рассматриваемый закон конституционным или обычным.

Если рассматриваемый закон представляет собой поправку к Конституции, предполагается (статья 76), что это изменение было принято рейхстагом и отклонено рейхсратом. Если рейхстаг не уступает этому возражению и упорствует в своем первоначальном решении либо изменяет его, но способом, не полностью отвечающим требованиям рейхсрата, последний может потребовать проведения референдума, и президент обязан его назначить.

Если же, с другой стороны, речь идет об обычном законе, вновь предполагается, что рейхсрат возразил против закона, проголосованного рейхстагом, и что последний пренебрегает этим возражением. Президенту в таком случае дозволяется решить, останется ли ситуация прежней — то есть проект закона не будет принят, — или же разногласие между двумя палатами будет вынесено на референдум. Кроме того, следует отметить, что эти вопросы, выносимые на референдум народу, должны ограничиваться расхождениями, возникающими между двумя палатами, и что народ выносит решение либо в пользу текста одной палаты, либо в пользу текста другой. Если однако рейхстаг собрал двух третей голосов большинства против возражения, выдвинутого рейхсратом, выбор со стороны президента тем самым ограничивается. Он может лишь либо провозгласить или опубликовать закон, либо передать его на рассмотрение народу.

(2) Конфликт может возникнуть между парламентом и президентом; и это может иметь два совершенно разных аспекта.

Обе палаты находятся в согласии относительно текста закона, который президент не одобряет; это первый вид конфликта. В таком случае, если только президент не желает обнародовать принятый закон, он должен вынести текст на референдум (статья 73, абз. 2). По сути, это очень сильное право вето, предоставленное президенту и доставшееся ему без особых затруднений. Независимые же, в соответствии со своим тезисом о бесполезности президента, не хотели предоставлять это право апелляции к народу в таком случае никому, кроме ответственного министра. Члены же Германской народной партии выступали против предоставления этой власти как бесполезной, поскольку она дублирует право президента распускать парламент. Большинство же Собрания с ними не согласилось.

Немецкие националисты увидели в этой мере новую возможность укрепить авторитет президента и не упустили представившейся им возможности. Партии же коалиции, с другой стороны, чувствовали, что, наделяя президента этими полномочиями, они лишь логически применяют свои демократические принципы. Референдум представлялся им вдобавок в этом конкретном случае не столько увеличением полномочий президента, сколько средством исправления того факта, что его полномочия слишком велики. Демократия, по их мнению, может с меньшим риском предоставить себе сильную исполнительную власть, если она также включает в число ее прерогатив право созывать референдум в случае конфликта, что тем самым позволило бы народу выносить решение по конфликту. С другой стороны, сторонники принципа разделения властей поддержали такое использование референдума, которое казалось им более соответствующим их принципам, чем право роспуска рейхстага.

Иной вид конфликта, который может возникнуть между рейхстагом и президентом, касается не просто вопросов законодательства, но общей политики. Согласно условиям статьи 43, абз. 2, «президент может быть смещен по воле народа на основании предложения Национального собрания». Это положение было принято без обсуждения, и его присутствие в немецкой Конституции вполне понятно. Национальное собрание пожелало создать сильного президента; фактически оно наделило его почти абсолютной властью. Он является лицом, которому народ доверяет наряду с рейхстагом и кабинетом министров. Если он предает это доверие, кто же, кроме самого народа, должен решать это? Но если он сохранил доверие народа, чего бояться от того, что его приведут перед народ как перед трибунал? В дополнение к этому статья 43 мудро уточняет, что голосование, посредством которого рейхстаг решает вынести вопрос о смещении президента на суд общественности, должно собрать большинство в две трети голосов. Наконец, та же статья логично предусматривает, что если народ в таком случае вы высказывается против смещения президента, рейхстаг тем самым распускается, ибо именно последний в подобной ситуации перестает находиться в контакте с народом.

(3) Конфликт также может возникнуть внутри самого рейхстага. Гипотеза предусмотрена статьей 73, абз. 2 следующим образом: «Закон, обнародование которого отсрочено по требованию по меньшей мере одной трети Национального собрания, выносится на усмотрение народа, если об этом ходатайствует одна двадцатая часть имеющих право голоса избирателей».

Эта процедура усложняет работу законодателя. Доктор Хайнце, член Германской народной партии, развил следующий аргумент с большой силой: проект закона был направлен кабинетом министров с одобрения рейхсрата в рейхстаг, который, однако, принимает по нему иной текст. Этот текст возвращается в рейхсрат, который заявляет на него возражение. Рейхстаг при повторном рассмотрении текста принимает компромисс, как это происходит в подавляющем большинстве реальных случаев. Но в рейхстаге всегда имеется меньшинство, выступающее против этого компромисса, меньшинство, которое предлагает отсрочить обнародование закона и вынести его на референдум. Чтобы это предложение вступило в силу, требуется, чтобы одна двадцатая часть избирателей рейха поддержала его, что в случае успеха принуждает к народному референдуму по этому вопросу. Эта процедура чрезвычайно сложна и часто может становиться опасной. Ибо одна треть рейхстага, вынуждаемая стоящей за ней партией или группой, может чувствовать себя обязанным предложить народу референдум даже тогда, когда рейхстаг и рейхсрат благополучно заключили точное соглашение. В это соглашение оказывается внедренным референдум со всеми его рисками. [31]

Несмотря на эту критику, текст был принят, поскольку в Германии кабинеты министров чаще всего формируются путем временной коалиции партий; и рассматриваемое положение имеет следствием продление жизни существующей коалиции и разрешение споров, благодаря чему избегается развал коалиции или роспуск рейхстага.

(4) Конфликт, наконец, может возникнуть между правительством рейха и правительством отдельного государства по вопросу, пожалуй, наиболее серьезному из всех, какие могут возникнуть в федеративном государстве, — по вопросу о территориальном устройстве государств-членов. Предположим, встает вопрос либо об изменении территориальных границ государства, либо о создании нового государства. Если одно из затрагиваемых государств отказывается дать свое согласие, тогда у населения запрашивается мнение, и оно принимает решение.

Существует иной вид конфликта, возможно, более серьезный, чем те, что мы только что рассмотрели. Это конфликты, возникающие между народом и его представителями. Предположим, что последние не выполняют положения или приказания, данные им народом. Народ в таком случае берет дело в свои руки при содействии представителей или без него и навязывает им свою волю. Подобная процедура представляет собой народную инициативу.

Но и здесь следует различать несколько гипотез:

(1) Народ, например, желает закона, которого представители ему не дают. Должно ли народу быть предоставлено право самому претворить этот закон в жизнь?

Правые партии Собрания поддержали отрицательный ответ на этот вопрос с заметной силой. Они утверждали, что предоставить народу такое право законодательной инициативы — значит установить правило недоверия к правомочным органам национального представительства. Раз эти органы избраны, они несут ответственность за свои решения перед лицом нации, и последняя должна предоставить им свободу действий. Подчинять же представителей непрерывному контролю со стороны народа — это преувеличенная демократизация. К тому же, если рейхстаг не принимает закон, требуемый народом, у президента, лица, которому нация оказала доверие, остается лишь распустить рейхстаг. Кроме того, современные законы слишком сложны, чтобы народ был способен выносить квалифицированное суждение обо всем, о чем ему заблагорассудится.

Сторонники такой инициативы возражали, что контроль подобного рода над парламентом не может быть установлен путем оставления всего на усмотрение одного лишь президента рейха. Могут возникнуть случаи, когда и президент, и рейхстаг потеряли связь с общественным мнением; в таком случае необходимо, чтобы народ заставил услышать свой голос. Истиной, рожденной опытом, является также и то, что все великие политические и социальные мысли сначала являются продуктом очень малых групп, и лишь постепенно они внедряются в массы. Инициатива представляет собой лишь особую форму этой эволюции, и она также дает то преимущество, что предоставляет народному движению шанс сосредоточиться на конкретном и важном вопросе вместо того, чтобы, как на обычных выборах, распыляться среди множества вопросов неравного интереса. Наконец, пример Швейцарии весьма ободряет. Наглядным доказательством там служит то, что народ зачастую видит яснее своего правительства и что инициатива является самым прочным бастионом против посягательств экстремистов. В конечном счете возможность народной инициативы делает политическую деятельность правительства более живой и влияет на государственные институты демократически в весьма желательном смысле.

В конце концов законодательная инициатива со стороны народа была включена в Конституцию (статья 73, абз. 3), но на определенных условиях. Требуется представление подробного законопроекта во избежание возможности того, что народ будет призван решать лишь по общему принципу, по поводу которого очень легко создать искусственное волнение. Предусматривается, что одна десятая часть избирателей нации должна поддержать этот законопроект. По получении этого одобрения кабинет министров обязан представить текст в рейхстаг, изложив при этом собственную позицию по нему. Собрание затем либо принимает законопроект, удовлетворяя тем самым народ; либо изменяет или отклоняет его, в каковой ситуации прибегают к референдуму, на котором народ решает в качестве последней инстанции.

(2) Вторая гипотеза заключается в том, когда конфликт между народом и его представителями, или частью его представителей, происходит, как в уже описанном нами случае, когда треть членов рейхстага требует отсрочки обнародования закона. Напомним, что в таком случае референдум является обязательным, если одна двадцатая часть избирателей нации поддерживает требование этих депутатов. В этом усматривается сочетание инициативы и референдума. Действия депутатов меньшинства рейхстага с целью добиться референдума должны быть поддержаны уже значительным числом избирателей страны.

Но следует отметить — и это в равной степени относится к обоим упоминаемым нами видам инициативы, — что согласно условиям статьи 73, абз. 4, определенные законы не подлежат народной инициативе и, следовательно, референдуму. Это законы, которые в силу своего финансового характера предлагают избирателям слишком сильной соблазн воспользоваться своим суверенитетом для отстаивания собственных личных интересов. Таковы законы о бюджетах и налогах, а также законы, касающиеся жалованья государственных служащих.

(3) Наконец, существует последний случай, в котором может действовать народная инициатива. Это случай, предусмотренный статьей 18, абз. 4, согласно которому население желает, чтобы правительство его государства и правительство рейха приступили к изменению территории государства или созданию нового. Если одна треть жителей требует этого, кабинет рейха обязан назначить референдум.

Таковы условия и пределы, в рамках которых Конституция предусматривает прямое правление внутри рейха. Она предписывает принятие закона, регулирующего детали применения выдвигаемых ею принципов; однако до настоящего времени этот закон еще не принят. Кабинет министров, впрочем, внес соответствующий законопроект. [32]

В случае разногласий между органами государства, то есть в случае, когда народ призывается одним из конфликтующих органов, правительство предлагает применять, с необходимыми изменениями (mutatis mutandis), процедуру, предписанную избирательным законом.

Для инициативы процедура, естественно, более сложна, ибо она состоит из двух фаз. Часть народа берет на себя инициативу и собирает в ее поддержку подписи. Если эта поддержка достигает числа, предписанного Конституцией, назначается референдум. Таким образом, за инициативой всегда следует референдум, если в промежутке авторы инициативы не получили удовлетворения иным образом.

Трудность заключается в эффективной организации первой фазы этой процедуры, в надлежащем запуске инициативы в собственном смысле слова в стране, насчитывающей в среднем тридцать миллионов голосующих избирателей. В швейцарских кантонах и в Соединенных Штатах Америки инициатива зарождается путем сбора подписей под петицией. В Швейцарии такие подписи избирателей часто требуют удостоверения; однако это ведет к значительным трудностям, ибо зачастую избиратели подписывают свои имена через других лиц, уполномоченных ими на это. В некоторых штатах США условия осуществления права инициативы различны. Часто бывает достаточно, чтобы лица, собирающие подписи под такими петициями, давали гарантии того, что подписавшиеся являются лицами, имеющими право голоса.

В Германии считают, что подобная система не может быть принята, и рассматривают процедуру, при которой избиратели записывались бы в списки, предоставленные в их распоряжение окружными властями. Кроме того, формальности включения в эти списки должна предшествовать проверка, целью которой является выяснение того, соблюдены ли условия, предусмотренные Конституцией для начала народной инициативы. Это положение имеет своей целью устранение инициатив, заведомо обреченных на провал. Это позволило бы государственным властям после принятия принципа инициативы официально объявить о такой возможности, чтобы дать народу шанс занять позицию по этому вопросу.

Требование о допущении инициативы должно быть заявлено по меньшей мере пятью тысячами избирателей. Когда предложение о начале инициативы допущено, все избиратели могут проголосовать по нему в течение периода, который обычно составляет около тридцати дней. Это голосование проводится под эгидой окружных властей, которым задача сбора и подсчета подписей поручается тем самым в качестве одной из их официальных обязанностей.

Если собранные таким образом подписи достаточны по количеству, референдум, если о нем принято решение, проводится в соответствии с указанными выше положениями, которые аналогичны процедуре выборов.

ГЛАВА IV ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

Демократия, прежде всего насчитывающая семьдесят миллионов жителей, как бы широко она ни прибегала к прямому правлению, тем не менее не может управлять сама себя таким образом. Она должна обеспечить себя представителями, ответственными за руководство государственными делами. Демократия по определению предполагает представительное правление.

Но это правление может принимать различные аспекты, и республика — ибо мы видели, что республика является нормальной формой демократического правления — может быть организована в соответствии с тремя различными принципами.

Можно отметить в зависимости от типа президентскую республику, такую как Соединенные Штаты Америки, которая стремится реализовать разделение властей настолько полно, насколько это возможно, и в которой избранный народом президент и его министры или секретари, назначенные президентом, никогда не несут ответственности перед парламентом. Затем существует коллегиальная республика, такая как Швейцария и ганзейские города, в которой президент заменяется коллегией, выступающей наряду с парламентом органом народного суверенитета и осуществляющей исполнительную власть. Эта коллегия избирается народным представительным органом и зависит от него. Наконец, существует парламентская республика, существующая, например, во Франции.

Нам известно, из чего складывается парламентский строй. Здесь также законодательная и исполнительная власти разделены и до определенной степени независимы. Но обе они не могут осуществлять свои функции иначе как во взаимодействии. С одной стороны, определенное разделение; с другой стороны, определенное взаимодействие — взаимодействие раздельных и независимых властей. Функционирование этой системы обеспечивается весьма простым механизмом. Президент назначает своих министров, но эти министры не могут приступить к исполнению функций или оставаться в качестве таковых до тех пор, пока они не получили доверия национального представительного органа. В день, когда эти министры теряют это доверие, они также теряют свою власть. Парламент поэтому осуществляет не только законодательную власть; он также контролирует исполнительные действия. Глава государства назначает своих министров, но он не волен назначать их по своему усмотрению. Он должен брать тех, кто указан большинством палаты, и отправлять их в отставку, когда палата их отстраняет.

Именно эту последнюю систему избрала немецкая Конституция. Можно выразить по этому поводу удивление. Ибо разве не была Германия классическим местом для шуток над «парламентским кретинизмом»? Тем не менее она избрала парламентаризм. По словам члена рейхстага Коха, «лучшей формой выражения демократии является парламентаризм. Мы не знаем никакой другой формы, превосходящей его, и поэтому решили сделать парламентаризм одним из фундаментов нового здания». [33]

При этом механизмы, которые установила Конституция и через которые должна функционировать парламентская система, — будь то из-за федеративной формы государства или из-за новых идей, внесенных при ее создании, — являются более многочисленными и более сложными, чем в большинстве других стран. Имеются рейхстаг, президент, кабинет министров, рейхсрат и Экономический совет.

Последний будет изучен в разделе этой книги, посвященном экономической конституции. В настоящей главе мы изучим остальные органы и исследуем, в какой мере они способны обеспечить и обеспечивают на деле Германии выбранное ею парламентское правление.

РАЗДЕЛ I РЕЙХСТАГ

Рейхстаг существовал еще при режиме 1871 года. Но его полномочия стали гораздо более обширными, ибо теперь он является главным представителем народа, от которого проистекает суверенитет. Он выступает главным держателем народного суверенитета. В соответствии с принципами парламентского правления он издает законы и контролирует кабинет министров. Правила, определяющие его состав и уточняющие его полномочия, должны поэтому быть таковыми, чтобы позволить ему полностью выполнять свою двойную роль.

1. ПРИВИЛЕГИИ И ГАРАНТИИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ РЕЙХСТАГУ.

Рейхстаг, которому поручено выражение воли суверенного народа, должен иметь возможность свободно проявлять эту волю. Будучи наделен функцией контроля над кабинетом министров, он должен быть защищен от любых возможных посягательств со стороны последнего. С этой целью Конституция содержит ряд положений, которые предоставляют рейхстагу как органу, а также его членам как индивидуумам совокупность гарантий, призванных обеспечить им полную независимость от кабинета министров.

(1) Рейхстаг, рассматриваемый в целом, обладает определенным числом привилегий и гарантий, гораздо более многочисленных, чем те, что допускались для бывшего рейхстага и аналогичных тем, которыми в целом обладают парламенты в других свободных странах. С этой целью немецкая Конституция содержит несколько особенностей.

Известно, что право политических собраний выносить решения о правомочности своих членов и правильности их выборов составляет одну из их традиционных прерогатив, к которой они привязывались наиболее сильно. Ибо они видели в ней оружие против исполнительной власти, которое следует использовать в случаях, когда последняя искушается злоупотреблением своей властью и оказанием давления на выборы. Также большинство демократических стран наделяют свои палаты правом расследовать выборы своих членов и суверенным образом решать вопрос о действительности этих выборов. Таково правило, в частности, во Франции; таково было правило в Германии вплоть до 1919 года. Но новая Конституция отказывается от этой традиции в том смысле, что вместо того, чтобы оставлять избирательные споры самому рейхстагу, она поручает их специальному трибуналу, действующему при рейхстаге: Избирательной комиссии (Wahlprüfungsgericht). Это нововведение, однако, не было вдохновлено никаким желанием ограничить права рейхстага. Оно было продиктовано политическими соображениями. Прежний рейхстаг, когда он проверял выборы своих членов, вместо того чтобы руководствоваться исключительно юридическими мотивами, часто позволял вести себя политическим соображениям. Проверка выборов сама по себе является судебным актом, и политическое собрание плохо подготовлено к выполнению такой функции. Вот почему английский парламент уже поручил функцию суждения о выборах своих членов отдельному трибуналу. Не заходя так далеко, новая Конституция Германии передает споры в смешанный трибунал, в котором заседают как члены рейхстага, так и, в целях обеспечения беспристрастного применения правовых предписаний, профессиональные судьи.

Избирательная комиссия включает членов рейхстага, избранных в нее всем составом законодательного органа, а также членов Административного трибунала; до создания этого органа они состоят из членов Национального суда, или Reichsgericht. Они назначаются президентом рейха по предложению председателя комиссии. Чтобы начать работу, Избирательная комиссия должна состоять из следующих лиц: пяти судей, из которых трое должны быть членами рейхстага, и двух магистратов. Процедуру возглавляет комиссар, назначенный президентом рейха. Этот комиссар специально уполномочен на проведение расследований. В Германии надеются, что вследствие введения пропорционального представительства избирательные споры станут менее частыми, чем прежде, и что судебные решения по выборам, выносимые этой комиссией, будут иметь меньшее значение для партий, чем в прошлом.

Будучи избранным и пройдя проверку выборов, может ли рейхстаг свободно собираться и продолжать работу так, как ему угодно? Иными словами, может ли он быть постоянным, то есть имеет ли он право самостоятельно определять дату и продолжительность своих сессий? Здесь возможна двойная опасность. Разве создание постоянного собрания не придало бы парламенту опасный перевес? Но разве предоставление исполнительной власти неограниченного права созывать, откладывать и распускать парламент не означало бы предоставления прерогативы, неприемлемой для демократической страны и опасной для поддержания ее институтов?

При старом режиме рейхстаг не мог собраться или начать свою работу без того, чтобы не быть созванным императором и экспрессно открытым им. Тем не менее Конституция предусматривала, что рейхстаг должен созываться по меньшей мере один раз в год. Но император имел право откладывать заседания собрания; а последнее не имело права заседать и продолжать свою работу вопреки воле императора. Право императора в этом отношении имело лишь одно ограничение: отсрочка заседаний рейхстага не могла продолжаться более тридцати дней без согласия собрания, и она не могла быть возобновлена в течение той же сессии. С другой стороны, рейхстаг не мог завершить свои сессии без согласия императора. Он мог лишь прерывать свои заседания.

Новая Конституция дает рейхстагу право созывать себя и собираться по собственной воле. Именно рейхстаг решает, когда ему собираться и как долго должна продолжаться его сессия. Он не созывается и не распускается президентом рейха. Согласно Веймарской конституции рейхстаг собирается впервые не позднее тридцатого дня после выборов. Кроме того, он обязан собираться каждый год в первую среду ноября по месту нахождения правительства. Рейхстаг также самостоятельно решает вопрос о завершении своих сессий и о дне возобновления заседаний. Однако президент обязан в двух случаях созвать рейхстаг в время, предшествующее ежегодной дате, установленной Конституцией, или дате, установленной рейхстагом для возобновления его заседаний. Такими ситуациями являются: а) когда этого требует президент рейха, б) когда этого требует по меньшей мере треть членов рейхстага.

Будучи независимым от кабинета министров, рейхстаг должен быть обеспечен правом свободно вести обсуждения без страха перед беспорядками и восстаниями. Большинство правительств не имеют специального законодательства на этот счет. Они оставляют за собранием, которому придана специальная стража, право защищать себя. События, однако, продемонстрировали, что в Берлине революционеры либо крайне левого, либо крайне правого толка становятся, когда они того пожелают, «хозяевами улицы». Необходимо было предусмотреть более действенные меры, чем те, что преобладают в других местах. Соответственно, Национальным собранием был принят закон от 8 мая 1920 года «О защите здания рейхстага и ландтага (государственного собрания)». [34] Этот закон очерчивает вокруг этих зданий охраняемый периметр, внутрь пределов которого не могут проникать вооруженные войска, а также предусматривает различные меры, делающие эти здания адекватным укрытием от любого государственного переворота (coup de main), который в любой момент может исходить от революционеров.

2. Члены рейхстага как индивидуумы пользуются, подобно рейхстагу в целом, привилегиями и гарантиями, необходимыми для обеспечения их независимости. Предоставляемое им в этом отношении положение весьма аналогично тому, которое другие демократические страны обеспечивают членам своих народных законодательных органов. Они получают вознаграждение. [35] Они «безответственны и неприкосновенны».

2. РЕГЛАМЕНТ РЕЙХСТАГА.

Защищенные от кабинета министров, от восстаний и от лиц, имеющих виды на их независимость, депутаты рейхстага могут и должны организоваться таким образом, чтобы обеспечить своей работе максимальную эффективность. Императивно необходимо, чтобы большинство могло навязать свою волю без принесения в жертву прав меньшинства. С этой целью статья 26 гласит: «Национальное собрание выбирает своего председателя, вице-председателя и своих секретарей. Оно регулирует собственную процедуру».

Национальное собрание переняло процедуру старого рейхстага, и новый рейхстаг, судя по всему, также продолжил ее.

Между тем Национальным собранием было принято изменение исключительной важности. До того члены рейхстага делились по жребию на бюро, и те избирали комитеты. Бюро больше не существует; а основным механизмом, от которого зависит функционирование собрания, является группа или фракция, каждая из которых состоит из всех членов рейхстага, принадлежащих к одной и той же партии.

Согласно регламенту рейхстага, ни одна партия не может образовать такую фракцию, если она не насчитывает по меньшей мере пятнадцать членов. Сегодня именно эти группы выдвигают кандидатуры в различные комитеты собрания на основе пропорционального представительства. [36] Группа играет в Германии роль гораздо более важную, чем, например, во Франции, из-за строгой партийной дисциплины, царящей в этих группах. Для каждого нового вопроса, выносимого на рассмотрение рейхстага, каждая группа собирает своих членов, которые обсуждают между собой позицию, которую следует занять, и то, как группа в целом будет голосовать. Когда вопрос является наиболее важным, проводятся межфракционные совещания. На эти совещания созываются либо все члены определенных групп, либо только доверенные лица или руководители этих групп. Иногда две или более родственные группы совещаются совместно; иногда это группы партий большинства. Таким образом, либо в отдельных группах, либо совместно различные политические фракции заранее решают свою линию действий; и когда дело доходит до обсуждения в собрании, все уже решено. Публичные заседания собрания представляют собой лишь некое подобие шоу, в ходе которого оратор от каждой партии обычно поднимается на трибуну, чтобы ознакомить общественное мнение с мотивами, определившими занятие его группой той или иной позиции. Определенная доля драматического интереса при этом теряется, но, пожалуй, элемент неожиданности заменяется более тщательно обдуманным и зрелым решением.

Затем приступают к голосованию. Голосование по доверенности не признается. В голосовании могут принимать участие только присутствующие, которое теоретически проводится путем «сидения» и «вставания».

В случае сомнения всем членам предлагается покинуть зал, а затем войти вновь, причем те, кто голосует «за», входят в одну дверь, а те, кто голосует «против», — в другую. Возможно также поименное голосование, если этого требуют пятьдесят членов и если собрание принимает такое решение. В этом случае членам раздаются бюллетени разных цветов. Эти бюллетени содержат имена депутатов и одну из следующих отметок: «за», «против» или «воздерживаюсь». В момент голосования лидеры различных групп поднимают свои бюллетени над головой, и это движение немедленно повторяют все члены их групп. Затем бюллетени передаются голосующими секретарям, которые опускают их в урны для голосования. Поддерживается надзор за тем, чтобы присутствующие не голосовали за отсутствующих членов. Эта процедура представляет тройное преимущество: придание воздержавшемуся голосу его точного значения, поддержание строгой дисциплины внутри групп и предотвращение голосования отсутствующих членов.

3. ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ПОЛНОМОЧИЙ РЕЙХСТАГА.

Вопрос о сроке, на который должны избираться члены политических собраний, всегда является щекотливым. Он вызывал в Германии много оживленных дискуссий как в комитетах, так и на пленарных заседаниях.

При Империи рейхстаг первоначально избирался на три года. С 1888 года он избирался на пять лет. Следует ли сохранить этот срок?

Левые независимые считали, что мотив, побудивший к изменению в 1888 году, а именно страх перед слишком частыми выборами, не заслуживает рассмотрения. Они утверждали, что необходимо быстро дать немецкому народу недостающее ему политическое образование и что частые выборы — лучший инструмент для этого. Они заявляли, что в истинной демократии народу должна быть предоставлена возможность заявлять о себе так часто, как это возможно.

Правые возражали, что во всех парламентах первый год после всеобщих выборов можно сказать потерян из-за необходимой подготовительной работы; и потому что старые и новые члены должны привыкнуть работать вместе, прежде чем их усилия достигнут ощутимой эффективности.

Пройс добавил, что вопрос, который следовало выяснить, заключался в том, желателен парламентаризм или нет. Парламент, говорил он, неэффективен в той степени, в какой короток срок, на который он избирается. В Америке Палата представителей, правда, избирается на два года, но она не является центром власти и парламентского авторитета. Сенат обладает большим авторитетом, чем Палата, и он избирается на шесть лет. Вдобавок в Америке невозможно роспуск парламента. Если устанавливается двухлетний период и если к тому же допускается право роспуска, которое само по себе уже является средством против слишком затянутого срока, развитие парламентской системы станет в результате чрезвычайно затрудненным.

Наконец, при третьем чтении законопроекта собрание пришло к среднему сроку. Продолжительность полномочий членов рейхстага была установлена в четыре года.

4. ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСТАГА.

Рейхстаг является главным держателем народного суверенитета; в качестве такового он выступает важнейшим органом национального представительства. Его деятельность проявляется в различных формах, и по сравнению со старой Конституцией его пределы были значительно расширены. Хотя он прежде всего является законодательным органом, он также осуществляет непрерывное воздействие на исполнительную власть.

I. ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСТАГА КАК ГЛАВНОГО ДЕРЖАТЕЛЯ СУВЕРЕНИТЕТА. Поскольку рейхстаг является главным представителем суверенного народа, ему естественно выпадать на долю говорить всякий раз, когда в национальной или международной жизни государства необходимо выразить или претворить волю народа. Это та роль, которая перешла к парламенту во всех демократических странах, и это также миссия, возложенная на рейхстаг немецкой Конституцией. Ситуации, в которых это собрание выступает рупором народа, бывают трех видов:

1. Предоставление амнистии. Амнистия представляет собой меру общего характера, посредством которой суверен с целью всеобщего умиротворения объявляет те или иные преступления юридически искупленными. В немецкой Конституции амнистия должна провозглашаться в форме закона. Здесь применяется обычная процедура принятия закона.

2. Объявление войны и заключение мира. Эти прокламации точно так же должны производиться в форме законов.

3. Договоры о союзе и международные договоры. Каждый из них теоретически заключается президентом рейха; но когда эти договоры затрагивают вопросы, которые урегулированы или могут быть урегулированы исключительно законом рейха, такие соглашения не имеют силы без согласия Национального собрания (статья 45). Эта гипотеза отличается, таким образом, от двух первых только что рассмотренных. В тех случаях требовался закон, то есть рейхсрат обладал правом протеста, и президент мог лишь подготовить и исполнить решение рейхстага в той же мере, в какой он вынужден готовить другие законы рейха. Однако в случаях договоров требуется совпадение воль как рейхстага, так и президента. Это соглашение требуется даже для международной действительности договора, но оно самодостаточно, и рейхсрат, вероятно, не имел бы права протестовать против такого заключения. [37]

II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ. В отличие от условий Конституции 1871 года, которая разделяла право законодательства между бундесратом и рейхстагом, но отдавала предпочтение первому, новая Конституция отводит рейхстагу главную роль в законодательной работе. Право издавать законы прямо возложено на него. «Общегосударственные законы принимаются Национальным собранием» (статья 68). Но это фундаментальное право рейхстага ограничено важными полномочиями, предоставленными рейхсрату, президенту и народу.

Главным сотрудником рейхстага с точки зрения законодательства является рейхсрат. Поскольку рейх является, по крайней мере теоретически, федеративным государством, Конституция предоставляет рейхсрату, который «представляет германские государства в законодательстве и управлении рейха», право важного сотрудничества в законодательных вопросах. Но это право не столь обширно, каким обладал старый бундесрат.

Оно заключается прежде всего в том, что никакой законопроект не может быть представлен в рейхстаг до тех пор, пока он не был предварительно принят рейхсратом. Однако это положение не представляет собой, как прежде, абсолютного препятствия. Когда рейхсрат не одобряет законопроект, представленный ему кабинетом министров, этот проект может быть без согласия рейхсрата тем не менее направлен в рейхстаг. Кабинет в таком случае обязан лишь изложить рейхстагу при представлении этого законопроекта разногласие рейхсрата (статья 69).

Сотрудничество рейхсрата проявляется также в его праве протеста против законов, принятых рейхстагом. Эти законы в теории должны приниматься с выраженного или молчаливого одобрения рейхсрата, но это положение не является абсолютным. Если фактически после протеста рейхсрата между этим органом и рейхстагом не достигается согласия, президенту рейха надлежит решить, будет ли проект закона им заброшен или же он прибегнет к референдуму против решения, принятого рейхсратом. Если этот законопроект набирает в рейхстаге поддержку большинства в две трети голосов, президент имеет тогда вопреки протесту рейхсрата право обнародовать и опубликовать закон без какого-либо дальнейшего голосования по нему со стороны рейхстага. Но он может также вместо этого обнародования назначить референдум, если не хочет брать на себя ответственность за решение этого конфликта рейхстага и рейхсрата.

Таким образом, существует два пути преодоления оппозиции рейхсрата: либо референдум, либо голосование двух третей за закон со стороны рейхстага в сочетании с одобрением президента.

С другой стороны, когда это большинство в две трети не может быть собрано в рейхстаге, существует два пути для того, чтобы оппозиция в рейхсрате стала действенной. Во-первых, президент может оставаться пассивным после протеста рейхсрата, то есть он может не назначать референдум. Сотрудничество рейхсрата и президента в таком случае перевешивает решение рейхстага, который не смог собрать большинство в две трети голосов в свою пользу. Другим способом, которым протест рейхсрата может стать действенным, является поддержка референдумом возражения рейхсрата и отклонение проекта, проголосованного рейхстагом.

Во-вторых, законодательная власть рейхстага ограничена полномочиями, возложенными на президента в определенных вопросах. Он обладает правом вето в отношении любого закона, принятого рейхстагом, в том смысле, что согласно статье 73 он не обязан обнародовать принятые законы и может в течение месяца вынести их на референдум. Если президент убежден, что законопроект, принятый рейхстагом с согласия рейхсрата, противоречит интересам народа, или если против него выдвинуты серьезные возражения иного характера, или если он считает, что закон не соответствует представлениям народа, его положение как независимого органа народного суверенитета дает ему право и возлагает на него обязанность вынести этот проект на референдум. Кроме того, Конституция (статья 72) уполномочивает его не принимать во внимание требование одной трети членов рейхстага об отсрочке обнародования закона, принятого рейхстагом и одобренного рейхсратом. Таким образом, он может обнародовать принятый закон и придать ему юридическую силу, когда рейхстаг и рейхсрат объявляют его срочным.

В-третьих, законодательная власть рейхстага ограничена правом, зарезервированным за самим народом, принимать решения, а в определенных случаях — непосредственно высказываться по тому или иному законопроекту. Таковы случаи, которые мы описали как касающиеся конституционных положений о народной инициативе и референдуме.

Наконец, в качестве четвертого законодательного фактора необходимо отметить Экономический совет, чьи полномочия, правда, нельзя считать ограничением власти рейхстага, однако его можно привлекать к сотрудничеству с последним при подготовке законов.

Таковы органы, участвующие в законодательной работе. Теперь мы должны рассмотреть, каким образом они функционируют и как закон проходит через этот сложный механизм.

Инициатива принятия закона может исходить при любом из следующих условий:

1. Правительство рейха, то есть кабинет министров, в первую очередь обладает правом законодательной инициативы. Теоретически кабинет должен действовать с согласия рейхсрата; но в случае отказа в таком согласии кабинет может тем не менее представить законопроект в рейхстаг вместе с изложением своей позиции. (Статья 69.)

2. Члены рейхстага также могут вносить законопроекты. (Статья 68.)

3. Рейхсрат также обладает правом законодательной инициативы. Теоретически он должен действовать в отношении законопроекта в согласии с кабинетом. Но если последний отказывает в своем согласии на законопроект, рейхсрат все равно может представить его в рейхстаг вместе с изложением своей точки зрения на него. (Статья 69.)

4. Сам народ может выступить с инициативой принятия закона. (Статья 73.)

5. Наконец, в вопросах социальной и экономической политики Временный экономический совет также имеет право предлагать законопроекты; но и здесь требуется согласие кабинета на эти законопроекты. Однако, если кабинет отказывает в своем согласии на законопроект, он все равно обязан представить это предложение в рейхстаг, одновременно изложив свое мнение.

После того как закон предложен, как происходит голосование и принятие? Здесь также необходимо различать несколько различных видов ситуаций:

1. Обычная процедура — это голосование по законопроекту в рейхстаге по согласованию с рейхсратом. Законопроект может быть представлен кабинетом, должным образом рассмотрен рейхсратом по согласованию и без изменений, и принят рейхстагом в том виде, в каком он есть. Либо изменения, внесенные рейхсратом, могут быть одобрены рейхстагом. Либо рейхсрат может принять без возражений изменения, проголосованные рейхстагом. Либо, после протеста рейхсрата против законопроекта, принятого рейхстагом, между двумя палатами может быть достигнуто соглашение после повторного рассмотрения законопроекта рейхстагом.

2. Если соглашение между рейхстагом и рейхсратом не может быть достигнуто, то есть если рейхсрат выразил возражение против законопроекта, проголосованного рейхстагом, а повторное рассмотрение последним не привело к соглашению между двумя органами по законопроекту, кабинет может выбрать другой путь. Президент может решить, что, поскольку соглашение по законопроекту между рейхстагом и рейхсратом невозможно, дело остается в текущем состоянии; тогда закон не вступает в силу. Если это решение его не устраивает, он может назначить референдум по вопросу, который составляет предмет разногласий между двумя палатами, и закон вступает в силу, когда референдум санкционирует решение рейхстага.

3. Если в ходе разбирательства при наличии разногласий между рейхстагом и рейхсратом рейхстаг после протеста рейхсрата настаивает на своем первоначальном решении и поддерживает его большинством не менее двух третей голосов участвующих в голосовании, президент имеет выбор: либо проигнорировать протест рейхсрата и обнародовать закон, либо назначить референдум. Его решение должно быть принято в течение трех месяцев после решения рейхстага. В этом случае закон может вступить в силу либо посредством голосования рейхстага вместе с благоприятным решением президента, либо посредством голосования рейхстага вместе с санкцией референдума.

4. Президент может в случае законопроекта, принятого как рейхстагом, так и рейхсратом по согласованию, воспользоваться своим правом вето; то есть он может не обнародовать закон, а обязан вынести его на референдум. В этом случае закон не вступает в силу, если референдум не поддержит решение рейхстага. Если референдум высказывается против него, закон окончательно отклоняется. Конституция не говорит, может ли президент в таком случае предложить изменение законопроекта и вынести это изменение на другой референдум. Следовательно, мы должны сделать вывод, что он не может этого сделать.

5. Если одна двадцатая часть избирателей требует, чтобы закон, уже принятый рейхстагом, был вынесен на референдум, и если в то же время по требованию одной трети членов рейхстага обнародование этого закона было отложено, то последний не может вступить в силу иначе, как после одобрения его на референдуме. Если референдум высказывается против законопроекта, последний отклоняется. Но эта возможность не существует в том случае, если и рейхсрат, и рейхстаг объявили закон срочным. В таком случае президент может обнародовать закон, несмотря на требование о его отсрочке.

6. Наконец, остается исключительный случай, когда народная инициатива одной десятой части избирателей предлагает проект закона. В таком случае закон, если он принят на референдуме, вступает в силу, независимо от того, был ли законопроект принят без изменений рейхстагом, или с изменениями, внесенными им, или даже вопреки отклонению рейхстага.

Таким образом, видно, что к референдуму никогда не прибегают, если рейхстаг предварительно не провел голосование по данному вопросу. Решения народа, следовательно, выступают как своего рода контроль и сдерживание решений рейхстага.

Описанная процедура является той, которая соблюдается для всех обычных законов. [38]

Теоретически она применима и к конституционным законам, то есть законам, которые, согласно Конституции, должны приниматься в форме конституционных законов; но в таких случаях существуют определенные модификации процедуры.

Согласно старой Конституции, изменения в нее могли быть внесены теми же средствами, что и обычные законы. Новая Конституция ставит конституционный закон под особую защиту и требует получения определенного фиксированного большинства для любого изменения Конституции. Решения рейхстага, направленные на такое изменение, недействительны, если не присутствует две трети от установленного законом числа членов и если за такое изменение не проголосуют по крайней мере две трети присутствующих. Таким же образом решения рейхсрата, направленные на изменение Конституции, должны получить большинство в две трети всех поданных голосов в свою пользу.

Конституция содержит особое положение на случай, если конституционное изменение должно быть реализовано по инициативе народа. В таком случае изменение должны одобрить не менее половины избирателей. Это особое большинство было введено в качестве условия по следующей причине: необходимо было предусмотреть ситуацию, при которой рейхстаг отклоняет конституционное изменение, предложенное народной инициативой. Против такого голосования со стороны рейхстага, который может не поддерживать предложенное конституционное изменение, решение народа в пользу изменения, чтобы вступить в силу, должно быть поддержано не менее чем половиной народа. Однако, если рейхстаг голосует в пользу конституционного изменения, для референдума достаточно получить большинство голосов участвующих в голосовании при условии, что в голосовании приняло участие большинство избирателей. Следовательно, если рейхстаг проголосовал за конституционную поправку большинством в две трети голосов и если эта поправка была вынесена президентом на референдум, достаточно для аннулирования благоприятного голосования рейхстага, если половина избирателей рейха примет участие в голосовании и большинство участвующих в голосовании выскажется против поправки. Иными словами, для осуществления конституционной поправки посредством референдума достаточно простого большинства, если рейхстаг проголосовал за такую поправку; но если одобрение рейхстага должно быть аннулировано в таком случае, требуется установленное большинство.

Другое положение Конституции касается случая, когда между рейхстагом и рейхсратом возникает разногласие по конституционному вопросу. В целом, когда рейхстаг, вопреки протесту рейхсрата, сохраняет свою позицию большинством в две трети голосов, президент имеет выбор: либо обнародовать закон, проголосованный рейхстагом вопреки протесту рейхсрата, либо назначить референдум. В вопросе о конституционной поправке, чтобы усилить позицию рейхсрата, выбор президента ограничен. В таком случае, если рейхсрат требует референдума, президент не может обнародовать закон, даже если он был принят двумя третями голосов рейхстага. Это требование должно быть предъявлено в течение двух недель после принятия законопроекта рейхстагом. Если в течение этого времени рейхсрат не воспользовался своим правом, только что описанным, президент восстанавливает свое право выбора между обнародованием и референдумом.

III. — КОНТРОЛЬНАЯ ВЛАСТЬ. В парламентской системе парламент осуществляет непрерывный контроль за действиями кабинета, причем такой контроль заключается в ответственности министров. Как это организовано в Германии и каким образом это фактически осуществляется?

Прежде всего необходимо отметить, что Конституция не дает контроля над кабинетом никому, кроме рейхстага. Только перед рейхстагом министры несут политическую ответственность. Другие собрания, созданные Конституцией, в частности рейхсрат, в этом отношении не имеют власти. С другой стороны, доверие рейхстага абсолютно необходимо кабинету. Если рейхстаг выражает недоверие министерству или министру, особенно если рейхстаг выражает отсутствие доверия, министерство или министр должны уйти в отставку. (Статья 54.) Чтобы придать голосованию Национального собрания полную гарантию исполнения, Конституция предусматривает, что рейхстаг может привлечь президента и кабинет к ответственности перед Верховным судом и потребовать, чтобы народ высказался по вопросу об отстранении президента. (Статья 43.)