«Новая германская конституция»

Сторонники палаты труда, продолжают демократы, совершают фундаментальную ошибку. Они считают, что в экономических вопросах существуют только такие проблемы, которые могут быть изучены техниками и которые те могут разрешить единственно возможным и очевидным образом. На самом деле, однако, даже в чисто экономических вопросах мы всегда спрашиваем не о том, что есть, а о том, что должно быть, чего мы от них хотим и чего мы можем добиться. Технические знания обстоятельств, причин и последствий, естественно, необходимы для серьезного решения. Но даже после самого научного исследования почти всегда, и прежде всего в важных вопросах, приходят к различным выводам лишь потому, что преследовались разные цели. Эти выводы всегда продиктованы политическими концепциями. Техники могут определить наилучшую систему уборки улиц; хотя даже здесь политическим вопросом может быть знание того, может или должна ли применяться такая система, которая является лучшей, но также и самой дорогой. Но когда дело доходит до вопросов о воскресном отдыхе, о том, следует ли поощрять женский труд, нужно ли и как распределять землю, как организовать отношения между капиталом и трудом на крупных современных предприятиях и, пожалуй, прежде всего, кто должен платить налоги — все эти вопросы и бесконечное множество других порождают проблемы не знания, а воли. Это вопросы, в которых речь идет не об экономике, а о положении человека, его правах, его свободе и его достоинстве в рамках экономики. Это вопрос о праве принимать решения для коллектива по предмету коллективных интересов. Решать должен не техник, а политический человек.

Последнее и решающее возражение, заключают демократы, против системы профессионального парламента заключается в том, что он заменяет или уничтожает демократическую палату, избранную равным голосованием всех, то есть саму демократию, и подменяет ее профессиональной палатой, избранной на основе множественного голоса привилегированных лиц. Вспомним предложение, которое прусские консерваторы представили за два месяца до революции 1918 года с целью осуществить, как они утверждали, равенство избирательного права. Каждый избиратель должен был иметь один голос в своей профессиональной группе; однако представительство, предусматриваемое этим предложением, заключалось в том, что группа фермеров должна была получить одно место на каждые 12 295 избирателей, в то время как их батраки получили бы не более одного места на каждые 110 530, причем землевладелец обладал бы избирательной силой в десять раз большей, чем у сельскохозяйственного рабочего, в шесть раз большей, чем у фабричного рабочего, и в полтора раза большей, чем у государственного служащего. Правда, распределение мандатов в палате труда не привело бы к столь антидемократическим последствиям; но проект этой палаты основан на основополагающем принципе паритета между предпринимателями и рабочими; предполагается, что они строго равны по численности. Это было бы само собой разумеющимся и вполне понятным, если бы двум группам приходилось решать вопросы, в которых их взаимные интересы противоположны, или если бы речь шла о чисто техническом вопросе, где число делегатов не принимается во внимание. Но абсолютно невозможно допустить, чтобы сформированное таким образом собрание принимало решения или голосовало по резолюциям, ибо численно равное представительство как предпринимателей, так и служащих очевидным образом соответствовало бы гораздо большей доле избирателей для одного класса, чем для другого. В любой отрасли, например, предприниматель представляет значительно меньшее число избирателей, чем рабочий, и придать его голосу в руководстве общественными делами влияние, равное влиянию рабочего, было бы с точки зрения демократии абсурдом. Одно из двух. Либо места в профессиональном парламенте распределяются между профессиями в соответствии с количеством избирателей в каждой из них, причем представители избираются в каждой профессии равным голосованием всех без различия между предпринимателем и служащим — в этом случае получится дублирование политического парламента, относительно которого самое меньшее, что можно сказать, так это то, что в нем нет никакой видимой пользы. Либо количество мест, причитающихся каждой профессии, должно измеряться экономической или социальной важностью этой профессии, основывая представительство в каждой профессии на принципе паритета — в этом случае получится парламент привилегированных, осужденный демократическим идеалом. Собранное таким образом собрание вполне могло бы составлять доклады и давать заключения по вопросам, в которых оно обладает специальной компетенцией. Но оно не может быть парламентом, обладающим правами, равными правам политического парламента.

Таковы возражения, выдвигаемые демократами против учреждения палаты труда, и их силу нельзя отрицать. Но сторонники экономического парламента отвечают с энтузиазмом.

Эти возражения, говорят они, все исходят с точки зрения формальной демократии, то есть точки зрения, которая учитывает лишь внешние формы демократии, довольствуясь чисто теоретическим равенством прав и равенством между гражданами, вовсе не соответствующим фактам реальности, которые сводят это равенство на нет. Этой форме демократии, осужденной сегодня реальностью, необходимо противопоставить реальную демократию, в которой принимается во внимание та особая роль, которую играют определенные элементы в жизни нации. Формальная демократия была полностью реализована путем предоставления всем мужчинам и женщинам права голоса. Этого недостаточно. В современной демократии общественной экономике должно быть отведено ее надлежащее место, которое находится на переднем плане. Производители как таковые должны играть преобладающую роль в государстве, ибо остальные члены сообщества живут лишь как паразиты за счет их труда, и государство существует исключительно благодаря труду производителей. Никакое решение не может быть принято в государстве, если оно не принято производителями; последние должны быть пробным камнем всех решений.

Производители предлагаются в качестве участников специальной палаты не из-за их технической компетенции. А потому, что они судят о вещах с точки зрения производства, которое в современной демократии должно иметь больший вес, чем любое другое. Речь идет не об упразднении политического парламента, а о размещении рядом с ним экономического парламента, через который может быть услышан голос производителей и посредством которого идеология политиков может быть скорректирована реализмом людей дела.

Нельзя допустить никакого разделения компетенции между двумя парламентами таким образом, чтобы в палату труда передавались только социальные и экономические вопросы. Это различие между политическими делами и экономическими делами абсолютно невозможно, ибо экономика, политика и общая культура образуют единство, которое необходимо уважать. Именно на производстве, на «созидании» покоится существование народа и вся его материальная и интеллектуальная жизнь. Поэтому оба парламента должны обладать равной властью для изучения этих вопросов. Они также должны обладать равными правами. Предоставление экономической палате только права составлять доклады и давать заключения и даже противопоставлять ей лишь свое вето было бы совершенно недостаточным и не соответствовало бы той первостепенной роли, которую производители играют в жизни нации.

Излишне, продолжают сторонники профессионального парламента, приводить аргументы, подтверждение которым постоянно дает история. В странах, практикующих систему двух палат, одна из двух палат всегда приобретает большее значение, чем другая, и играет преобладающую роль. Это палата, которая лучше всего выражает волю нации и лучше всего удовлетворяет ее потребности. Другая палата может какое-то время сопротивляться, но в конце концов она всегда вынуждена капитулировать. До сих пор эту преобладающую роль играли нижние палаты, которые, являясь продуктом всеобщего избирательного права, всегда ближе к народу, пользуются большим его доверием и точнее отражают его чаяния. Давайте создадим теперь рядом с бывшей нижней палатой палату труда и оставим ей заботу об определении своего собственного будущего. Она либо превратится в парламент привилегированных, принимающий решения, которые не будут соответствовать истинным потребностям нации, и в этом случае она будет быстро уничтожена более популярной палатой; либо, с другой стороны, она окажется более практичной и полезной для народа палатой. В неизбежных конфликтах, которые возникнут между двумя палатами, за экономической палатой будет стоять поддержка народа. В случае референдума национальный суверенитет выскажется в пользу палаты труда, и тогда традиционная роль нижней палаты перейдет к палате труда. Сторонники профессионального парламента убеждены, что осуществится именно этот последний вариант.

Германское Учредительное собрание последовало их предложению лишь в очень незначительной степени; пожалуй, достаточно для того, чтобы попытаться провести эксперимент, рекомендованный сторонниками профессионального парламента. Собрание создало экономический совет, о котором будут судить по его делам, хотя он, согласно конституции, лишен какой-либо реальной политической власти. На данный момент достаточно сказать, что в принципиальном отношении им движет классическая точка зрения формальной демократии.

4. — ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОФСОЮЗОВ

Между тем, однако, произошло несколько событий, которые казались подтверждающими аргументы сторонников палаты труда, утверждающих, что естественная эволюция событий должна вскоре привести к появлению этой палаты.

Как мы знаем, 13 марта 1920 года контрреволюционные войска под командованием генерала пехоты фон Лютвица захватили Берлин, законное правительство покинуло столицу, а генеральный директор сельского хозяйства Капп был провозглашен одновременно канцлером империи и премьер-министром Пруссии. Это был coup de main офицеров и бывших реакционных чиновников, все действия которых были направлены на восстановление старого режима. 14-го числа профсоюзы рабочих и служащих направили ультиматум новым хозяевам Берлина с требованием немедленно уйти. Поскольку этот ультиматум не был выполнен, 15 марта была объявлена всеобщая забастовка.

Контрреволюционное правительство продержалось четыре дня; затем, сломленное всеобщей забастовкой, оно пало.

Но прежде чем отдать рабочим и служащим приказ вернуться к работе, руководители профсоюзов пожелали получить гарантии против повторения нового государственного переворота. В связи с этим 18 марта они созвали представителей партий большинства на конференцию, на которой предъявили им следующий новый ультиматум. Эти представители должны были принять от имени своих групп — которые тем самым оказывались связанными — выдвинутые против них требования; в противном случае всеобщая забастовка будет продолжена в более жесткой форме. Профсоюзы не колеблясь пошли бы, в случае необходимости, на то, чтобы воспрепятствовать возвращению в Берлин правительства и Национального собрания. Они были готовы даже взять на себя ответственность за гражданскую войну. Представители демократов и Центра отказались брать на себя обязательства от имени своих партий. Они пообещали лишь сделать все от них зависящее, чтобы добиться принятия требований профсоюзов.

Что касается самих требований, то они были выдвинуты профсоюзными лидерами и после долгого обсуждения и некоторых изменений приняты представителями политических партий. Эти требования составили знаменитое соглашение, известное в Германии как «восемь пунктов». В частности, они предоставляли профсоюзам право осуществлять подлинное вето на назначение министров и формирование министерства. [20]

После заключения этого соглашения законное правительство вернулось в Берлин. Но затем настала его очередь вести переговоры с профсоюзами и пытаться удовлетворить их новые требования. [21] Получив эти новые обязательства, лидеры профсоюзов отдали приказ о прекращении всеобщей забастовки и возобновлении работы.

Между тем в соответствии с «восемью пунктами» был сформирован кабинет Бауэра. Кризис казался исчерпанным 24 марта простой заменой нескольких министров; однако профсоюзы выразили недовольство новым составом кабинета. Они больше не желали видеть министром финансов Куно, генерального директора пароходного общества «Гамбург-Америка», и потребовали отставки двух бывших министров, Шлицке и Шиффера, которых обвиняли в переговорах с Каппом и Лютвицем. После долгих переговоров профсоюзы сняли свои возражения против сохранения Шлицке в министерстве, но продолжили настаивать на отводе Куно и Шиффера. Вследствие этого оба они отказались от попыток войти в министерство или остаться в нем; однако демократы встали на защиту Шиффера, и весь кабинет был вынужден подать в отставку. С согласия профсоюзов он был заменен министерством, сформированным Германом Мюллером.

Между тем работа возобновлена не была, и в Руре развернулась гражданская война нового рода. С одной стороны, вооруженные рабочие, которые изначально организовались для борьбы против Каппа и Лютвица, оставались сплоченными и под оружием из опасения, что даже после завершения путча Каппа и Лютвица под иной личиной сохранится закамуфлированная военная диктатура. С другой стороны, тревогу у трудящегося населения вызывали отряды рейхсвера, некоторые из которых обвинялись рабочими в поддержке контрреволюционного правительства и чьи полномочия казались неограниченными. 21 марта в Билефельде состоялась конференция, на которой встретились члены конституционного правительства, делегаты партий большинства, а также представители независимых социал-демократов и рабочих организаций. Сначала было заключено «перемирие», а затем достигнуто соглашение, известное в Германии как «Билефельдское соглашение», в соответствии с которым к берлинским «восемью пунктам» добавлялся «девятый». Это должно было, по крайней мере на это надеялись, привести к роспуску революционных организаций и восстановлению законных административных властей. [22]

Несмотря на это соглашение, бои продолжались, и 6 апреля профсоюзы, к которым примкнули обе социалистические партии, предъявили правительству очередной ультиматум. Но это был как раз тот момент, когда франко-бельгийские войска оккупировали немецкие города на правом берегу Рейна, и все внимание после этого переключилось исключительно на внешнюю политику.

Таковы факты. Коалиционные партии попытались оправдать их и доказать, что императивные предписания, адресованные профсоюзами правительству, которому приходилось уступать почти по всем пунктам, не составляли нарушения конституционного принципа национального суверенитета. Они указывали на то, что первый из «восьми пунктов» прямо признает права национального представительства; что решающее влияние, предоставленное профсоюзам в вопросах социального и экономического законодательства, должно было осуществляться через посредство представителей, выступающих от имени профсоюзов в министерствах, ведающих подготовкой законов; и что последнее слово, следовательно, всегда оставалось за народным представительством; что, хотя верно то, что профсоюзы протестовали против назначения или сохранения в министерстве Куно и Шиффера, тем не менее в действительности кабинет Германа Мюллера был сформирован по обычным правилам после соглашения с партиями большинства.

Другие члены правительственных партий, напротив, ссылались на смягчающие обстоятельства. Министр почт и телеграфов Гизберт, участвовавший в заключении «Билефельдского соглашения», заявил, что он не желает исследовать, противоречит ли это соглашение Конституции или соответствует ей; ибо «чрезвычайные эпохи и чрезвычайные обстоятельства требуют чрезвычайных мер. Убеждение тех, кто участвовал в конференции (в Билефельде), заключается в том, что это соглашение было единственной возможностью избежать хаоса и опустошения на территории Рура». [23]

Но оппозиционные партии единодушно настаивали на том, что позиция правительства действительно противоречит принципу национального суверенитета. В демократическом государстве решать должен только парламент, избранный всем народом; только он может назначать правительство и несет ответственность за свои решения и назначения исключительно перед самим народом страны. Что касается профессиональных ассоциаций, то их функция заключается в защите исключительно корпоративных интересов их членов, и они не имеют права вторгаться в политическую сферу. В событиях марта-апреля 1920 года профсоюзы, выйдя за рамки своей профессиональной сферы, проявили себя истинными хозяевами парламента и кабинета министров, которым пришлось подчиниться их предписаниям. Независимые социал-демократы ликовали и провозглашали, что отныне правительство поставлено под определенный надзор организованного пролетариата. Партии правого толка с возмущением отказывались признавать «параллельное правительство» (Nebenregierung) над правительством законным. «Отныне, — писала одна из оппозиционных газет, — рабочие организации могут заявить, что их приказы всегда выполняются. Правда, демократы кажутся обеспокоенными сложившимся положением дел. Но какое это имеет значение? Германией правят всего три партии — рабочие, служащие и чиновники». [24]

Эти утверждения, несомненно, являются преувеличением в двух отношениях. Между тем следует отметить один факт, имеющий здесь важное значение. Пока правительство весло переговоры с профсоюзами о формировании министерства, газеты публиковали яростные протесты профессиональных ассоциаций, а также других профсоюзов и групп служащих и чиновников, которые требовали, чтобы им тоже разрешили участвовать в переговорах. Ибо они не понимали, почему профсоюзы должны обладать исключительной привилегией участвовать, например, в выборе министров, — и с демократической точки зрения невозможно отрицать убедительность их позиции.

Не делая из этих фактов каких-либо преждевременных выводов, можно задасться вопросом, не правы ли сторонники Экономического парламента, утверждающие, что формальная демократия больше не способна отвечать реальным потребностям народа.

События марта-апреля 1920 года, утверждают они, продемонстрировали полную неспособность политических властей преодолеть любую трудность, как только она становится хоть сколько-нибудь серьезной. Один из них писал: «Политическая партия вот-вот станет излишней организацией; ее вытесняет или, возможно, поглощает профессиональная ассоциация». [25] Новая эпоха требует новых политических форм. Верно, что недопустимо, чтобы определенный класс профсоюзов присваивал себе право навязывать свою волю правительству всего народа. С другой стороны, нельзя думать, что в будущем профсоюзы откажутся от использования средств, которые до сих пор доказывали свою силу. Остается лишь одно средство: привлечь другие производительные силы нации к политической работе профсоюзов; превратить эту нынешнюю нерегулярную и безответственную политическую деятельность в конституционное сотрудничество с государственным управлением. Именно здесь события марта продемонстрировали необходимость изменения нынешней системы. Тем самым эти события предстают одним из шагов, ведущих от формальной демократии к демократии подлинной, от чисто политического парламентаризма прошлого к политико-экономическому парламентаризму будущего.

РАЗДЕЛ II ПРИМЕНЕНИЕ

Демократический принцип составляет одну из основ, на которых строится Конституция от 11 августа; более или менее непосредственное его применение обнаруживается в большинстве институтов, предусмотренных этой Конституцией. Мы ограничимся здесь изучением главных и наиболее прямых проявлений такого применения.

1. — РЕСПУБЛИКА.

Нормальной формой правления при демократии является республика. Логично, что если народ суверенен и если вся власть исходит от народа, глава государства, как и другие его органы, должен избираться народом и черпать свои полномочия из его воли. Верно то, что могут существовать и существуют демократические монархии, такие как, например, Англия. Но такое совмещение монархии и демократии с точки зрения теории трудно оправдать, а на практике оно может поддерживаться лишь путем сведения реальной власти монарха практически к нулю. Следовательно, демократическая Германия должна быть республикой. На практике Национальное собрание пришло к республике в гораздо меньшей степени в силу логической необходимости, чем под воздействием насущной потребности; подобно французскому Собранию 1875 года, оно приняло республиканскую форму потому, что ему было трудно, если не невозможно, поступить иначе. Похоже, что крупные современные демократии становятся республиками лишь тогда, когда монархия на деле доказывает свою невозможность. Республика в самом начале — лишь последнее средство; и это необходимо осознавать и иметь в виду.

До революции в Германии ничто не носило республиканского характера. Почти полностью лишенный политического духа и собственного суждения, немецкий народ позволил убедить себя в том, что дела нации лучше и надежнее всего ведутся исключительно в руках монархии, армии и бюрократии; и он закономерно пришел к мысли, что процветание Германии в экономической и технической областях, а также ее социальное развитие служат неопровержимым доказательством превосходства монархической системы. Ни одна политическая партия не помышляла о том, чтобы включить в свою программу установление республики. Даже сами социал-демократы искренне не верили в то, что настало время требовать установления республиканской формы правления. Они даже полагали, что экономические и социальные интересы рабочего класса могут быть надежнее гарантированы сильной монархией, чем республикой и демократией «капиталистов».

После революции ситуация коренным образом изменилась. Внезапный и полный крах монархии в одночасье продемонстрировал со всей убедительностью факта, что эта монархия, несмотря на свою кажущуюся мощь, оказалась неспособной выполнять обязанности, исполнение которых только и могло оправдать ее существование. У мощной монархии не было никакой четкой и скоординированной внешней политики; она обратила против Германии все деятельные силы мира; она оказалась неспособной использовать в полной мере военный и экономический потенциал немецкого народа для доведения отчаянной войны до приемлемого исхода; она не сумела осуществить незаменимые внутренние реформы. После 9 ноября можно сказать, что в Германии не осталось роялистов; монархия стала поистине невозможной, и рейх мог продолжать свое существование исключительно как республика. [26]

Позднее монархический флаг вновь появился, сплотив вокруг себя все разочарования и недовольства. Во время обсуждения проекта Конституции немецкие националисты, в том числе бывший министр Дельбрюк, громко заявляли, что предпочитают конституционную парламентарную монархию республиканскому правлению; однако другие партии за ними не последовали. В статье 1 Конституции было закреплено, что «Германский рейх является республикой», а в статье 17 — что «каждое государство должно иметь республиканскую конституцию».

В качестве символа этого изменения формы правления Конституция изменила цвета немецкого флага, отказавшись от черно-бело-красного знамени старого режима и приняв черно-красно-золотые цвета в силу их исторического значения; эти цвета на протяжении девятнадцатого века неизменно символизировали в различных кругах стремление к политической свободе и немецкому национальному единству.

Тем не менее Конституция не присваивает новому немецкому государству наименование «республика», а сохраняет название «рейх». Независимые социал-демократы протестовали против этого, настаивая на том, что слово «рейх» всегда будет переводиться на французский и английский языки как «империя» и что это слово будет всегда означать для иностранных держав все то, что подразумевает милитаристское господство — деспотическое подчинение и опасный пангерманизм, которые характеризовали старую империю. Но Пройс, поддержанный всеми остальными партиями, заметил, что за рубежом слово «рейх» не может переводиться как «империя» иначе как из недобросовестности, ибо статья 1 прямо указывает, что Германия является республикой, и республиканский характер государства отчетливо виден даже при самом беглом чтении текста Конституции. По его мнению, отличительной чертой Конституции было то, что она выдвигает на первый план немецкое единство. «В конце концов, наше историческое развитие заключено именно в словах „рейх“ и „Германский рейх“, с которыми связаны усилия немецкого народа, направленные на достижение единства и воссоздание национального единства. Я полагаю, что сохранение слова „рейх“ полностью совместимо с тем ярким акцентом на республиканский характер, которым проникнута вся Конституция». [27]

2. — ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО, ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО.

Поскольку демократия есть управление государством на основе воли большинства, следующей непростой задачей является выявление этой воли.

Прежде всего, существует ли такая воля? Гегель однажды сказал: «Народ — это та часть государства, которая не ведает, чего она хочет». На первый взгляд это кажется справедливым. Как много людей, которые, сталкиваясь с политической проблемой, оказываются совершенно неспособными к суждению и принятию решения. В отношении вопросов первостепенной важности в современной политике широкая масса индивидов, к какому бы классу они ни принадлежали, остается нерешительной и неопределенной. В народной массе в конечном счете отсутствует твердая и осознанная воля. Миром в политических вопросах правят неопределенные и темные импульсы. И если таковы изолированные волеизъявления индивидов, то чего можно ожидать от их совокупности? Возможно ли извлечь из суммы этих отрицаний что-либо позитивное и вычленить из этих мимолетных импульсов нечто напоминающее коллективную волю?

Индивидуальные волеизъявления не только слишком слабы и малоосознанны; они также чересчур разнородны и противоречивы, чтобы из них можно было сложить единое целое. Это хаос бесконечно разнообразных устремлений; из-за чего абсурдным представляется замысел попытаться посредством выборов получить парламент, который станет верным зеркалом этих хаотичных устремлений.

И тем не менее народная воля не должна быть и не может быть мифом, ибо она встречается на каждой странице современной истории, и ее мощь ощущается повсюду. Ее воздействие заметно при зарождении конституционных государств и на каждом этапе их усиления; будь то в победоносном натиске принципа национальностей или в развитии социалистической идеи. Все эти движения — и сколь многие другие! — свидетельствовали о том, что в широких массах живет активная и мощная воля. Разве в войне не народная воля побуждает массы идти на жертвы, которые казались немыслимыми? Народная воля существует, и любые доводы, выдвигаемые против ее существования, несостоятельны.

Следовательно, необходимо предметно рассмотреть то, как на практике выражается в современных политических демократиях то, что справедливо считается народной волей. Если свести все процессы этого формирования к их существенным элементам, отбросив все усложнения, способные внести погрешность, обнаружится следующее: между индивидом и народом в целом неизбежно встает третий элемент — политическая партия. Что с того, что в некоторых отношениях можно думать, будто даже при самых благоприятных обстоятельствах она представляет собой лишь необходимое зло? Политическая партия — это политическое средство не только незаменимое, но и плодотворное, и абсолютно рациональное. Ее важнейшая функция заключается в том, чтобы трансформировать изолированные волеизъявления в коллективную волю всего ансамбля. В этом также примиряются кажущееся противоречие между фактом отсутствия у толпы осознанной воли и постулатом народной воли. Тенденции индивидов, какими бы хаотичными они ни были, коренным образом меняют свою природу, когда они соединяются с равными или схожими тенденциями множества других индивидов. Из соприкосновения этих смутных и тревожных импульсов рождается осознанная и ясная коллективная воля. Определенные особо мощные побудительные силы отделяются от прочих и сливаются со смежными течениями, чтобы создать и укрепить движение, способное увлечь за собой массы. Лишь когда хаос оказывается таким образом организован и когда импульсы превращаются в силы, эти силы приобретают политическое значение и могут сопоставляться и сталкиваться в парламенте.

Такова первостепенная функция политической партии в демократическом обществе, и позитивное законодательство должно быть таковым, чтобы позволить ей выполнять эту задачу, дабы мощная народная воля яснее и проще прояснялась и формулировалась ею. Мы должны рассмотреть то, как это воплощено в немецком законодательстве.

В соответствии с демократическим принципом Конституция в статье 22 устанавливает: «Депутаты избираются на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права всеми мужчинами и женщинами старше двадцати лет в соответствии с принципами пропорционального представительства. Днем выборов должен быть воскресный день или праздничный день. Детали регулируются национальным законом о выборах».

Этот закон датирован 27 апреля 1920 года и сам по себе был дополнен постановлением от 1 мая 1920 года, которое конкретизирует порядок каждого применения.

I. — ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ. Система, согласно которой избирались депутаты Национального собрания, не принесла полного удовлетворения.

Главное возражение, выдвигавшееся против нее, было направлено прежде всего против закона от 30 ноября, разрешающего партиям объединять свои списки кандидатов — привилегия, от которой закономерно страдали партии, не шедшие ни на какие союзы и компромиссы. Подобные списки подвергались критике за развращение политической морали и искажение результатов выборов.

Но также полагали, что распределение представительства по системе Д’Ондта позволяет заглушать небольшие группы и что после распределения мест по различным округам остаются голоса, не получающие представительства, в ущерб малым партиям.

Отмечалось также, что разделение территории рейха на избирательные округа было произведено неудачно, причем некоторые округа в целом оказались гораздо чересчур обширными. Как правило, в Национальном собрании приходилось в среднем одиннадцать членов на округ, и опыт показал, что это число слишком велико для того, чтобы депутаты могли хорошо знать нужды своих округов и поддерживать тесный контакт со своими избирателями.

Поэтому было решено отказаться от системы Д’Ондта и принять автоматическую систему, которая была закреплена в статье 24 Конституции Бадена и более известна как баденская система. Она определяется в вышеупомянутой статье следующим образом: «Каждой партии или группе избирателей предоставляется один мандат на каждые десять тысяч голосов, поданных за ее список кандидатов. В каждом округе неиспользованные голоса суммируются в масштабе всей страны, и им выделяется представительство в соответствии с описанным выше принципом. Каждому остатку, превышающему 7500 голосов, предоставляется одно место».

Оригинальность системы заключается в следующем: во-первых, число членов, вместо того чтобы фиксироваться в зависимости от численности населения или избирателей, зависит от числа реально голосующих таким образом, что подсчитать количество депутатов, которые составят собрание, можно только после выборов. Последнее, следовательно, окажется многочисленнее, если избирателей будет больше. Кроме того, здесь имеет место наложение бюллетеней. Голоса, не задействованные в бюллетенях первой степени, перераспределяются в список второй степени, где производится новое распределение мест.

Этот механизм имеет очевидные преимущества. Он гарантирует каждой партии ровно столько мест, сколько она должна получить в соответствии с числом поданных за нее голосов на территории всего государства. Он обеспечивает максимальное использование остатков голосов и, следовательно, наилучшим образом удовлетворяет требованиям пропорционального представительства. Тем самым устраняются любые попытки правительства или большинства осуществить хитроумное и нечестное деление страны на искусственные избирательные округа. К тому же эта система позволяет партиям предоставлять места кандидатам, обладающим исключительным парламентским опытом и играющим политическую роль первого порядка, но чурающимся участия в местных политических баталиях, которые могут рассматриваться как одна из главных причин падения личностного авторитета парламента. Общеимперский список позволяет каждому избирателю голосовать одновременно как за человека, пользующегося доверием на местах, который знает нужды своего округа и своих избирателей, так и за лидеров, руководящих его партией.

Баденская система, в свою очередь, может применяться в различных модификациях. Чтобы дать общественности возможность обсудить эти варианты и высказать свое мнение по данному вопросу, правительство рейха в январе 1920 года опубликовало три предварительных проекта закона о выборах, каждый из которых определял и регламентировал определенную модификацию.

Проект А вводил баденскую систему в ее чистейшем виде. Он предусматривал избирательные округа, в которых число избирателей в целом было достаточным для избрания шести депутатов; неиспользованные голоса в каждом округе немедленно суммировались бы в имперский список, где представительство распределялось бы тем же образом, что и внутри округа.

Проект Б предусматривал избирательные округа с четырьмя депутатами в каждом. Но между окружными списками и имперским списком должен был появиться третий: несколько смежных избирательных округов объединялись в «группу округов», в пределах которой должны были выставляться списки, именуемые «списками групп округов». Неиспользованные голоса в избирательных округах сначала суммировались бы внутри «объединения округов» и зачислялись на счет списка этого объединения. После этого имперский список получал бы лишь неиспользованные остатки каждой группы.

Проект В предусматривал избирательные округа того же масштаба и группы округов того же характера, что и Проект Б. Но партии были бы вольны выставлять или не выставлять списки в группах округов, при том понимании, что, если они решали выставить на выборы список кандидатов в каждой группе округов, они не могли выставлять списки внутри округов этой группы. Данное положение было призвано удовлетворить следующую потребность. Группы избирателей, недостаточно многочисленные для того, чтобы с первого раза получить одно или несколько мест в том или ином округе, могли объединяться в группы одной и той же партии для смежных округов с целью выставления общего списка (списка группы округов), который распространялся бы на всю группу или лишь на некоторые округа, входящие в нее. В то время как крупные партии, во избежание неудобств громоздких списков, выставляли бы в целом список кандидатов по округам, малые партии могли бы выставлять лишь один список на несколько округов, что позволило бы им получить места, которые они иначе не смогли бы завоевать.

Проект закона о выборах, представленный кабинетом министров в рейхсрат 2 марта 1920 года, задействовал механизм Проекта В.

Кабинет обосновал свой выбор следующим образом: лишь в небольших округах можно поддерживать столь необходимый контакт между избирателями и их депутатами и избегать длинных списков кандидатов, которые неизменно ведут к неприятным сюрпризам. Если избирательные округа сократить максимум до четырех депутатов в каждом, как того требовал Проект В, первый кандидат в каждом списке в целом имел бы наибольшие шансы быть избранным; что в большинстве случаев обеспечивало бы представительство наиболее разумным избирателям округа. Критика, которую можно высказать в адрес имперского списка в том отношении, что в парламент может быть направлено определенное число членов, избранных не напрямую народом, а исполнительными комитетами партий, в Проекте В сведена к минимуму по сравнению с Проектом А благодаря введению списков групп округов. Тем самым количество депутатов, избираемых по имперскому списку, уменьшается, а влияние исполнительных комитетов партий снижается в пользу влияния местных организаций.

С другой стороны, Проект Б не мог получить поддержки. Составление, проверка и публикация каждого из списков кандидатов для каждой из трех ступеней, на которые производилось бы распределение мест, должны были составить серьезные трудности, учитывая сжатые сроки, отведенные на подготовку выборов. Согласно статье 63 Конституции, выборы должны проводиться не позднее шестидесяти дней после истечения срока полномочий легислатуры или роспуска рейхстага. Избирательные органы не смогли бы, не прибегая к поспешной и отчаянной работе, обеспечить за столь короткое время подготовку выборов трех ступеней. Вдобавок система Б имеет тот недостаток, что требует значительного числа кандидатов, прежде чем удастся хотя бы приблизительно предсказать, сколько кандидатов каждой из первых двух ступеней окажется избрано. Впрочем, она действительно обладала тем преимуществом, что сводила к минимуму число кандидатов, избранных по имперскому списку.

Наконец, Проект В, предоставляя группам избирателей выбор между выставлением окружных списков или объединением групп соседних округов для выставления общего списка, наилучшим образом отвечал потребности партий наиболее эффективно распределить свои силы в различных округах. Он позволял им, так сказать, группировать свои округа по своему усмотрению, в соответствии со своими конкретными нуждами.

Такова была в общих чертах система, разработанная правительством и представленная в рейхсрат. Но прежде чем это собрание завершило ее рассмотрение, произошли события марта 1920 года, коренным образом изменившие политическую ситуацию и сделавшие всеобщие выборы на предстоящий июнь неизбежными. Вместо того чтобы тщательно изучить представленный правительством проект, как они того намеревались, Национальное собрание, рассматривая данный проект 27 марта, было вынуждено перейти к голосованию как можно скорее. Правительство также не защищало свой проект с какой-либо особой последовательностью. Министр внутренних дел Кох пояснил, что правительство придерживается прежде всего принципа автоматической системы и объединения остатков в имперский список. Что касается разделения территории Германии на новые избирательные округа, более мелкие и более равные по площади, чем те, что использовались при выборах в Национальное собрание, но такие округа, которые можно было объединять в «группы округов», то это было интересным нововведением. Однако для реализации этого потребовалось бы принять в совокупности проекты, допущенные в Собрание. Между тем возникал вопрос, смогут ли партийные организации приспособиться к столь радикальному изменению деления на округа, учитывая тот короткий срок, который им оставался до выборов. Министр переложил ответ на этот вопрос на самих депутатов, как находящихся в более тесном контакте со своими партийными организациями. Собрание решило в принципе сохранить избирательные округа, которые служили при их собственных выборах; единственными модификациями должны были стать те, необходимость которых диктовалась весьма серьезными изъянами распределения.

Отвергнув новое распределение округов, Собрание было также логически вынуждено отвергнуть и институт «списков групп округов» в качестве замены окружных списков; тем самым оно вернулось к системе Проекта А — фиксированным округам для всех партий и отнесению остатков на имперский список.

Следовательно, этот имперский список был бы представлен, если бы в него не внесли некоторые изменения в силу серьезных неудобств. Главным из таких возражений было следующее: при попытке распределить голоса, поданные избирателями за Национальное собрание, по механизму, предусмотренному Проектом А, выяснилось, что 18 процентов членов рейхстага, то есть почти одна пятая, избирались бы по имперскому списку, и было подсчитано, что такой результат на выборах в будущие рейхстаги мало совместим с конституционным принципом прямого голосования. Было решено, отвергнув «списки групп округов», тем не менее создать группы округов. Политические партии могли заранее заявить, что они «объединяют» внутри этих групп целиком или частично свои окружные списки таким образом, чтобы голоса, поданные за эти списки и оставшиеся неиспользованными, закреплялись за теми окружными списками, которые получили наибольшее количество голосов. Лишь после этого второго перераспределения остатки передавались бы в имперский список. Цель состояла в том, чтобы избежать ситуации, при которой путем передачи остатков в «соединенные» списки и в имперский список крупные политические партии рисковали бы понести потери в пользу малых групп избирателей, которые не смогли бы собрать в каком-либо округе значительное число голосов.

По этой причине было принято следующее двойное распределение. Ни одна партия не получит права на место путем «соединения» своих окружных списков, если один из ее списков не набрал по меньшей мере 30 000 голосов (половины числа, необходимого для избрания депутата). Ни одной партии не может быть выделено по имперскому списку большее количество членов рейхстага, чем было избрано от этой партии в округах по окружным спискам.

II. — ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНОСТЬ. В принципиальном плане каждый немецкий гражданин в возрасте двадцати лет является избирателем, без различия пола.

Основания для лишения отдельных лиц избирательного права сведены к минимуму. Этого права лишены лишь те, кто находится под опекой, и те, кто был лишен гражданских прав по решению суда. Банкроты и лица, получающие общественное пособие, сохраняли свои избирательные права, в отличие от своего положения до войны. Военнослужащие, принявшие участие в выборах в Национальное собрание, вновь лишались избирательного права до тех пор, пока они оставались на действительной службе. Наконец, некоторые другие условия, не влекущие за собой утрату избирательного права, тем не менее препятствовали его осуществлению: содержание в психиатрических лечебницах и тюремное заключение, включая предварительное заключение. Законы оговаривали, однако, что лица, заключенные в тюрьму по политическим мотивам, могут требовать принятия мер, позволяющих им реализовать право голоса.

Чтобы иметь возможность голосовать, будучи избирателем, необходимо быть внесенным в избирательный список или списки избирателей либо иметь на руках «избирательное свидетельство». Эти последние два института неизвестны во Франции и нуждаются в пояснении.

Германия игнорирует принцип, известный как бессрочность избирательных списков. До революции избирательные списки в принципиальном плане пересоставлялись к каждых выборах в рейхстаг. Но предоставление женщинам избирательного права, удвоившее число избирателей, и тот факт, что отныне избиратели рейха должны были голосовать не только каждые четыре года на выборах в рейхстаг, но также при избрании президента и в случаях референдума, народной инициативы и плебисцитов, предусмотренных Конституцией, увеличили трудности сохранения прежней системы в чистом виде.

Помимо этого, выдвигались различные предложения полностью отменить ее и заменить процедурой, которая вообще избавляла бы от избирательных списков. Каждому избирателю выдавался бы «избирательный паспорт» или «удостоверение гражданина» [28], чего было бы достаточно для реализации права голоса. Но эти предложения были отвергнуты из-за значительной стоимости паспортов или удостоверений и технических трудностей обеспечения всех избирателей надлежащими фотографиями, которых требовала эта схема; кроме того, для определенных видов голосования, таких как плебисциты и народные инициативы, необходимо, чтобы было известно точное число лиц, имеющих право голоса, что при предложенных системах оказалось бы затруднительным.

Другое предложение добилось большего успеха — это предложение об избирательных карточках. Данная система заключается в том, что избирательные списки вместо административных органов составляются самими избирателями. Для этого общины выдают своим избирателям карточки, состоящие из нескольких талонов. Избиратель заполняет свою карточку и возвращает ее муниципалитету, который проверяет и дополняет ее. Затем карточки направляются в центр избирательного округа и нумеруются. После этого талоны отрываются. Талоны номер 1 образуют избирательные списки; талоны номер 2 образуют дубликат; талоны номер 3 отправляются обратно избирателям. Последний талон служит для избирателя доказательством того, что он внесен в списки избирателей, и подтверждает перед избирательной комиссией его личность и номер, который он имеет в списке. Это его карточка для голосования.

Эта система представляет собой упрощение в том смысле, что она избавляет от составления алфавитного указателя и перекладывает часть работы на избирателя. Но несмотря на эти преимущества, она не была принята полностью. Закон о выборах предусматривает, что различные округа перед каждыми выборами должны готовить списки своих избирателей; при этом за ними сохраняется право выбора: составлять ли этот список по обычному правилу для избирательных списков или же по процедуре избирательных карточек.

Избиратель вносится в список того округа, в котором он проживает, и теоретически предполагается, что голосовать он должен именно там. Но из этого правила есть исключение: если в день выборов он находится вне дома либо по служебным причинам, требующим разъездов во время выборов, либо в силу необходимости находиться на каком-либо курорте, либо потому, что ему пришлось сменить место жительства до выборов, он может потребовать избирательное свидетельство [29], которое позволит ему голосовать в любом избирательном округе рейха.

Это нововведение представляется малоопасным, поскольку в новой избирательной системе политическая партия никогда не заинтересована в получении большего числа голосов в одном округе по сравнению с другим.

Каждый избиратель может быть кандидатом в депутаты рейхстага при соблюдении двойного условия: в день выборов ему должно исполниться двадцать пять лет, и он должен состоять в немецком гражданстве не менее года. В дополнение к этому он должен быть надлежащим образом включен в список кандидатов.

Напомним, что на выборах в Национальное собрание пассивным избирательным правом обладал каждый избиратель; таким образом, членом собрания можно было избраться в возрасте двадцати лет. На практике, однако, самому молодому из избранных было двадцать семь лет. Новый закон вернулся к правилу, применявшемуся в прежнем рейхстаге, установив минимальный возраст в двадцать пять лет.

Следует отметить, что те лица, которые без окончательного лишения избирательного права лишь отстранены от голосования в силу определенных особых обстоятельств — нахождения на действительной службе, тюремного заключения или ошибочного исключения из списков избирателей, — обладают правом быть избранными. Точно так же правом быть избранными обладают и государственные служащие. Германскому праву не известны относительные ограничения пассивного избирательного права, допускаемые французским публичным правом.

III. — ПОДГОТОВКА ВЫБОРОВ. В стране с шестидесятимиллионным населением, из которого более половины составляют избиратели и принимают участие в голосовании, особенно там, где принята система пропорционального представительства, подготовка выборов приобретает особое значение. Необходимо обеспечить такую организацию, которая позволяет каждому избирателю реализовать свое право и по возможности облегчает это.

С этой целью германское законодательство предусматривает довольно сложный механизм. Прежде всего, оно устанавливает сетку из тридцати пяти избирательных округов, на которые делится территория рейха, и семнадцать групп округов, на которые эти округа объединяются.

Затем оно учреждает целую серию назначаемых администрацией органов, на которые возложена обязанность следить за тем, чтобы избирательная процедура осуществлялась надлежащим образом. Такими органами являются:

1. Избирательные комитеты, в функции которых входит проверка списков кандидатов, объединение таких списков и подведение итогов выборов для каждой ступени распределения мест в рейхстаге. Существуют избирательные комитеты для каждого округа, для каждой группы округов и комитет рейха. 2. Управляющие выборами, которые председательствуют в избирательных комитетах и чья функция на каждом этапе распределения мест заключается в том, чтобы совещаться с представителями политических партий, принимать списки кандидатов и заявления, в которых партии «соединяют» свои списки или формируют имперский список; эти управляющие объявляют решения. 3. Председатели участковых избирательных комиссий, которые руководят избирательными действиями на своих участках. 4. Участковые избирательные комиссии, состоящие, помимо председателя, из трех членов и шести ассистентов, которые следят за голосованием и выносят решения о действительности бюллетеней. 5. Доверенные лица политических партий, выступающие в качестве посредников между ними и административными органами. 6. Раздатчики избирательных конвертов и т. д.

Закон очень четко определяет порядок составления и представления списков кандидатов. Для каждой партии имеются или могут иметься окружные списки и имперский список; списки для групп округов отсутствуют. Эти списки должны включать только тех кандидатов, которые обладают пассивным избирательным правом, причем статус избираемости кандидата проверяется компетентным избирательным комитетом. Списки должны быть подписаны 50 или 20 избирателями в зависимости от того, предназначен ли список для округа или для рейха. Кандидат может фигурировать в списках разных округов, но не более одного раза в пределах одного и того же округа.

Каждая партия может «соединять» свои списки; это отличается от «групп» списков, которые допускались на выборах в Национальное собрание. «Группа» списков представляла собой соглашение между подписавшимися сторонами двух или более списков разных партий, причем намерение состояло в том, чтобы при подсчете голосов эти списки рассматривались как один и тот же список в противовес другим спискам. Следовательно, это был избирательный союз между различными партиями в пределах одного и того же округа. Подобные объединения списков, как мы видели, теперь запрещены. Новый закон, напротив, предусматривает возможность «соединять» списки, то есть осуществлять объединение списков одной и той же партии в различных избирательных округах с целью наилучшего использования избирательных остатков. Чтобы быть действительной, эта комбинация должна происходить в пределах одной и той же группы округов и между списками, принадлежащими к одной партии, то есть объединенными в один имперский список.

IV. — РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТ. Места распределяются между списками.

Каждый окружной список получает один мандат на каждые 60 000 голосов, поданных за него в данном округе; следовательно, число избранных зависит уже не от волеизъявления избирателей или численности населения, а от количества проголосовавших.

Голоса, которые не могут войти в этот подсчет ввиду того, что их число меньше 60 000, остаются неиспользованными, если список не был соединен с другим в той же группе округов или если он не был объединен в имперский список. Но если, как это бывает обычно, дело обстоит иначе, с голосами поступают по-разному в зависимости от того, выполняется ли одно из двух следующих условий:

(a) Если окружные списки одной и той же партии соединены вместе в пределах группы округов, голоса, составляющие описанные выше остатки, суммируются, и партия получает столько мест, сколько групп по 60 000 содержится в общей сумме. Эти места присуждаются тому списку, который получил наибольший остаток, при условии, что этот окружной список уже набрал по меньшей мере 30 000 голосов. Замысел состоит в том, чтобы избежать ситуации, при которой малые группы путем объединения своих списков могут получить место тогда, когда они не набрали ни в одном округе половины голосов, необходимых для избрания депутата рейхстага. Если это условие не выполнено, остатки голосов не используются.

(b) Если окружные списки не объединены, все эти фрагменты голосов немедленно переносятся в имперский список. Сюда же направляются фрагменты голосов, остающиеся после операции, предусмотренной в предыдущем положении.

(c) Имперский список получает одно место на каждые 60 000 приходящихся на него голосов. Помимо этого, каждый остаток, превышающий 30 000, приравнивается к 60 000. Но имперский список никогда не может получить больше мест, чем общее число мандатов, завоеванных окружными списками, избыточные остатки которых были объединены в нем; ибо и здесь замысел состоит в том, чтобы избежать ситуации, при которой малые группы могут получить больше мест посредством имперского списка, чем они получили прямым голосованием в самих округах.

Распределение мест между кандидатами одного и того же списка в силу системы, исключающей «расщепление» и соединение списков, чрезвычайно просто. Избранные лица определяются в соответствии с тем порядком, в котором их фамилии указаны в списках, так что воля избирателей не играет в этом вопросе никакой роли.

V. — ПРАКТИЧЕСКОЕ ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНА. Описанная нами избирательная система применялась впервые на выборах в первый рейхстаг Германской республики 6 июня 1920 года. С чисто технической точки зрения она, судя по всему, сработала удовлетворительно. Прежде всего представляет интерес вопрос о том, как проявили себя два главных нововведения на этих выборах: женское избирательное право и автоматическое распределение мест.

I. — Женщины голосовали уже в январе 1919 года на выборах в Национальное собрание. Они голосовали в значительном количестве. Из женщин, обладающих правом голоса, проголосовали 83 процента. Процент среди мужчин составил 82,4, что приблизительно совпадает с женским показателем. Но это равенство исчезает, если мы рассмотрим пропорцию в разрезе возрастов голосовавших. Среди избирателей-мужчин в возрасте двадцати лет проголосовали лишь 59,6 процента; тогда как среди женщин того же возраста проголосовали 80,5 процента. Таким образом, молодые женщины проявили вдвое большую ревностность в использовании новых привилегий, предоставленных обоим полам. Из избирателей в возрасте от двадцати одного до двадцати пяти лет проголосовали 70 процентов мужчин и 80,9 процента женщин. Но статистика меняется, когда мы переходим к более старшим группам. В возрасте старше двадцати пяти лет голосовали 84,8 процента мужчин и лишь 82,6 процента женщин.

На выборах в июне 1921 года женщин голосовало меньше, чем годом ранее, и на этот раз в пропорциональном отношении бо́льшая активность была отмечена среди мужчин.

Но в 1920 году в нескольких округах был проведен эксперимент, который не практиковался в 1919 году. Мужчины и женщины в этих округах голосовали на раздельных избирательных участках, чтобы определить их относительное влияние в различных партиях. Среди прочего мы приведем два примера, полученных в городах с различной политической окраской.

В Кельне на участках, где проводился этот эксперимент, проголосовали 119 263 мужчины и 110 364 женщины. Голоса распределились следующим образом:

Centre 32,964 men 49,154 women

Social Democrats 36,295 “ 24,134 “

People’s Party 17,768 “ 15,944 “

Independents 18,245 “ 8,973 “

Democrats 6,554 “ 4,677 “

German Nationals 3,190 “ 3,422 “

В Шпандау проголосовали 23 294 мужчины и 23 359 женщин. Из каждых 100 мужчин и 100 женщин различные партии получают следующую долю:

Independents 35.4 men 32.6 women

Social Democrats 21.3 “ 19.3 “

German Nationals 12.8 “ 16.7 “

People’s Party 12.5 “ 14.5 “

Democrats 8.3 “ 7.5 “

Communists 6.3 “ 4.2 “

Centre 3.2 “ 5.0 “

Other parties .2 “ .2 “

Таким образом, в обоих округах женщины активнее голосовали за Центр и партии правого толка.