«Новая германская конституция»

После того как плебисцит вынес утвердительный вердикт, правительство рейха должно представить в рейхстаг проект закона, необходимый для осуществления территориальных изменений, желаемых населением.

(3) Обычный закон достаточен для изменения внешних границ государства, то есть границ самого рейха, когда таковые обусловлены мирным договором. Когда эти изменения должны быть осуществлены иначе как в особом случае мирного договора, должно быть получено согласие затрагиваемого государства (статья 78).

Таковы положения Конституции, касающиеся территориального статуса государств, но следует напомнить, что некоторые из этих положений — те, которые направлены на территориальные изменения, основанные на желаниях населения, но вопреки воле правительства их штата — вступают в силу лишь через два года после принятия конституции. Таким образом, вплоть до 12 августа 1921 года ни один клочок территории Пруссии, Баварии, Гессена, Ольденбурга, оккупированной иностранными армиями, не мог быть конституционно отнят у этих государств без их желания. Цель, преследуемая учредительным Собранием при принятии этого положения, состояла в том, чтобы бороться с сепаратистскими попытками держав, чьи армии оккупируют германскую землю, и избежать всяких видимостей и возможностей расчленения до тех пор, пока революционное брожение и политические беспорядки не подойдут к концу.

3. — СОЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВА — ТЮРИНГИЯ.

Положения, которые мы разъяснили, уже были приведены в исполнение. В рейхе появилось новое государство, созданное путем слияния нескольких прежних государств.

Почти сразу же после ноябрьской революции 1918 года в Центральной Германии зародился проект слияния нескольких тамошних государств и образования из их территорий государства «Тюрингия».

Сначала воссоединились два государства Рейсс. 21 декабря 1918 года они организовали общую администрацию, и слияние вступило в силу 4 апреля 1919 года. Это новое государство предстало впоследствии в качестве своеобразного центра кристаллизации. Первым государством, присоединившимся к этому движению, стала республика Альтенбург, с которой у Рейсса было много общего в интересах.

Но это развитие в направлении федерации государств Центральной Германии вскоре было прервано и казалось на время даже окончательно остановленным. Люди, продвигавшие проект расширения этого движения, вынашивали идею создания «Великой Тюрингии», которая включала бы в себя важные части прусской территории и имела бы в качестве экономического и политического центра и в качестве столицы прусский город Эрфурт.

Осуществление этого плана вызвало яростную оппозицию со стороны правительства Пруссии, какую оно проявляло всякий раз, когда поднимался вопрос об отчуждении от него любой части его территории. Он также столкнулся с сильным возражением со стороны властей и населения Эрфурта, которые предпочитали сиюминутную выгоду принадлежности к наиболее мощному германскому государству возможной выгоде от превращения в важный элемент в новом государстве. Проект «Великой Тюрингии» был оставлен, и усилия продолжались по-прежнему для формирования государства, которое включило бы в себя все государства Тюрингии без присвоения какой-либо прусской территории.

Из восьми республик Центральной Германии, включенных в этот план слияния, одна, а именно Кобург, отказалась присоединиться к движению. Эта республика, проведя 30 октября плебисцит с целью выяснить, желает ли население принадлежать к Баварии или к будущей «Тюрингии», получила 3 460 голосов за Тюрингию и 16 102 голоса за Баварию. Это воссоединение с Баварией было затем завершено с согласия Баварии посредством закона рейха от 30 апреля 1920 года.

Что касается семи других республик — Саксен-Веймар-Эйзенаха, Саксен-Альтенбурга, Рейсса, Саксен-Готы, Шварцбург-Рудольштадта, Шварцбург-Зондерсхаузена и Саксен-Майнингена, — то они заключили «договор», посредством которого объединились в «сообщество» для подготовки своего полного слияния.

Для этой цели договор предусматривал два органа:

а) Народный совет, законодательный орган «Сообщества», состоящий из представителей каждого из семи ландтагов;

б) Совет государств, исполнительный орган, состоящий из представителей каждого из семи правительств.

Эти органы имели своей миссией изучение и принятие всех предварительных мер, необходимых для слияния. Чтобы позволить выполнение этой миссии, государства передали им все необходимые законодательные и административные полномочия. Законы, проголосованные Народным советом, поэтому были обязательными на территории всех семи государств. Они действовали в особенности в отношении правительств и административных властей этих государств.

Общие органы были дополнительно проинструктированы подготовить Конституцию их будущего государства.

Когда все эти необходимые предварительные положения были приняты, рейх объявил слияние состоявшимся. Поскольку все заинтересованные государства находились в согласии с этим шагом, было достаточно обычного закона; и он датирован 30 апреля 1920 года.

РАЗДЕЛ II РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ МЕЖДУ РЕЙХОМ И ГОСУДАРСТВАМИ

Унитарный характер Конституции проявлялся не только в том факте, что она признавала в принципиальном плане право рейха регулировать территориальный статус государств. Он проявлялся также в пунктах, касающихся разделения власти между рейхом и государствами, — положениях, которые отобрали у последних и передали рейху значительное количество полномочий конституционного характера, а также законодательных и административных.

1. — КОНСТИТУЦИЯ ГОСУДАРСТВ.

Конституция Германской империи 1871 года признавала за государствами-членами право выбирать любые конституции по своему усмотрению. Империя никогда не интересовалась ни формой правления, выбранной любым из ее государств, ни различными положениями, которые они включали в свои конституции.

Германия была тем самым единственным федеративным государством, которое оставляло, по крайней мере теоретически, такую свободу действий своим государствам-членам. Соединенные Штаты и Швейцария, например, навязывают определенные фундаментальные положения конституциям своих составных частей, касающиеся формы их государственного устройства.

Эта свобода действий не могла существовать в новой Германии, поскольку рейх, приняв демократическую и республиканскую конституцию, не мог, не осуждая самые принципы, на которых он был построен, согласиться с тем, чтобы те или иные государства-члены оставались монархическими. Будучи запрещенной в рейхе, монархия должна была быть также заперта и в государствах. К тому же сосуществование как монархий, так и республик в составе рейха обладало бы чем-то настолько внутренне несогласованным, что это шло бы вразрез с централизующей тенденцией, которая столь ревностно продвигалась.

Статья 17 указывает поэтому государствам основы, на которых они должны возводить свои будущие конституции, чтобы обеспечить гармонию принципов между Конституцией рейха и конституциями государств. Эти основы должны были быть аналогичны тем, которые служат фундаментом Конституции рейха. Эти принципы можно сгруппировать по трем направлениям:

1. Демократический принцип. — Вся власть исходит от народа; как следствие, национальные представители должны избираться народным голосованием; то есть они должны избираться всеми немцами, мужчинами и женщинами, посредством всеобщего, равного, прямого и тайного голосования по правилам пропорционального представительства. То же самое относится и к муниципальным советам. С другой стороны, государства остаются свободными предусматривать различные режимы голосования на выборах в общинах, округах и провинциях.

2. Республиканская форма правления. — Всякая монархическая реставрация запрещена.

3. Парламентское правление. — Но это положение было желательно лишь Учредительному Собранию; оно не является строго обязательным. Пройс формально заявлял на заседании комитета, что любая конституция, например такая, как в Швейцарии, которая предусматривала совет, избираемый народным голосованием, была бы допустима; но исключался режим деспотизма, при котором правительство было бы полностью независимо от народного Собрания. В остальном было мало важно, приняло ли государство однопалатную систему или двухпалатную.

Эти три принципа были приняты без серьезных трудностей. Однако следует отметить двоякий момент. Во-первых, все немцы могли голосовать во всех государствах на выборах народной палаты, то есть, например, баварец мог голосовать на выборах прусского ландтага. Это положение является одним из принципов, которые почти полностью подавили националистический мотив отдельных государств; оно явно характерно для унитарной тенденции конституции. В дополнение к этому статья 17 добавляет к общим условиям специальное условие в случае местных выборов: для избирательного права необходим годичный срок проживания в округе.

В Национальном собрании ораторы от партий правого толка пространно настаивали на разнице, существующей между политическими выборами и чисто местными выборами. На последних было необходимо прежде всего, чтобы избиратель выбирал людей, известных как лица, знакомые с местными потребностями и компетентные в их удовлетворении. Эти положения бесспорны, но вывод, который немецкие националисты извлекали из них, заключался в том, чтобы быть избирателем в округе, нужно быть собственником в нем. Эти выводы были отвергнуты Собранием как противоречащие демократическому принципу, и годичный срок проживания стал единственным условием, принятым в конечном счете.

2. — ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РЕЙХА.

Государства ограничены не только в своем праве принимать любую конституцию по своему усмотрению; они также значительно ограничены в законодательной власти властью рейха.

I. — ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ГРАНИЦЫ ВЛАСТИ. Уже Конституция 1871 года зарезервировала за рейхом определенное количество вопросов, по которым только он имел право законодательствовать. Таким образом, иностранные дела, гражданство, таможня, косвенные налоги, железные дороги, почта и телеграф, гражданское, уголовное и торговое законодательство, армия, флот, полиция и регулирование печати — всё это было включено в законодательную компетенцию рейха. В меморандуме, представленном Пройсом в его проекте Конституции, он настаивал на необходимости пересмотра этого разделения полномочий. Он выдвинул в качестве принципа, что все государственные функции, естественным образом принадлежащие национальной общности как таковой, должны быть сконцентрированы в руках рейха более решительно, более эксклюзивно и более четко, чем в предыдущей конституции. С другой стороны, автономия и свободное управление меньших общностей, начиная с коммун, нашли бы свое завершение и свое наиболее полное развитие в республиках, которые должны быть составлены в объединенные группы в соответствии с характером их населения и их экономической структурой.

В ходе этой работы столкнулись две тенденции: необходимость развития и укрепления единства рейха и необходимость, с другой стороны, обеспечения за государствами достаточно индивидуального существования. Был достигнут компромисс; но централизующая тенденция оказалась подчеркнута сильнее, чем когда-либо прежде; и она зашла так далеко, насколько это возможно без полного подавления оснований для существования государств.

Полномочия рейха расширены в большей или меньшей степени в зависимости от обстоятельств. Они могут быть, если использовать технические выражения, принятые в Германии, исключительными, конкурирующими и нормативными.

1. Компетенция рейха является исключительной, когда только он имеет право законодательствовать в том отношении, что государства не могут принимать законы по вопросам, затрагивающим эту компетенцию рейха, даже если рейх воздерживается от использования этого права. Эти вопросы перечислены в статье 6, которая содержит важные инновации по сравнению с прежней конституцией.

Отношения с иностранными государствами отныне составляют исключительную прерогативу рейха. Государства теряют активное и пассивное право посольств и не могут вступать в отношения с иностранными государствами иначе как через посредство рейха. Однако статья 78 дает им право заключать договоры с иностранными державами по вопросам, относящимся к их собственным законодательным сферам, например по проблемам пограничной полиции. Но эти договоры должны дополнительно заручиться согласием рейха.

Другим новшеством является унификация армии. Вместо прежних контингентов отныне существует армия рейха, в руках которой сосредоточены все средства защиты Германии. Армия отныне с этой точки зрения поставлена на ту же основу, что и флот.

Точно так же возрастает власть рейха над внутренней ситуацией — положения, согласно которым только рейх обладает властью законодательствовать по вопросам почты, телеграфа и телефонов. Правда, прежняя конституция выдвигала принцип, согласно которому почта и телеграф Германской империи должны быть организованы и управляемы единообразным образом; но это положение и принцип были сведены на нет тем фактом, что они не применялись в Баварии и Вюртемберге, поскольку эти государства в силу специальных договоров обладали «особыми» правами. Но эти права были аннулированы настоящей конституцией.

Наконец, следует отметить, что статьи 89 и 97 Конституции предоставили рейху право управлять железными дорогами и водными путями, обслуживающими общую торговлю. Этим правом рейх воспользовался, присвоив в апреле 1920 года железные дороги, принадлежавшие различным государствам.

2. Вторую группу предметов, входящих в сферу полномочий рейха, составляли вопросы, по которым Конституция давала рейху право законодательствовать в приоритетном порядке, не исключая при этом законодательные органы различных государств, так что в рейхе и в государствах могло существовать конкурирующее законодательство, причем государства сохраняли право законодательствовать до тех пор, пока рейх не использует свое собственное право законодательствовать по этим вопросам.

This group is defined in the Constitution by Articles 7, 8 and 9.

Статья 7 кратко резюмирует, как и статья 4 старой Конституции, сферу конкурирующего законодательства, но значительно дополняет перечень, укрепляя здесь единство рейха и добавляя к предметам, входящим в конкурирующую законодательную компетенцию рейха, такие важные вопросы, как помощь и забота о матерях, младенцах, детях и молодежи; а также вопросы, касающиеся профессионального представительства, социализации национального богатства, экономических предприятий, а также организации коллективных предприятий. К этому, еще более укрепляя компетенцию рейха, статья 12, часть 2 добавляет, что правительство рейха имеет право вето на законы, принятые государствами и касающиеся социализации, если эти законы затрагивают благосостояние всего населения рейха.

Статья 8 вводит в Конституцию, вопреки яростному сопротивлению государств, принцип финансового суверенитета рейха и фискальной централизации в нем. Эта статья дает рейху право завладеть всеми источниками дохода, оговаривая, однако, что он должен оставить государствам ресурсы, достаточные для их существования. Это положение представляет собой важный шаг вперед на пути к единству рейха и значительно укрепляет финансовую компетенцию рейха по сравнению с его прежним положением.

Статья 9 также касается конкурирующей компетенции рейха в вопросах, касающихся общественного благосостояния и защиты порядка и общественной безопасности; но под этим заголовком имеется ограничение: «в той мере, в какой станет необходимым принятие единообразного законодательства». Это ограничение, однако, не имеет особого значения, ибо, как и в случае с вопросами, рассматриваемыми в статье 7, рейх не использует свое право законодательства иначе, как чувствуя в этом необходимость. Ограничение, предусмотренное статьей 9, объясняется тем фактом, что власть рейха в этих вопросах естественным образом встречала сопротивление со стороны государств и что приходилось идти на компромисс; они пришли к соглашению, что рейх не будет браться за эти вопросы заранее и в первую очередь.

3. Помимо «исключительного» и «конкурирующего» законодательства существует также «нормативное» законодательство. Оно предусмотрено статьями 10 и 11 и заключается в праве рейха «устанавливать принципы, просто оставляя детали на усмотрение и исполнение законодателей штата».

Согласно статье 10, к этому роду законодательства относятся вопросы жизненной важности с точки зрения культуры и социальных соображений. Уже во второй своей части Конституция принимает определенное количество принципов, которым подчиняются как законодатели рейха, так и законодатели государств.

Статья 11 касается «нормативной» компетенции рейха над финансовым законодательством государств. Рейху было необходимо законодательствовать по этому вопросу, иначе существовало опасение, что государства, заботяясь о собственных финансовых нуждах, истощат источники доходов, необходимые рейху.

II. — ВЛАСТЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ НАД ГОСУДАРСТВЕННЫМИ. Каковы бы ни были точность и строгость разделения полномочий между рейхом и государствами, между ними тем не менее могут возникать конфликты. В таких случаях было естественно, что рейх заявлял для своих законов: «авторитет Империи превосходит авторитет государств».

3. — АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СЛУЖБЫ РЕЙХА.

До революции рейх в принципе не имел собственной администрации; исполнение законов Империи обеспечивалось, как правило, чиновниками государств-членов под контролем рейха. Новая Конституция, правда, сохранила тот же принцип, но предусмотрела исключения первостепенной важности. Здесь следует отметить три гипотезы:

1. Определенные полномочия принадлежат исключительно рейху. Это те полномочия, которые мы перечислили как содержащиеся в статье 6. Рейх обладает исключительным правом законодательствовать по этим вопросам, но вдобавок он обладает также исключительным правом исполнять эти законы; то есть он создает и направляет административные службы, необходимые для обеспечения применения положений, обнародовать которые он имеет исключительное право. Иностранные дела, армия, флот и т. д. управляются непосредственно рейхом. Но вдобавок по вопросам, которые принадлежат как рейху, так и государству на паритетных началах и которые были переданы в руки рейха, последний создал специальную администрацию, которой руководит сам, — финансовую.

2. В других случаях, когда рейх имеет право законодательствовать и пользуется им, он все же оставляет заботу об исполнении этих законов чиновникам государства. Хотя эти государственные службы учреждаются и организуются в соответствии с законами рейха, их функционирование обеспечивается исключительно должностными лицами государства. Раньше существовала и сегодня существует гипотеза общей власти в вопросах общественной безопасности, помощи и рейха.

3. Наконец, в третьей серии случаев государства обладают исключительной компетенцией. Они могут как издавать законы, так и осуществлять управление.

Из этих трех гипотез наиболее важной с нашей нынешней точки зрения является первая. Признанное за рейхом право иметь государственные службы, предназначенные для применения его законов и актов, позволяет ему организовывать общественные администрации и иметь чиновников, подчиненных непосредственно рейху на всей германской территории. Единство рейха значительно укрепляется тем фактом, что основные государственные службы — армия, финансы, дипломатический корпус, почта, телеграф, железные дороги — отныне полностью сосредоточены в его руках.

К тому же, когда рейх не организует собственную администрацию или когда он оставляет государствам задачу законодательствовать по предметам, которые содержатся в законодательной компетенции рейха, последний отнюдь не ослабляется в своей власти в этой сфере. Ибо он обладает в таких случаях правом контроля над административными властями этих государств, и это право было заметно укреплено Конституцией 1919 года по сравнению с его прежней властью.

Согласно условиям статьи 15, абзац 2, контроль со стороны рейха может осуществляться правительством рейха по вопросам, по которым последнее имеет право законодательствовать. Это означает, что контроль со стороны рейха распространяется не только на сферы, которые уже были закреплены за ним законодательством рейха, но и на вопросы, по которым он имеет право законодательствовать, даже если он еще не воспользовался таким правом.

Средствами, с помощью которых осуществляются эти права контроля, являются следующие:

а) Общие инструкции, адресованные властям государств для исполнения законов рейха. Эти инструкции правительства рейха являются обязательными для различных властей государств. Но инструкции подчиненным властям этих государств не должны даваться при конкретном применении этих законов, иначе эти власти могли бы получать противоречивые приказы из разных источников; и таким образом правительства государств могли бы потерять всякий авторитет.

б) Контроль рейха осуществляется вдобавок путем направления правительствам государств комиссаров, заряженных надзором за исполнением законов рейха. Такие комиссары могут даже направляться с согласия правительств государств к подчиненным властям. В последнем случае следует даже признать, что рейх имеет право требовать открытия ему досье государственных властей, и с согласия правительств государств рейх может допрашивать свидетелей, принимать показания и проводить обследования в пределах провинций государства.

c) Наконец, рейх может потребовать устранения упущений, допущенных при исполнении его законов.

Совокупность всех этих мер представляет собой усиление контрольных полномочий рейха по сравнению с прежним режимом. С одной стороны, новым является признанное за рейхом право направлять комиссаров в подчиненные ведомства, правда, с согласия правительств земель. Раньше таких имперских комиссаров принимали только сами правительства земель, в то время как сегодня допускается прямой доступ к подчиненным инстанциям. Кроме того и прежде всего, когда возникают трудности, особенно из-за недостаточности мер, принимаемых властями земель, полномочие разрешать эти трудности больше не принадлежит, как раньше, коллегии, образованной из представителей земель, каковой был бундесрат, а отныне входит в компетенцию независимых органов рейха, таких как правительство рейха или Высший суд рейха.

4. — ПРАВОСУДИЕ И ВЫСШИЙ СУД

Централизующее влияние Учредительного собрания проявляется, наконец, в принятых им положениях, касающихся организации правосудия. Как известно, в Германии правосудие, особенно в том виде, в каком оно регулируется законами об организации судебной власти, Гражданско-процессуальным кодексом и Уголовно-процессуальным кодексом, отправляется судами земель. У рейха был лишь один судебный орган — рейхсgericht, полномочия которого в принципе аналогичны полномочиям Кассационного суда (высшей судебной инстанции по апелляциям в Франции). Новая конституция ничего в этой системе не изменила. Предложение, внесенное в комитет с целью предоставить рейху полный контроль над отправлением правосудия и сделать всех судьей чиновниками рейха, было отклонено. Как и прежде, единственным авторитетом рейха в этой области остается рейхсgericht.

Но конституция учредила новый судебный орган, юрисдикция которого распространяется на все важные дела общенационального значения и который тем самым представляет собой мощный элемент централизации: это Высший суд. Задачу организации этого суда конституция возлагает на специальный закон. До вступления этого закона в силу полномочия суда возложены на сенат в составе семи членов, из которых четыре назначаются рейхстагом и два — рейхсгерихтом.

Полномочия Высшего суда определяются конституцией. Именно этот суд рассматривает споры, которые могут возникать между землями в случаях деления имущества при изменении или разделении территорий. Этот же суд разрешает конституционные споры внутри земли, когда в самой земле нет компетентного трибунала для рассмотрения такого вопроса. Этот суд рассматривает споры о публичных правах, возникающие между различными землями либо между землей и рейхом, если ни один другой трибунал рейха не обладает юрисдикцией в отношении такого спора. Кроме того, этот суд осуществляет производство по искам, предъявляемым рейхстагом против президента, канцлера и министров рейха в связи с виновным нарушением конституции или законов рейха.

РАЗДЕЛ III ЮРИДИЧЕСКАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТРУКТУРА РЕЙХА

Описав положения, которые регулируют распределение полномочий и территории и определяют взаимные отношения рейха и земель, мы можем теперь попытаться дать определение рейха и уточнить его отношения с землями в политическом и юридическом отношении.

1. — ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ РЕЙХ ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ?

Раньше, когда заходила речь о германской конституции, возникал вопрос: «Является ли Германская империя федеративным государством или конфедерацией государств?» Сегодня, когда говорят о Веймарской конституции, задают вопрос: «Является ли рейх федеративным государством или унитарным государством?»

Почти все немецкие юристы пытались ответить на этот вопрос и разделились в своих ответах почти поровну. Некоторые из них отмечают, что земли больше не имеют права определять форму своего правления и не могут больше изменять органические положения своих конституций; что рейх может предписывать территориальные изменения против их воли и даже распоряжаться о создании новых образований внутри страны. Рейх контролирует суверенитет, а также жизнь и смерть германских земель. Он может вопреки их воле лишить их суверенитета. Новая финансовая конституция рейха, вступившая в силу 1 октября 1919 года, окончательно отняла все то, что оставалось от их прав государств, и все финансовые полномочия земель перешли в руки рейха. Земли больше не являются независимыми государствами, они представляют собой лишь автономные административные образования в составе рейха. Рейх превратился в единое децентрализованное государство. [15]

Другие юристы подчеркивают те характеристики земель, которые сближают их по своей природе с государствами в собственном смысле слова. Конституция признала, что если суверенитет в рейхе исходит от всего народа, то суверенитет в землях также исходит непосредственно от народа этих земель. Из этого логически вытекает, что эта власть осуществляется внутри земель в пределах их юрисдикции и через органы земель на основе их конституции. Конституция признала, что земли имеют собственную территорию, поскольку территория рейха состоит из территорий земель. Последние также обладают собственными индивидуальными законодательными и административными организациями. Стоит лишь добавить, что если бы рейх исчез, земли все равно могли бы существовать и продолжать жить в соответствии со своими конституциями, что доказывает, что их суверенитет принадлежит им, а не передан рейху. Наконец, и это главный аргумент, в рейхстаге земли представлены как таковые и в качестве таковых участвуют в формировании воли рейха. Это делает его, следовательно, федеративным государством. [16]

Национальное собрание не пожелало занять определенную позицию по этому вопросу и по собственной инициативе приняло совершенно бесцветную декларацию, оставляющую открытыми двери для любых мнений. В то время как отдельные земли в конституции 1871 года назывались «союзными государствами», впоследствии в проекте Пройса они именовались «республиками», в проекте, представленном правительством, — «государствами-членами» и, наконец, в проекте конституционной комиссии и в окончательном тексте — «ландами».

Фактически, однако, трудно понять интерес к этому вопросу. Какая разница, являются ли земли государствами или провинциями, до тех пор пока их полномочия и обязанности строго определены конституцией? Из одних только их названий мы не можем вывести ничего практически информативного об их природе. Это академический вопрос, который за три поколения не продвинулся ни на шаг, который изучают, но ничего по его поводу не предпринимают, ибо в нем нет никакой реальности.

На самом деле невозможно указать точный и материальный критерий, в соответствии с которым следует различать государство и автономную провинцию, не имеющую права называться государством.

Не существует четко определенных категорий, которые можно было бы раз и навсегда классифицировать и по которым можно было бы распределить различные государственные и провинциальные образования.

Существуют лишь образования, которые в зависимости от различных обстоятельств обладают большей или меньшей полнотой власти. Они отличаются друг от друга не по качеству или природе, а по количеству, по совокупности полномочий, которые они могут осуществлять. Здесь можно лишь задаться вопросом, больше ли земли в том виде, в каком они определены конституцией, похожи на тип, обычно называемый государством, или на тип, обычно называемый автономной провинцией; и можно сказать, если угодно, что они в большей степени первое, чем второе. [17]

2. — ПРУССИЯ И РЕЙХ

Существует второй вопрос, представляющий более непосредственный интерес: как распределяются политические силы в рейхе и в каких отношениях они находятся друг с другом.

Конституция увеличила власть центрального государства, и без того значительную при старом режиме, по сравнению с отдельными землями; земли значительно потеряли в своем значении в той мере, в какой приобрел рейх. У них, несомненно, есть теоретическое право осуществлять законодательную деятельность; но рейх издает законы по всем вопросам, имеющим хоть какое-то значение, и сфера законодательной деятельности земель тем самым сводится почти к нулю.

У них в принципе имеются судебные и административные службы, но во всех важных аспектах, таких как отношения с иностранными государствами, военное управление, железные дороги, водные пути, почта и телеграф, их полномочия были отобраны; вся сфера финансового законодательства также перешла к рейху, и они больше не могут существовать иначе как за счет субсидий от рейха.

У них есть территориальный суверенитет; однако конституционный закон, а в определенных случаях даже обычный закон может изменить эту территорию против их воли.

У них по-прежнему есть свои граждане; но каждый немцев может пользоваться в любой земле рейха теми же правами и нести те же обязанности, что и гражданин его собственной земли.

В действительности земли больше не имеют значения, а рейх всемогущ. Такова ситуация, которой завершились централизаторские тенденции Учредительного собрания. Но мы возвращаемся к этому в проблеме, которая ставится следующим образом: сохранила ли Пруссия ту гегемонию, которую она фактически осуществляла при империи, и сохранила ли она ее в такой степени, при которой любое усиление централизующего характера республики приведет лишь к росту мощи Пруссии в сегодняшней Германии? Профессор Шюккинг однажды сказал Национальному собранию, что всю историю Германии — прошлую и будущую — можно резюмировать так: «До 1867 года Пруссия была против рейха; с 1867 по 1918 год Пруссия была над рейхом; отныне рейх должен быть над Пруссией». [18] Будет ли когда-либо достигнуто это свершение? В какой степени прусская гегемония уменьшилась после ноября 1918 года?

Конституция содержит несколько важных положений, затрагивающих этот вопрос. Пруссия утратила все преимущества, проистекавшие из того факта, что германский император был королем Пруссии; привилегии, которыми она пользовалась в законодательной инициативе, в военных делах и в финансовых вопросах, исчезли; бундесрат, в котором она игравший преобладающую роль и который сам по себе был самым мощным органом империи, теперь сведен к рейхсрату, который больше ничего не может предотвратить. Больше нет канцлера, назначаемого императором-королем и являющегося главой всей политики империи и всего управления; полномочия императора переданы избранному всем народом президенту рейха; Пруссия может даже против своей воли — правда, не в течение двух лет — быть лишена нескольких частей своей территории и видеть их превращенными в новые государства или присоединенными к другим государствам. На все эти урезания прав Пруссия дала согласие сама. Достаточны ли они для того, чтобы полностью подавить политическое господство, которое Пруссия осуществляла над германскими государствами, малыми и великими? Похоже, что нет, ибо по-прежнему остается непреложным следующий факт: Пруссия представляет четыре седьмых общей численности населения рейха, то есть одна только Пруссия обладает большинством. Поскольку рейх является демократией, в которой большинство суверенно, Пруссии по важным вопросам гарантирована возможность всегда навязывать свою волю Германии.

Средством защиты от этого очевидно является разделение Пруссии на несколько государств. Но Учредительное собрание не имело ни желания, ни сил прибегнуть к этому; так что сегодня Пруссия все еще находится над рейхом.

Возможно, существует иное средство; и именно на него возлагают все надежды те, кто хочет поставить рейх над Пруссией. Это предоставление прусским провинциям очень широкой автономии таким образом, чтобы их полномочия постепенно расширялись и они мало-помалу сближались с государствами, чьи полномочия сокращаются. Необходимо осуществить максимально полную децентрализацию, чтобы эти провинции, оставаясь в составе Пруссии, обладали достаточными средствами для самостоятельной жизни и могли отражать свои особые черты в различных актах своей политической жизни. Необходимо было бы — и в этом заключается наибольшая трудность проблемы — сохранить в этих провинциях прусское законодательство и в то же время наделить их правом законодательной инициативы и обеспечить им достаточно независимое управление.

Все это лишь проекты, и невозможно сказать, в какой степени они осуществимы. Однако мы увидим, что Веймарская конституция робко предприняла попытку их реализации.

ГЛАВА III ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПРИНЦИП

Если Национальное собрание и не реализовало до конца унитарное государство и оставило следы федеративного режима, оно полностью признало принцип национального суверенитета и применило его в большей степени, чем любая другая страна в мире.

РАЗДЕЛ I ПРИНЦИП

Демократический принцип был принят большинством Национального собрания без каких-либо затруднений. Но в общественном мнении проявились определенные тенденции, которые либо прямо противоречат этому принципу, либо совместимость которых с ним вызывает сомнения; некоторые из них получили и продолжают приобретать активных и влиятельных сторонников.

Поэтому важно определить по отношению к принципу национального суверенитета те теории, с которыми он сталкивается на практике.

1. — ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА ИСХОДИТ ОТ НАРОДА

Демократия определяется как правление народа; демократическое правительство — это правительство, в котором суверенитет принадлежит народу, или, выражаясь точнее, правительство, в котором воля большинства определяет суверенитет.

Как мы уже знаем, этот принцип на практике полностью игнорировался в Германии до революции. Согласно конституции 1871 года, суверенитет принадлежал совокупности союзных монархов, причем Германия управлялась объединением монархов под всемогущим руководством одного из них — короля Пруссии.

Такая система очевидным образом не могла пережить исчезновение самих монархов; после революции демократический принцип, которому Бисмарк придал видимость выражения, создав избираемый на основе всеобщего избирательного права рейхстаг, нашел свое полное применение. Установлению правления большинства способствовало прежде всего следующее обстоятельство: германские князья правили и вели себя как монархи божьей милостью; при их режиме не могло развиться ни одно социальный класс, которому можно было бы передать определенную политическую власть, которую народ привык бы воспринимать как авторитетную. В Германии не было ни политического дворянства, ни буржуазии, наделенной политической властью. Так что когда суверенитет выпал из ослабевших рук монархов, его мог перенять только народ.

Следовательно, народ суверенен. Немецкие юристы продолжают утверждать, что народ перестает быть объектом суверенитета и становится субъектом суверенитета.

Но мы находимся в федеративном государстве, и проблема становится более сложной из-за особой формы государства. Ибо здесь существуют, по крайней мере теоретически, два суверенитета: суверенитет рейха и суверенитет земель. Какой суверенитет является первичным?

В комитетах представители земель естественно поддерживали последнюю из этих альтернатив. Для них бывшие земли в момент подписания союзного договора передали федеративному государству определенное количество своих полномочий, но сохранили остальные. Революция ничего не изменила в этой ситуации; она отбросила династии, но ничуть не изменила целостность и права отдельных земель. Поэтому именно в этих землях изначально обитает суверенитет. Суверенитет рейха носит лишь производный характер; хотя рейх больше не является союзом монархов, он безусловно является союзом составляющих его республик.

Эта теория не восторжествовала. Правда, нельзя было зайти так далеко, чтобы признать, что суверенитет земель проистекает из суверенитета рейха и даруется им последним; но столь же верно и то, что нельзя признать, будто суверенитет земель прямо ограничен правами, которые рейх приписывает самому себе. Было признано, следовательно, что народ суверенен в рейхе, но что он в равной степени и на тех же основаниях суверен в землях в сферах деятельности, которые оставлены за землями.

Таков принцип, провозглашенный статьей 1, абзац 2 Конституции. Однако это не значит, что не предпринимались попытки и предложения пробить в нем брешь или сделать из него спорные выводы. Изучение этих попыток и предложений позволит нам точнее понять смысл и значение этого принципа.

2. — СИСТЕМА СОВЕТОВ, ИЛИ ДИКТАТУРА ПРОЛЕТАРИАТА

Первые проекты, сформулированные и выдвинутые против этого принципа, на осуществление которых независимые социал-демократы и коммунисты направили все усилия, можно охарактеризовать в двух словах: они были направлены на то, чтобы передать всю политическую и экономическую власть рабочим советам, организовать диктатуру пролетариата.

Эти предложения, особенно те, что были разработаны Доймигом, теоретиком независимых, можно резюмировать следующим образом:

Парламентская система — и тому есть доказательства — бессильна обеспечить торжество социал-демократии. Мировая революция, если она хочет победить быстро — а победить она должна быстро, ибо пролетариат больше не может ждать, — не может достичь своих целей иными методами. Как в России в 1905 и 1917 годах, так и в Германии необходимые перемены могут стать лишь результатом деятельности рабочих советов. Только в советах возможно объединение пролетариата. Только советы обеспечивают сотрудничество физических и интеллектуальных работников, которое Россия еще не смогла осуществить, но которое должно и может быть осуществлено. Система советов в ее окончательном виде реализует самую совершенную форму демократии, ибо она предоставляет политическое и экономическое равенство всем своим гражданам. В ожидании ее окончательного торжества, однако, может потребоваться провозглашение диктатуры пролетариата; но эта диктатура будет не тяжелее той, которую несет на себе сам пролетариат. Она продлится, если потребуется, до полного слияния социальных классов, которое покончит с классовой борьбой, до наступления интегрального социализма.

Поэтому вся власть советам! Никакого разделения влияния, никакого соприкосновения политических собраний и экономических советов! Советы являются незаменимым инструментом для перманентной замены капиталистического режима социалистическим. Это означает, что они должны выполнять две серии функций: политические и экономические. В политическом отношении система советов объединяет в одном организме как парламент, так и управление, делая тем самым возможным тот постоянный контроль над управлением, который парламентский режим не способен осуществлять, и поддерживая постоянный надзор избирателей за избранными. В экономическом отношении советы следят за выполнением мер по обобществлению; впоследствии они становятся регуляторами производства и потребления.

Этой двойственности функций соответствует двойная организация. Политическая система опирается на рабочие советы в собственном смысле слова (Arbeiterräte); экономическая система опирается на фабрично-заводские советы (Betriebsräte).

В каждой коммуне рабочие, служащие и крестьяне, организованные по возможности по профессиональным группам, избирают рабочих советников — по одному на каждые 1000 избирателей. Задача этих советников в ожидании окончательной организации системы советов заключается в контроле за муниципальным управлением. Их делегаты образуют местные советы (Kreisarbeiterräte); делегаты последних, в свою очередь, составляют окружные советы (Bezirksräte). Кроме того, до тех пор пока Германская республика все еще не объединена, в столице каждой земли заседает Центральный совет земель (Landeszentralrat). Эти различные организации соответственно отвечают за контроль над управлением на каждом уровне иерархии. На вершине же здания заседает Съезд советов, который осуществляет всю полноту политической власти и заседания которого должны проходить по меньшей мере каждые три месяца. Этот съезд избирает Центральный совет (Zentralrat), который назначает народных уполномоченных и осуществляет за ними контроль. Короче говоря, это копия русской системы.

Параллельно с этой политической организацией на каждой фабрике, предприятии и т. д. создается фабрично-заводской совет (Betriebsrat), избираемый рабочими и служащими из расчета один делегат на 100 избирателей. Мелкие фабрики и сельские предприятия объединяются в избирательные единицы; то же касается и представителей свободных профессий. Фабрично-заводские советы призваны защищать интересы персонала и осуществлять контроль над предприятиями, на которых они работают. Они участвуют в проведении в жизнь мер по обобществлению. Но их деятельность, ограниченная рамками фабрики или предприятия, не может претендовать на охват всех проблем производства. Поэтому Германия разделена на определенное количество экономических районов (Wirtschaftsbezirke). В каждом из таких районов фабрично-заводские советы каждой отрасли промышленности и торговли назначают совет групп этого района (Bezirksgruppenrat). Все советские группы в одном районе назначают делегатов, собрание которых составляет экономический совет этого района (Bezirkswirtschaftsrat). Аналогичным образом районные советы групп каждой отрасли промышленности избирают для всего рейха Совет групп рейха (Reichswirtschaftsrat), которому поручено общее руководство экономической жизнью и который по соглашению с Центральным советом определяет в переходный период необходимые меры для поддержания производства и применения законов об обобществлении. Экономические советы районов и Национальный совет могут при необходимости привлекать к своей работе экспертов, экономистов и т. д.

Вся эта столь простая в теории система опирается на выборы рабочих в качестве советников в рабочие советы и фабрично-заводские советы. Состав избирательного корпуса приобретает поэтому особое значение. Фундаментальный принцип, в отношении которого Доймиг и его друзья не допускали никаких уступок, заключался в том, что ни один предприниматель в качестве такового не мог принимать участия в системе. Избирателями могут быть только служащие. Исключение делается в пользу крестьян, «которые не используют постоянно наемных сельскохозяйственных рабочих». Вторым постулатом является то, что избранные лица должны оставаться под постоянным контролем избирателей. Следовательно, избирательный корпус волен отозвать их в любое время, когда сочтет это нужным. Во всяком случае, рабочий советник не должен оставаться в этой должности более двенадцати месяцев. Он должен оставаться рабочим, а не становиться чиновником.

Такова организация, которую предлагали независимые социал-демократы и коммунисты. Сама по себе она содержит доказательство своего противоречия демократическому принципу, ибо только часть нации — физические и умственные работники, служащие, пролетариат — получала бы право руководить общественными делами. И это соображение, не говоря уже обо всех прочих критических замечаниях, которые можно высказать в адрес системы (таких как по меньшей мере нынешняя некомпетентность рабочих управлять государством, неизбежное установление царства террора и т. д.), сплотило против нее не только буржуазные партии, но и всех социал-демократов, которые полагаются на триумф социалистической идеи с помощью демократических и парламентских средств. «Я не хочу долго останавливаться на изучении вопроса о «диктатуре рабочих советов против демократии», — сказал один из авторов конституции от социал-демократов. — Мне достаточно показать, что эта диктатура противоречит демократии, что мы должны выбирать между диктатурой меньшинства, с одной стороны, и демократией или правлением большинства — с другой. Комитет по конституции высказался в пользу демократии, контроля со стороны подавляющего большинства народа. Идея диктатуры советов поэтому отвергнута». (Зинцхаймер на заседании Собрания 21 июля 1919 года; см. Heilfron, op. cit., vol. vi, p. 4265.) Со стороны демократов звучала критика: «Те, кто требует всей власти для советов, кто хочет сосредоточить в руках советов все управление и все законодательство, настолько неопределенны в отношении средств реализации своих требований, что удивляет... как программа, столь мало проработанная, может выдвигаться без малейшего объяснения того, как она должна быть реализована... Мы отвергаем наделение советов политическими правами. Мы решительно и безоговорочно отвергаем прежде всего диктатуру класса, которая лежит в основе этих советов... Мы отвергаем также советы как органы контроля. Сама идея организации советов в качестве нового контрольного собрания рядом с каждым уже существующим собранием представляется нам несовместимой с демократией». (Эркеленц, заседание Национального собрания, 21 июля 1919 г. См. Heilfron, op. cit., vol. vi, p. 4236-4328.)

Таким образом, система советов была отвергнута Национальным собранием. Тем не менее следует отметить, что она не осталась простой формулой изолированных теоретиков. Организация советов в соответствии с только что изложенным планом выдвигалась в качестве программы всех независимых социал-демократов и коммунистов, и, как мы увидим, эти две партии сумели подать 5 337 712 голосов на выборах 6 июня 1920 года, проведя в рейхстаг 83 депутата.

3. — ПАЛАТА ТРУДА, ИЛИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Существует другой проект, который был отвергнут во имя демократического принципа, но сторонники которого заявляли о его совместимости с этим принципом и который во всяком случае при различных модификациях имел решительных сторонников почти во всех партиях. Это план создания палаты труда (Kammer der Arbeit) или профессионального парламента.

Идея предоставления профессиональным интересам специального представительства не нова, но после революции она изучалась в Германии группой публицистов и политологов, которые проникли в суть проекта, возможно, глубже, чем когда-либо прежде, и придали ему новую форму, внедрив в него новые концепции.

Сторонники палаты труда заявляют, что в настоящее время, в современных государствах, важнейшей обязанностью правительства является организация экономической жизни нации. Эта обязанность приобретает особую актуальность в стране, вся экономика которой была перевернута и разорена губительной войной и революцией и которая, если не решится встать на новый путь, рискует рухнуть под бременем своих внешних и внутренних долгов.

Для того чтобы экономически реконструировать Германию, нельзя полагаться на политический парламент. Изучение истории парламентской системы приводит к убеждению, что если парламент и оказался адекватным органом политического законодательства, он тем не менее общепризнанно не способен разрешать возникающие перед ним экономические и социальные проблемы. Парламентская система, то есть система, состоящая в формировании правительства партиями большинства, является в гораздо большей степени продуктом классического либерализма, нежели создателем новых социальных и экономических форм. Все идеи, актуальные сегодня и составляющие руководящие принципы нашей политической жизни, а именно: демократия, национальный суверенитет, формирование народной воли, разделение властей — относятся к эпохе, когда экономическая деятельность государства подвергалась яростным нападкам. Создав свою политическую систему, либерализм довольствуется формами, отвечающими исключительно чисто политическим требованиям.

Но сегодня взгляды на роль государства меняются. Государство за последние несколько десятилетий постепенно перестало ограничивать свою деятельность ролью «ночного сторожа», которую отвел ему либерализм; органы государства все в большей степени вынуждены оказывать влияние на общественную экономику. Современного парламентаризма недостаточно для того, чтобы позволить государству выполнять свои новые обязанности. Ибо политические палаты разделены на партии, которые группируются в соответствии с изменчивыми идеологическими концепциями, основанными на идее «должного», идее, доминирующей в партиях. Но занимая позицию в соответствии с такими догмами и политическими аксиомами, невозможно приобрести необходимые технические знания для оценки и суждения по экономическим вопросам. В этом деле существует лишь один метод обучения — изучение фактов экономической жизни. Из этого само собой следует вывод. Мы должны, если и не упразднять политический парламент фактически, то по крайней мере поставить рядом с ним специальные органы, призванные выполнять экономические обязанности государства. (См.: August Müller, Socialisierung oder Socialismus? Berlin, 1919.)

И этими органами не могут быть никто иные, как советы — рабочие советы, советы производителей.

Не будем сразу кричать: большевизм! Верно, что система рабочих советов родилась в России. Впервые появившись во время революции 1905 года, мы видим их возрождение в 1917 году, но их породили не большевики. Советы возникли потому, что в дореволюционной России закон не терпел рабочих союзов. В результате единственной формой, которую могла принять организация для борьбы с царской тиранией, было выдвижение на каждой фабрике, предприятии и т. д. людей, которым можно было доверять. В 1917 году русские рабочие советы составляли самую прочную опору демократии; они были самыми твердыми сторонниками правительства, сформированного Керенским. Но когда большевики захватили власть, они раздавили демократические советы в том смысле, что больше не позволяли им избирать своих членов на должности, и сами, будучи большевиками, назначали людей представлять эти союзы. Именно таким образом они воздвигли свою диктатуру — диктатуру небольшой группы под лозунгом «Вся власть рабочим советам!». Но появление рабочих советов не имеет ничего общего с большевизмом. [19]

К политическому представительству необходимо присоединить экономическое представительство, состоящее по существу из советов. Сохраняются рабочие советы, отчасти напоминающие те, что организовывал Доймиг; им должно быть поручено представительство прав рабочих, которые до сих пор защищались профсоюзами.

Но рядом с ними должны быть созданы советы по производству (Produktionsräte), которым поручено, как подсказывает их название, надзор за производством. В каждой местности и для каждой отрасли экономической деятельности будет организован совет производства. Предприятия данной местности будут представлены равным числом делегатов от предпринимателей и делегатов от служащих, ибо принцип паритета между предпринимателями и служащими является абсолютным. Над производственными советами коммун будут надстроены для каждой отрасли советы групп, советы провинции и т. д., вплоть до Центрального производственного совета (Zentralproduktionsrat). Таким образом, для всей территории рейха существуют Центральный совет металлургического производства, Центральный совет пивоваренной промышленности, Центральный совет химического производства и т. д.

Кроме того, на каждом этапе вышеупомянутой структуры имеется соответствующий экономический совет или палата труда, образуемая путем собрания делегатов производственных советов этого уровня.

Объединение делегатов производственных советов каждого уровня составляет палату труда, то есть наряду с политическим собранием коммуны, округа, провинции, а также наряду с Национальным собранием имеется место для коммунальной палаты труда, районной палаты труда, провинциальной палаты труда и Национальной палаты труда, где представлены все экономические интересы коммуны, округа, провинции и рейха. Посредством палаты труда производители как производители участвуют в политической жизни. Это экономический парламент рядом с политическим парламентом. Ни в коммуне, ни в провинции, ни в рейхе ни одно собрание, избранное по чисто привычным демократическим принципам (Volkskammer), не может само по себе выносить вердикты или принципиальные решения. Постановление коммунального собрания должно было бы представляться на утверждение соответствующей палаты труда точно так же, как закон, принятый Национальным собранием, должен быть ратифицирован Национальной палатой труда, независимо от его предмета. Таким образом, палата труда играет роль второй палаты, и ее вето не может быть преодолено иначе, как если народные палаты в течение трех лет подряд проголосуют за одни и те же положения в одинаковых выражениях в отношении спорного вопроса. Палата труда и народная палата имеют равное право инициировать референдум. Наконец, палата труда в принципе должна первой рассматривать все проекты экономического характера и может, когда сочтет нужным, выступить с инициативой внесения законопроекта.

Между этой программой и программой независимых существуют глубокие различия. Эта программа отводит место предпринимателям; пролетариат не всемогущ; и если она наделяет органы, представляющие рабочих, частью публичной власти, она тем самым не отказывается полностью от предпринимателей. Следовательно, нет ни диктатуры пролетариата, ни диктатуры советов; есть политический парламент и другая палата, в которой предпринимателям разрешено сохранять право на существование, сотрудничая на равных основаниях и в равной мере с рабочими в руководстве общественными делами.

С чисто демократической точки зрения против этой системы могут быть выдвинуты самые серьезные возражения, которые и были высказаны в полном объеме.

Во-первых, заявляли демократы, эти торговые палаты не могут состоять из людей, обладающих достаточными знаниями и опытом в экономических вопросах, иначе как путем их отбора из числа предпринимателей, служащих и рабочих в различных отраслях любой данной промышленности. Но эти люди лично крайне заинтересованы в тех проблемах, которые они должны решать. Велика опасность того, что они будут принимать решения не из соображений общего интереса, а из соображений особых интересов своей конкретной отрасли или собственной торговли. Решения совета, состоящего из представителей различных предприятий, будут продиктованы делегатами наиболее представленных предприятий; и если интересы всех профессий, имеющих голос в советах, могут о чем-то договориться за счет интересов, не представленных там, можно быть уверенным, что будет выбрано именно это решение. Доказательство этого уже налицо: производственные советы всегда растут за счет потребителей.