* городская полиция, надзор и правила пользования общественными дорогами, а также приказы и агенты для предотвращения нанесения людьми вреда друг другу при скоплении в большие толпы на улицах, на рынках, в театре, в любом общественном месте, будь то кофейни или таверны;
* пожарные команды и техника для борьбы с пожарами; санитарные меры против заражения и заблаговременные предосторожности для обеспечения гигиены во время эпидемий;
* а в качестве дополнительных бремен и злоупотреблений — учреждение, руководство и содержание начальных школ, колледжей, публичных лекций, библиотек, театров, больниц и других заведений, которые должны поддерживаться и управляться различными ассоциациями; по меньшей мере ассигнования этим заведениям и, следовательно, более или менее законное и более или менее императивное вмешательство в их внутреннее управление.
Таковы великие начинания, образующие единое целое, которое в равной степени опирается на настоящий, прошлый и будущий бюджет коммуны и которые, будучи столь многочисленными различными ветвями каждого значительного предприятия, требуют для надлежащего исполнения того, чтобы их непрерывность и связь всегда присутствовали в мыслящем и руководящем уме, отвечающем за них. 4229 Опыт показывает, что в крупных промышленных или финансовых компаниях, в Банке Франции, в «Креди лионнэ», а также в страховых, судоходных и железнодорожных компаниях наилучший способ достижения этой цели — постоянный управляющий или директор, всегда присутствующий, нанятый или принятый административным советом на оговоренных условиях, особый, испытанный человек, который, будучи уверен в своем месте на долгий период и имея репутацию, которую нужно поддерживать, отдает всю свою работу, способности и рвение и который один, обладая в каждый момент связной и детальной концепцией всего предприятия, способен один придать ему надлежащий стимул и воплотить наиболее экономичные и совершенные практические улучшения. Таково же муниципальное управление в прусских городах на Рейне. Так, в Бонне, например, 4230 муниципальный совет, избираемый жителями, «отправляется на поиски» какого-нибудь выдающегося специалиста, чьи способности хорошо известны. Следует отметить, что его берут отовсюду, где его удается найти, за пределами города, в какой-нибудь отдаленной провинции; с ним договариваются, как с каким-нибудь знаменитым музыкантом, об управлении серией концертов. Под титулом бургомистра с жалованьем в 10 000 франков в год он становится на двенадцать лет директором всех муниципальных служб, лидером гражданского оркестра, которому единолично вверена исполнительная власть, владеющим дирижерской палочкой, которой повинуются различные инструменты, причем многие из них являются оплачиваемыми функционерами, а другие — благожелательными любителями, 4231 — все они находятся в гармонии благодаря ему, поскольку они знают, что он бдителен, компетентен и высочайшего качества, постоянно занят общим обзором, ответственен и по собственному интересу, в качестве дела чести, полностью предан своему делу, которое является одновременно и их делом, то есть полному успеху концерта.
Ничто во французском городе не соответствует этому удивительному типу муниципального учреждения. Здесь также, и в гораздо большей степени в деревне, следствием всеобщего избирательного права стало дискредитация истинных нотаблей и побуждение к отречению или обеспечение исключения людей, которые благодаря своему образованию, большой доле выплачиваемых ими налогов и еще большему влиянию или вкладу в труд и дело являются социальными авторитетами и должны стать авторитетами юридическими. В любой стране, где условия неравны, преобладание числового большинства неизбежно заканчивается почти всеобщим воздержанием от голосования или почти верным поражением кандидатов, наиболее заслуживающих избрания. Но здесь дело обстоит иначе: избираемые, будучи горожанами (citadins), а не сельскими жителями, принадлежат не к той же породе, что в деревне. Они читают ежедневную газету и считают, что понимают не только местные дела, но и все вопросы национальной и общей важности, то есть экономику высшего уровня, философию и право; отчасти напоминая школьного учителя, который, будучи знаком с правилами арифметики, думает, что может преподавать дифференциальное исчисление и теорию функций. Во всяком случае, они громко говорят и рассуждают на любые темы с уверенностью, следуя якобинским традициям, являясь, по сути, самыми настоящими зарождающимися якобинцами. Они — наследники и преемники старых сектантов, происходящие из того же корня и того же покроя, немногие — по доброй воле, но в основном — с узким кругозором, взбудораженные и ослепленные дымом тех блестящих общих фраз, которые они произносят. Большинство из них — простые политиканы, шарлатаны и интригане, третьеразрядные юристы и врачи, несостоявшиеся литераторы, полуобразованные ораторы с трибун, пивных, клубов или клик и вульгарные карьеристы. Отстав в личной карьере, где человека внимательно оценивают и принимают по его реальной стоимости, они пускаются в публичную карьеру, поскольку на этом поприще народное избирательное право, невежественное, безразличное, плохо информированное, предвзятое и страстное, выступает в роли судьи, склонного к предрассудкам, и предпочитает моралиста с легкой совестью, вместо того чтобы требовать безупречной честности и доказанной компетентности. От кандидатов не требуется ничего, кроме остроумных речей, напористости и публичного красованья, грубой лести, демонстрации энтузиазма и обещаний передать власть, которая вот-вот будет вручена им народом, в руки тех, кто будет служить его антипатиям и предрассудкам. Попав таким образом в муниципальный совет, они составляют в нем большинство и назначают мэра, который является их марионеткой или креатурой, то дерзким лидером, то покорным орудием их злобы, их милостей и их опрометчивых действий, их ошибок и самонадеянности, а также их придирчивого нрава и посягательств. В департаменте генеральный совет, также избираемый всеобщим избирательным правом, также несет на себе следы своего происхождения; его качество, не падая столь низко, все же снижается в определенной степени и в результате изменений, которые продолжают нарастать: политиканы обосновываются там и используют свое место как трамплин для прыжка выше; он тоже, обладая большими полномочиями и продолжая действовать в период каникул через свой комитет, искушаем считать себя законным сувереном обширного и разрозненного сообщества, которое он представляет. — Будучи так укомплектованным и составленным, разросшимся и деградировавшим, местное руководство становится трудно управляемым, и отныне для осуществления управления префект должен находить с ним общий язык.
VII. Местное общество в 1880 году.
Современное состояние местного общества. — Рассматриваемое как организм, оно мертворожденное. — Рассматриваемое как механизм, оно расстраивается. — Две последовательные и ложные концепции местного самоуправления. — Теоретически одна исключает другую. — На практике их союз выливается в существующую систему. — Полномочия префекта. — Ограничения этих полномочий в результате последующих изменений. — Услуга за услугу. — Торг. — Поддержка со стороны правительства и цена для государства.
До 1870 года, когда он назначал мэров и когда генеральный совет заседал всего пятнадцать дней в году, префект был почти всемогущим; тем не менее и в настоящее время (1889 г.) «его полномочия огромны», а его власть остается преобладающей. Он имеет право приостанавливать деятельность муниципального совета и мэра, а также предлагать главе государства их отстранение. Не прибегая к этой крайней мере, он держит их в ежовых рукавицах, занеся над коммуной неизменно занесенную руку, поскольку может наложить вето на акты муниципальной полиции и дорожного комитета, аннулировать постановления мэра и с помощью умелого использования своей прерогативы навязать собственные. Он держит в руках, смещает, назначает или способствует назначению не только канцелярских служащих своего ведомства, но также любого рода и ранга служащих, которые вне его ведомства служат коммуне или департаменту, начиная с архивиста, хранителя музея, архитектора, директора и преподавателей муниципальных школ рисования, директоров и сборщиков благотворительных заведений, директоров и бухгалтеров богаделен, врачей минеральных вод, врачей и бухгалтеров психиатрических больниц и эпидемиологических служб, главных надзирателей за окторуа, стражников по отстрелу волков, комиссаров городской полиции, инспекторов мер и весов, городских сборщиков налогов, чьи сборы не превышают тридцати тысяч франков, вплоть до самых низших служащих, таких как лесная стража департамента и коммуны, шлюзовые и навигационные сторожа, надзиратели за набережными и коммерческими портами, сборщики пошлин на мостах и шоссе, полевые сторожа мельчайшей деревни, полицейские на углах улиц и камнедробильщики на государственных дорогах. Когда дело касается вещей, а не людей, именно он вновь при каждом проекте, предприятии или разбирательстве отвечает за предварительное рассмотрение и окончательное исполнение, именно он предлагает бюджет департамента и представляет его, должным образом составленный, генеральному совету, именно он составляет коммунальный бюджет и представляет его муниципальному совету, и именно он после того, как генеральный или муниципальный совет проголосует за него, остается на месте единственным исполнителем, распорядителем и хозяином той операции, на которую они дали согласие. Их общая реальная доля в этой операции весьма незначительна, сводясь к простому волеизъявлению; при голосовании у них в руках почти не было иных документов, кроме предоставленных и подготовленных им; принимая решение шаг за шагом, они не имели никакой иной помощи, кроме его помощи — независимого сотрудника, который, руководствуясь собственными взглядами и интересами, никогда не становится простым орудием. Им не хватает для принятия решения прямой, личной и полной информации, а кроме того, полной и эффективной власти; это просто сухое «да», вставленное между недостаточными ресурсами (или урезанными средствами), плод которого терпит неудачу или созревает лишь наполовину. Настойчивая воля префекта, информированного и действующего, должна и обычно берет верх над этой слабо поддерживаемой и слабо обеспеченной волей. В основе своей и в своем нынешнем виде он по своему умственному и служебному потенциалу всегда остается префектом VIII года.
Тем не менее, после недавно принятых законов его руки не так свободны. Компетенция местных собраний расширилась и охватывает не только новые вопросы, но и вопросы нового рода, в то время как число их исполнительных решений возросло в пять раз. Муниципальный совет вместо одной сессии в год проводит четыре, причем более продолжительных. Генеральный совет вместо одной сессии в год проводит две и поддерживает свою деятельность в промежутках через свою делегацию, которая собирается каждый месяц. С этими возросшими и постоянно присутствующими полномочиями префект вынужден считаться, и, что еще серьезнее, он должен считаться с местным мнением; он больше не может править за закрытыми дверями; заседания муниципального совета, даже самого маленького, должным образом вывешиваются для всеобщего сведения; в городах они публикуются и комментируются местными газетами; генеральный совет публикует отчеты о своих дебатах. — Таким образом, за выборными властями и давящим вместе с ними на ту же чашу весов возникает новая сила — общее мнение, порожденное страной, выровненной усредняющей централизацией, вздымающейся или застойной толпой дезинтегрированных индивидов, лишенных какой-либо спонтанной, центральной точки сплочения и не имеющих естественных лидеров, которые просто толкают и теснят друг друга или стоят на месте, каждый руководствуясь личными, слепыми и случайными впечатлениями — мнение поспешное, опрометчивое, непоследовательное, поверхностное, схваченное на лету, основанное на смутных слухах, на четырех или пяти минутах внимания, уделяемых каждую неделю, и главным образом на громких словах, понятых не до конца, на двух-трех звучных банальных фразах, смысл которых слушатели уловить не могут, но звук которых путем многократного повторения становится для них узнаваемым сигналом, звуком рожка или пронзительным свистком, который собирает стадо, останавливает его или гонит вперед. Никакая оппозиция не может противостоять этому стаду, несущемуся в слишком компактных и тяжелых массах. — Префект, напротив, вынужден ублажать его, уступать ему и удовлетворять его; ибо при системе всеобщего избирательного права это же стадо помимо местных представителей избирает центральные власти, депутатов, правительство; и когда правительство направляет префекта из Парижа в провинции, оно делает это на манер крупного торгового предприятия с целью удержать и увеличить число своих клиентов, оставаться там, поддерживать свой кредит и постоянно действовать как его коммивояжер, или, другими словами, как его избирательный агент, и еще точнее — как руководитель предвыборной кампании будущих выборов в интересах правящей партии и находящихся у власти министров, которые уполномочили и назначили его и которые сверху донизу постоянно подстегивают его удерживать уже завоеванных избирателей и приобретать новых. — Несомненно, интересы государства, департамента и коммуны должны учитываться самым серьезным образом, но прежде и превыше всего он является вербовщиком избирателей. В силу этого положения и на этой основе он ведет дела с генеральным советом и постоянным комитетом, с муниципальными советниками и мэрами, с влиятельными избирателями и особенно с тем небольшим активным комитетом, который в каждой коммуне поддерживает проводящуюся политику и предлагает свое усердие правительству.
Услуга за услугу. Эти незаменимые помощники должны получить почти всё, о чём просят, а просят они немало. Инстинктивно, а также в силу доктрины и традиций, якобинцы требовательны, склонны рассматривать себя как представителей реального и идеального народа, то есть как суверенов по праву, стоящих выше закона, имеющих право создавать его и потому отменять или по крайней мере натягивать и интерпретировать его так, как им вздумается. Постоянно в генеральном совете, в муниципальном совете и в мэрии у них возникает искушение узурпировать власть; префекту стоит немалых трудов удерживать их в местных рамках, не давать им вмешиваться в государственные дела и общую политику; он часто вынужден мириться с их неуважением, проявлять к ним терпение, разговаривать с ними мягко; ибо они говорят и хотят, чтобы администрация считалась с ними так, как клерк считается со своим хозяином; если они голосуют за выделение денег на какую-либо службу, то это происходит под условием их участия в использовании фондов и в деталях работы этой службы, в выборе подрядчиков и найме рабочих; под условием того, что их полномочия будут расширены, а их руки приложены к последовательному выполнению того, что принадлежит не им, а префекту. — Следовательно, между ними идет непрекращающийся торг, и они приходят к соглашению. — Префект, следует отметить, обязанный расплачиваться, может делать это, не нарушая букву закона. Суровая страница, на которой законодатель напечатал свой непреложный текст, всегда снабжена обширным полем, на котором администратор, которому поручено его исполнение, может записать решения, принимать которые он волен. В отношении каждого департамента или коммунального дела префект может собственной рукой вписать то, что его устраивает, на белом поле, которое, как мы уже видели, достаточно велико; но поле, находящееся в его распоряжении, еще шире и простирается дальше всего, что мы видели, на другие страницы; он является поверенным в делах не только департамента и коммуны, но и государства. Будучи номинальным руководителем или надсмотрщиком за всеми общими службами, он в своем округе является главным инквизитором республиканской веры, даже в отношении частной жизни и внутренних чувств, ответственным директором ортодоксальных или еретических поступков и мнений, похвальных или порицаемых в бесчисленной армии функционеров, с помощью которых центральное государство ныне берет под полный контроль человеческую жизнь, двадцати отдельных полках своей обширной иерархии — со штатом духовенства, магистратуры, превентивной и репрессивной полиции, таможни; с чиновниками мостов и шоссе, лесных владений, конных заводов, почты и телеграфа, табачной и других монополий; с работниками каждого национального предприятия, которое должно быть частным: Севра и Гобеленов, приютов для глухонемых и слепых, а также каждой вспомогательной и специальной мастерской военного и навигационного назначения, которые государство содержит и которыми управляет. Я перечисляю далеко не всех, слишком уж их много. Заметьте лишь одно: снисходительность или строгость префектуры в отношении налоговых нарушений или злоупотреблений представляет собой преимущество или опасность первостепенной важности для 377 000 торговцев винами и ликерами; что обвинение, выдвинутое перед префектурой и принятое ею, может лишить куска хлеба 38 000 священнослужителей, 43 000 почтальонов и телеграфных курьеров, 45 000 продавцов табака и сборщиков налогов, 75 000 камнедробильщиков и 120 000 учителей и учительниц; прямо или косвенно благосклонность или немилость префектуры имеет значение, поскольку недавние законы о воинской повинности касаются всех взрослых в возрасте от 20 до 45 лет, а недавние школьные законы — всех детей в возрасте от 6 до 13 лет. Согласно этим цифрам, которые из года в год продолжают расти, подсчитайте ширину того поля, на котором рядом с юридическим текстом, устанавливающим закон для лиц и вещей в целом, префект в свою очередь издает закон для лиц и вещей в частности. На этом поле, принадлежащем ему, он пишет то, что ему угодно: то разрешения и милости, освобождения от налогов, диспенсации, отпуска, налоговые льготы или списания, помощь и субсидии, предпочтения и подачки, назначения и повышения, а то — опалу, тяготы, судебные преследования, увольнения и особые взыскания. Чтобы направлять его руку в каждом конкретном случае, то есть чтобы распределить все милости в одну сторону, а все немилости в другую, у него есть среди местных якобинцев специальные осведомители и влиятельные просители. Если его не сдерживает очень сильное чувство распределительной справедливости и величайшая забота об общественном благе, он вряд ли сможет противиться им, и в целом, когда он берется за перо, он пишет под диктовку своих якобинских соратников.