Мистер Мэдисон поддержал это предложение. Он не мог не расценивать неопределенное полномочие налагать вето на законодательные акты штатов как абсолютно необходимое для идеальной системы. Опыт показал постоянную склонность штатов посягать на федеральную власть, нарушать национальные договоры, ущемлять права и интересы друг друга, притеснять более слабое меньшинство в пределах своих юрисдикций. Право вето было бы самым мягким средством из всех возможных для предотвращения этих бед. Само существование такого сдерживающего фактора предотвратило бы попытки их совершения. Если подобная предосторожность не будет заложена, единственным средством останется обращение к принуждению. Было ли такое средство предпочтительным? Было ли оно осуществимым? Могли бы национальные ресурсы, будучи напряжены до предела, обеспечить исполнение национального постановления против Массачусетса, поддерживаемого, возможно, несколькими своими соседями? Это было бы невозможно. Малая часть общества в компактном положении, действующая в обороне и на одной из своих окраин, в любой момент может бросить вызов национальной власти. Любое правительство Соединенных Штатов, построенное на предполагаемой возможности применения силы против неконституционных действий штатов, окажется столь же иллюзорным и несостоятельным, как и правительство Конгресса. Право вето сделало бы применение силы ненужным. Штаты сами по себе не могут принимать никаких действенных актов, точно так же как одна палата законодательного собрания, когда их две, не может действовать без другой. Но чтобы придать праву вето эту эффективность, оно должно распространяться на все случаи. Дифференциация станет лишь новым источником споров между двумя властями. Одним словом, возвращаясь к иллюстрациям, заимствованным из планетарной системы: эта прерогатива общего правительства есть тот великий всепроникающий принцип, который должен обуздывать центробежную тенденцию штатов, которые без него будут постоянно вылетать со своих надлежащих орбит и разрушать порядок и гармонию политической системы.
Мистер Уильямсон был против наделения такими полномочиями, которые могли бы удержать штаты от регулирования их внутренней полиции.
Мистер Герри не видел пределов для таких полномочий и выступал против любых полномочий, которые не являются необходимыми. Он полагал, что протест против неразумных действий штатов исправит их. Если же нет, можно будет прибегнуть к силе. Он не имел возражений против того, чтобы разрешить вето на бумажные деньги и аналогичные меры. Когда Конфедерация обсуждалась в Конгрессе, Массачусетс тогда выступал за включение полномочия по выпуску бумажных денег в число исключительных полномочий Конгресса. Он отметил, что предлагаемое вето распространится на правила о милиции, — вопрос, от которого может зависеть само существование штата. Национальное законодательное собрание, обладая такими полномочиями, может поработить штаты. Подобная идея никогда не будет принята. Она никогда не предлагалась и не зарождалась среди народа. Ни один кабинетный прожектер, а их хватает среди нас в политике так же, как и во всем остальном, не высказывал эту идею ни в одной брошюре или газете. К тому же штаты имеют разные интересы и не ведают об интересах друг друга. Следовательно, право вето будет подвергаться злоупотреблениям. Новые штаты, имеющие иные взгляды, нежели старые штаты, никогда не войдут в Союз. Они могут даже находиться под некоторым иностранным влиянием; неужели в таком случае им участвовать в наложении вето на волю других штатов?
Мистер Шерман полагал, что случаи, в которых должно осуществляться право вето, можно было бы четко определить. Он выразил пожелание, чтобы этот вопрос не решался до тех пор, пока не будет предпринята попытка хотя бы попытаться сделать это.
Мистер Уилсон не стал бы утверждать, какие именно модификации предлагаемых полномочий могут быть осуществимы или целесообразны. Но как бы ни нова выглядела эта идея, сам ее принцип при близком и пристальном рассмотрении верен. Нет ни одного примера, в котором законы гласили бы, что отдельный гражданин обязан подчиняться в одном случае и волен решать, подчиняться ему или нет, в другом. Здесь случаи параллельны. Злоупотребления властью над отдельным лицом могут происходить точно так же, как и над отдельным штатом. Федеральная свобода для штатов — это то же самое, что гражданская свобода для частных лиц, и штаты не более неохотно покупают ее путем необходимой уступки своего политического суверенитета, чем дикарь неохотно покупает гражданскую свободу путем отказа от личного суверенитета, которым он наслаждается в естественном состоянии. Определение случаев, в которых должно осуществляться право вето, неосуществимо. Полномочие принимать решения должно быть оставлено за одной из сторон; разве оно не будет безопаснее всего доверенного национальной власти? Среди первых мнений, высказанных в первом Конгрессе, было то, что Виргинии больше нет, что Массачусетса больше нет, что Пенсильвании больше нет и т. д. Теперь мы — единая нация братьев. Мы должны похоронить все местные интересы и различия. Этот язык звучал некоторое время. Наконец положение дел стало меняться. Как только правительства штатов были сформированы, их ревность и амбиции начали проявляться. Каждое из них стремилось отрезать кусок от общего каравая, чтобы прибавить к собственной доле, пока в конце концов Конфедерация не истончилась до того бессильного состояния, в котором она находится сейчас. Пересмотрите ход рассмотрения статей Конфедерации в Конгрессе и сравните их первый и последний проекты. Исправление ее пороков — дело этого конвента. Один из ее пороков — это отсутствие эффективного контроля целого над его частями. Какая опасность в том, что целое ненужным образом пожертвует частью? Но переверните ситуацию и оставьте целое на милость каждой части — разве общий интерес не будет постоянно приноситься в жертву местным интересам?
Мистер Дикинсон счел невозможным провести грань между случаями, подходящими и неподходящими для осуществления права вето. Мы должны сделать выбор из двух возможностей. Мы должны либо подвергнуть штаты опасности пострадать от власти национального правительства, либо последнее — опасности пострадать от власти штатов. Он считал, что опасность со стороны штатов больше. Оставлять этот вопрос неопределенным означало бы открыть еще один источник раздоров, а он был за то, чтобы закрыть их как можно больше.
Мистер Бедфорд, отвечая на вопрос своего коллеги о том, в чем будет заключаться опасность для штатов от этих полномочий, сослался на малоразмерность собственного штата, который могут ущемить по произволу без всякой надежды на защиту. Он обнаружил, что предполагалось лишить малые штаты их равного права голоса. В этом случае у Делавэра будет около 1/90 доли в общих советах, в то время как Пенсильвания и Виргиния будут владеть 1/3 всего объема. Разве нет различия интересов, соперничества в торговле, в мануфактурах? Разве эти крупные штаты не сокрушат малые всякий раз, когда те встанут на пути их амбициозных или корыстных замыслов. Это показывает невозможность принятия такой системы, как та, что лежит на столе, или любой другой, основанной на изменении принципа представительства. И в конце концов, если штат не подчиняется законам новой системы, разве не придется прибегнуть к силе как к единственному окончательному средству — как в этой, так и в любой другой системе? Кажется, что Пенсильвания и Виргиния действиями своих депутатов желают создать систему, в которой они будут обладать колоссальным и чудовищным влиянием. К тому же как можно думать, что предлагаемое вето вообще может осуществляться? Неужели законы штатов должны приостанавливаться в самых неотложных случаях до тех пор, пока их не отправят за семь или восемьсот миль и они не пройдут через обсуждение органом, который может быть неспособен судить о них? Разве Национальное законодательное собрание тоже должно заседать непрерывно, чтобы пересматривать законы штатов?
Мистер Мэдисон отметил, что поднятые трудности заслуживают внимания и на них следует ответить до того, как будет поставлен вопрос. Случаи законов неотложной необходимости должны предусматриваться посредством некоторой передачи полномочий от национального правительства в каждый штат — ровно настолько, чтобы дать по крайней мере временное одобрение. Такова была практика в королевских колониях до Революции, и она не доставляла бы неудобств, если бы верховная власть налагать вето была верна американским интересам и обладала необходимой информацией. Он предполагал, что право вето вполне можно было бы возложить исключительно на Сенат, чтобы более многочисленная и дорогая палата не была вынуждена заседать постоянно. Он спросил мистера Б., какими будут последствия для малых штатов в случае распускания Союза, которое казалось неизбежным, если не будет создано эффективной замену существующей дефектной системе, причем он не представлял себе, чтобы какая-либо эффективная система могла быть заменена на иной основе, кроме пропорционального представительства. Если крупные штаты обладали той жадностью и теми амбициями, в которых их обвиняли, то будут ли малые штаты по соседству с ними в большей безопасности, когда всякий контроль со стороны общего правительства будет упразднен?
Мистер Батлер был яростно против вето в предлагаемом объеме, поскольку оно перечеркивало всякую надежду на равное правосудие для отдаленных штатов. Он был уверен, что тамошний народ не станет даже слушать об этом.
По вопросу о распространении полномочия вето на все случаи, как было предложено (мистером П. и мистером М.): Массачусетс — за, Коннектикут — против, Нью-Йорк — против, Нью-Джерси — против, Пенсильвания — за, Делавэр — разделился (мистер Рид и мистер Дикинсон — за, мистер Бедфорд и мистер Бассет — против), Мэриленд — против, Виргиния — за (мистер Р., мистер Мейсон — против; мистер Блэр, доктор Макклаг, мистер М. — за; генерала В. не спрашивали), Северная Каролина — против, Южная Каролина — против, Джорджия — против.
По предложению мистера Герри и мистера Кинга завтрашний день был назначен для пересмотра порядка назначения национальной исполнительной власти; за пересмотр проголосовали все штаты, кроме Коннектикута и Северной Каролины.
Мистер Пинкни и мистер Ратледж предложили добавить к резолюции 4, согласованной комитетом, следующее: «чтобы штаты были разделены на три класса: первому классу иметь по 3 члена, второму — по два, а третьему — по одному члену каждый; чтобы через определенные промежутки времени проводилась оценка сравнительной важности каждого штата с целью определения числа членов, на которое они могут время от времени иметь право». После этого комитет прекратил заседание, и палата отложила заседание.
Суббота, 9 июня. Мистер Лютер Мартин из Мэриленда занял свое место. В Комитете всей палаты.
Эдвард Кэррингтон писал Джефферсону из Нью-Йорка 9 июня 1787 года:
«Дебаты и ход заседаний конвента хранятся в строжайшем секрете — выводы о возможном исходе их обсуждений можно делать лишь на основе преобладающих впечатлений мыслящих и понимающих людей — таковые сводятся к двум планам: первый — консолидация всей Империи в единую республику, при которой за штатами не сохраняется ничего, кроме подчиненных судов для содействия отправлению законов; второй — наделение федерального суверенитета полной и независимой властью в отношении торговли, доходов и вооруженных сил союза, а также прав войны и мира, наряду с правом вето на все акты законодательных органов штатов.
Первая идея, как я полагаю, неосуществима, а потому я не думаю, что она может быть принята — общие законы на территории страны, охватывающей столь многие климатические зоны, виды производства и нравы, как Соединенные Штаты, привели бы к многочисленным притеснениям, и общее законодательное собрание оказалось бы неспособным к созданию местных законов, поскольку большинство в каждом отдельном случае будет несведуще в предметах законодательства и они не будут касаться его интересов... Нечто вроде второго плана, вероятно, будет создано — поистине я уверен, что ничто меньшее, чем то, что предоставит федеральному суверенитету полный контроль над правительствами штатов, не будет сочтено достойным обсуждения — такой план, построенный на хорошо выверенных принципах, несомненно, придаст нам устойчивость и значимость как нации, и если исполнительная власть может быть в достаточной мере ограничена, он должен быть признан приемлемым — если целое не будет оказывать решающего влияния на части, постоянным стремлением будет возврат делегированных полномочий, и у федерального суверенитета не может быть стимула отказывать в своем согласии на безобидный акт штата... Восточные взгляды сводятся к полному отказу от суверенитетов штатов, и поистине некоторые среди них сразу склоняются к монархии — они приблизились к анархии, тогда как на юге мы ощущали лишь неудобства, и их соразмерная склонность к противоположной крайности является естественным следствием». — Рукописи Джефферсона.
Мистер Герри, в соответствии с ранее данным уведомлением, внес предложение «о том, чтобы национальная исполнительная власть избиралась исполнительными органами штатов, чья доля голосов должна быть такой же, как доля, предоставленная штатам при избрании Сената». Если назначение будет производиться Национальным законодательным собранием, это уменьшит ту независимость исполнительной власти, которая должна преобладать, породит интриги и коррупцию между исполнительной и законодательной властью до выборов, а также предвзятость исполнительной власти впоследствии по отношению к друзьям, способствовавшим ее продвижению. Поэтому ему представлялся необходимым какой-то иной способ. Он предложил назначение исполнительными органами штатов как наиболее аналогичное принципу, соблюдаемому при избрании других ветвей национального правительства: первая палата избирается народом штатов, а вторая — законодательными органами штатов; он не видел никаких возражений против того, чтобы позволить исполнительной власти назначаться исполнительными органами штатов. Он полагал, что исполнительные органы с наибольшей точностью подберут наиболее подходящих людей и что в их интересах будет поддержать человека их собственного выбора.
Мистер Рэндольф настоятельно подчеркивал нецелесообразность предложенного мистером Герри способа назначения национальной исполнительной власти. Доверие народа не будет обеспечено национальному главе государства таким путем. Малые штаты потеряют всякую надежду на назначение из своей среды. Будут производиться дурные назначения, поскольку исполнительные органы штатов мало знакомы с деятелями за пределами своих малых сфер. К тому же исполнительные органы штатов, несмотря на свою конституционную независимость, будучи фактически зависимыми от законодательных органов штатов, в целом будут руководствоваться взглядами последних и отдавать предпочтение либо любимчикам внутри штатов, либо тем, в ком можно ожидать наибольшей предвзятости к интересам штата. Национальная исполнительная власть, избранная таким образом, вряд ли будет защищать с надлежащей бдительностью и твердостью национальные права против посягательств штатов. Кроме того, неизбежно будут возникать вакансии. Как их можно заполнить? Он также не мог предположить, что исполнительные органы будут испытывать тот интерес к поддержке национальной исполнительной власти, который воображали. Они не станут лелеять тот большой дуб, который превратит их в жалкие кустарники.
По вопросу о передаче назначения национальной исполнительной власти исполнительным органам штатов, как было предложено мистером Герри: Массачусетс — против, Коннектикут — против, Нью-Йорк — против, Нью-Джерси — против, Пенсильвания — против, Делавэр — разделился, Мэриленд — против, Виргиния — против, Южная Каролина — против, Джорджия — против.
«Проведено против предложения: 10 против, Делавэр разделился». — Йейтс, Тайные заседания и т. д., 111. Журнал также включает Северную Каролину в число голосовавших против. — Журнал федерального конвента, 110.
Мистер Патерсон предложил комитету возобновить рассмотрение статьи, касающейся правила представительства в национальном законодательном собрании.
Мистер Брирли поддержал его. Он сказал, что сожалеет о том, что какой-либо вопрос по этому пункту был вынесен на обсуждение. Этот вопрос бурно обсуждался в Конгрессе во время создания Конфедерации и был тогда справедливо решен путем предоставления каждому суверенному штату равного голоса. В противном случае меньшие штаты были бы уничтожены, а не спасены. Замена пропорцией, признал он, выглядит справедливой на первый взгляд, но при более глубоком рассмотрении является несправедливой и неправомерной. Судя о несоразмерности штатов по квоте Конгресса, Виргиния имела бы 16 голосов, а Джорджия — только один. Аналогичная пропорция для остальных доведет общее число до девяноста. Будет 3 крупных штата и 10 малых. Крупные штаты, под которыми он понимал Массачусетс, Пенсильванию и Виргинию, будут добиваться своего во всем. Было признано, и ему было известно по фактам изнутри Нью-Джерси, что когда крупные и малые округа объединялись в один округ для избрания представителей от округа, крупные округа всегда добивались своего, и, следовательно, крупные штаты будут поступать так же. Виргиния с ее шестнадцатью голосами станет поистине солидной колонной, грозной фалангой. В то время как Джорджия со своим единственным голосом и другие маленькие штаты будут вынуждены постоянно бросать свой голос на чашу весов какого-нибудь крупного штата, чтобы иметь хоть какой-то вес. Он прибыл на конвент с намерением быть настолько полезным, насколько мог, в деле придания энергии и стабильности федеральному правительству. Когда прозвучало предложение об уничтожении равенства голосов, он был поражен, он был встревожен. Справедливо ли тогда, спросят вас, чтобы Джорджия имела равный голос с Виргинией? Он не стал бы утверждать, что это справедливо. Какое же тогда средство? Только одно: чтобы была развернута карта Соединенных Штатов, чтобы все существующие границы были стерты и чтобы был произведен новый раздел всего пространства на 13 равных частей.
«Мистер Брирли — человек скорее добропорядочных, чем блестящих способностей. Он является судьей Верховного суда Нью-Джерси и пользуется большим уважением народа. Как оратор он мало чем может похвастаться, но как человек обладает всеми добродетелями, чтобы расположить к себе. Мистеру Брирли около 40 лет». — Заметки Пирса, Американский исторический обзор, т. III, стр. 327.