«Ирландская конституция в объяснении Даррелла Фиггиса»

Все, что составляет безусловную обязанность конституции, — это заявить о том, как должна формироваться исполнительная власть, и определить ее ответственность перед законодательным органом. Остальное может быть оставлено на усмотрение будущей практики. Во всяком случае, пускаться в конституционные эксперименты в отношении столь жизненно важной части конституции, каковой является исполнительная власть (эксперименты, не похожие ни на что из того, что до сих пор предпринималось в какой бы то ни было конституции мира), — это чрезвычайно рискованное предприятие. Подобные эксперименты не являются необходимыми в конституции, поскольку их можно опробовать в ходе обычного законодательного процесса и отказаться от них, если они окажутся невыполнимыми. Одно дело — экспериментировать (что конституция должна позволять). И совсем другое дело — брать на себя обязательства по поводу своих экспериментов навечно, что и подразумевает конституционное положение.

Экспериментальный характер положений об исполнительной власти в текущем проекте конституции очевиден. Они не похожи ни на что ни в одной конституции. Они совершенно не похожи на положения швейцарской конституции, от которой, как предполагается, заимствовано это вдохновение. Швейцария является конфедерацией, состоящей из двадцати двух суверенных кантонов, где федеральным органам делегированы лишь ограниченные полномочия. Двадцать два суверенных кантона сильно различаются по религии, языку, привычкам и традициям. Они ревниво относятся к федеральным органам и друг к другу и поэтому настаивают на том, чтобы Федеральный совет (который выполняет функции исполнительной власти), а также Федеральное собрание напрямую представляли языки, религии и традиции различных частей страны. Действительно, некоторые из более крупных городов и кантонов заявляют о прескриптивных правах на назначение членов Федерального совета. Поэтому этот совет назначается на весь срок полномочий Собрания обеими палатами Собрания, заседающими совместно, и избирается обеими палатами, как гласит Конституция, «из числа всех швейцарских граждан, имеющих право быть избранными в Национальный совет». Члены Совета могут выступать с речами и вносить предложения в обеих палатах, но они не могут голосовать ни в одной из них, поскольку образуют отдельный институт вне Собрания.

Полезно ознакомиться с положениями об исполнительной власти согласно швейцарской конституции, чтобы отметить, как сильно исполнительная власть в нашем проекте отличается от них. Хорош он или плох, наш проект стоит сам по себе и не может опираться на швейцарский пример, от которого он отличается как сам по себе, так и теми обстоятельствами, для встречи с которыми он предназначен. Намерение может быть самым благородным; но намерения — это лишь пророчества; а Основной закон конституции едва ли является подходящим местом для того, чтобы обрекать весь народ на пророчество. Намерение состоит в том, чтобы преодолеть партийное правление, и оно задумано в то время, когда партии разделены по линиям, которые не отражают экономические проблемы, обычно влияющие на ход законодательного процесса. Ибо партии, поскольку они представляют реальные экономические проблемы, являются естественным и неизбежным средством управления страной. Там, где партии не представляют таких проблем, а удерживаются вместе неестественными организациями, они, по правде говоря, затмевают упорядоченное управление страной. Средство от этого следует искать не в принудительном и произвольном создании исполнительной власти, а в правильных выборах законодательного органика, отражением которого должна быть исполнительная власть, если законодательный орган намерен работать с ней в гармонии и осуществлять над ней постоянный контроль. Попытка посредством произвольных положений создать исполнительную власть, которая неточно и не всегда отражает законодательный орган (на каких бы партийных принципах ни формировался этот законодательный орган), означает автоматическое выведение этой исполнительной власти из-под постоянного контроля законодательного органа. И безусловно, важнейшей задачей конституции является настаивать на том, чтобы этот контроль был усилен, а не уменьшен. В противном случае, какими бы ни были намерения, исполнительная власть станет безответственной, правление окажется в руках правителей, которых можно сменить лишь с большим трудом, и возникнет постоянная трения.

Такова более общая линия аргументации. В деталях положения об исполнительной власти в текущем проекте выглядят еще менее защитимыми. Ибо власть возлагается на Исполнительный совет, состоящий из двух частей. Утверждается, что из двенадцати министров четверо должны быть членами Палаты, а восемь не должны быть членами — или, если они были членами раньше, они не могут продолжать ими быть и должны уйти в отставку. Верно, что по предложению Председателя Совета число этих четырех (которые являются членами Палаты) может быть увеличено до семи; но проект совершенно ясно показывает, что в соответствии с обычной процедурой по конституции пропорции должны составлять четыре и восемь; и поэтому внимание должно быть сосредоточено на обычной, а не на исключительной процедуре.

Следовательно, проект не позволяет восьми из двенадцати министров быть или оставаться членами законодательного органа. Если они были членами до их назначения министрами, они должны уйти в отставку. Вследствие этого через несколько дней после всеобщих выборов возникают довыборы в отношении стольких министров, сколько было избрано депутатами, — хотя другие министры, избранные депутатами, могут продолжать оставаться и министрами, и депутатами. Однако всеобщие выборы проводились по конституции на принципах пропорционального представительства. Но довыборы в таком случае не могут проводиться по принципу пропорционального представительства. Они превращаются в партийную схватку между двумя или более кандидатами. Поэтому первым следствием этого мероприятия является увеличение числа выборов с их путаницей и беспорядками, создание партийной борьбы в ее наиболее жесткой форме и сведение на нет пропорционального представительства нации в законодательном органе. На таких довыборах может быть избран кто-то совершенно иной партии, чем тот человек, который ушел в отставку при назначении министром; и в результате представительство меньшинств окажется напрямую ущемлено.

Таков был бы немедленный результат. Следующим за ним стало бы то, что нация столкнулась бы с опасностью существования исполнительной власти внутри исполнительной власти. Ибо восемь внешних министров должны быть назначены на весь срок полномочий этой Палаты. Они должны выдвигаться Комитетом, специально избранным для этой цели. Они не могут быть смещены в течение срока полномочий этой Палаты, если только Комитет не сочтет их виновными в должностных преступлениях, некомпетентности или неповиновении воле Палаты — определенных грехах упущения, которые не всегда легко поддаются доказательству. Самого по себе этого достаточно, чтобы вывести их из-под постоянного контроля Палаты. Но четыре внутренних министра, по какой-то причине, должны назначаться совершенно иначе и занимают свои должности на совершенно иных условиях. Они должны назначаться по представлению Председателя Совета. Они могут быть смещены в любое время обычным голосованием Палаты. Поэтому они должны изучать Палату и вырабатывать свою политику так, чтобы она отвечала ее воле, поскольку они подчиняются ее постоянному контролю.

Правда, утверждается, что все двенадцать образуют единый Исполнительный совет. Ноковы шансы на это? Разве не слишком очевидно, что четыре внутренних министра, поскольку они могут быть смещены обычным голосованием (чего нельзя сказать о восьми), будут часто и по большинству крупных вопросов собираться и действовать отдельно друг от друга при принятии своих решений? Разве нужда не заставит их поступать так? Но это сразу означало бы не один Исполнительный совет, а два — один внутри другого. Признано, что это опасная практика. Мы знаем, что произошло в Англии, когда во время европейской войны была принята подобная практика и как скоро возникла необходимость ее изменить. И разве не столь же очевидно, что они будут — и должны будут — использовать большинство, удерживающее их у власти, чтобы сделать восемь внешних министров подчиненными их воле в случае расхождения их политических курсов, даже не созывая их на совет? Ибо политика всех министров пересекается и перекрещивается, и так должно быть, если мы хотим иметь гармоничное и здоровое управление, особенно в вопросах и политике финансов.

В конечном счете у этих четырех внутренних министров всегда будет возникать искушение добиться назначения угодных им лиц на должности, которые должны занимать восемь внешних министров. Они сами придут к власти благодаря большинству в Палате. Они будут признанными лидерами этого большинства; и было бы странно, если бы они не использовали это большинство для того, чтобы найти восемь внешних министров по своему вкусу. Но если бы это произошло (а это непременно произошло бы при обычных человеческих вероятностях сложившейся ситуации), наступил бы весьма примечательный результат, не похожий ни на что в истории представительного правления. Он заключается в том, что Четверка на практике диктовала бы исполнительную политику Восьмерки, но не отвечала бы перед Палатой за административное поведение этих восьми ведомств. Они требовали бы того, что должно быть сделано, но сами не несли бы ответственности за то, как именно это делается и делается ли вообще. Ибо Восьмерка была бы назначена на срок полномочий Палаты специальным Комитетом, они не были бы членами Палаты, они не подлежали бы вотуму недоверия и могли бы быть смещены лишь тогда, когда назначивший их Комитет признает их виновными в каком-либо общественном проступке в ходе их управления.

Первым результатом этого поразительного разделения исполнительной и административной ответственности стало бы то, что Палата, переведя взгляд с одних на других в попытке установить конечную ответственность, обнаружила бы у себя лишь пустую тень контроля. Ибо Восьмерка теоретически несла бы перед ней ответственность, но на практике — во всяком случае, по всем основным вопросам политики — управлялась бы Четверкой. И тем не менее Четверка не могла бы нести ответственность за действия Восьмерки. Вторым же результатом стало бы то, что Восьмерка была бы не более чем государственными служащими. И при этом они не были бы государственными служащими. Они не были бы ни министрами, ни государственными служащими, не обладая ни тем, ни другим видом ответственности.

Озадачивающим следствием стало бы то, что Палата не только потеряла бы контроль над Восьмеркой, но из-за того же разделения между исполнительной и административной ответственностью потеряла бы контроль над всей Исполнительной властью (включая Четверку) в отношении функций, приписанных Восьмерке. Именно в деталях административной практики контроль законодательного органа обычно наиболее важен; и именно в этих самых деталях из-за разделения Совета на два вида министров с различными методами назначения и смещения и различными условиями пребывания в должности Палата в соответствии с этими положениями утратит свой контроль. Правда, у нее осталось бы средство изгнать Четверку; но мало какая Палата, назначив главу или глав правительства, желает изгонять их иначе как по какому-то фундаментальному, первостепенному вопросу. Это средство могло бы оказаться хуже зла; и таким образом, из-за нежелания предпринять столь радикальный шаг и из-за разделения ответственности она потеряла бы свой непрерывный контроль над исполнительной властью, который является самым дыханием законодательной свободы.

Нет необходимости указывать далее на опасность назначения значительной части исполнительной власти в этих обстоятельствах через Комитет. Общеизвестно, что комитеты более доступны для интриг, чем более крупные собрания, или могут быть сделаны таковыми. Сама Палата должна быть своим собственным комитетом по отбору министров по рекомендации Председателя Совета, с которым им придется работать. Это положение еще больше отрывает исполнительную власть от контроля Палаты. И таким образом инвертируется порядок ответственности, который план конституции в других местах столь неустанно подчеркивает. Ибо народ может во всяком случае посредством референдума и инициативы контролировать законодательный орган. Но законодательный орган согласно этим положениям не может во всяком случае и столь же просто контролировать исполнительную власть. И таким образом контроль терпит неудачу как раз в той точке, где власть имеет наибольшую склонность присваивать себе полномочия.

Между тем законодательный орган также лишается того, что обычно оказывалось его величайшим источником силы. Ибо наиболее информированными критиками в любой палате являются те, кто некогда был министрами, кто осознает ответственность министров и кто умеряет свои слова как члены своими знаниями и опытом. Но в соответствии с этими положениями член палаты, назначенный одним из внешних министров, перестает быть членом. Если он в связи с этим считает для себя обязательным подать в отставку из-за разногласий со своими коллегами по исполнительной власти (внутренней или внешней), он перестает быть и министром, и членом, и его работа и знания утрачиваются для Палаты — не говоря уже об утрате детальной информации о причине конкретного вопроса, вызвавшего его отставку, в отношении которой Палата может пожелать прояснения. Поистине, подобное положение представляется исключительно произвольным и бессмысленным.

Впрочем, есть немало достоинств в свободе Палаты назначать министрами лиц, которые могут обладать особой квалификацией, но не обязательно быть членами. В предвыборной толчее при вхождении в палату численностью всего в двести членов маловероятно, что лучшие способности всегда добивались бы успеха, если бы они вообще были склонны участвовать в этой схватке. Поэтому законодательный орган не следует стеснять в выборе исполнительной власти путем ограничения этого выбора двумястами лицами. Если бы лица, не являющиеся членами Палаты, назначались министрами, они, очевидно, не могли бы голосовать; но они могли бы присутствовать, выступать и вносить предложения от имени исполнительной власти, членами которой они являлись. Однако вся исполнительная власть должна разделять равную ответственность и находиться во всякое время под непрерывным контролем законодательного органа, слугами, а не господами которого они являются.

VI.

СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ.

Тремя органическими частями любой конституции являются законодательный орган для издания и принятия законов, исполнительная власть для исполнения и администрирования законов и судебная власть для толкования и применения законов. Эти три составляющие образуют полномочия правительства, которые народ дарует определенным организациям, создаваемым им для этой цели, в суверенном акте наделения себя конституцией. Власть, которую такие организации будут впредь осуществлять в Ирландии, проистекает в соответствии с конституцией из народа Ирландии и не исходит ни из какого иного права или полномочия, мнимого или реального, существующего где-либо еще.

Первой из этих трех органических частей, очевидно, является законодательный орган, поскольку законы не могут быть исполнены или истолкованы, пока они сначала не появятся. Второй, столь же очевидно, является исполнительная власть, поскольку появившиеся законы должны быть сначала приведены в исполнение, прежде чем они могут подлежать толкованию или прежде чем можно будет сказать, что они требуют применения. Но когда законодательный и исполнительный органы созданы в качестве необходимых организаций для самоуправления народа, судебная организация становится необходимой немедленно. Ибо никакой закон не может быть создан так, чтобы он сам по себе подходил к каждому конкретному случаю. Законы по своему характеру имеют общее значение и должны толковаться применительно к конкретному случаю, когда их толкование подвергается сомнению. И (к сожалению) нет такого закона, который порой не оспаривался бы вовсе и которому не бросали бы вызов, в каковых случаях закон, созданный народом в целом, должен применяться к отдельному лицу, а его нарушение — наказываться.

К сожалению, немногие люди относятся к своей судебной власти с тем же чувством гордости за обладание ею, с каким они (иногда) относятся к законодательному органу и даже к исполнительной власти. Даже когда люди не одобряют своих законодателей и министров, они не одобряют их потому, что считают, будто те действовали ошибочно от их имени, тогда как судьев они воспринимают как действующих из злонамеренности, врожденной им или системе, с тем родом неодобрения, который зарезервирован для тех, кто создан и предназначен действовать против их интересов. Это — в большинстве стран, и особенно в Ирландии — является наследием дурных времен, когда судьи были не судьями народа, а кнутами, рассылаемыми по стране неким лицом, претендовавшим на звание суверена. Однако с изменением суверенитета судьи становятся судьями народа; суды становятся судами народа, где толкуются законы их собственного создания; судебная система становится системой народа; и народ должен настаивать на том, чтобы это отношение соблюдалось не только им самим, но и теми, кто толкует законы и отправляет правосудие. Ибо согласно конституции ни один судья не заседает ни в одном суде страны иначе как на основании полномочий, дарованных ему народом в конституции, которую народ дарует сам себе. И народ должен помнить об этом факте; ибо только благодаря этой памяти он будет признан в самих судах — и, поистине, только так он заслужит там признание.

Однако нет необходимости разрабатывать детали судебной системы в самой конституции. Более того, это и нежелательно (соображение, заслуживающее внимания не только здесь, но и в связи с положениями об исполнительной власти), поскольку такие детали относятся к последующему законодательству. Все, что требуется в конституции, — это общие контуры судебной власти и изложение ее органической связи с другими ветвями государственной власти, создаваемыми в соответствии с ней. То, как эти контуры будут заполнены, а детали органической связи приведены в исполнение, должно быть рассмотрено в последующем Законе о судебной системе, которому, вероятно, будет предшествовать Комиссия по судебной системе, учрежденная для пересмотра всей нынешней системы и представления правительству отчета о необходимых изменениях. Тем временем нынешняя система продолжит действовать с учетом принципов и плана конституции, которая является основным законом для последующего закона и поэтому сразу же вступает в силу в отношении его общих принципов и плана.

Согласно этому плану вся система судов и титулов, проистекающих из древней феодальной практики, упраздняется. Возникает новая и простая система, включающая ряд судов, гражданских или уголовных, первой инстанции и Суд последней инстанции. Суд последней инстанции будет именоваться Верховным судом, а главный из судов первой инстанции — Высоким судом. В эти суды поступают все дела, и гражданская власть нации во всех обстоятельствах ставится во главу угла. «Юрисдикция военных трибуналов, — гласит статья 69, — не распространяется на гражданское население и не осуществляется в отношении него, за исключением военного времени, за деяния, совершенные в военное время, и в соответствии с регламентом, сохраняемым законом. Такая юрисдикция не осуществляется ни в одном районе, где открыты гражданские суды или где они способны заседасть, и ни одно лицо не подлежит переводу из одного района в другой с целью создания такой юрисдикции». Более того, сами военнослужащие освобождаются от военных трибуналов, если они не находятся на активной службе, за исключением чисто воинских преступлений. Ибо статья 70 гласит: «Военнослужащий вооруженных сил Ирландского Свободного государства, не находящийся на активной службе, не подлежит суду какого-либо военного трибунала за преступление, подсудное гражданским судам».

Однако можно спросить, каким образом будут защищены подобные гарантии, наряду с теми качествами суверенитета, которые провозглашены в конституции в качестве основных прав народа. Ибо для всех правительств соблазнительно находить легкий выход из трудностей, попирая права и гарантии, сколь бы горячо они ни провозглашались. Есть только один ответ. При создании конституций может быть только один ответ. Он заключается в том, что судебная власть является судебной властью народа и третьей частью органического целого государственной власти, создаваемой народом. Поэтому статья 64 гласит, что «судебная власть Высокого суда» — с правом апелляции в Верховный суд — «распространяется на вопрос о действительности любого закона с учетом положений конституции». Судебная власть является толкователем законов. Следовательно, она является толкователем Основного закона. И поэтому она является толкователем Основного закона и защитником Основного закона против всех иных законов законодательного органа, которые могут нарушить его, не говоря уже об произвольных актах исполнительной власти, которые могут пренебречь им.

Иначе и быть не может. Нет другого способа защитить гарантии основных прав, тщательно прописанные в конституции народа. Без подобного положения конституция могла бы быть написана на воде, а ее гарантии — отменены любой мощной исполнительной властью или любой исполнительной властью, не несущей немедленной ответственности перед волей народа. Положение такого рода является, следовательно, необходимой демократической гарантией. Правда, в Соединенных Штатах судебный пересмотр со стороны Верховного суда в отношении законодательных и исполнительных актов приводил к неудачным решениям и многочисленным ожесточенным дискуссиям. Недостатки любого института всегда очевидны, и нет такого института, у которого не было бы своих недостатков. Однако те недостатки, которые возникли бы, если бы этого института не существовало, неочевидны. Они составляют неизчислимую часть сделки; и будучи неизчислимыми, они неизбежно упускаются из виду в спорах. И тем не менее они могут оказаться преобладающим фактором в споре. Так обстоит дело и здесь. Было бы слепотой пренебрегать этим. Само существование судебного пересмотра в Соединенных Штатах бесспорно предотвратило немало произвольных актов исполнительной власти вопреки правам, гарантированным конституцией; и если Верховный суд злоупотребил своей способностью к толкованию, в чем он, несомненно, повинен, средством от этого является не упразднение судебного пересмотра и тем самым создание угрозы для положений конституции, а внесение поправок в конституцию в более ясных выражениях или реформирование Верховного суда. Ибо очевидно, что без судебной защиты Основного закона (поскольку судебная власть призвана защищать, толковать и применять обычный закон) его самые ясные положения могут по произволу предаваться забвению.

Я могу привести лишь один пример. Статья 9 конституции защищает право на свободное выражение мнения, право на свободные собрания и право на создание ассоциаций, не противоречащих общественной морали. Теперь едва ли нужно говорить, что ни одно правительство не любит выражения мнений, враждебных ему самому. И ни одно правительство не любит ассоциации, созданные для того, чтобы положить конец его правлению. Согласно конституции меньшинства сегодняшнего дня имеют честный шанс мирным путем стать большинством завтрашнего дня. Но чего стоил бы этот честный шанс перед лицом мощного правительства, если бы эти защиты, эти права суверенного народа не были отданы под опеку третьего института конституции — института, которому поручено толкование и применение законов?

Правда, судебная власть может злоупотреблять своей властью (поскольку власть почти всегда становится предметом злоупотреблений), истолковав, скажем, социальную реформу как «противоречащую общественной морали». Но в этой связи правильно вспомнить, во-первых, что право суждения зарезервировано не только за одним судом, а за двумя судами — за Высоким судом с правом апелляции в Верховный суд. И во-вторых, правильно помнить, что в распоряжении народа всегда имеются инструменты инициативы и референдума, посредством которых он может потребовать изменения либо Основного закона, либо последующих законов в соответствии со своими потребностями. Таким образом, в конституции предусмотрены значительные гарантии против злоупотреблений. И тем не менее, даже в этом случае, если одна четвертая часть основного права может оказаться под угрозой из-за злоупотребления судебной властью, это не повод отдавать на произвол все четыре четверти в жертву злоупотреблениям исполнительной власти.

Поэтому судебная власть ставится на стражу положений конституции не для того, чтобы ставить их под угрозу, а чтобы защищать их. Права, дарованные в конституции, — это права народа. Конституция — это конституция народа. Судебная власть — это судебная власть народа. Задача народа — сделать их таковыми в каждом подлинном смысле посредством бдительного и активного гражданского участия.

VII.

ВОПРОС ОБ АПЕЛЛЯЦИЯХ.

В разделе, посвященном судебной власти, одно положение сразу же напрашивается на критику. Оно враждебно по своему духу всему строю конституции. Оно повсеместно породило горечь и раздражение среди других равноправных членов Содружества наций, к которому теперь присоединилась Ирландия. Если целью жизни является извлечение уроков из опыта, как можно с полным основанием полагать, вопреки внешне единодушному убеждению в обратном, новому государству на заре его существования было бы благоразумно не создавать проблем на будущее, а остальным было бы благоразумно уважать это вполне разумное пожелание. И все же в этом положении скрыт принцип огромного значения, если бы его можно было извлечь, отделить от его феодального хлама и творчески переработать.

Я имею в виду положение в конце статьи 65. Сама статья гласит:

«Верховный суд Ирландского Свободного государства обладает апелляционной юрисдикцией в отношении всех решений Высокого суда с такими исключениями (не включающими дела, затрагивающие вопросы о действительности какого-либо закона) и в соответствии с такими правилами, которые могут быть предписаны законом. Решение Верховного суда во всех случаях является окончательным и безусловным и не подлежит пересмотру или возможности пересмотра каким-либо иным судом, трибуналом или властью».

К чему в нынешнем проекте теперь добавляются следующие, казалось бы, противоречащие друг другу слова:

«При условии, что ничто в настоящей Конституции не ущемляет право любого лица ходатайствовать перед Его Величеством о специальном разрешении на апелляцию из Верховного суда к Его Величеству в Совете или право Его Величества давать такое разрешение».

Согласно этой статье в ее нынешнем виде Верховный суд Ирландского Свободного государства является высшим апелляционным судом для всех граждан этого государства; но если какой-либо гражданин или какая-либо корпорация пожелает бросить вызов настроениям тех, среди кого он или она живет, он или она может передать дело в другое место, вообще за пределы страны. Это известно как право апелляции в Судебный комитет Тайного совета. Это право уходит корнями в принцип прерогативы короны — прерогативы, которая была упразднена в важнейших вопросах жизни и смерти, но которая, по-видимому, существует в менее значительных делах, хотя и там она была охарактеризована не менее авторитетным лицом, чем профессор Берриедейл Кейт, как находящаяся «в процессе отмирания», по крайней мере в том, что касается других членов Содружества.

Однако, если отвлечься от теоретической стороны вопроса (теории, уходящей корнями в изжитый феодализм), каков его практический результат? Эту практику можно исследовать по существу, без малейшей предвзятости; и выяснится, что она не принесла правосудия и оказалась плодотворной почвой для нарастающего раздражения и гнева.

Во-первых, такое право апелляции за пределы страны подрывает цели правосудия, создавая преимущества для богатства. Это подтвердилось среди других членов Содружества. Очевидно, что иначе и быть не можеть. Ибо требуется толстый кошелек, чтобы везти дело за пределы страны после того, как оно было тщательно рассмотрено по меньшей мере в двух судах у себя дома. Поэтому опыт Канады, Австралии и Южной Африки показывает, что только мощные корпорации пользуются таким правом апелляции, поскольку только мощные корпорации располагают денежными средствами, и только мощные корпорации могут позволить себе бросить вызов местным настроениям, поскольку местные настроения не могут легко отреагировать на что-то столь могущественное и в то же время столь неуловимое, как корпорация.

Во-вторых, это подрывает цели правосудия потому, что представляет собой апелляцию в суд, где местные обстоятельства незнакомы и где может даже случиться (что непременно случится в случае с Ирландией), что сами аксиомы права могут быть поняты неправильно. Ибо центральный апелляционный суд такого рода предполагает однородные обстоятельства и однородное право. Между тем обстоятельства явно не являются однородными. Впрочем, и право вряд ли будет однородным. Можно взять пример Южной Африки. В Южной Африке действует романо-голландское право, а не английское общее право. Поэтому выяснилось, что от Судебного комитета требовалось работать с инструментом, с которым он не знаком. То же самое будет применяться и в Ирландии, где уже общеизвестно, что принципы права, известные под привычным названием «брехонского права», действовали вразрез с букварными прецедентами английского права.

В дополнение к этому следует помнить, что юристы, входящие в состав Судебного комитета, очевидно, не знакомы с принципами, лежащими в основе структуры нашей конституции, поскольку они совсем не похожи на те принципы, с которыми им самим приходится иметь дело. Нет необходимости спорить о том, какие из них лучше. Достаточно того, что они не похожи. Нельзя предполагать, что механик способен вынести беспристрастное правосудие между двумя фермерами в вопросах фермерской экономики. Знаменитого дела о рыбных промыслах озера Лох-Ней достаточно, чтобы доказать, что отправлять правосудие по ирландским делам могут рассчитывать лишь те, кто знаком не только с ирландскими обстоятельствами, но и с ирландской историей.

Более того, существует еще одно соображение, которое простые факты дела требуют твердо озвучить — и которое подчеркивает опыт других наций Содружества. Оно заключается в том, что в рамках главного из двух направлений, под которые подпадают подобные апелляции в Судебный комитет, самое намерение вершить беспристрастное и нелицеприятное правосудие не могло бы предполагаться заранее. Ибо все такие апелляции охватывают две категории дел. Первая касается апелляций на толкование обычного права. Вторая касается апелляций на толкование Основного закона конституции. Апелляции на толкование обычного права, рассматриваемые в какой-либо стране, где принципы этого права незнакомы, повлекли бы за собой, как уже отмечалось, достаточно несправедливости; но они касались бы только отдельного лица или какого-то торгового предприятия. Несправедливость имела бы место; но она была бы ограниченной; и можно было бы предположить, что юристы другой страны стремятся к справедливости, даже если торговое предприятие базировалось в их собственном государстве, а частное лицо было ирландцем. Но конституция — это сама хартия свободы нации.

Дела, касающиеся толкования конституции, жизненно важны для всего народа, а в отношениях между двумя нациями — жизненно важны для международной безопасности и государственного устройства. И такие дела при данных обстоятельствах могли бы возникать только между двумя нациями: Ирландией, которой принадлежит конституция, и Англией, которой конституция не принадлежит, и где к власти могут прийти силы, которые станут интриговать с целью подвергнуть эту конституцию сомнению. Более того, в Англии часто практикуется комплектование высших должностей судебной власти не из людей, обладающих признанным мастерством в деле достижения справедливости, а скорее из людей, которые добились случайного выдающегося положения в разгар партийной борьбы, людей с политическими страстями и политическими предрассудками, вышедших на передний край именно благодаря профессиональному партийству. Именно такие люди будут по большей части составлять корпус юристов Судебного комитета. Даже если бы путь к этому Комитету был чистейшим и прямейшим юридическим путем, никакой разумный человек не стал бы ожидать от него беспристрастного решения по Основному закону другой нации, особенно если речь идет о согласовании свобод двух наций, одна из которых более чем вероятно является их собственной. Но поскольку этот путь, как общепризнано, не является ни прямейшим, ни чистейшим, ожидание беспристрастного и нелицеприятного правосудия было бы бредом безумца. И там, где существует суд, от которого народ заранее ожидает несправедливости, источники безопасности и правопорядка оказываются мгновенно отравленными.

И все же, даже если предположить, что эти вопросы правосудия отброшены, как эта система будет работать? Как она, по сути, работала в других местах? Предположим, дело было решено определенным образом Верховным судом в Ирландии. Оно передается в Судебный комитет, который выносит решение в пользу противоположной стороны. Как такое решение Судебного комитета должно приводиться в исполнение? Подобные дела имели место в Австралии; и Высокий суд Австралии отказывался признавать решения Судебного комитета или приводить их в исполнение. Поэтому специальное законодательство немедленно стало необходимым; однако очевидный факт, который проявился в результате, заключался в том, что у Судебного комитета не было никакого аппарата для приведения в исполнение решений, противоречащих местным настроениям. Относительно последнего из таких дел премьер-министр Австралии заявил на «Имперской конференции 1917 года», что это «решение должно было вызвать величайшую растерянность и путаницу, если бы не счастливое обстоятельство, что причины решения Судебного комитета изложены таким образом, что ни один суд и ни один совет в Австралии до сих пор не смог выяснить, в чем же они заключались».

Неудивительно, что г-н Хьюз в той же речи заявил, что «опыт Австралии в отношении Тайного совета по конституционным делам был, мягко говоря, неудачным». Он также зачитал выдержку из резолюции Суда последней инстанции Новой Зеландии, в которой заявлялось о Судебном комитете, что «своими инсинуациями в настоящем деле, невежеством, проявленным в этом и в других делах в отношении нашей истории, нашего законодательства и нашей практики, а также своими долго откладывавшимися решениями он продемонстрировал все характеристики чужеродного трибунала».

Представители других присутствовавших государств высказались не менее категорично. «Я думаю, — заявил сэр Роберт Борден от Канады, — что с нас вполне хватит апелляционных судов, и я считаю, что тенденция в нашей стране будет заключаться в том, чтобы ограничивать апелляции в Тайный совет, а не увеличивать их». «Существует, — сказал г-н Роуэлл от того же государства, — растущее мнение о том, что наши собственные суды должны быть высшей инстанцией». «Вы знаете, каково наше мнение в Южной Африке, — сказал г-н Бертон. — В нашей конституции мы упразднили право апелляции в Тайный совет как право. У нас такого права вообще не существует, но конституция лишь гласит, что любое право короля в Совете давать специальное разрешение на апелляцию не должно подвергаться вмешательству».

Эти высказывания и весь ход истории по данному вопросу свидетельствуют о раздражении, которое росло по мере накопления опыта. Механизм есть лишь механизм, и он работал плохо. Он нанес ущерб согласию и очевидно не принес правосудия. Даже если предположить, что ирландские суды согласятся с тем, что решение по любому отдельному обжалованному делу должно остаться в силе, они с тем же успехом могли бы утверждать, что это решение не может считаться обязательным для других дел; и следствием такого решения стало бы превращение апелляции в юридическую фикцию.

Помимо всего прочего, право разрешать такие апелляции в Судебный комитет основано в конечном счете на признании верховенства британского законодательства; в то время как ясным намерением нашей конституции является то, что это верховенство не признается, поскольку каждая сторона договора является равноправным членом более крупного сообщества. Таким образом, против такого права апелляции свидетельствуют не только практические причины, но и в самой конституции нет никаких оснований для того, чтобы делать такое право допустимым.

Поистине, в пользу подобного положения нельзя сказать ничего ни с точки зрения справедливости, ни с точки зрения права, беспристрастности или согласия. Если ему суждено остаться, остается надеяться, что оно останется мертвой буквой. В противном случае оно приведет к безграничным трениям и недоброжелательности, как внутренним, так и внешним.

И все же в этом положении заложен превосходный принцип. Он заложен очень глубоко и, пожалуй, почти неразрывно, но он там есть. Ибо если ряд наций должен объединиться в качестве равноправных членов сообщества, очевидно, должен существовать некий общий суд, к которому все могут обращаться с равной уверенностью. Ирландия и Англия, например, заключили договор. Каждая из сторон может нарушить этот договор. Кто должен судить между ними? Будет ли апелляция обращена к арбитражу силы? Если да, то что тогда становится с равноправностью сообщества? Она превращается в пустую фразу, сколь бы обособленной ни заявляла себя каждая из сторон от другой.

Этот вопрос можно поставить еще шире. Основания для такого суда существуют не только с точки зрения их взаимозависимых отношений, но в равной степени и с точки зрения их внутренних отношений. Может случиться даже так, что гражданин какого-либо государства или группа граждан смогут обоснованно обратиться в такой суд с иском против своего государства, если удастся учредить суд достаточной степени беспристрастности. Государства не всегда безупречны в отношении справедливости, особенно по отношению к меньшинствам.

Можно ли найти такой суд? Я верю, что можно. Изложение нынешнего проекта нашей конституции — не место для приведения деталей такой альтернативы. Достаточно сказать, что такая альтернатива существует, положение о которой можно было бы предусмотреть взамен нынешнего положения, против которого восстают требования справедливости и весь опыт Содружества.

VIII.

ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ СОВЕТЫ.

Обязанность конституции заключается не только в том, чтобы обеспечивать настоящее, но и в том, чтобы оставаться гибкой и податливой для развития в будущем. Если такие изменения могут быть предвидены в какой-либо мере, ее долг заключается также в том, чтобы указать на них, прямо предусмотрев их, не связывая при этом будущее обязательствами перед ними. Вопрос о том, насколько далеко могут быть полезным образом распространены такие указания, не столь прост для ответа. Времена меняются. Конституции, создаваемые в эпоху устоявшихся социальных и политических идей, неизменно фиксируют свои положения. Конституции же, создаваемые в такое время, как нынешнее, когда социальные и политические идеи стремительно смещаются и меняются, неизбежно должны указывать на вероятность перемен в определенных направлениях и учитывать такие изменения. Поэтому поразительно замечать, что почти в каждой конституции, созданной во время и после Великой войны, подобные указания рассыпаны в изобилии. И уже из одного этого факта историк будущего мог бы с уверенностью сказать, что это были годы стремительно меняющихся представлений.

Мы в Ирландии не можем не быть причастны к этим изменениям. К счастью для нас, наследников древней традиции, заглядывая вперед, мы оглядываемся назад, а оглядываясь назад, заглядываем вперед. Мы можем использовать — и часто используем — фразы, идентичные тем, что применяются другими нациями; но во многих случаях вдумчивый исследователь обнаружит, что то, что для них часто является социальной теорией, для нас представляет собой дремлющую историческую память. Очень часто дело обстоит именно так.

Указание подобного рода, устремленное как вперед, так и назад, содержится в статье 44 нашей конституции. Эта статья вызвала значительный интерес. В ней говорится:

«Оирехтас может предусмотреть создание функциональных или профессиональных советов, представляющих ветви общественной и экономической жизни Нации. Закон, учреждающий любой такой совет, определяет его полномочия, права и обязанности, а также его отношения с правительством Ирландского Свободного государства».

Порождая любопытный интерес, так получается, что конституция Германии содержит статью, весьма похожая на эту; однако эта концепция развивалась в Ирландии в течение нескольких лет. Действительно (как я пытался показать в небольшой книге «Гэльское государство», опубликованной в 1917 году), она была дремлющей памятью ирландской нации в те веки, когда характерные политические представления народа оставались нереализованными и праздными, какими они могут ныне воплотиться в практическое развитие. Она была проработана в практических деталях для одной из наших крупнейших и важнейших отраслей промышленности в «Отчете о морском рыболовстве» Комиссии по расследованию, опубликованном в 1921 году. И она фактически, хотя и несовершенно, действовала для другой великой отрасли промышленности с 1896 года в составе Совета по сельскому хозяйству.

Что же представляют собой эти функциональные (или профессиональные, или производственные) советы, создание которых предусмотрено, и на какой политической или социальной концепции они основаны? Не нужно выходить за рамки нынешнего проекта конституции, чтобы обнаружить необходимость в них. Ибо в этой конституции, как и в большинстве конституций, народ, за исключением этой единственной статьи, рассматривается лишь в двух из трех взаимосвязей, которые формируют их жизни и которые, следовательно, составляют полноценную жизнь Нации. Все лица государства рассматриваются либо как индивиды, либо как граждане. Но эти две характеристики не исчерпывают их жизни. Помимо того, что они являются индивидами и гражданами, они также выступают работниками в каком-либо ремесле, промышленности, торговле или профессии. Поистине, у них редко есть время быть просто индивидами, и редко им напоминают о том, что они граждане. К худу ли, к добра ли, это лишь эпизодические части их жизни. Но им никогда не позволяют забыть те роли, которые они обязаны играть в социальной и экономической жизни Нации.

Конституция устанавливает их права как индивидов, помещая эти права вне досягаемости вмешательства со стороны тех, кто создает законы, или тех, кто их исполняет. Она также устанавливает их права как граждан, подтверждает порядок их действий в качестве граждан и выводит всю власть в государстве из этих прав и действий. Но это лишь меньшие, хотя и высшей степени важные части нашей жизни. Большая часть наших дней для каждого из нас заполнена мыслями и заботами нашей функциональной жизни. В круговороте нашей повседневности мы чаще бываем кузнецами, архитекторами или кем-то еще, нежели индивидами или гражданами. Разве у нас нет там прав и обязанностей — как для самих себя, так и по отношению к Нации, — и разве конституция не должна предусмотреть это для большей части нашей жизни, равно как и для меньших ее частей? Можно ли сказать, что было полностью обеспечено устройство как нашей собственной жизни, так и того взаимодействия, которое составляет жизнь Нации, если этот аспект пренебрежен?

Мы сразу же сталкиваемся с трудностью. Учитывая имеющийся у нас опыт, легко понять, как мы можем быть представлены в государстве в качестве граждан. Как мы можем быть представлены в государстве в отношении наших функций? Чтобы ответить на этот вопрос, можно обратиться к живому примеру из прошлых дней, когда такой порядок общества был привычен. Ибо в старой Ирландии (как и в других нациях) гильдии были признанной формой индустриальной жизни нации. Они также были, хоть и не под этим наименованием, признанной формой профессиональной жизни Нации. И в качестве пережитка тех времен мы имеем сегодня то, что по сути является гильдией юристов. Юристы Ирландии, например, организованы как единое целое, имеющее Совет, представляющий профессию в целом. Этот Совет, представляющий всех практикующих юристов, является ответственным органом не только перед юристами, которые в нем представлены, но также перед государством и внутри него от имени юридической профессии. Он отвечает за честь и хорошее поведение юристов. Он отвечает за экономическое обеспечение своих членов. Ни одному юристу не дозволено практиковать иначе как с согласия Юридического совета — то есть иначе как с согласия всех прочих юристов. Юридическая профессия в целом — в юридическом смысле, как Лицо — защищает собственную честь, защищает отдельного юриста, защищает общественные интересы (по крайней мере, в теории) и требует гарантии эффективности и честности от каждого юриста, прежде чем ему будет позволено практиковать свою профессию.

Так было и в древней Ирландии. В те времена, когда собиралось Собрание Нации, юристы, или «брехоны», заседали в собственном совете. Административные руководители каждой единицы местного самоуправления заседали в собственном совете. Регистраторы, или «сеанхайди», местных мелких государств заседали в собственном совете. И каждый совет нес ответственность за отправление собственных дел. Каждый совет вырабатывал свои собственные правила для ведения своих обязанностей в государстве и для защиты своих «функциональных» прав. Каждый совет, выражаясь современным юридическим языком, являлся ответственным «Лицом» и был наделен существовавшим в то время государством полномочиями по ведению и управлению собственными делами при условии соблюдения общих общественных интересов.

Делом Собрания Нации было координировать все это в интересах общественности. Было ли это сделано эффективно в былые времена или нет — безразлично для нынешней проблемы функциональных советов в современном государстве с его лучшей организацией и более совершенным национальным самосознанием. Проблема организации весьма реальна, но она не затрагивает необходимость функционального представительства и функциональной ответственности в государстве. Абсурдно, например, чтобы лица, не знакомые с архитектурными проблемами, какими бы высокими ни были их посты в нации, наделялись полномочиями принимать архитектурные решения, требующие специальной подготовки и знаний. Столь же абсурдно, чтобы лицо, незнакомое с потребностями рыбной промышленности, в силу того что по политическим причинам оно случайно оказалось избрано министром рыбного хозяйства, вносило предложения и отвечало за решения, затрагивающие нынешнее средство к существованию рыбаков и успешное будущее рыбной промышленности. Эти вопросы должны быть доверены заботе представительных функциональных (производственных или профессиональных) советов, от которых следует требовать отчета, с одной стороны, перед той Функцией, которую они представляют, а с другой стороны — перед государством от имени этой Функции.

Когда такая организация социальной и экономической жизни Нации будет достигнута, тогда — и только тогда — можно будет сказать, что все стороны жизни Нации оказались в поле действия и власти конституции. Могут возразить, что эти вопросы лежат в будущем. Это верно. Конституция предусматривает их и тем самым указывает на то, что они должны стать и, вероятно, станут естественным направлением развития ирландской нации в будущем.

Проект конституции Ирландского Свободного государства

ПРЕДВАРИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.

Настоящий документ толкуется в связи со Статьями соглашения о договоре между Великобританией и Ирландией, изложенными в прилагаемом к нему расписании (именуемом далее «Запланированный договор»), которым настоящим придается сила закона, и если какое-либо положение настоящей конституции, или любого поправки к ней, или любого принятого на ее основе закона окажется в каком-либо отношении противоречащим любому из положений Запланированного договора, оно — исключительно в степени такого противоречия — признается абсолютно недействительным и не имеющим силы, а парламент и Исполнительный совет Ирландского Свободного государства должны соответственно принять такое дальнейшее законодательство и совершить все такие иные действия, которые могут оказаться необходимыми для реализации Запланированного договора.

РАЗДЕЛ I. — ОСНОВНЫЕ ПРАВА.

Статья 1.

Ирландское Свободное государство / Саорсат Эрен является равноправным членом Сообщества наций, образующих Британское содружество наций.

Статья 2.

Все полномочия правительства и вся власть — законодательная, исполнительная и судебная — исходят от народа и осуществляются в Ирландском Свободном государстве / Саорсат Эрен через организации, учрежденные согласно настоящей Конституции или на ее основе и в соответствии с ней.

Статья 3.

Каждое лицо, имеющее постоянное место жительства в Ирландском Свободном государстве / Саорсат Эрен на момент введения в действие настоящей Конституции, которое родилось в Ирландии, либо хотя бы один из родителей которого родился в Ирландии, либо которое имело постоянное место жительства в пределах юрисдикции Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен в течение не менее чем семи лет, является гражданином Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен и в пределах Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен пользуется привилегиями и несет обязанности такого гражданства, при условии, что любое такое лицо, являющееся гражданином другого государства, может сделать выбор в пользу отказа от предоставляемого здесь гражданства; а условия, регулирующие будущее приобретение и прекращение гражданства в Ирландском Свободном государстве / Саорсат Эрен, определяются законом. Мужчины и женщины обладают равными правами в качестве граждан.

Статья 4.

Национальным языком Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен является ирландский язык, однако английский язык в равной степени признается официальным языком. Ничто в настоящей Статье не препятствует принятию парламентом / Оирехтасом специальных положений для округов или районов, в которых используется только один язык.

Статья 5.

Никакие почетные титулы в отношении любых заслуг, оказанных в Ирландском Свободном государстве / Саорсат Эрен или в связи с ним, не могут быть присвоены какому-либо гражданину Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен иначе как с одобрения или по совету Исполнительного совета государства.

Статья 6.

Свобода личности неприкосновенна, и ни одно лицо не может быть лишено свободы иначе как в соответствии с законом. По жалобе, поданной каким-либо лицом или от его имени в связи с тем, что оно незаконно содержится под стражей, Высокий суд / Ард Чуирт и любой и каждый судья такового незамедлительно расследуют это дело и могут вынести постановление, требующее от лица, под стражей которого содержится такое лицо, доставить тело задержанного лица такому Суду или Судье без промедления и письменно засвидетельствовать причину задержания, после чего такой Суд или Судья приказывает освободить такое лицо, если не убедится, что оно содержится под стражей в соответствии с законом.

Статья 7.

Жилище каждого гражданина неприкосновенно и не подлежит насильственному проникновению иначе как в соответствии с законом.

Статья 8.

Свобода совести и свободное исповедание и отправление религии являются неотъемлемыми правами каждого гражданина, и никакой закон не может быть принят ни прямо, ни косвенно с целью наделения какой-либо религии привилегиями, либо запрещения или ограничения ее свободного отправления, либо предоставления каких-либо преимуществ, либо наложения каких-либо ограничений в силу религиозных убеждений или религиозного статуса, либо ущемления права любого ребенка посещать школу, получающую государственные средства, без участия в религиозном обучении в этой школе, либо проведения какой-либо дискриминации в отношении государственной помощи между школами, находящимися под управлением различных религиозных конфессий, либо изъятия у какой-либо религиозной конфессии или учебного заведения какого-либо их имущества, за исключением случаев необходимости для дорог, железных дорог, освещения, водопроводных или дренажных работ или других работ общественного значения и при выплате компенсации.

Статья 9.

Право на свободное выражение мнения, а также право собираться мирно и без оружия и образовывать ассоциации или союзы гарантируется для целей, не противоречащих общественной морали. Законы, регулирующие порядок осуществления права на создание ассоциаций и права на свободу собраний, не должны содержать никаких политических, религиозных или классовых различий.

Статья 10.

Все граждане Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен имеют право на бесплатное начальное образование.

Статья 11.

Права государства на природные ресурсы, использование которых имеет общегосударственное значение, а также в отношении них не подлежат отчуждению. Их эксплуатация частными лицами или ассоциациями разрешается исключительно под государственным надзором и в соответствии с условиями и правилами, одобренными законодательством.

РАЗДЕЛ II. — ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ.

А. — Законодательный орган.

Статья 12.

Настоящим создается Законодательный орган, именуемый Парламентом / Оирехтасом Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен. Он состоит из Короля и двух палат: Палаты депутатов / Дойл Эрен и Сената / Сенад Эрен. Полномочие издавать законы для обеспечения мира, порядка и надлежащего управления Ирландским Свободным государством / Саорсат Эрен возлагается на Парламент / Оирехтас.

Статья 13.

Парламент / Оирехтас заседает в городе Дублине или вблизи него либо в таком ином месте, которое он может время от времени определять.

Статья 14.

Все граждане Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен без различия пола, достигшие двадцати одного года и соблюдающие положения действующих законов о выборах, имеют право голосовать на выборах членов Палаты депутатов / Дойл Эрен и принимать участие в референдуме или инициативе. Все граждане Ирландского Свободного государства / Саорсат Эрен без различия пола, достигшие тридцати лет и соблюдающие положения действующих законов о выборах, имеют право голосовать за членов Сената / Сенад Эрен. Ни один избиратель не может использовать более одного голоса, и голосование осуществляется тайным бюллетенем. Способ и место осуществления этого права определяются законом.

Статья 15.

Каждый гражданин, достигший двадцати одного года и не подпадающий под ограничения или недееспособность в соответствии с Конституцией или законом, имеет право быть избранным членом Палаты депутатов / Дойл Эрен.

Статья 16.

Ни одно лицо не может одновременно быть членом как Палаты / Дойл Эрен, так и Сената / Сенад Эрен.

Статья 17.

Присяга, приносимая членами Парламента / Оирехтаса, имеет следующую форму:

Я, ........................ торжественно клянусь в верности и преданности Конституции Ирландского Свободного государства, установленной законом, и в том, что буду верен Его Величеству Королю Георгу V, его наследникам и преемникам по закону в силу общего гражданства Ирландии с Великобританией и ее приверженности и членства в группе наций, образующих Британское содружество наций.