«Ирландская конституция в объяснении Даррелла Фиггиса»

ИРЛАНДСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ

Larger Image

КОМИТЕТ ПО СОСТАВЛЕНИЮ КОНСТИТУЦИИ НА ЗАСЕДАНИИ.

Слева направо: Р. Дж. П. Мортистед (секретарь), Джон О’Берн (адвокат), К. Дж. Франс, Даррелл Фиггис (исполняющий обязанности председателя), Э. М. Стивенс (адвокат, секретарь); П. А. О’Тул (адвокат, секретарь); Джеймс МакНейлл, Хью Кеннеди (королевский адвокат); Джеймс Мурнахан (адвокат); Джеймс Дуглас. (Проф. Альфред О’Рахилли и Кевин О’Шил (адвокат) отсутствовали на заседании).

ИРЛАНДСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ

С ОБЪЯСНЕНИЯМИ ДАРРЕЛЛА ФИГГИСА

ИЗДАТЕЛЬСТВО «МЕЛЛИФОНТ ПРЕСС, ЛТД.» КИЛДЕЙР-ХАУС, УЭСТМОРЛЕНД-СТРИТ, ДУБЛИН

ПОСВЯЩАЮ ЭТУ КНИГУ МОЕМУ ДРУГУ АРТУРУ ГРИФФИТУ

CONTENTS

PAGE Introduction 5 Explanation 15 Draft Constitution 63 Articles of Agreement for a Treaty Between

Great Britain and Ireland 96

Введение

ИРЛАНДИЯ И СООБЩЕСТВО НАЦИЙ.

Статьи, собранные в этой небольшой книге, впервые были опубликованы в газете «Irish Independent» по приглашению ее редактора. Они не писались для публикации в виде книги и, естественно, в своем нынешнем виде страдают от условий, которые изначально были им навязаны — условий, уместных для их первоначального контекста. За исключением двух из них, они написаны скорее в духе изложения, нежели в духе анализа и критики; и от этого намерения отступили лишь потому, что те два вопроса, которым они посвящены, в разной степени вопиюще отклонялись от первоначальной цели Конституции, заключавшейся в том, чтобы сделать механизм управления податливым на каждом этапе воле народа Ирландии.

Верит ли кто-то страстно в то, что воля народа должна при любых обстоятельствах преобладать, а формы правления — всегда подчиняться этой воле, не имеет значения. Это вопрос личного выбора, в который я не смею вмешиваться. Достаточно верить вместе с аббатом Куиньяром, что «народ не способен воспринимать более одной формы правления в один и тот же период», чтобы верить далее: если утверждать, что вся власть и авторитет проистекают из воли народа, то после того, как эта воля будет честно и добросовестно установлена, отсюда следует, что воля народа самодостаточна и что все формы правления должны быть ей подчинены. При таком предположении любые срывы и препятствия на пути постоянного осуществления этой воли, а также любые помехи ей неизбежно являются винтиками в механизме управления; и именно поэтому в двух статьях я перешел от изложения к критике.

Помимо этих двух вопросов, я придерживался сути изложения, не отвлекаясь на критику деталей; и эту основу я заложил в первоначальный план и структуру Конституции, которые сохранены в нынешнем проекте. Справедливо, чтобы Основной закон государства всесторонне обсуждался и дебатировался до его принятия; и когда такие дебаты состоятся, критика найдет достаточно деталей, за которые можно ухватиться. Но в данный момент значение имеет именно фундаментальный план — а не феодальная мишура, котоий он украшен, подобно театральным драгоценностям, прилепленным к благопристойному и аккуратному одеянию, портящим его простую правду, но в остальном не подрывающим его пригодность для своей цели. И поскольку мне показалось, что эти два вопроса расходятся с духом данного основного плана, ставя важные части судебной власти и исполнительной власти вне зоны быстрого контроля со стороны народа или представителей народа, я поступил с ними именно так. Помимо этого, я воздерживался от критики.

Подобным же образом я не затрагивал определенные вопросы, предшествовавшие Конституции, в свете которых только и можно понять саму Конституцию. Они остаются за рамками этих статей, хотя и были необходимы для них, поскольку именно они привели Конституцию в ее нынешний вид. Главным среди них является тот исторический факт, что Ирландия по Договору, утвержденному актом ее законодательного органа, согласилась войти в Сообщество наций, известное в настоящее время как Британское содружество наций. Мы можем быть не согласны с этим актом, но это международный факт, и без него Конституция не была бы таковой, какова она есть. Поэтому данный фактор заслуживает краткого внимания в качестве введения к настоящей публикации этих статей.

Любому, кто знаком с конституциями наций, составляющих ныне Содружество наций, нынешняя Конституция покажется непривычной. Она не похожа ни на одну из них. Очевидно, что она разрабатывалась на основе особой и самостоятельной концепции. Однако причины различий обнаружить не так сложно, и, будучи понятыми, они становятся очевидными. Они представляют собой то, что может оказаться международным фактором первостепенной важности.

Эти причины в целом делятся на две категории. Первая заключается в том, что Ирландия — это не то же самое, чем были те другие нации, когда их конституции только создавались. И Ирландия, по сути, не является тем, чем они являются сейчас. Канада, например, и Австралия — это английские колонии, изначально основанные белыми людьми среди цветного населения. Большая часть этих белых людей черпает свои традиции и вдохновение, свои привычки мышления и правила общественного поведения из коренных истоков английской нации. Они смотрят на Англию как на свою метрополию. Но Ирландия — это древняя нация и метрополия по собственному праву. Она сама заселила земной шар своими детьми. Ее империя столь же обширна, как и английская. И хотя она основана не на военной мощи, а связана узами памяти, гордости и любви, она отнюдь не оказалась менее мощной в международном отношении в моменты кризисов и опасности для метрополии на родине.

Более того, именно она, когда в VIII и IX веках Европа пришла в упадок после набегов варваров, восстановила и заново отстроила европейскую цивилизацию, отправляя своих ученых мужей со своими книгами во все уголки разрушенного континента. Именно ее миссионеры первыми принесли христианство в Англию, а ее ученые обучали грамоте первого английского поэта. Прежде чем имя Англии было услышано, имя Ирландии было известно и уважаемо. Она обладала сложным, хотя и незаконченным национальным устройством, когда соседний остров был населен разрозненными и обособленными группами завоевателей. В силу этих древних заслуг ей был предоставлен международный ранг задолго до того, как Англия поднялась до статуса нации, и в то время, когда вторжениевергло ее национальное устройство в руины и заставило умолкнуть голоса поэтов и ученых.

Все это не вопросы одного лишь прошлого. Если бы это было так, их можно было бы предать забвению древности. Но они живут в сознании современной нации; и поэтому сегодня они являются фактором, пренебречь которым означало бы упустить первостепенный элемент, без которого невозможно понять ни настоящее, ни будущее. Лишь сентименталисты отметают соображения, которые им неприятчны. Реалист смотрит в лицо каждому элементу бытия, осознанному или неосознанному; ибо он знает, что только из суммы всех этих элементов может исходить жизнь или зарождаться созидание.

Ибо эти древние заслуги перешли в сознание ирландцев всех мастей. Так, например, Молинью в своей работе «Изучение положения Ирландии» в конце XVII века впервые среди современных ирландских писателей обосновал на них свои аргументы. Молинью был английским колонистом. Во время войн Тирконнелла и Патрика Сарсфилда он бежал в Англию, вернувшись лишь тогда, когда голландец Гинкель одержал победу на поле боя для своего господина, ставшего монархом Англии. Он относился к древней нации с отвращением. И тем не менее, когда английский парламент ущемил то, что он с гордостью считал древней свободой Ирландии, он изложил дело этой нации — изложил как свое собственное — в публичном документе исторической важности; и английский парламент приказал публичному палачу сжечь его книгу.

Самым болезненным местом в его книге было упоминание Констанцского собора 1416 года. Этот собор может по праву претендовать на звание первого из современных международных конгрессов. На нем возник определенный вопрос о старшинстве между Францией и Англией, который был передан на рассмотрение в Суд герольдов. В вынесенном решении было заявлено в качестве международной нормы, что Европа изначально состояла из четырех наций. Этими нациями в порядке их старшинства были Рим, Византия, Ирландия и Испания. И Молинью, английский колонист, с гордостью сослался на это решение и построил на нем большую часть своей аргументации.

Порода Молинью жива и поныне. Потические разногласия отделили ее от древней расы, которая предоставила ей аргументы. Но гордость осталась прежней; чувство принадлежности по сути своей то же самое, каким бы затмененным оно ни казалось из-за причин, вызвавших разногласия; и когда новое перераспределение политических партий сольет эти две точки зрения в единое мировоззрение и заставит все сознание объединиться воедино, живой фактор древней национальной принадлежности возродится с новой силой.

Эта сила окажется фактором будущего. Причина ее зафиксирована в нынешнем проекте Конституции; и это первая из двух причин, делающих ее непохожей на конституции других наций, с которыми Ирландия ныне находится в конфедерации и равноправном союзе. Вторая причина удивительно похожа на первую и в то же время удивительно от нее отличается. Она также проистекает из факта национальной принадлежности, но из обретения национальной принадлежности на другом конце истории.

Ибо другие нации Содружества сами по себе сейчас уже не те, какими они были, когда их конституции создавались впервые. Тогда они были лишь колониями, которым метрополия изволила даровать конституции — и даже если это изволение не всегда было самой заметной частью дарования, юридическая улыбка не умаляла факта подарка. Поэтому в их конституциях очень сильно заметны пуповины. Из них очевидно, что метрополия вовсе не собиралась позволять детям далеко отходить от ее контроля, даже если она разрешала им ходить на собственных ногах. Не только в самих положениях этих конституций, но и в их замысле и плане, составленных в строгом соответствии с английскими методами и на основе английского опыта, очевидно, что для народов, которым они были пожалованы, предполагалось состояние вечной опеки.

Теперь это изменилось. Колонии стали нациями, очень ревностно относящимися к своей национальной принадлежности. Они выросли на основе опыта, продвинулись вперед во времени, и туго придется тому, кто попытается напомнить им о том, о чем их конституции тем не менее постоянно напоминают. Как следствие, положения этих конституций не могут быть приведены в исполнение, поскольку они не соответствуют действительности. Они загромождают документы, в которых содержатся, как балласт. Их небрежно, а зачастую и недобросовестно называют юридическими фикциями. Но они не являются юридическими фикциями. Это мертвые буквы — балласт, который мудрый лесовод давно бы вырубил. Жизнь и опыт переросли их; и этот рост находит выражение — пусть, к сожалению, и не такое полное, каким оно в какой-то момент казалось возможным — в нынешнем проекте Конституции. Ибо по своему Договору с Англией Ирландия согласилась занять равное место в Сообществе наций наряду с другими его членами. В частности, она приняла «закон, практику и конституционный обычай» Канады; и этот конституционный обычай подразумевает не мертвый балласт канадской конституции, а живую ткань ее конституционного опыта.

Итак, эти две причины объединились, чтобы породить проект ирландской Конституции. Из них был создан первоначальный план Конституции, согласно которому Ирландия занимает свое место не только среди всех наций вообще в силу своего древнего права, но и особо — в определенной конфедерации наций в силу Мирного договора, подписанного между ее уполномоченными представителями и уполномоченными представителями Англии и одобренного обеими законодательными властями. При самом беглом взгляде это поистине современный и устремленный в будущее документ; тем не менее он берет начало из столь древнего источника. И соединение этих двух факторов может оказаться исключительно ценным при правильном использовании для влияния Ирландии в мире — при условии мира на родине, без которого нация ничто. Это влияние может оказаться не таким, каким на него надеялись до подписания Мирного договора. Но даже если оно окажется иным, его масштабы не обязательно будут меньше. Оно не может быть столь же немедленным, и в этом потеря; но при мудрости и твердости оно в конечном итоге может оказаться более масштабным. Каковы бы ни были средства, цель остается прежней; и эта цель заключается в том, чтобы внести в содружество наций плоды индивидуальности — без чего ни отдельные люди, ни нации не могут оправдать свое право на жизнь.

Ибо когда такая нация, как Ирландия, присоединяется к подобному сообществу, она одним лишь фактом своего вхождения преображает его целиком. Это не метафора. Это буквальное описание того, что уже произошло. Например, появление ни одной другой нации Содружества не было ознаменовано международным договором. Само по себе это преображает все сообщество. Точно так же и другие нации Содружества провозглашали равноправие каждого и всех; но это провозглашение оставалось лишь декларацией до тех пор, пока оно не было официально заявлено для каждой из них и признано в отношении Ирландии.

Так получилось и в случае с этой Конституцией. Высшая точка национальной принадлежности — это признание суверенитета; и самый полный акт суверенитета, на который способна нация, — это дарование самой себе Конституции. За исключением Великобритании, ни один из других членов Содружества в момент принятия их конституций не был способен на это. Каждая из них получила свою конституцию не в качестве акта собственного законодательного органа, а в качестве акта сюзеренного законодательного органа. И эта неполнота национальной зрелости сохранялась до тех пор, пока она не была устранена присоединением Ирландии к Содружеству. Ибо Ирландия получит свою Конституцию на основе акта собственного Учредительного собрания, а не акта какого-либо сюзеренного законодательного органа. Будет ли Конституция принята каким-либо другим собранием или нет, это ни прибавляет, ни умаляет национального авторитета, которым она будет обладать. Если она будет принята, то не как источник ее авторитета, а как завершающий акт ратификации Договора. Иными словами, она будет принята парламентом Великобритании как завершение участия этого парламента в международной сделке по Договору; и она будет принята и предписана ирландским Собранием как придающая ей полную силу и действие в Ирландии. И это полноценный суверенный акт. Но поскольку все члены Содружества объявлены равноправными, прибытие Ирландии тем самым принесло признание суверенитета им всем и вознесло каждую до вершины национальной зрелости.

Последствия этого в данный момент трудно предвидеть во всей полноте; но это последствия, порожденные присоединением Ирландии к Содружеству, хотя в свое время они уже созрели для ее появления. Несомненно, они пойдут далеко и глубоко — не только внутри самого Содружества, но и по отношению к другим нациям, не являющимся членами Содружества. Уже сейчас среди шести полноправных членов Содружества само понятие империи ушло в прошлое; а за этим понятием последуют и само слово, и феодальные атрибуты. И в самом деле, хотя глупая мишура остается, в тексте как Договора, так и Конституции это слово уже начинает вытесняться словом «Содружество». И хотя верно, что слова — это лишь слова, столь же верно и то, что слова являются паразитами мысли и цепляются за сознание долгое время после того, как их первоначальное назначение забыто. Заставить отказаться от древнего слова — само по себе немалое достижение либерального толка, как знают психологи; и никто не может сказать, куда приведут новые концепции, как только барьер слов будет разрушен.

Однако все это соображения на будущее; а будущее принадлежит лишь тем, кто его достоин, — и то не всегда даже им. Значительные перемены уже произошли, и эти перемены со всеми их изъянами зафиксированы в нынешнем проекте Конституции. Нация, вызвавшая эти перемены, осталась прежней нацией, несмотря на печальное рассеяние ее национальных сил. Она по-прежнему является древней нацией: не колонией, никогда не бывшей колонией, глубоко осознающей свое историческое наследие и предписанные достоинства. Ирландия по-прежнему остается метрополией, полной решимости использовать свою империю памяти и любви во имя тех целей, которые она и эта империя считают достойными. Ее место и мощь в Содружестве окажутся весьма значительными и не лишенными глубокого смысла как для наций вне этого Содружества, так и для народов и наций внутри него, если она сплотит свои силы вокруг себя и окажется достойна своей судьбы. Когда она дарует себе Конституцию в рамках своих договорных обязательств по Договору, она не отречется от своего наследия (если только сама не пожелает этого); она не умалит своей силы (если только не предпочтет ее растратить); но она сможет благодаря твердой цели, в которой она уже дала обещания, вносить в будущем — как вносила и в прошлом — вклад в благо наций с уверенностью, в которой ей отказывали на протяжении многих веков. И именно этой цели я посвящаю эту небольшую книгу.

Ирландская Конституция

I.

ЧТО ТАКОЕ КОНСТИТУЦИЯ?

В первые дни существования Второй французской республики покупатель зашел в книжную лавку и спросил: «У вас есть экземпляр французской Конституции?» — «Мы не торгуем периодическими изданиями», — вежливо ответил букинист.

Для любого исследователя истории подобный рассказ служит верным указанием на то время, о котором идет речь. Ему не нужно задавать вопросов, чтобы понять: это была эпоха революций, перемен и неустойчивости. Ему также знакомы настроения людей того времени, ибо нестандартные условия порождают нервозный, беспокойный страх. И все это весьма показательно. Они раскрывают одно свойство создания конституций, о котором не всегда или нелегко помнят. Ибо какие бы изменения ни происходили в законодательстве — сколь бы многочисленными и стремительными они ни были — до тех пор, пока Конституция, писаная или неписаная, остается нетронутой, государство по крайней мере стабильно, а его основы прочны.

Очевидно поэтому, что в Конституцию не должно входить ничего временного, экспериментального или сомнительного, либо того, что должно относиться к сфере обычного законотворчества и меняющейся практики удобства. Конституция — это то, что постоянно, насколько вообще что-либо может быть постоянным в этом мире. Даже для внесения поправок в нее или дополнений в ней требуется во всех странах (кроме Англии, где Конституция не приняла письменной формы) процедура, совершенно отличная от обычного законотворчества. Изменение или пересмотр Конституции требует революции. Такая революция может сопровождаться кровопролитием, а может и нет, но она неизбежно сопровождается неустойчивостью и потрясениями.

Поэтому делом создателей конституции должно быть закрепление только того, что является для них фундаментальным и неопровержимым; заложение прочных основ своего государства; и оставление всех остальных вопросов на усмотрение опыта нации, не пытаясь сковывать этот опыт положениями, которые время может не одобрить. В противном случае может потребоваться потрясение, чтобы сделать то, чего обычное законодательство могло бы достичь, не затрагивая стабильность государства.

Таково, следовательно, первое определение Конституции: она содержит Основной закон государства и только Основной закон. В Англии не существует такого понятия, как Основной закон. Английские специалисты по конституционному праву утверждают, что это объясняется суверенитетом Парламента; но историческая правда заключается в том, что в Англии Парламент осуществляет суверенитет на деле, который король якобы осуществляет в теории; и любая попытка привести теорию в соответствие с фактом путем написания Основного закона привела бы, пожалуй, к удивительной ситуации.

И тем не менее в Англии признаются определенные фундаментальные права, с которыми Парламент не стал бы легкомысленно заигрывать; и по сути своей они равносильны Основному закону, занимая более высокий ранг, чем обычные законы. Практически во всех остальных странах такие права изложены в документе, отличном от всех прочих юридических документов в том отношении, что если остальные документы не соблюдают условия, требуемые в первом, и противоречат его положениям, они являются ничтожными и недействительными. В обеих категориях документов можно найти законы королевства; но эти две категории законов различны. Одна из них фундаментальна и постоянна; другая же, напротив, случайна и изменчива.

Таково, следовательно, второе определение Конституции: она не только содержит основной закон государства, но и предписывает порядок принятия всех остальных законов, а также накладывает ограничения и запреты на все прочее законотворчество. В американской терминологии это «структура правления» (Frame of Government).

В английском языке слова «Конституция» (Constitution) и «Законодательство» (Legislation) сами по себе не отражают взаимосвязь между ними и различия. В ирландском языке дело обстоит иначе. В ирландском языке слово для обозначения законодательства — Reacht, а слово для обозначения конституции — Bunreacht (установленное и фундаментальное законодательство). Но даже различие, столь просто заложенное в этих словах, не исчерпывает взаимоотношения одного с другим. Ибо это отношение точно и заключается в том, что все законы, составляющие Reacht, должны строиться на фундаменте Bunreacht и заключаться в жестких рамках Bunreacht. В ту минуту, когда они пытаются строить за его пределами или выходить за эти рамки, они перестают быть обязательными для любого гражданина; и все граждане могут требовать защиты судебных органов против них.

Отсюда вытекает третье определение Конституции, заключающееся в том, что она содержит высший и наиболее полный суверенный акт нации. Нация может даровать себе Конституцию, и эта Конституция может не содержать декларации о том, что народ суверенен; но сам факт того, что нация создала таким образом собственную Конституцию, уже является декларацией суверенитета. Декларации суверенитета в тексте Конституции могут быть очень мудрыми; и они всегда приятны; но они не обязательны.

Подобным же образом нация может создать для себя Конституцию и в этой Конституции возложить высшую исполнительную власть на лицо, именуемое королем; и это лицо может официально именоваться сувереном; но тот факт, что оно черпает свою власть из Конституции, доказывает, что сувереном является не оно, а народ. Его титул лишь звучит как суверенный, но реальность суверенитета принадлежит им.

Такие конституции были созданы в 1814 году Норвегией, в 1830 году Бельгией и совсем недавно — в прошлом году — «Югославией». В последнем случае королевская династия существовала еще до разработки Конституции, и в ней была прописана присяга, согласно которой король клялся «хранить Конституцию в неприкосновенности». В первых двух случаях королевские династии не были выбраны до тех пор, пока конституции не были разработаны, после чего избранные династии вступили на отведенные для них места и стали выполнять определенные для них функции. Однако в каждом случае власть короля проистекала не из божественного права королей, а из божественного права народа, закрепленного в суверенном акте дарования самим себе Конституции.

Насколько же власть таких королей отличается от власти французского монарха, заявившего в XVIII веке: «L’Etat, c’est moi» — «Государство — это я». Он был прав. Он был сувереном. Суверенитет должен был где-то находиться; и до тех пор, пока народ не восстал и не заявил, что он принадлежит ему, и не выразил эту декларацию в официальной Конституции, он продолжал пребывать у правителя, который на него претендовал.

Однако когда в 1787 году тринадцать американских штатов «утвердили и установили Конституцию» для своего Союза, народ в современном мире обрел свое собственное. Франция быстро последовала этому примеру, но в результате последовавших войн мир был отброшен назад к реакции. Тем не менее на протяжении XIX века утверждение демократического суверенитета как фундаментального закона государства находило выражение в одной конституции за другой; в результате чего в современной практике наличие Конституции практически тождественно провозглашению национального суверенитета.

До сих пор существовало одно главное исключение, которое представляет исключительный интерес в настоящее время. Ибо в пределах Британской империи существовала теория о том, что есть лишь одно суверенное собрание — парламент в Вестминстере. Правда, конституции Канады, Австралии и Южной Африки разрабатывались учредительными конвентами в самих этих странах; но согласно господствующей теории ни один из этих народов не был правомочен даровать эти конституции самим себе. Иными словами, они не были суверенными; и прежде чем разработанные ими конституции могли вступить в силу, они должны были быть приняты в качестве имперских актов Вестминстерским парламентом.

Однако и это теперь изменилось. Ирландия совершила эти перемены, и глубокое влияние этих перемен невозможно предсказать. Ибо Дойл, избранный для принятия Конституции, будет действовать не как учредительный конвент, а как Учредительное собрание. Он не только разработает Конституцию, имея перед собой нынешнюю Конституцию в качестве законопроекта для обсуждения, но, разработав ее, утвердит ее; и таким образом через своих избранных представителей народ Ирландии дарует ее самим себе в качестве своего Основного закона.

Это суверенный акт, и этот акт ни в коей мере не будет отличаться от аналогичного акта любого другого суверенного народа. Из этого, однако, вытекает последнее соображение; и хотя оно просто, о нем обычно не помнят. Ибо если принятие Конституции является актом полнейшего суверенитета, и если эта Конституция, будучи Основным законом, ограничивает и сдерживает все будущее законотворчество, то будущие собрания, которые будут принимать эти будущие законы, не будут суверенными.

Они не смогут поступать так, как им вздумается, и не смогут действовать по своему усмотрению, поскольку они должны подчиняться требованиям и действовать в рамках Конституции, предписанной первым Собранием, которое одно обладало полным суверенитетом. По этой причине каждая нация прикладывала огромные усилия для подбора лиц особой компетенции в состав органа, призванного действовать в качестве Учредительного собрания — органа, который действительно должен выступать в роли первого и, до тех пор пока эта Конституция остается в силе, последнего Суверенного собрания нации. Поскольку акт предписания Конституции является величайшим актом, на который способна нация, всегда принимались меры к тому, чтобы сделать его максимально полным и свободным. Ибо будучи совершенным однажды, он не может быть отменен иначе как с большим трудом и, возможно, в результате великих потрясений.

II.

ПЛАН КОНСТИТУЦИИ.

Составить план — значит почти неизбежно выразить определенную философию. При формировании последовательности и пропорций частей, из которых должно состоять целое, склад ума неизменно проявит себя; и именно в этом складе ума в конечном счете заключены все философии. Пожалуй, найдется немного людей, которые после размышлений станут отрицать это во всех обычных (больших или малых) житейских делах; но многие сочтут это странным в таком сухом деле, как разработка Конституции. И тем не менее при составлении Конституции это оказывается столь же справедливым.

Конституцию можно уподобить пирамиде, вершиной которой является исполнительная власть, а основанием — народ. Первый вопрос, который в связи с этим возникает немедленно: с чего же начать возведение этой пирамиды? Но прежде чем ответить на этот вопрос, необходимо разрешить другой: подвешено ли основание к вершине или вершина покоится на основании? Каково отношение исполнительной власти (будь то королевская, президентская или консульская) к народу и народа к исполнительной власти; и кто из них, если отбросить имена и титулы, в конечном счете является сувереном? Это зрелые вопросы; и ответить на них можно только при составлении плана.

Я уже показал, что само написание Конституции является свидетельством того, что народ является сувереном, даже если в тексте нет никакого заявления на этот счет. Но когда обращаешься к конституциям мира, любопытно отметить упорство, с которым эта истина упускается из виду. Канадская конституция, например, предусмотрев объединение провинций, посредством которого была создана Федерация, немедленно начинает с заявления о том, что «исполнительная власть и полномочия Канады настоящим объявляются сохраняющимися и возложенными на Королеву». Ничего не сказано о законодательной власти — ничего о народе Канады. Конституция сразу начинается с исполнительной власти, которую ничто не породило и которая поэтому существует по собственному праву, изначальному и неотчуждаемому, от которого зависит все остальное в Конституции. Пирамида подвешена к небесам, ибо философию этого плана следует искать в средневековом мифе о божественном праве королей.

Следовательно, канадская конституция движется сверху вниз от этой вершины к законодательной власти; и в этой законодательной власти, согласно данной философии, сенат предшествует палате общин. В ней говорится: «Должен быть один парламент Канады, состоящий из Королевы, верхней палаты, именуемой Сенатом, и Палаты общин». Что же касается основания, то его обнаружить вообще невозможно. Интерес исчерпывается до того, как до него доходят; и народ не упоминается.

Я взял канадскую конституцию потому, что она специально упоминается в нынешнем проекте Конституции Саорсат Эрен; но то же самое предположение обнаруживается во многих других конституциях, таких как конституции Дании, Швеции, Южной Африки. В них можно найти реликты средневековой теории управления, божественной власти, дарованной семье, которая в силу этого правила по собственному праву и по своей милости призывала подданных этой власти для советов и консультаций. Поэтому в этих конституциях предполагается, что суверенитет находится наверху, а подчинение внизу — даже если сегодня никто не предполагает, что практическое положение дел таково, каким они его представляют.

В ирландской Конституции, как и в большинстве современных конституций, этот порядок перевернут. Суверенитет находится внизу, а подчинение наверху. Ни разу на протяжении всей ирландской Конституции (ни в ее первоначальном, ни в нынешнем виде) народ не рассматривается как подданные, но всегда — как суверенные граждане. Пирамида опирается на твердую землю, на божественное право народа; и поэтому отсчет начинается с основания, двигаясь вверх к вершине. План, по сути, обратный, потому что философия иная.

Конституция Саорсат Эрен начинается с народа и с заявления о народном суверенитете. «Все полномочия власти, — говорится в статье 2, — и вся власть, законодательная, исполнительная и судебная, проистекают от народа и должны осуществляться в Саорсат Эрен через организации, учрежденные данной Конституцией или в соответствии с ней». Следовательно, в этой Конституции народ Ирландии устанавливает свое собственное право, изначальное и неотчуждаемое, и все вещи, лица и институты, названные или созданные ею либо в соответствии с ней, зависят от него. Это положение присутствует как в нынешнем, так и в первоначальном проекте. Какое бы учреждение или организация ни создавались для действия от их имени, они действуют на основании полномочий, делегированных им, и в соответствии с конкретным наделением этими полномочиями, и никак иначе. Какое бы лицо или власть ни назывались, они названы для того, чтобы действовать от их имени, действуют на основании тех же полномочий и в соответствии с конкретным наделением этими полномочиями, и никак иначе. Народ наделяет властью по собственному праву; и то, чем он наделяет, он может взять обратно. Если делегированные им полномочия злоупотребляются или нарушаются, они тут же утрачивают всякую санкцию или почтение и не имеют никакой обязывающей силы. Иными словами, выражаясь языком моей метафоры, вершина пирамиды покоится на основании, не подвешена ни к какому мифическому божественному праву королей и не имеет никакой поддержки за пределами народа Ирландии.

Следовательно, народ является гражданами свободного государства, а не подданными власти. Поэтому необходимо сразу же заявить, кто является гражданами этого государства и что составляет их гражданство. К определению этого переходит следующая статья. В этой статье весь вопрос будущего гражданства отнесен на усмотрение законодательства. Он по праву принадлежит законодательству, поскольку включает ряд сложных вопросов и деталей, совершенно не подходящих для Конституции. Тем не менее должно существовать изначальное гражданство, иначе служение государству не может начаться. Статья 3, следовательно, определяет, что составляет изначальное гражданство Саорсат Эрен, и оставляет все вопросы, «регулирующие будущее приобретение и прекращение гражданства», на усмотрение закона, закрепляя при этом в качестве конституционного положения, что «мужчины и женщины имеют равные права в качестве граждан». А статья 4 устанавливает, что официальным языком этого гражданства является ирландский язык.

От этих изначальных граждан и от всех тех, кто будет принят в гражданство в будущем, проистекает вся власть государства в соответствии с Конституцией. Они составляют основание пирамиды, и именно они в Конституции (согласно плану, по которому она построена) наделяют определенных лиц и организации конкретными полномочиями управления в Ирландии. Но власть, которая может наделить, может и удержать; и из полномочий, которые они предоставляют, некоторые вопросы исключены. Ибо существуют вопросы, составляющие фундаментальные права их суверенитета, в которые ни одно созданное ими правительство не может вмешаться. Если бы правительство существовало или претендовало на то, чтобы существовать по своему собственному изначальному праву, оно могло бы, будучи само суверенным, поступать так, как ему заблагорассудится; и в прошлые времена оно так и делало. Но поскольку правительство по Конституции существует исключительно в силу полномочий, делегированных суверенным народом, эти основные права их суверенитета ограждены; и никакой власти — законодательной, исполнительной или судебной — и никакой правительственной силе не дано право прикасаться к ним.

Поэтому в первом разделе Конституции, где изложена первоначальная власть народа, определенные вопросы исключены из сферы ведения. Они описываются как основополагающие права (Fundamental Rights). Личная свобода, неприкосновенность жилища, свобода совести и свободное отправление и исповедание религии, свободное выражение мнений, свобода собраний, свобода ассоциаций, бесплатное начальное образование и неотчуждаемость природных ресурсов — каждый из этих вопросов рассматривается в последующих статьях как составляющий основу этих прав. До того как будут делегированы какие-либо полномочия, до того как будут созданы какие-либо правительственные организации или институты, эти вопросы откладываются в сторону и резервируются. Они принадлежат народу. Никто не должен вмешиваться в них. Народ суверенен, и он принимает такое решение.

Таков план, ибо такова философия. Первый раздел Конституции, следовательно, включает в себя то, что можно описать как основание пирамиды, покоящееся на почве Ирландии и утвержденное в праве народа Ирландии. От этого основания пирамида выстраивается вверх к исполнительной власти, раздел за разделом, задавая логический порядок, в котором проистекает власть. Каждый раздел базируется на предшествующем; ибо порядок тот же самый, что и в первоначальном проекте, и потому план сохранен.

III.

СОЗДАНИЕ ЗАКОНОВ.

Вся государственная власть может проистекать от народа, но народ не может сам себя управлять в одиночку. В простых небольших общинах люди могут собираться вместе и вырабатывать порядок своего правления от встречи к встрече (и то лишь тогда, когда древний обычай привил им практику и ожидание таких собраний); но среди наций, чтобы народ мог дисциплинировать себя и управлять собой, необходимо, чтобы он наделил признанными и четкими полномочиями управления представителей по своему выбору. Такие представители, конечно, имеют свойство воображать, что они являются правителями по собственному праву. Бывали даже случаи, когда они пытались воспрепятствовать праву народа сместить их. Но правда в том, что такие представители — всего лишь удобство. Они являются орудием народа, и не более того. Без них достижение общего согласия и формулирование законов на основе этого общего согласия оказались бы столь громоздкими, что стали бы невозможны. Поэтому народ должен терпеть их с добрым юмором и держать под надлежащим контролем. И когда такие представители избраны, они вместе образуют организованный орган для создания законов, а также для надзора за исполнением таких законов и контроля за ним.

Очевидно тогда, что после того, как в Конституции указан суверенный источник всей власти и определены фундаментальные права этого суверенитета, крайне важно предписать порядок принятия законов для мира, порядка и благоуправления всего народа. Второй раздел Конституции, следовательно, касается законодательных положений государства. Наиболее важным из них, несомненно, является создание представительного органа; однако в силу склонности представителей присваивать себе полномочия в последние годы народы многих государств стали настаивать на прямом голосе в контроле над законами и даже в их создании. Этот прямой голос осуществлялся посредством двух инструментов, известных в целом как референдум и инициатива. Там, где они преобладают, Собранию представителей даются лишь ограниченные полномочия в создании законов, а суверенная власть оставляет за собой постоянный и непрерывный контроль за его действиями. И в нашей Конституции оба эти инструмента занимают свое место. Ибо это здравое правило, что народ в целом лучше своих представителей — мудрее в советах, более бескорыстен в суждениях, — и поэтому в Конституции предусмотрено, что должно существовать Собрание представителей, однако народ может потребовать от этого Собрания вынесения законов на общенародное голосование для окончательного решения или принятия законов в соответствии со своими пожеланиями.

Самой важной частью этих законодательных положений, однако, является учреждение Национального собрания, или синода, именуемого Оирехтас. Он должен состоять из двух палат: Дойл Эрен и Сенад Эрен. Существует много веских аргументов против двухпалатной системы. В конечном счете все они сводятся к вопросу об окончательной ответственности. Если привести простой пример: есть один наперсток и одна горошина, и довольно легко узнать, где находится горошина. Но как только рядом с первым появляется второй наперсток, задача обнаружения горошины мгновенно превращается в проблему. С другой стороны, аргументы в пользу двухпалатной системы также сводятся к вопросу об ответственности. Ибо если существует лишь одна палата, без второй, которая сдерживала бы ее и действовала совместно с ней, утверждается, что возрастает вероятность ее безответственных действий и принятия поспешных, необдуманных законов. Более того, ее члены, приобретя привычку к согласованным действиям, могут заключать сделки за спиной народа, даже сохраняя все формы оппозиции и дискуссий. При наличии в действии таких инструментов, как референдум и инициатива, эта опасность менее вероятна, при условии, что народ достаточно бдителен. И тем не менее она существует. Поэтому в большинстве стран нормой являются две палаты; и в нашей Конституции предусмотрено наличие двух палат, причем заботятся о том, чтобы в случае сомнений или задержек окончательная ответственность возлагалась на первую палату.

При наличии двух палат трудность заключается в создании второй палаты. Первая палата не вызывает особых трудностей и в основном является вопросом не Конституции, а избирательного закона. Вторая палата — это вопрос Конституции. По сути, вопрос создания второй палаты и формирования исполнительной власти — это две главные проблемы при создании любой Конституции. Первая трудность заключается в том, чтобы найти для второй палаты достаточный электорат, а вторая трудность — найти для нее надлежащую функцию; и обе эти проблемы по сути своей являются вопросами Конституции государства. Успешно разрешить обе эти задачи трудно; а изучение конституций других стран показывает, что лишь в редких случаях они были разрешены даже к общему удовлетворению.

Что касается электората, очевидно, что он не может быть тем же самым, что и для первой палаты, иначе обе палаты станут простыми дублями друг друга. Это одно соображение, которое следует иметь в виду. Есть и другое. Ибо с давних времен человечество стремилось призывать в свои специальные советы тех, кто отличился в управлении своими делами. Люди могут быть не согласны с такими персонами, но они подчиняются им и прислушиваются к ним. То, что можно назвать сенаторской фигурой, является признанным фактором в истории всех наций. В толкотне и борьбе за попадание в первую палату — где представлены особые и местные интересы — такую сенаторскую фигуру скорее всего оттеснят на обочину, даже если он или она склонны смешаться с толпой спорящих. В результате он оказывается потерян для советов нации. Как найти для него или нее место; и когда место найдено, какова должна быть мера его или ее советов?

Другие нации решали эти проблемы по-разному. Ни одна не решала их так, как они решены в Конституции Саорсат Эрен. Ибо очевидно, что если должна существовать вторая палата, подходящее место для такой сенаторской фигуры — именно во второй палате, поскольку только так можно избежать превращения одной палаты в бледную копию другой. Поэтому в некоторых странах вторая палата состоит из лиц, которым пожалован титул, — и их детей, наследующих этот титул. В других странах вторая палата создается путем назначения — по крайней мере, с показным желанием назначать исключительно сенаторские фигуры. Оба эти метода привели к коррупции. Более того, оба они привели к одному фатальному изъяну. Ибо вторая палата главным образом ценна в те моменты, когда первая палата склонна совершить ошибку; и в такие моменты ни один народ не склонен прислушиваться к советам лиц, которых он сам не выбирал для этих советов. Они могут быть именно такими людьми, которых народ выбрал бы сам; но сам факт того, что он их не выбирал, тот факт, что они попали туда по воле случая рождения или благодаря силе денег, лишает их авторитета именно тогда, когда их авторитет наиболее необходим.

По этой причине собственный выбор сенаторов народом необходим для их эффективности и авторитета. В странах, образованных из конфедераций, эта трудность обходится путем формирования сената от федеративных штатов, в то время как первая палата создается напрямую от всего народа. Но там, где нет федеративных штатов, прямого наделения властью со стороны народа нельзя избежать, если хочется предотвратить трения и потерю сил. Таким образом, возвращаемся к исходной проблеме: как народ должен избрать сенат, который не будет копией палаты депутатов, и как сенаторская персона найдет свой путь в советы нации, принося с собой неоспоримый авторитет.

Наша Конституция решает эту задачу, делая всю страну единым избирательным округом для выборов в сенат. Депутаты избираются от тех местностей, где они известны и особые интересы которых они способны представлять. Над этими интересами на страже стоит главный интерес всей нации. В палату депутатов могли бы пройти лица, которые неизвестны за пределами своих родных местностей, но квалифицированы для представления этих местностей. Однако при превращении всей страны в единый избирательный округ для выборов в сенат ни один чисто местный интерес не сможет гарантировать избрание. И таким образом появится возможность найти место для сенаторской фигуры из числа, как гласит Конституция, «граждан, которые оказали услуги нации, заслуживающие уважения благодаря полезной общественной деятельности, или которые в силу особых квалификаций или достижений представляют важные аспекты жизни нации». Эти лица должны избираться на основе пропорционального представительства; и чтобы процедура выборов не оказалась слишком громоздкой, установлено, что одна четвертая часть сената переизбирается каждые три года, а перед каждыми выборами обе палаты составляют список, состоящий по меньшей мере из трехкратного числа кандидатов по сравнению с количеством подлежащих замещению вакансий.

Таковы две палаты Оирехтаса. Их взаимоотношения тщательно определены. Сенат создан как совещательный и затягивающий орган, а окончательная ответственность возложена на Дойл. Но будучи наделенным столь сильным авторитетом, возложенным на него всей нацией, голосующей в целом, вряд ли его критику и советы можно будет игнорировать. Ибо такая критика будет предоставляться в ходе дебатов, которые прочтет весь народ; и за ней всегда будет стоять возможность апелляции ко всей нации посредством референдума, который Сенат может инициировать тремя пятыми голосов. Таким образом, Сенат и народ помещены в положение бдительного союза над действиями и процедурами Дойла. И в самом деле, весьма вероятно, что в будущем Сенат и народ (посредством референдума) нередко будут оказываться в практическом союзе против любых попыток Дойла присвоить себе власть. Сенат обладает силой, делающей это возможным — силой, которая имеет для него и для нации большую ценность, чем любое конституционное право произвольно препятствовать законодательству или делать законодательство безрезультатным.

IV.

НАРОД КАК ЗАКОНОДАТЕЛЬ.

Об инициативе и референдуме — этих двух инструментах (особенно о первом) — говорят гораздо больше, чем знают о них; ибо в странах, где они были приняты, люди ими пользуются и не говорят о них, а в странах, где они приняты не были, люди говорят о них с воодушевлением или со страхом, но без понимания. Кратко их можно охарактеризовать как сохранение суверенным народом суверенной власти над созданием законов.

Этот случай имеет историческую параллель. В прежние времена в других государствах сувереном был король, который говорил: «Государство — это я». Следовательно, по высшему праву он был законодателем. Он мог созывать сословия своего королевства — лордов и общин, — чтобы они давали ему советы и рекомендации; и он мог, как правило, допускать их акты без своего вмешательства; но, будучи сувереном, он оставлял за собой право направлять эти акты на рассмотрение к нему для совершения окончательного акта его воли; и он во всякое время оставлял за собой право направлять им послание с предписанием издавать законы по вопросам, которые, как ему казалось, требовали внимания. Он делал это, будучи сувереном. Его парламент был законодательным органом государства, но он сохранял за собой референдум и инициативу и удерживал их в качестве своей суверенной власти над властью, переданной законодательному органу.

Однако, когда суверенитет перешел к народу, народ принял на себя атрибуты и функции этого суверенитета. Если некогда личность короля и жилище короля, например, объявлялись неприкосновенными, то теперь (как и в нашей конституции) личность народа и жилища народа объявляются неприкосновенными. И если некогда король оставлял за собой право вето и право инициировать законодательство, то теперь (опять же как и в нашей конституции) народ оставляет за собой право вето и право инициировать законодательство. В этом заключается ясный и простой смысл двух инструментов — референдума и инициативы. Их эффект заключается в смещении суверенитета от парламента к народу, подобно тому как в результате революций XVII и XVIII веков суверенитет сместился от короля к парламенту.

Нередко случается, что теории (какой бы ценности они ни были) доводятся до их логического завершения практическими людьми, а не теоретиками, поскольку теория обычно отстает от практики. Так произошло и в данном случае. Ибо именно здравомыслящие, практичные и консервативные жители Швейцарии в Новое время первыми разработали референдум, а затем и инициативу. С тех пор они были приняты во многих странах, главными из которых являются Бельгия, Австралия и многие американские штаты, и они присутствуют в большинстве конституций, недавно принятых в Европе. Но именно в Швейцарии их можно изучать наиболее эффективно, поскольку за ними стоит солидный опыт девяноста лет непрерывной практики.

Референдум появился раньше; и в своей современной форме он был впервые принят в Конституции кантона Санкт-Галлен в 1831 году, вторая и третья статьи которой гласят:

Ст. 2.— Народ кантона суверенен. Суверенитет, представляющий собой совокупность всех политических полномочий, принадлежит всей массе граждан.

Ст. 3.— Отсюда следует, что народ сам осуществляет законодательную власть, и каждый закон подлежит его санкции. Эта санкция представляет собой право народа отказаться признать любой представленный ему закон и воспрепятствовать его исполнению в силу своей суверенной власти.

Из Санкт-Галлена он распространился на каждый из остальных двадцати двух кантонов, а также на законодательство, зарезервированное за Федеральным собранием. Повсюду либо является обязательным представление каждого закона народу посредством референдума, либо законы подлежат представлению тогда, когда заданное число избирателей в течение ограниченного периода времени потребовало осуществления референдума (при этом одни кантоны приняли его в одной форме, а другие — в другой, а Конфедерация приняла его скорее в факультативной, чем в обязательной форме). Затем вслед за референдумом быстрым шагом последовала инициатива, посредством которой народ заявил о своем праве не просто на то, чтобы законы представлялись ему для одобрения или отклонения, а на то, чтобы определенное число избирателей могло (в письменной форме) потребовать, чтобы законодательный орган без промедления приступил к изданию законов по любому вопросу, который они сочтут достаточно важным.

На первый взгляд такие меры кажутся революционными и радикальными. На практике они оказались консервативными. Само существование референдума показало себя сдерживающим фактором в отношении законодательства, которое в противном случае могло быть проведено путем парламентских маневров в борьбе за голоса. Народ, в действительности, оказался как более чистым, так и более консервативным, чем его представители; и тенденция к экономии государственных средств стала, в основном, далеко не последним благом, которое они принесли. Люди мало склонны изучать законопроекты, дебаты по которым ведутся в национальном собрании, когда они осознают, что они бессильны изменить или остановить меры, которые оно может принять. Право сменить своих представителей на следующих всеобщих выборах является лишь ограниченной формой свободы и оказывается иллюзорным перед лицом того факта, что эти представители обычно выбираются мощными политическими организациями, которые заботятся о том, чтобы подбирать податливых и послушных исполнителей. Лишь во времена великих кризисов воля народа обретает голос; и даже тогда ее чаще игнорируют, чем принимают во внимание. Но когда референдум находится в их руках (особенно в сочетании с инициативой), воля народа присутствует всегда. Народ может ускорить принятие законов там, где они продвигаются медленно. Он может замедлить их там, где они движутся слишком быстро. Они сами могут задавать темп. И влияние на них самих заключается в том, что с этой дополнительной ответственностью они начинают живо интересоваться собственными делами. Во-первых, они разрушают власть политических организаций, а во-вторых, сами становятся бдительными и образованными гражданами, ответственными и разумными вершителями своих судеб.

И это не плоды воображения теоретиков. Таков практический результат в каждой стране или государстве, где были приняты референдум и инициатива. В особенности таковым был результат в Швейцарии, где с помощью инициативы народ настоял на принятии мер, на которые не осмелилась бы ни одна политическая партия. Ибо существует множество вопросов, которые затрагивают интересы всех партий насквозь, причем таких, которые не смеют обидеть большинство или меньшинство, и где поэтому единство партии ставится выше интересов нации. Но меньшинства из всех партий могут объединиться — и в Швейцарии объединялись — для того, чтобы добиваться их принятия, вследствие чего у Национального собрания не оставалось иного выбора, кроме как разработать законодательство для решения этих вопросов. И когда такое законодательство выносилось на рассмотрение народа посредством референдума, народ во многих случаях принимал его.

Таким образом, присутствие в нашей конституции как референдума, так и инициативы является свидетельством того, что народ Ирландии должен быть хозяином в собственном доме — не только в противовес иностранному контролю, но и в противовес засилью политических партий. Это значит больше. Это означает, что отныне на него определенно возлагается ответственность. Имеются положения, которые в нынешнем проекте конституции можно было бы с выгодой изменить. Ибо требовать в статье 43, чтобы для вынесения меры на референдум была необходима петиция от народа в количестве не менее «одной двадцатой части избирателей, состоящих в настоящее время в списках» (в качестве альтернативы вотуму трех пятых Сената), означает возложение практически невыполнимой и, во всяком случае, чрезвычайно сложной задачи. Это обнаруживает страх перед осуществлением референдума, который опыт других стран не оправдывает. Учитывая широкое избирательное право, предусмотренное в конституции, тенденция будет заключаться в том, чтобы играть на руку политическим партиям, в то время как одной из целей референдума является разрушение власти политических партий. И все же здесь легко можно внести небольшое изменение. Суть же заключается в том, что народ Ирландии, заявив о факте своего суверенитета и определив его свойства, переходит к осуществлению его функций, удерживая над Оирехтасом два инструмента — референдум и инициативу.

Как будут осуществляться эти функции? Сказать невозможно, за исключением того, что нет лучшего воспитания, чем воспитание ответственностью.

V.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Я уподобил конституцию пирамиде, основанием которой является Народ, а верхушкой — Исполнительная власть. Во всех пирамидах в глаза бросается прежде всего верхушка, а не основание; однако демократические конституции строятся снизу вверх, от основания. Обычно в большинстве стран исполнительная власть подчиняет себе законодательный орган, а законодательный орган, в свою очередь, подчиняет себе народ. Поэтому необходимо помнить и подчеркивать, что истинный порядок вещей является обратным: народ является хозяином законодательного органа, а законодательный орган — хозяином исполнительной власти. В той степени, в какой этот истинный порядок утверждается и соблюдается, сохраняется здоровье государства. В той степени, в какой им пренебрегают или его подрывают, возникают подозрения, раздражение и недовольство. И поскольку именно исполнительная власть по своей природе склонна — если она не интригует преднамеренно — нарушать этот порядок, сосредоточивая всю власть в своих руках, очевидно, что положения, касающиеся формирования и поддержания исполнительной власти, составляют самую критическую часть любой конституции.

Мудрый и опытный человек сказал, что ему все равно, кто создает законы, до тех пор, пока он осуществляет их администрирование. «Пусть о формах правления спорят глупцы, — сказал поэт, — то управляется лучше, что управляется лучше». И поскольку управление государством вверено заботам исполнительной власти, по большей части вне поля зрения законодательного собрания народа, крайне важно, чтобы конституция предусматривала, что исполнительная власть во всякое время и с максимальной гибкостью находится под контролем законодательного органа. В противном случае, какие бы гарантии ни предусматривались для того, чтобы законы принимались с согласия народа, в конечном итоге народ окажется в тупике, будучи не в состоянии проследить в лабиринте тайных решений ту волю, которую он в другом месте стремился выразить совершенно определенно.

Поэтому прямой обязанностью любой конституции является поддержание исполнительной власти в простом и гибком состоянии, всегда чутко реагирующем на волю законодательного органа, подобно тому как законодательный орган должен всегда чутко реагировать на волю народа. В истории любой нации будут возникать кризисы, когда полномочия исполнительной власти потребуется укрепить; и в такие времена эти полномочия будут охотно предоставлены. Но решать должны законодательный орган и народ; и конституция должна оставлять им свободу для этого. В задачу конституции не входит предвидение времен кризиса и установление этого положения раз и навсегда на все последующие времена, когда обстоятельства полностью изменятся.