«Правительства Европы»

678. Регентства. — Любой член королевской семьи, неспособный к управлению или своими действиями утративший право на расположение нации, может быть исключен из престолонаследия по закону. Споры относительно прав или фактов, вовлеченных в престолонаследие, подлежат урегулированию по закону, и в случае пресечения всех упомянутых в конституции семейных линий для кортесов становится обязанностью распорядиться короной так, как будет сочтено «наиболее подходящим для нации». Как сувереню, так и наследнику престола запрещается вступать в брак с любым лицом, которое по закону исключено из престолонаследия. Более того, им вообще запрещается заключать брак до тех пор, пока кортесы не изучат и не одобрят сопутствующие условия. Возраст совершеннолетия государя устанавливается в шестнадцать лет. Когда король является несовершеннолетним, его отец или его мать, либо при отсутствии живых родителей родственник, находящийся ближе всех в порядке престолонаследия, назначается регентом при непременном условии, что такое лицо является испанцем в возрасте не моложе двадцати лет и не исключено по закону из престолонаследия. Если нет никого, к кому законно мог бы перейти регентство, обязанностью кортесов является назначение регентства из одного, трех или пяти лиц. Если в какое-либо время, по мнению кортесов, суверен становится неспособным править, регентство должно быть возложено на кронпринца при условии, что он достиг шестнадцатилетнего возраста. При отсутствии обладающего надлежащими качествами кронпринца регентство переходит к королеве; а при отсутствии как сына, так и королевы — к лицу, определяемому в соответствии с уже упомянутыми правилами.

679. Полномочия короны. — Полномочия короны относятся к числу тех, что обычны среди континентальных монархий. Согласно конституции, они делятся на две группы: те, которые могут осуществляться свободно и независимо, и те, которые могут осуществляться лишь на основании санкции специального закона. Перечисление первой группы начинается с общего положения о том, что «власть исполнения законов принадлежит королю, и его власть распространяется на все, что ведет к сохранению общественного порядка внутри страны и безопасности государства за рубежом, в соответствии с конституцией и законами». Специально поименованные полномочия включают утверждение и обнародование законов; издание декретов, регламентов и инструкций, призванных облегчить исполнение законов; назначение и смещение министров и гражданских чиновников в целом; командование армией и флотом и руководство сухопутными и военно-морскими силами; объявление войны и заключение мира; ведение дипломатических и торговых отношений с иностранными государствами; помилование правонарушителей; контроль над чеканкой монеты; а также пожалование всякого рода почестей и знаков отличия. Полномочий, которые монарх может осуществлять исключительно во исполнение полномочий, специально предоставленных законом, имеется пять, а именно: отчуждение, уступка или обмен любой части испанской территории; инкорпорация новой территории; допуск иностранных войск в королевство; ратификация всех договоров, имеющих индивидуально обязывающую силу для испанцев, а также договоров о наступательном союзе, предусматривающих выплату субсидий любой иностранной державе или относящихся специально к торговле; и отречение от короны в пользу наследника престола.

680. Министерство: организация и функции. — В Испании, как и в конституционных государствах в целом, полномочия, принадлежащие исполнительной власти, осуществляются главным образом министрами. О министерстве конституция говорит немного. Она, по сути, скорее предполагает существование министерства, чем делает для него конкретные оговорки. Она наделяет корону правом свободно назначать и отправлять в отставку министров; она устанавливает, что министры могут быть сенаторами или депутатами и участвовать в заседаниях обеих законодательных палат, но голосовать могут только в тех палатах, к которым они принадлежат; и, что самое главное, она предписывает, чтобы министры были ответственны и чтобы никакой указ короля не мог быть исполнен без контрассигнования министра, который тем самым принимает на себя личную ответственность за него. Этот принцип министерской ответственности, впервые нашедший свое выражение в Испании в конституции 1812 года, применяется в настоящее время в достаточной мере, по крайней мере для того, чтобы обеспечить нации через кортесы определенный реальный контроль над политикой и мерами исполнительной власти. В настоящее время существует девять министерств, а именно: иностранных дел; юстиции; финансов; военное; морское; внутренних дел; народного просвещения и изящных искусств; торговли; общественных работ. Во главе министерского совета стоит председатель, или премьер-министр, который с одобрения короля подбирает своих коллег, но, как правило, сам не занимает портфеля. В функции министров входит не только руководство исполнительными департаментами и разъяснение и защита актов правительства в законодательных палатах, но и, в их совокупности, выработка мер для представления в кортесы и, в особенности, ежегодное представление на рассмотрение и обсуждение общего бюджета, сопровождаемого планом налогообложения или другими предполагаемыми средствами покрытия будущих расходов. В каждой палате за министрами короны зарезервирована передняя скамья по правую руку от председательствующего лица. Практика интерпелляций существует, хотя кабинеты редко уходят в отставку в результате вынесенного на их основе вотума недоверия. Тем не менее любой министр может быть предан судом Конгресса Сенату. В Испании, как и во Франции и Италии, парламентская система действует номинально; однако, как и в упомянутых странах, многочисленность и нестабильность партийных групп делают работу этой системы совершенно не похожей на то, какова она в Великобритании. Кабинеты неизменно носят скорее коалиционный, чем однородный по своему политическому оттенку характер, вследствие чего они не способны выступать единым фронтом или долго удерживать доверие нации.

V. Кортесы

681. Сенат: состав. — Законодательные полномочия королевства принадлежат «кортесам вместе с королем». Кортесы состоят из двух равноправных палат: Сената и Конгресса депутатов. В составе Сената любопытным образом переплетены прескриптивный, назначенный и выборный принципы: палата включает одну группу лиц, являющихся членами по правопреемству, другую, назначаемую короной пожизненно, и третью, избираемую государственными корпорациями и крупными налогоплательщиками. По численности первые две категории в совокупности не должны превышать 180 человек; третья цифра определенно фиксирована на этой отметке. На практике пожизненных сенаторов, назначаемых короной, насчитывается 100, в то время как квота членов по правопреемству значительно варьируется. Эта последняя группа включает совершеннолетних сыновей монарха и наследника престола; адмиралов флота и генерал-капитанов армии; патриарха Индий и архиепископов; председателей Государственного совета, Верховного суда, Счетной палаты и Высших советов войны и морского флота после двух лет службы; а также грандов Испании по правопреемству, которые не являются подданными другой державы и имеют подтвержденный годовой доход в 60 000 песет (12 000 долларов), получаемый от принадлежащей им недвижимости или от прав, юридически эквивалентных недвижимости.

682. Назначение и избрание сенаторов. — Назначение сенаторов короной производится специальным декретом, в котором должны быть указаны основания, на которых основывается каждое назначение. В выборе назначаемых лиц суверен не вполне свободен, но поскольку конституция определяет не менее двенадцати категорий, из числа которых могут производиться назначения, круг выбора широк. Среди перечисленных категорий — председатели законодательных палат; депутаты, которые были членами целых трех конгрессов или заседали в течение восьми сессий; министры короны; епископы; гранды; генерал-лейтенанты армии и вице-адмиралы флота с двухлетним стажем; послы после двух лет активной службы и полномочные министры после четырех лет; президенты и директора полудюжины королевских академий, а также лица, которые по выслуге лет принадлежат к первой половине списка членов этих соответствующих тел; главные профессора университетов, которые имели это звание и выполняли связанные с ним обязанности в течение четырех лет; и множество других административных, судебных и профессиональных функционеров. Лица, принадлежащие к любой из этих групп, однако, имеют право на назначение только в том случае, если они обладают годовым доходом в 7500 песет (1500 долларов), получаемым от собственного имущества, от жалованья за постоянную службу или от пенсий или выходных пособий. В дополнение к упомянутым классам право имеют лица, которые в течение двух лет обладали годовым доходом в 20 000 песет или выплатили в государственную казну прямой налог в 4000 песет при условии, что они дополнительно обладают дворянскими титулами или были членами кортесов, провинциальными депутатами или мэрами в столицах провинций или в городах с населением более 20 000 человек. Назначения производятся регулярно пожизненно.

Условия, на которых избирается квота из 180 выборных сенаторов, были определены статутом от 8 февраля 1877 года. Один сенатор избирается духовенством в каждом из девяти архиепископств; по одному — каждой из шести королевских академий; по одному — каждым из десяти университетов; пять — экономическими обществами; и оставшиеся 150 — избирательными коллегиями в отдельных провинциях. Избирательная коллегия состоит из членов провинциальных депутаций и представителей, избранных из числа муниципальных советников и крупнейших налогоплательщиков городов и муниципальных округов. Но никто не может стать сенатором путем выборов, если он при вышеуказанных условиях не имеет права быть назначенным на место короной. И во всех случаях требуется, чтобы для получения статуса сенатора лицо было испанцем, достигло тридцати пяти лет, имело свободное распоряжение своим имуществом и не подвергалось уголовному преследованию и не было лишено осуществления своих политических прав. Срок полномочий выборных сенаторов составляет десять лет. Половина этого числа обновляется каждые пять лет; однако в случае роспуска короной выборной части палаты эта квота обновляется полностью.

683. Конгресс депутатов: состав и выборы. — Нижняя законодательная палата состоит из депутатов, избираемых непосредственно жителями различных избирательных округов, на которые разделено королевство. От принятия действующей конституции до 1890 года избирательное право строго ограничивалось имущественным цензом. Однако закон о реформе, вступивший в силу 29 июня 1890 года, фактически восстановил систему всеобщего избирательного права для мужчин, действовавшую в период революции 1869–1875 годов. Согласно положениям закона от 8 августа 1907 года, которым избирательная система была дополнительно урегулирована, избирательное право предоставляется всем испанцам мужского пола, достигшим двадцати пяти лет, проживающим в своем избирательном округе не менее двух лет и не лишенным судебным путем гражданских прав. Фактически, за исключением некоторых судебных чиновников и лиц старше семидесяти лет, осуществление права голоса, как в Бельгии и некоторых австрийских провинциях, является обязательным. Конституция требует, чтобы на каждые 50 000 жителей приходился по меньшей мере один депутат. Общая численность Конгресса в настоящее время составляет 406 человек. В большинстве округов избирается лишь один депутат, но в двадцати восьми более крупных округах два или более депутата избираются по списку кандидатов (scrutin de liste) с обеспечением представительства меньшинств. В округах, где должны быть избраны два или три депутата, каждый избиратель голосует за число кандидатов на одного меньше, чем подлежит избранию; в округах, где избирается от четырех до семи, избиратель голосует за число на два меньше общего числа; а где совокупное число составляет от восьми до десяти или более десяти, он голосует соответственно на три или четыре меньше. Любой испанец, обладающий правом голоса, имеет право быть избранным и неограниченно переизбираться в качестве депутата, за исключением того, что члены духовенства не могут быть избраны. Срок депутатских полномочий составляет пять лет, хотя в силу нередких роспусков срок службы фактически оказывается короче. Как это справедливо и для сенаторов, депутаты не получают жалованья за свою службу.

684. Сессии и статус палат. — Кортесы, состоящие таким образом из Сената и Конгресса депутатов, должны по конституции созываться короной на регулярную сессию по меньшей мере один раз в год. Могут проводиться чрезвычайные сессии, а в случае смерти или недееспособности монарха палаты должны быть созваны незамедлительно. Короне принадлежит право не только созывать, но также приостанавливать и прекращать сессии, а также распускать одновременно или раздельно Конгресс и выборную часть Сената. Однако в случае роспуска суверен обязан созвать новообразованные кортесы в течение трех месяцев. За исключением случаев, когда Сенат осуществляет свои чисто судебные функции, ни одна из палат не может заседать без другой. Ни при каких обстоятельствах две палаты не могут заседать как единое собрание или вести обсуждения в присутствии суверена. Каждый орган уполномочен оценивать квалификацию своих членов и разрабатывать и принимать собственные регламенты процедур. Сенат избирает своих секретарских работников, но его председатель и вице-председатель назначаются на каждую сессию из числа самих сенаторов короной. Конгресс, с другой стороны, избирает всех своих должностных лиц из числа своих членов. Сессии обеих палат являются публичными, хотя «когда необходима секретность» двери могут быть закрыты. Большинство членов составляет кворум, а меры принимаются большинством голосов. Ни один сенатор или депутат не может быть привлечен к ответственности в судебном порядке за любое высказанное мнение или за любой голос, поданный в палате, к которой он принадлежит; за исключением случаев задержания при совершении правонарушения, член парламента имеет право на все гарантии против ареста и судебного преследования, которые обычно предоставляются членам законодательных органов в конституционных государствах.

685. Функции и полномочия кортесов. — Функция кортесов носит прежде всего законодательный характер. Каждая палата разделяет с короной право законодательной инициативы, и никакое предложение не может стать законом до тех пор, обе палаты не одобрят его. Отклонение законопроекта любой из палат или короной исключает возможность повторного появления проекта в течение данной сессии. Меры, касающиеся налогообложения и государственного кредита, должны в первую очередь представляться в Конгресс депутатов, и на Правительство возлагается конкретная обязанность ежегодно представлять этому органу на рассмотрение и утверждение бюджет доходов и расходов. Только на основании закона Правительство может отчуждать имущество, принадлежащее государству, или брать взаймы под государственный кредит. Согласно испанской конституционной теории кортесы являются агентом суверенной нации. Поэтому они уполномочены не только выполнять обычные законодательные функции, но также совершать три другие вещи фундаментальной важности. Во-первых, они принимают от суверена, от наследника престола и от регента или регентства королевства присягу на верность конституции и законам. Во-вторых, в соответствии с положениями, содержащимися в конституции, они избирают регента или регентство и назначают опекуна несовершеннолетнего монарха. Наконец, для поддержания ответственности министров перед нижней палатой и через нее перед нацией Конгресс уполномочен предъявлять импичмент, а Сенат — судить в любое время любого члена Правительства.

VI. Потические партии

686. Партийные группы после 1869 года. — С зарождения конституционализма политическая жизнь в Испании значительную часть времени представляла собой чистую игру между «находящимися у власти» и «находящимися вне власти», в которой вопросы имели мало значения, а интриги касиков, или профессиональных заговорщиков и боссов, значили практически все. Для проявления независимого народного суждения по фундаментальным политическим вопросам способности были скудными, а возможности редкими. Политические партии существовали и существуют до сих пор, и некоторые из них продемонстрировали явную способность к выживанию. Тем не менее следует отметить, что даже самые стабильные из них по существу являются порождением политических лидеров и ни в один момент времени не демонстрировали широких национальных корней политических партий других государств Западной Европы.

Партийные расколы в Испании начались в начале XIX века, но для поиска истоков групп, которые играют важную роль в современной политике королевства, нет необходимости возвращаться к периоду, более отдаленному, чем революция 1868 года. После изгнания королевы Изабеллы по меньшей мере четыре группы выделились более или менее отчетливо. Одной из них были карлисты, сторонники претензий дона Карлоса и, с точки зрения политических принципов, убежденные абсолютисты. Вторую группу составляли республиканцы во главе с Кастеларом, чье требование установления республики, отвергнутое в 1869 году, восторжествовало при крушении монархии Амадео четыре года спустя. Между карлистами, с одной стороны, и республиканцами, с другой, стояла масса политических лидеров и, насколько можно судить, также нации. Все они сходились на общем принципе конституционной монархии. Но относительно точной природы созданного правительства и проводимой государственной политики согласия не было и быть не могло. Следствием стал резкий раскол, в результате которого друг другу противостояли две крупные партии — консерваторы и либералы; и, за исключением кратковременного преобладания республиканцев в 1873–1874 годах, именно эти две партии делили между собой управление королевством от установления ограниченной монархии в 1869 году до настоящего времени. Обе эти ведущие партии неизменно брали на себя обязательство поддерживать конституцию и все народные привилегии — свободу слова, свободы печати, неприкосновенность собственности, право на создание ассоциаций и т. д., гарантированные этим документом. В отношении методов, с помощью которых эти блага должны поддерживаться, партии изначально разделились и до сих пор не пришли к согласию. В основе своей политика либералов заключается в том, чтобы доверить защиту общественных привилегий судам, в то время как политика консерваторов заключается в том, чтобы оставить их скорее в руках министерских и административных органов. В ходе естественного развития либеральная партия имела тенденцию привлекать к себе те либеральные элементы в целом, которые довольствуются опорой на законные средства для реализации своих целей, например, сторонников свободной торговли, рабочие силы и многих социалистов. Аналогичным образом консервативная партия привлекла значительную часть реакционеров, особенно ультрамонтанов, которые делают особый акцент на поддержании мира с Ватиканом, и многих представителей старой умеренной партии, которая была сметена с лица земли переворотом 1868 года.

687. Либералы и консерваторы: Кановас и Сагаста. — Первым публичным актом Альфонса XII после его провозглашения королем 29 декабря 1874 года было приглашение к себе в качестве премьер-министра Кановаса дель Кастильо, который сформировал сильное консервативное министерство. В результате созыва кортесов 1876 года и принятия новой конституции того же года различные группы либералов объединились в довольно сплоченную оппозиционную партию, поддерживающую династию Альфонсистов и новый конституционный режим, но намеревавшуюся мирным путем добиваться восстановления как можно большего числа наиболее либеральных черт конституции 1869 года. Интересно отметить, что партия в первые годы поощрялась Кановасом из соображений того, что она обеспечит естественный и безопасный выход неизбежным проявлениям либерального духа. Под умелым руководством Сагасты развитие партии происходило быстро, и в 1881 году Кановас решил дать стране попробовать либеральное правление. После постановочного «поражения» премьер ушел в отставку, после чего Сагаста был назначен премьер-министром, и было сформировано либеральное министерство, продержавшееся у власти чуть более двух лет. Республиканцы и другие радикальные силы беспощадно преследовали министерство Сагасты, точно так же как и министерство Кановаса, а реальная текущая политика обоих почти ни в чем не различалась. Фактически в рядах либералов «династическая левая» стала настолько обременительной, что Сагаста через два года уступил свой пост лидеру недовольных элементов Посаде Эррере. Единственным результатом этого эксперимента стало доказательство того, что между консерваторами во главе с Кановасом и либералами во главе с Сагастой нет места для третьей партии.

В 1885 году Кановас вернулся к власти, но лишь на короткое время, поскольку с установлением регентства королевы Кристины после смерти Альфонса XII 25 ноября 1885 года Сагаста был призван сформировать первое из серии министерств, которыми он руководил непрерывно в течение следующих пяти лет. В памятном пакте в Эль-Пардо лидеры либералов и консерваторов договорились помогать друг другу в защите династии и конституции, и хотя Сагаста заявлял о намерении вновь ввести определенные принципы конституции 1869 года, он обязался действовать осторожно и в духе примирения. Выборы 1884 года принесли значительное консервативное большинство в обеих палатах кортесов. Тем не менее консерваторы оказывали либеральному правительству поддержку до тех пор, пока в результате выборов 1886 года либералы сами не получили контроль над обеими палатами. На протяжении трех лет Касталар и умеренные республиканцы активно сотрудничали с Правительством в деле введения суда присяжных, возрождения свободы печати и ряда других либеральных мер; однако Правительство постоянно подвергалось нападкам и интригам со стороны менее примирительных республиканцев и карлистов. Главным достижением министерства Сагасты стало проведение закона о всеобщем избирательном праве для мужчин от 29 июня 1890 года. Спустя месяц после про promulgation избирательного закона регентша дала Сагасте понять, что настало время смены лидеров. Сформированное после этого министерство Кановаса продержалось два с половиной года и отличалось главным образом введением в 1892 году последовательного протекционистского режима, который преобладает в Испании и по сей день. Вследствие разногласий среди консерваторов Кановас подал в отставку 8 декабря 1892 года; на выборах следующего года консерваторы получили лишь сто мест в Палате. В период с декабря 1892 года по март 1895 года Сагаста снова стоял у руля.

688. Американская война и министерские перестановки, 1895–1902. — Между 1895 и 1901 годами наблюдалась быстрая смена министерств, практически каждое из которых создавалось и свергалось ситуациями, возникавшими из-за войны на Кубе и последовавшего конфликта с Соединенными Штатами. В надежде предотвратить американское вмешательство новое правительство Кановаса, созданное в 1895 году, выдвинуло законопроект о введении автономии на Кубе, но пока законопроект находился на рассмотрении, Кановас был убит 9 августа 1897 года, и предложение провалилось. Новый консервативный кабинет генерала Аскарраги вскоре ушел в отставку, и хотя пришедшее ему на смену правительство Сагасты отозвало генерала Вейлера с Кубы и начало политику примирения, ситуация вышла из-под контроля, и последовала война с Соединенными Штатами. Серия испанских поражений подорвала популярность либерального режима до предела, и по окончании войны министерство Сагасты уступило место кабинету, сформированному новым лидером консерваторов Сильвелой. Выборы 16 апреля 1899 года принесли сильвелистам большинство, и министерство, реорганизованное 28 сентября того же года, удерживало власть до 6 марта 1901 года. К этой дате либералы вновь одержали верх; с двумя кратковременными перерывами Сагаста оставался у власти до 3 декабря 1902 года. Спустя едва ли больше месяца после своей окончательной отставки великий либеральный лидер скончался.

689. Партии после смерти Сагасты. — Второе министерство Сильвелы, сформированное 6 декабря 1902 года, вновь привело консерваторов к власти. За этим министерством, просуществовавшем всего несколько месяцев, последовательно следовали четыре других консервативных правительства: правительство Вильяверде с мая 1903 г. по декабрь 1903 г.; правительство Антонио Мауры-и-Монтанеса с декабря 1903 г. по декабрь 1904 г.; второе правительство генерала Аскарраги с декабря 1904 г. по январь 1905 г. и второе правительство Вильяверде с января 1905 г. по июнь 1905 г. Наиболее жизнеспособным из них было правительство Мауры, бывшего либерала, чей дух примирения и прогрессивности давал ему право считаться одним из немногих подлинных государственных деятелей Испании нынешнего поколения.

После смерти Сагасты либералы пережили период деморализации, но под руководством Монтеро Риоса они постепенно оправились, и в июне 1905 года на смену правительству Вильяверде пришло правительство под председательством Риоса. На выборах 10 сентября 1905 года министерские сторонники получили 227 мест, а консерваторы всех групп — лишь 126 (остальные распределились разрозненно); однако возникли разногласия, и 29 ноября кабинет Риоса подал в отставку. По крупным церковным вопросам того дня — гражданскому браку, закону об ассоциациях и секуляризации образования — обе партии, но особенно либералы, подверглись полному расколу, и за период чуть более года между отставкой Риоса и возвращением к власти Мауры 24 января 1907 года не менее пяти министерств последовательно пытались справиться с ситуацией. При Мауре была восстановлена некоторая стабильность. Премьер-министр, хотя и являлся католиком, был умеренно антиклерикально настроен. Его главной целью было поддержание порядка и повышение уровня политики путем реформы местного самоуправления. На выборах 21 апреля 1907 года консерваторы одержали столь решительную победу, что получили в Конгрессе большинство в 88 мест над всеми остальными группами вместе взятыми. Падение министерства Мауры 21 октября 1909 года произошло главным образом из-за марокканского кризиса, но в большей степени из-за трудностей, связанных с казнью философа-анархиста сеньора Феррера. Либеральное министерство Морета, сформированное 22 октября 1909 года, не имело прочной парламентской поддержки и оказалось недолговечным. 9 февраля 1910 года под руководством Каналехаса, лидера демократической группы, был сформирован кабинет, представляющий различные либеральные и радикальные элементы и состоящий почти исключительно из людей, впервые занявших министерские посты.

690. Выборы 1910 года. — Первым важным шагом Каналехаса было убедить монарха, как тщетно пытался сделать Морет, распустить кортесы, дабы либеральное министерство могло обратиться к стране. Выборы состоялись 10 мая. Они представляли особый интерес в связи с тем, что теперь впервые применялась избирательная мера недавнего правительства Мауры, согласно которой каждый кандидат на место в нижней палате должен быть выдвинут двумя экс-сенаторами, двумя экс-депутатами или тремя членами генерального совета провинции. Это правило вызывало сопротивление республиканцев и радикальных элементов в целом на том основании, что оно давало Правительству возможность фактически диктовать кандидатуры во многих избирательных округах, и результаты казались вполне подтверждающими это обвинение. 1 мая, в соответствии с положением закона, 120 депутатов — свыше трети от общего числа подлежащих избранию — были объявлены избранными ввиду отсутствия конкурентов. Из них 70 были либералами, 39 — консерваторами, а остальные принадлежали к мелким группам. В округах, где происходила борьба, Правительство также одержало решительную победу несколько дней спустя, как и на сенатских выборах 15 мая. Официально объявленные результаты выборов могут быть представлены в виде следующей таблицы:

SENATE

CONGRESS OF DEPUTIES Elected indirectly by the people, May 15 Elected by the corporations, etc., May 15 Total elected Immovable portion of Senate Grand Total

Liberals 229 92 11 103 70 173

Dissenting Liberals 0 3 0 3 0 3

Conservatives 107 35 7 42 77 119

Republicans 40 3 1 4 0 4

Carlists 9 4 0 4 2 6

Regionalists 8 4 1 5 0 5

Integrists 7 0 0 0 0 0

Independents 5 1 1 2 16 18

Socialists 1 0 0 0 0 0

Catholics 0 5 0 5 8 13

—— —— —— —— —— ——

406 147 21 168 173[863] 341

691. Республиканизм и социализм. — Помимо прочего, выборы 1910 года примечательны возвращением в Конгресс социалистического депутата впервые в истории. В Мадриде, как и в других густонаселенных центрах, Правительство заключило с консерваторами соглашение, призванное сдержать растущую волну социализма и республиканизма. Под воздействием этого стимула социалисты наконец откликнулись на призывы, которые республиканцы делали уже давно, и в результате возникшая коалиция добилась проведения в парламент социалистического лидера Иглесиаса вместе с в остальном практически сплоченным контингентом республиканцев. В Барселоне и других местах прирост голосов республиканцев был решительным. Тем не менее республиканские силы по-прежнему настолько стеснены фракционной борьбой, что не представляют реальной угрозы. Социалисты же демонстрируют большую степень единства. Как и в Италии, Франции и большинстве европейских стран, они растут как в численности, так и в эффективности организации. В Испании, как и в Италии, исторические партии, привыкшие делить между собой контроль над государством, на самом деле давно утратили значительную часть той жизнеспособности, которой некогда обладали. Термины «либерал» и «консерватор» обозначают еще меньше, чем прежде, группы людей, выступающих за признанные политические принципы или даже за признанные политические курсы. Поле для развития партий, которые будут в большей степени учитывать реальные условия нации и более чутко реагировать на ее требования, кажется широким и в целом не бесперспективным.

VII. Судебная власть и местное самоуправление

692. Право и правосудие. — Право Испании основано на римском праве, готском общем праве и, более непосредственно, на Законах Торо — национальном кодексе, обнародованном кортесами Торо в 1501 году. Конституция устанавливает, что во всех частях королевства должны действовать одни и те же кодексы и что в этих кодексах должна поддерживаться единая система права, применяемая во всех обычных гражданских и уголовных делах, в которые вовлечены испанские подданные. Гражданский кодекс, действующий в настоящее время, был введен по всему королевству 1 мая 1889 года. Уголовный кодекс датируется 1870 годом, но в 1877 году в него были внесены поправки. Гражданско-процессуальный кодекс был введен в действие 1 апреля 1881 года, а уголовно-процессуальный — 22 июня 1882 года. Новый торговый кодекс вступил в силу 22 августа 1885 года.

«Власть применения законов в гражданских и уголовных делах, — гласит конституция, — принадлежит исключительно судам, которые не должны осуществлять никаких иных функций, кроме суждения и приведения в исполнение своих приговоров». Какие суды должны быть учреждены, организация каждого из них, его полномочия, порядок их осуществления и квалификация, которой должны обладать его члены, определяются законом. Гражданская иерархия сегодня включает трибуналы четырех степеней: муниципальные суды, суды первой инстанции, апелляционные суды и Верховный суд в Мадриде. Мировые судьи муниципальных судов отвечают за регистрацию рождений и смертей, составление списков избирателей, заключение гражданских браков и рассмотрение мелких дел с тем, чтобы по возможности достичь примирения между тяжущимися сторонами. Никакое гражданское дело не может быть возбуждено в суде высшей инстанции до тех пор, пока не будут предприняты попытки урегулировать его в мировом суде. В каждом из 495 судебных округов (partidos judiciales) королевства имеется суд первой инстанции, уполномоченный рассматривать все дела, как гражданские, так и уголовные. Из этих трибуналов в гражданских делах подается апелляция в пятнадцать территориальных аудиенсий (audiencias territoriales). Законом от 20 апреля 1888 года — мерой, посредством которой было введено использование суда присяжных в большинстве уголовных дел, — было учреждено сорок семь уголовных аудиенсий (audiencias criminales), по одной в каждой провинции королевства, и они стали фактически судами ассизов, их сессии проводятся четыре раза в год. Наконец, в Мадриде учрежден Верховный суд, созданный по образцу французского Кассационного суда, функцией которого является решение вопросов, касающихся компетенции нижестоящих трибуналов, и вынесение решений по вопросам права при подаче апелляций из этих трибуналов. Дела, связанные с вопросами административного права, решавшиеся ранее провинциальными советами и Государственным советом, теперь рассматриваются в аудиенсиях и в четвертой палате Верховного суда.

Правосудие отправляется от имени короля. Все приговоры должны выноситься в открытом судебном заседании, и конституцией специально гарантируется публичность разбирательства уголовных дел. В каждом трибунале государство представлено прокурорами (abogados fiscales) и адвокатами, назначаемыми короной. Магистраты и судьи, назначаемые короной, не могут быть смещены, отстранены от должности или переведены иначе как при обстоятельствах, детально оговоренных в органических судебных законах. Однако судьи несут личную ответственность за любое нарушение закона, в котором они могут быть повинны.

693. Местное самоуправление: провинция и коммуна. — До 1833 года материковая часть Испании состояла из тринадцати провинций, в которых в значительной мере сохранялись как номенклатура, так и географическая идентичность древних королевств и княжеств, из которых была сформирована нация. В упомянутом году число провинций было увеличено до сорока семи, на каковой отметке оно остается и по сей день. Основными органами управления в провинции являются два: губернатор и провинциальный совет (diputacion provincial). Губернатор назначается короной, и в его функции под руководством министра внутренних дел входит представление центрального правительства в провинциальном совете и в общих административных делах провинции. Провинциальный совет состоит из членов, избираемых избирателями провинции, что по закону от 28 июня 1890 года означает всех испанцев мужского пола в возрасте двадцати пяти лет. Под председательством губернатора этот орган собирается ежегодно, а в перерывах между сессиями он представлен избираемым ежегодно провинциальным комитетом (commission provinciale). Размер совета примерно варьируется в зависимости от населения провинции.

Наименьшей административной единицей является коммуна, и число коммун в королевстве составляет примерно 8000. В каждой имеется совет (ayuntamiento), члены которого в количестве от пяти до три9 человек избираются на четыре года (половина обновляется каждые два года) теми жителями коммуны, которые имеют право голосовать за членов провинциальных советов. В качестве главного исполнительного лица муниципалитета совет регулярно избирает из своего числа мэра (alcalde), хотя в крупных городах назначение мэра сохраняется за короной.

694. Принципы местного контроля. — Установив, что организация и полномочия провинциальных и муниципальных советов должны регулироваться законом, конституция излагает определенные фундаментальные принципы, которым необходимо следовать при принятии такого законодательства. К ним относятся: (1) ведение местных интересов провинции и коммуны должно полностью оставаться за соответствующими советами; (2) сметы, отчеты и официальные акты этих органов должны неизменно предаваться гласности; (3) фискальные полномочия советов должны определяться так, чтобы финансовая система нации никогда не подвергалась опасности; и (4) в целях предотвращения выхода советами за рамки их прерогатив в ущерб общим и устоявшимся интересам за сувереном и, при определенных обстоятельствах, за кортесами сохраняется право вмешательства. Теория, унаследованная от либеральной конституции 1869 года, заключается в том, что в пределах определенных для них законом сфер провинции и муниципалитеты автономны. И несомненно верно то, что по сравнению с системой, действовавшей до 1868 года, нынешний режим представляет собой ярко выраженную децентрализацию. Тем не менее следует сказать, что на практике со стороны центральных властей всегда существует тенденция покушаться на привилегии местных органов управления, и в течение нескольких лет рассматривается реорганизация всей административной системы в направлении меньшего, а не большего либерализма. В 1909 году законопроект о местном самоуправлении, разработанный недавним министерством Мауры, был принят нижней палатой кортесов. Эта мера, против которой энергично боролась либеральная партия, предполагала расширение фискальной автономии коммун, но в то же время изменение провинциальной и муниципальной избирательной системы путем установления образовательного ценза, допуска корпораций к избирательным привилегиям и иного уменьшения веса голоса отдельного гражданина. В Сенате эта мера встретила решительное сопротивление, и ее судьба пока неясна.

ГЛАВА XXXIV

ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОРТУГАЛИИ I. Столетие политического развития

695. Наполеоновское подчинение и конституция 1820 года. — Правительство Португалии в начале XIX века было не менее абсолютным, чем правительство Испании. Кортесы прекратили свое существование, и хотя Помбал, первый министр в период 1750–1777 годов, сделал всех португальских подданных имеющими право занимать государственные должности и провел многочисленные экономические и административные реформы, не было позволено сделать ничего, что могло бы подорвать неограниченную власть короны. Революция во Франции затронула страну незначительно. Однако в 1807 году она стала жертвой Наполеона, и королевская семья была вынуждена искать убежища в зависимой Бразилии. С помощью англичан власть завоевателя была сломлена в 1808 году, и в течение ряда лет правительство номинально управлялось комиссией, назначенной отсутствующим регентом доном Жуаном, хотя фактически управлялось британской диктатурой. В 1815 году Бразилия была возведена в ранг равноправного королевства, и с этого года до 1822 года официальным названием государства было «Соединенное королевство Португалии, Бразилии и Алгарве». В 1816 году обезумевшая королева Мария I умерла, и регент вступил на объединенные престолы как Жуан VI. Его первоначальным намерением было остаться в Америке, но в 1820 году всеобщее восстание в Португалии завершилось созывом национального собрания, которое выработало конституцию, воспроизводящую основы испанского документа 1812 года, и этот поворот событий побудил монарха в 1821 году отплыть на родину, оставив регентом в Бразилии своего сына дона Педру. Верность новой конституции была принесена в принудительном порядке, но реакционные силы быстро набирали силу, и до конца 1823 года этот документ был отменен. Единственным осязаемым результатом этого эпизода стало создание конституционной партии, которая впоследствии большую часть времени успешно удерживала абсолютизм в обороне.

696. Конституционная хартия 1826 года: мигелистские войны. — Смерть Жуана VI 10 марта 1826 года ускорила конфликт огромной важности в истории португальского конституционализма. Наследником престола был дон Педру, император Бразилии, который как суверен Португалии принял титул Педру IV. Начав свое правление с дарования конституционной хартии, вводящей парламентскую систему правления по образцу той, что действовала в Великобритании, новый король, не желая покидать Америку, передал португальский трон своей семилетней дочери доне Марии да Глория с условием, что по достижении совершеннолетия она выйдет замуж за своего дяди дона Мигеля, у которого тем временем будет находиться регентство. Под всеобщие восторги Хартия (Carta Constitucional) была провозглашена в Лиссабоне 31 июля 1826 года, а в августе было сформировано ответственное либеральное министерство во главе с Салданьей. Однако когда в 1828 году регент наконец прибыл в Португалию, выяснилось, что клерикальная и абсолютистская контрреволюция уже набирает обороты, и реакционные элементы встретили его не как регента, а как короля. Кортесами древнего типа, созванными взамен предусмотренного Хартией парламента, дону Мигелю была предложена корона, которую он, в нарушение всех данных им обещаний, поспешил принять. Желая отстоять права своей дочерии, император Педру в апреле 1831 года отрекся от бразильского престола и, отправившись в Португалию, беззаветно посвятил себя задаче свержения узурпатора. Итогом последовавших войн стало свержение дона Мигеля в 1834 году и его пожизненное изгнание из королевства. До своей смерти в сентябре того же года Педру исполнял обязанности регента при своей дочери, и под его сравнительно просвещенным правлением Хартия 1826 года была восстановлена, а государство вновь встало на путь реформ. После его смерти принцесса Мария взошла на трон как Мария II.

697. Номинальный конституционализм, 1834–1853. — Царствование королевы Марии (1834–1853) было периодом фракционных неурядиц. Теперь существовало три политические группы главного значения: мигелисты, представляющие интересы отвергнутого абсолютистского режима; хартисты, выступавшие за принципы умеренной конституции (1826 года), действовавшей в то время; и септембристы, тяготевшие скорее к принципам радикального документа 1821–1822 годов. Для всех, кроме, возможно, мигелистов, поддержание конституции того или иного типа перестало быть спорным вопросом. В 1836 году септембристы спровоцировали народное выступление, в результате которого конституция 1822 года была вновь объявлена действующей до тех пор, пока не будет разработана новая, и 4 апреля 1838 года под эгидой септембристов был представлен документ, в котором предусматривалось, что избранный сенат заменит аристократическую Палату пэров, предусмотренную Хартией, а выборы в Палату депутатов отныне станут прямыми. Однако в 1839 году было сформировано умеренное министерство с Антониу Бермуду да Кошта Кабралом в качестве его реального, хотя и не номинального главы, и в результате прокламации от 10 февраля 1842 года Хартия была восстановлена. Кошта Кабрал (граф Томар после 1845 года) правил деспотически до мая 1846 года, когда в результате объединения мигелистов, септембристов и хартистов он был изгнан. За ним последовало хартистское министерство Салданьи. В 1849 году оно было заменено министерством вернувшегося Томара, но в результате восстания 7 апреля 1851 года Томар снова был изгнан. Во главе умеренной коалиции Салданьин правил мирно в течение следующих пяти лет (1851–1856). Этот период ознаменовался двумя важными событиями. 5 июля 1852 года так называемый «Дополнительный акт» пересмотрел Хартию, предусмотрев прямые выборы депутатов, децентрализацию исполнительной власти, создание представительных муниципальных советов и отмену смертной казни за политические преступления. Вторым важным фактом было объединение в 1852 году септембристов и хартистов в партию регенераторов (Regeneradores) для поддержки Хартии в ее новом и либерализованном виде.

698. Партийные соперники: ротативисты. — В конституционной истории королевства царствование Педру V (1853–1861) имеет небольшое значение. Гражданских распрей было меньше, чем в предыдущем поколении, но министерства сменяли друг друга стремительно, и улучшения в практических политических условиях почти не наблюдалось. Период, охватываемый более продолжительным правлением Луиза I (1861–1889), носил тот же характер, за исключением того, что его последние годы были отмечены определенными событиями в партийной ситуации. Смерть старого лидера хартистов Салданьи в 1876 году действительно сопровождалась появлением по существу нового политического расстановки сил. Регенераторы, представляющие коалицию хартистов и септембристов 1852 года, к тому времени уже распались, и в 1877 году более радикальные элементы ушедшей в прошлое партии, первоначально известные как Историческая левая, реорганизовались под названием прогрессистов (Progressistas). Новые консервативные элементы, с другой стороны, продолжили традиции и сохранили название первоначальных регенераторов. В кортесах прогрессисты заняли позицию конституционной левой, а уцелевшие регенераторы — консервативной правой. Обе они были монархическими и обе привязанными к существующей конституции, различаясь лишь в отношении поправок, которые они предпочли бы внести в этот документ. Из оставшихся партий две имели значение: мигелисты, по-прежнему представляющие интересы абсолютизма, и республиканцы, впервые приобретшие определенную партийную организацию в 1881 году.

Между 1877 и 1910 годами регенераторы и прогрессисты поочередно делили добычу в виде власти с такой регулярностью, что в народе за ними закрепилось прозвище ротативистов (rotativos). Обе партии находились под доминированием профессиональных политиков, чье искусство манипулирования народными выборами равнялось лишь их жадности до победной добычи. Успешное функционирование парламентской системы предполагает по меньшей мере сносное общественное мнение. Но в Португалии, где более четырех пятых жителей неграмотны, подобных благоприятных условий не было, и возможности для демагога и касика были соответствующим образом соблазнительны. Партии регулярно представляли собой простые клики, а партийная политика — лишь междоусобную борьбу. На протяжении всего периода процветала коррупция, а существовавшее общественное мнение систематически подавлялось. Выборы детально контролировались провинциальными губернаторами; агенты Правительства нанимались для инструктирования народа в выборе представителей; и избиратели привычно делали ровно то, что им приказывали. Никто никогда не ждал от выборов результатов, неблагоприятных для Правительства. Особенно бессовестным было то, как преобладающие партии систематически препятствовали избранию республиканских и независимых депутатов. Еще в 1906 году в кортесы прошел лишь один республиканец, хотя общеизвестно было, что во многих округах партия обладала уверенным большинством.

699. Диктатура Франку, 1906–1908. — С июня 1900 года по октябрь 1904 года у власти находились регенераторы во главе с Рибейру в качестве премьер-министра. В этот период двое национальных выборов, в 1900 и 1904 годах, принесли правящей партии солидное большинство. С октября 1904 года поле занимало прогрессистское министерство Лучану де Кастру, но весной 1906 года произошла серия министерских кризисов, в ходе которых Рибейру на короткое время вернулся к власти. Выборы 26 апреля 1906 года дали регенераторам 113 мест, прогрессистам — 30, а республиканцам — 1. Сопутствующие этим выборам министерские перестановки подготовили почву для установления режима, известного в недавней португальской истории как диктатура (dictadura). Новый премьер-министр, Жуан Франку, был одним из наиболее способных и совестливых людей в общественной жизни. Будучи изначально регенератором, он еще в 1901 году возглавил откол от партии, а в 1903 году окончательно организовал третью партию — либеральных регенераторов, объявленной целью которых было установление в Португалии подлинного парламентаризма. В 1906 году между сторонниками Франку и прогрессистами во главе с Кастру была осуществлена «либеральная концентрация», результатом которой стал призыв Франку на пост премьер-министра 19 мая 1906 года. Эту должность он принял с твердым намерением внедрить и провести в жизнь масштабную программу крайне необходимых фискальных и административных реформ. По возможности его методы должны были быть полностью конституционными; если нет — настолько близкими к ним, насколько это могло оказаться осуществимым. Избранные 26 апреля кортесы собрались 6 июня и, показав себя бесперспективными, были распущены. Во время последовавшей избирательной кампании партия регенераторов, к которой номинально принадлежал Франку, раскололась, причем франкисты, или сторонники премьера, приняли название новых регенераторов. Результаты выборов 12 августа распределились следующим образом: новые регенераторы — 73 места; прогрессисты — 43; старые регенераторы — 23; республиканцы — 4, а оставшиеся разрозненные места распределились между другими группами.

Заседание кортесов, начавшееся 29 сентября 1906 года, было одним из самых бурных за всю историю. В мае 1907 года, когда правительство казалось близким к падению и предполагалось, что Франку уйдет в отставку, несгибаемый премьер совершил государственный переворот, в результате которого кабинет был реорганизован, кортесы распущены, а несколько находивших рассмотрения важных законопроектов были провозглашены приобретшими силу закона. В течение последовавшего двенадцатимесячного периода правительство представляло собой благожелательную, но бескомпромиссную диктатуру. Опираясь на короля, армию и значительную часть сторонников, Франку преуспел в проведении большей части своей программы реформ. Однако ему противостояли республиканцы, профессиональные политики из старых партий и вся иерархия административных и судебных чиновников, страшившихся предстоящего расследования. Его задача чрезвычайно осложнялась растущей непопулярностью короля Карлуша, и в защиту монарха было сочтено необходимым лишить Палату пэров её судебных функций, заменить окружные и муниципальные советы назначаемыми короной комиссиями и, короче говоря, фактически приостановить действие всех оставшихся рудиментов народного правления, а также различных гарантий индивидуальной свободы.

700. Восстановление нормальных условий. — 1 февраля 1908 года, когда ситуация приблизилась к революционной, король Карлуш и наследный принц Луиш Филипп были убиты, а диктатура Франку внезапно подошла к концу. Второй сын короля, вступивший на престол под именем Мануэла II, созвал чрезвычайную жунту министров и лидеров партий, по наущению которой властный премьер подал в отставку и покинул страну; после этого под руководством адмирала Феррейры ду Амарала было сформировано коалиционное министерство, представлявшее все монархические партии. Созданные Франку административные комиссии были распущены; цивильный лист, по поводу которого шли ожесточенные споры, был сокращен; Палата пэров была реорганизована; было назначено избрание новых кортесов, и парламентские институты, приостановленные на год, были возрождены. С другой стороны, различные реформы, за которые отвечал диктатор, также были прекращены. Прошедшие 5 апреля выборы, сопровождавшиеся серьезными беспорядками, принесли правительству решительное большинство, и 29 апреля новый монарх официально открыл первые кортесы своего правления и принес присягу на верность конституции. В палате вновь проявился старый баланс сил между регенерадорами и прогрессистами. Первых насчитывалось 61, вторых — 59. Республиканцы имели 7 мест; группа «националистов» — 3; независимые — 1, а «амаралисты», обособленные сторонники министерства, — 17. До конца года правительство потеряло большинство, и 24 декабря бывшим министром юстиции Кампушом Энрикишем был сформирован новый коалиционный кабинет. [874]

II. Управление королевства

701. Конституция. — Прежде чем говорить о революции 1910 года, в результате которой монархия была свергнута и установлена нынешняя республика, желательно сделать краткую отсылку к системе государственного управления прежнего режима. Основным законом, действовавшим в 1910 году, являлась Конституционная хартия 1826 года, переработанная и либерализованная многочисленными поправками. Ревизия, осуществленная Дополнительным актом 1852 года, уже упоминалась. Поправка от 24 июля 1885 года предусматривала постепенное упразднение права наследственных пэров заседать в верхней палате, а также представительство меньшинств в палате депутатов; в то же время тремя важными поправками времен правления Карлуша I (1889–1908) были: (1) поправка от 28 марта 1895 года, в соответствии с которой число депутатов было сокращено со 180 до 120 и пересмотрены цензовые требования для осуществления избирательного права; (2) поправка от 25 сентября того же года, упразднявшая выборную часть Палаты пэров; и (3) поправка от 8 августа 1901 года, которой были пересмотрены условия выборов в Палату депутатов. В своей окончательной редакции конституция представляла собой документ необычайной длины, состоявший из восьми разделов («титулов») и 145 статей, некоторые из которых отличались большой степенью детализации. [875]

702. Корона и министерство. — Было предусмотрено осуществление четырех различных категорий полномочий, а именно: исполнительных, модеративных (сдерживающих), законодательных и судебных. Из них первые два возлагались на монарха, третье — на монарха и кортесы совместно, а четвертое — на трибуналы, учрежденные в соответствии с конституцией. Корона постоянно закреплялась за потомками доны Марии II из Браганской династии, а в случае их отсутствия — за ближайшей боковой ветвью. Престолонаследие регулировалось на основе принципа первородства с предпочтением мужской линии, а во время несовершеннолетия монарха регентство переходило к ближайшему родственнику по порядку престолонаследия, достигшему двадцати пяти лет. С монархом были связаны министерство и государственный совет. Министерство состояло из премьер-министра, обычно не имевшего портфеля, и переменного числа руководителей ведомств (в 1910 году — семи), [876] причем принципом конституции являлось то, что, поскольку корона юридически безответственна, никакой исполнительный акт не может признаваться действительным, если он не подписан одним или несколькими членами министерской группы. За все свои действия министры номинально несли ответственность перед кортесами, хотя на практике бурное состояние политики делало такую ответственность почти невозможной для принудительного исполнения. Государственный совет представлял собой орган, состоявший из наследного принца (по достижении им восемнадцатилетнего возраста) и двенадцати человек, назначаемых королем пожизненно, обычно из числа нынешних или бывших министров. Требовалось, чтобы с советом консультировались по всем важным делам и общим мерам государственного управления, особенно касающимся объявления войны, заключения мира и ведения дипломатических переговоров. [877]

Помимо участия в законодательной деятельности, полномочия короны (осуществлявшиеся, по крайней мере номинально, через посредство министров и советников) относились, как уже говорилось, к двум категориям: исполнительной и модеративной. Полномочия исполнительного характера были обычного рода, а именно: назначение гражданских, военных и церковных должностных лиц; ведение внешних сношений; проглашение законов, а также декретов, инструкций и регламентов, необходимых для надлежащего исполнения законов; назначение выборов новых кортесов не реже чем раз в четыре года; и надзор, в соответствии с конституцией, за «всем, что касается внутренней и внешней безопасности государства». [878] Среди современных конституций конституции Португалии и Бразилии уникальны проводимым в них различием между полномочиями исполнительными и полномочиями «модеративными». В рамках модеративных полномочий португальская конституция закрепляла за короной назначение пэров, созыв кортесов на чрезвычайную сессию, утверждение мер кортесов с тем, чтобы они приобретали силу закона, пророгацию (отсрочку) и перерыв заседаний кортесов, а также роспуск Палаты депутатов, назначение и смещение министров, дарование амнистий, помилование или смягчение наказаний, наложенных на правонарушителей по судебному приговору. Теория заключалась в том, что таковы полномочия, которые монарх осуществляет в качестве посредника между различными органами системы государственного управления, и в конституции провозглашалось, что эта модеративная власть является краеугольным камнем всей политической организации. Однако это различие, хотя с определенной точки зрения и достаточно логичное, по-видимому, не имело большого практического значения.