«Правительства Европы»

ЧАСТЬ VII. — НИДЕРЛАНДЫ

ГЛАВА XXVIII

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ГОЛЛАНДИИ I. Веке политического развития

Географическая близость в сочетании с историческими обстоятельствами предопределила тесный и непрерывный характер отношений между двумя современными королевствами — Голландией и Бельгией, сколь бы сильно они ни различались по многим фундаментальным признакам. Обе нации произошли из групп провинций, входивших в состав исходных Нижних Земель, или Нидерландов. В результате памятной борьбы голландцев с испанским королем Филиппом II семь северных провинций завоевали независимость в начале XVII века и под названием Соединенных Провинций создали систему правления, республиканскую по форме, но на практике большую часть времени фактически автократическую, просуществовавшую более двухсот лет. Десять южных провинций оставались под властью Испании до 1713 года, когда по Утрехтскому мирному договору они отошли к Австрии. Статус независимых государств они обрели лишь в 1831 году.

570. Французское господство, 1793–1814 гг. — Действовавшие в сегодняшних Голландии и Бельгии конституционные порядки следует рассматривать во многом как продукт эпохи Французской революции и наполеоновского господства. В период между 1795 и 1810 годами обе группы провинций Нижних Земель были поглощены Францией и полностью выбиты из привычного политического русла. Провинции, составлявшие Австрийские Нидерланды, были захвачены французской армией в начале 1793 года. Декретом от 1 октября 1795 года они были включены в состав Французской Республики и разделены на девять департаментов; а по Люневильскому мирному договору от 9 февраля 1801 года они были окончательно уступлены Австрией Франции. [716] 1 февраля 1793 года Французская Республика объявила войну Голландии. Зимой 1794–1795 годов голландские провинции были оккупированы, а по Гаагскому мирному договору от 16 мая 1795 года они были преобразованы в новое государство под названием Батавская Республика под протекторатом Франции. [717] Конституция старой республики была подвергнута коренному пересмотру, а штатгальтерство, долгое время принадлежавшее Оранскому дому, было упразднено. Значительной части антиоранжистски настроенных республиканцев приход французов был, по сути, не неприятен. 24 мая 1806 года Батавская Республика была преобразована Наполеоном в королевство Голландия, а Людовик Бонапарт, младший брат французского императора, был назначен нежелающим того сувереном нежелающего того народа. Номинально новое королевство являлось как конституционным, так и независимым; фактически же оно представляло собой автократию и зависимую от Франции территорию. Король Людовик добросовестно старался защищать интересы своих голландских подданных, но безрезультатно. Четыре года спустя под давлением он отрекся от престола; после чего 9 июля 1810 года императорским декретом были ликвидированы остатки независимого статуса голландского народа, а королевство было полностью включено в состав Франции. На смену древним провинциям пришли семь департаментов; голландцам было выделено шесть мест в французском Сенате, три в Государственном совете и двадцать пять в Законодательном корпусе во главе административной системы был поставлен генерал-лейтенант; и не было приложено никаких усилий к тому, чтобы стереть все пережитки голландской национальности.

571. Решения Венского конгресса: конституция 1815 года. — Свержение Наполеона передало судьбу как голландских, так и бельгийских провинций на суд союзных держав. В первом Парижском мирном договоре, заключенном 30 мая 1814 года между союзниками с одной стороны и Францией с другой, оговаривалось, что бельгийские территории должны быть объединены с Голландией и что все они под названием Королевство Объединенных Нидерландов должны быть переданы реставрированному Оранскому дому в лице Виллема I, сына штатгальтера Виллема V. Еще раньше, вследствие голландского восстания, последовавшего за поражением Наполеона под Лейпцигом, Виллем был отозван из своего продолжавшегося восемнадцать лет изгнания. 1 декабря 1813 года он официально принял суверенитет над голландскими провинциями, а в начале 1814 года была составлена и введена в действие конституция. Желание союзников, в особенности Великобритании, заключалось в том, чтобы в Нижних Землях возникло государство, достаточно мощное для того, чтобы служить барьером против возможных северных агрессий со стороны Франции. Объединение бельгийских провинций с голландскими также должно было в некоторой степени компенсировать голландцам потерю колониальных владений в пользу Великобритании во время войны. Заключительным актом Венского конгресса от 9 июня 1815 года и вторым Парижским мирным договором 20 ноября того же года эта договоренность была ратифицирована. С Голландией и Австрийскими Нидерландами в новом государстве были объединены епископство Льежское, герцогство Лимбургское и герцогство (впоследствии ставшее великим герцогством) Люксембург. Последняя из упомянутых территорий, будучи включенной в Германский союз, была передана голландскому суверену в компенсацию за немецкие княжества, уступленные им в это время Пруссии. [718] 15 марта 1815 года Виллем начал свое правление при новом режиме в Голландии, а 27 сентября того же года был коронован в Брюсселе.

Во исполнение обещания, данного своему народу, король Виллем 24 августа 1815 года обнародовал новую конституцию, разработанную комиссией в составе равного числа голландских и бельгийских членов. Документ предусматривал создание Генеральных штатов из двух палат: одна состояла из членов, назначаемых короной пожизненно, другая — из равного числа (55) голландских и бельгийских депутатов, избираемых провинциальными штатами. Законопроекты могли отклоняться этой ассамблеей, но не могли ею инициироваться или изменяться. Избирательное право было крайне ограничено; суд присяжных не гарантировался; бюджет утверждался сразу на несколько лет; министры объявлялись ответственными исключительно перед королем; и в целом в новой системе было слишком мало либерализма. Когда этот документ был представлен на рассмотрение бельгийского собрания, он был подавляющим большинством отвергнут. Тем не менее он был объявлен вступившим в силу и оставался основным законом объединенных владений Виллема I до 1830 года.

572. Бельгийская революция, 1830–1831 гг. — Трения между голландцами и бельгийцами были непрекращающимися с самого начала. Это объединение по своей сути было искусственным, и честные попытки короля добиться подлинного слияния лишь подчеркивали несогласимые различия в языке, религии, экономических интересах и политическом наследии, разделявшие два народа. Население Бельгии составляло 3 400 000 человек, тогда как Голландии — всего 2 000 000. Тем не менее вес голосов последней в нижней палате парламента был не больше, чем у первой, и фактически голландцам удавалось все это время поддерживать в этом органе небольшое рабочее большинство. Административные должности по большей части замещались голландцами, а позиция, весьма часто (в определенной мере, вне всякого сомнения, бессознательно) занимаемая государственными властями, отчетливо намекала на то, что Голландия является преобладающей державой, а Бельгия — едва ли большим, чем просто покоренная территория. Результатом стали недовольство и неизбежное восстание. В 1828 году основные политические партии Бельгии, католики и либералы, объединились в «Союз», целью которого было добиться признания независимости Бельгии или, если это окажется невозможным, создания подлинной бельгийской автономии без какого-либо союза с Голландией, кроме чисто личной унии через корону. Вдохновленные успехом Июльской революции во Франции и надеясь на получение французской помощи, бельгийцы в августе 1830 года подняли открытое восстание. После периода насилия временное правительство в Брюсселе 4 октября 1830 года провозгласило независимость Бельгии и созвало национальный конгресс, которому было поручено разработать проект государственного устройства. Встревоженный неизбежной потерей половины своих владений, король Виллем после безрезультатной демонстрации военной силы предложил уступки; а Генеральные штаты зашли так далеко, что санкционировали создание в южных провинциях отдельной системы управления, которая в свое время удовлетворила бы требования бельгийцев. Однако время для компромиссов было упущено. Бельгийский конгресс подавляющим большинством проголосовал за создание независимой монархии, принял (7 февраля 1831 г.) либеральную конституцию и, после того как трон безуспешно предлагался герцогу Немурскому, второму сыну Луи-Филиппа Французского, выбрал королем немецкого принца Леопольда Саксен-Кобургского, который под именем Леопольда I был коронован 21 июля того же года.

573. Независимость Бельгии. — Эти события повлекли за собой слом устройства, которое союзники в 1815 году считали необходимым для безопасности Европы. Однако целый ряд соображений — среди них вспышка восстания в Польше — побудил державы с неожиданной готовностью смириться с распадом рыхлой монархии. 20 декабря 1830 года конференция пяти главных держав в Лондоне официально высказалась за постоянное разделение, а когда в августе 1831 года голландская армия пересекла границу и нанесла бельгийцам сокрушительное поражение, французские войска заставили интервентов отказаться от плодов своей победы и уйти из страны. Лондонская конференция 25 ноября 1831 года подготовила мирный договор, по условиям которого были признаны как независимость, так и нейтралитет нового бельгийского королевства. Виллем Голландский протестовал и категорически отказался подписывать этот документ. Британское и французское правительства заставили его внешне смириться с соглашением, хотя свое официальное согласие он дал лишь 19 апреля 1839 года. Озлобленный своими потерями и уязвленный конституционными поправками, на принятие которых его собственный народ заставил его пойти, он отрекся от престола в 1840 году в пользу своего сына. [719]

574. Пересмотр конституции в Голландии. — После 1831 года конституционное развитие Голландии и Бельгии пошло разными путями. [720] В Голландии основной закон 1815 года был сохранен, но внесенные в него изменения, особенно в 1840, 1848 и 1887 годах, настолько изменили его характер, что превратили в по сути новый документ. Пересмотр 1840 года был навязан королю либералами, позиции которых укрепились на фоне финансового хаоса, в который нация погрузилась при прежнем автократическом режиме. Реформаторы добились гораздо меньшего, чем требовали. Вместо министерской ответственности и общественного контроля над финансами, о которых они просили, они добились лишь того, чтобы бюджет представлялся в Генеральные штаты каждые два года, а колониальный баланс — ежегодно, наряду с некоторыми изменениями частного характера, включая сокращение цивильного листа и уменьшение численности состава Генеральных штатов вследствие потери Бельгии. И тем не менее эти реформы стоили затраченных усилий.

В период правления Виллема II (1840–1849) требования конституционного пересмотра не прекращались. Король щедро раздавал обещания, но колебался. В 1844 и снова в 1845 году конкретная программа пересмотра не была принята. Однако к 1848 году экономические трудности и народное недовольство стали столь явными, что монарх был вынужден действовать. Свержение Луи-Филиппа в Париже также возымело свое действие. 17 марта король назначил государственную комиссию из пяти членов, которой было поручено подготовить проект пересмотра конституции, и созданный в результате документ после его принятия на чрезвычайной сессии Генеральных штатов был обнародован 3 ноября. Пересмотр 1848 года привнес в голландскую конституционную систему множество фундаментальных изменений. Вместо того чтобы назначаться короной, члены верхней палаты Генеральных штатов с тех пор должны были избираться провинциальными штатами; а при выборе членов нижней палаты прямые народные выборы заменили косвенные. Министры короля стали ответственными перед Генеральными штатами, а полномочия законодательного органа были дополнительно расширены за счет распространения его власти на колониальные дела, введения регулярного ежегодного бюджета и, что важнее всего, признания права инициировать и изменять законопроекты. Можно сказать, что конституционное правление в Голландии фактически ведет свое начало с 1848 года.

575. Конституция в настоящее время. — На протяжении нескольких десятилетий после воцарения Виллема III в 1849 году политическая история Голландии представляет собой главным образом историю партийной борьбы, усугубляемой попытками различных политических групп — особенно либералов, консерваторов и католиков — применить на практике парламентскую систему. [721] Смерть принца Александра 21 июня 1884 года вызвала необходимость принятия поправки к конституции, предусматривающей вступление на престол женщины-суверена и установление регентства, а три года спустя парламентский тупик вынудил короля санкционировать общий пересмотр основного закона, в результате которого число граждан, обладавших избирательным правом, увеличилось более чем втрое. Действующая конституция Голландии представляет собой измененный документ от 6 ноября 1887 года. Она насчитывает более двухсот статей и является одним из самых объемных документов подобного рода в истории. Подобно большинству европейских конституций, она может изменяться обычными законодательными органами, хотя и при соблюдении особо оговоренных условий. Первый шаг в процедуре изменения заключается в принятии законодательными палатами резолюции, подтверждающей наличие достаточных оснований для рассмотрения конкретной поправки или поправок. После обнародования этой резолюции палаты подлежат роспуску. Вновь избранные палаты затем берутся за окончательное рассмотрение проекта, и если они принимают его двумя третями голосов и суверен дает свое согласие, он вступает в силу. [722]

II. Корона и министерство

576. Статус суверена. — Государственный строй Голландии [723] по форме является конституционной наследственной монархией. До 1884 года королевское престолонаследие закреплялось исключительно за прямой мужской линией Оранско-Нассауского дома в порядке примогенитуры. Однако смерть единственного оставшегося в живых наследника мужского пола в упомянутом году повлекла за собой, как уже отмечалось, внесение в конституцию поправки, разрешающей наследование престола наследником женского пола при отсутствии наследника мужского пола; и после смерти Виллема III 23 ноября 1890 года трон соответственно перешел к его единственной дочери, нынешней королеве Вильгельмине. [724] При отсутствии законного наследника преемник трона должен назначаться законом, который представляется короной и утверждается совместным заседанием законодательных палат, причем для этих целей каждая палата удваивает свое обычное число членов. В случае несовершеннолетия или недееспособности суверена устанавливается регентство, а регент назначается законом, принимаемым Генеральными штатами на совместном заседании. [725]

При вступлении на престол суверен приводится к присяге на публичном совместном заседании обеих палат в городе Амстердаме и обязан дать клятву всегда «блюсти и защищать конституцию»; после чего члены палат торжественно обязуются «делать все то, что подобает делать хорошим и верным Генеральным штатам». Личность монарха объявляется неприкосновенной. Для содержания королевского двора конституция устанавливает, что помимо доходов от коронных земель суверен имеет право на ежегодный доход, выплачиваемый из государственной казны, а также на летнюю и зимнюю резиденции, максимальные государственные расходы на которые, однако, ограничиваются 50 000 флоринов в год. При каждом вступлении на престол размер ежегодного жалованья определяется законом на все время царствования. Цивильный лист Виллема II составлял 1 000 000 гульденов, но при восшествии на престол Виллема III в 1849 году эта сумма была уменьшена до 600 000, на коем уровне она остается и по сей день. Оранский дом обладает значительным частным состоянием, большая часть которого была накоплена Виллемом I благодаря различным торговым и промышленным начинаниям. Принцу Оранскому как наследнику престола государство выплачивает ежегодный доход в размере 100 000 флоринов, который увеличивается до 200 000 при заключении им брака, санкционированного законом.

577. Министерство. — При суверене состоит Государственный совет, в состав которого входят принц Оранский (по достижении восемнадцатилетнего возраста) и назначаемое короной переменное число членов. В настоящее время число членов составляет четырнадцать. По условиям конституции суверен обязан выносить на обсуждение Государственного совета все вопросы, подлежащие внесению в Генеральные штаты, а также все общие вопросы управления королевством и его колониями и владениями по всему миру. [726] Помимо этого совещательного Государственного совета существует Совет министров, включающий глав девяти исполнительных ведомств, учрежденных сувереном. Номинально министры назначаются и увольняются короной по ее усмотрению, но фактически парламентская система пустила достаточно глубокие корни, чтобы наложить на суверена значительные ограничения в этом вопросе. Все декреты и распоряжения должны быть контрассигнованы главой одного из министерских ведомств; и прямо оговаривается, что ответственность за все королевские акты несут министры. [727] Главы министерских ведомств имеют привилегию занимать места в обеих палатах Генеральных штатов, но если они не избраны туда в качестве постоянных членов, они обладают лишь правом совещательного голоса в ходе заседаний той палаты, где они заседают. [728]

578. Осуществление исполнительной власти. — Несмотря на тенденции к либерализации, лежащие в основе голландской конституционной истории с 1815 года, полномочия короны по-прежнему огромны. Исполнительная власть сосредоточена исключительно в руках суверена и министров, и существует немало важных актов, которые суверен может совершать совершенно самостоятельно. Суверен осуществляет высший контроль над международными отношениями, объявляет войну, заключает и ратифицирует договоры, [729] жалует дворянские титулы, производит назначения на государственные должности, чеканит монету, дарует помилование по приговорам судов, осуществляет высшее руководство сухопутными и военно-морскими силами, разрешает определенные типы споров, возникающих между провинциями или между провинциями и коммунами либо корпорациями, издает общие административные регламенты, рекомендует законопроекты Генеральным штатам и утверждает или отклоняет все меры, принятые этим органом. Суверен при этом никоим образом не стоит выше закона. Многие действия не могут совершаться вовсе иначе как на основании должным образом принятого законодательного акта. Так, освобождение от соблюдения законных предписаний может быть даровано короной исключительно на основании закона. В других отношениях масштабные полномочия, содержащиеся в конституции, смягчаются уравновешивающими оговорками. Например, суверен обладает правом чеканить монету, но также предписано, что «денежная система должна регулироваться законом». [730] И корона обладает «высшим контролем над колониями и владениями королевства в других частях света»; однако «правила управления колониями и владениями устанавливаются законом». [731]

III. Генеральные штаты и политические партии

579. Палаты: прежний порядок выборов. — Законодательная власть в королевстве принадлежит совместно суверену и Генеральным штатам, или парламенту, состоящему из двух палат. Верхняя палата состоит из пятидесяти членов, избираемых в различных пропорциях «штатами», то есть представительными собраниями одиннадцати провинций. [732] Срок полномочий составляет девять лет, причем каждые три года одна треть членов подлежит ротации. Право быть избранными в члены палаты имеют граждане мужского пола, достигшие тридцатилетнего возраста, полностью распоряжающиеся своим имуществом и не лишенные избирательных прав по судебному приговору, при условии, что они либо входят в число крупнейших плательщиков прямых национальных налогов, либо занимают или занимали одну или несколько основных государственных должностей, определенных законом. [733]

Нижняя палата состоит из ста членов, избираемых непосредственно избирателями королевства сроком на четыре года. По первоначальной конституции 1815 года члены нижней палаты избирались провинциальными штатами. Прямые выборы были введены конституционной реформой 1848 года. На протяжении нескольких десятилетий избирательное право, опиравшееся на имущественный ценз, было сильно ограничено. После 1870 года либералы вели упорную кампанию за расширение круга избирателей, и благодаря конституционной поправке 1887 года избирательное право было распространено на всех мужчин в возрасте 23 лет и старше, которые являются домохозяевами, уплачивающими минимальный налог на жилье, квартирантами, которые в течение определенного времени уплачивали минимальную арендную плату, либо обладают «признаками пригодности и общественного благосостояния». Одни лишь положения, касающиеся домохозяев и квартирантов, в один момент увеличили число избирателей примерно со 100 000 до 300 000. Точный смысл и применение фразы «пригодность и общественное благосостояние» были оставлены на усмотрение закона, и на протяжении более десяти лет политические споры в Голландии вращались главным образом вокруг этого вопроса. Коалиционное католическо-консервативное министерство 1888–1891 годов категорически отказалось санкционировать принятие какого-либо закона на этот счет. В 1893 году либеральный министр внутренних дел Так ван Поортвлит выдвинул проект, согласно которому предлагалось придать толкованию квалифицирующей фразы практически максимально широкий характер. Человек должен был считаться соответствующим образовательному цензу, если он умел писать, а социальному — если он просто не получал общественного пособия. В результате принятия этого плана число избирателей возросло бы примерно до 800 000 человек, и Голландия достигла бы почти всеобщего избирательного права для мужчин. Умеренные либералы, консерваторы и большинство католиков выступили против этого предложения, и выборы 1894 года показали, что сторонники программы ван Поортвлита оказались в меньшинстве. Общая численность «таккианцев» в новой палате составила 46 человек, из которых 35 были либералами; численность «антитаккианцев» составила 54 человека, из которых 24 были католиками.

580. Избирательный закон 1896 года и вопрос избирательной реформы. — В новосформированном кабинете министров подготовка альтернативной меры выпала на долю Самуэля ван Хаутена, лидера радикальной группы, выступавшей против проекта ван Поортвлита. В заметном избирательном законе 1896 года компромиссные предложения ван Хаутена были окончательно приняты и составили основные черты современной избирательной системы. Согласно этому порядку члены нижней палаты избираются в ста одномандатных округах гражданами мужского пола в возрасте 25 лет и старше, отвечающими любому из следующих требований: (1) уплата прямого налога в размере не менее одного флорина; (2) уплата минимальной арендной платы в качестве домохозяина или квартиранта; (3) владение или аренда судна водоизмещением не менее двадцати четырех тонн; (4) получение жалованья или заработную плату в размере от 275 до 550 флоринов в год; (5) инвестиции в размере ста флоринов в государственные облигации или пятидесяти флоринов в сберегательную кассу; и (6) успешная сдача экзамена, требуемого для поступления на государственную службу или на частную работу. В результате реформы 1896 года число избирателей в королевстве увеличилось до 700 000 человек.

В 1905 году была создана королевская комиссия из семи членов, которой было поручено рассмотреть и представить предложения относительно пропорционального представительства, жалованья членов палаты и других вопросов изменения конституции. Однако правительство специально оставило за собой право выдвигать предложения, касающиеся непосредственного расширения избирательного права. Доклад этой комиссии, представленный в конце 1907 года, рекомендовал, помимо прочего, введение пропорционального представительства и (шестью голосами против одного) предоставление избирательного права женщинам. Эти предложения не были приняты, но в конце 1910 года была назначена новая комиссия под председательством консервативного премьер-министра Хеемскерка, и этому органу были предоставлены полномочия предлагать изменения в любую часть государственного порядка. Успешное применение пропорционального представительства в соседних странах, особенно в Бельгии и Швеции, делает вероятным то, что эта система в конечном итоге будет принята и в Голландии. Будущее женского избирательного права более проблематично. Женщины уже обладают правом голоса на собраниях ассоциаций по защите дамб, если они являются налогоплательщиками или владеют примыкающей к дамбам собственностью, а в июне 1908 года лютеранский Синод предоставил женщинам право голоса в церковных делах наравне с мужчинами. С 1894 года существует Национальное общество избирательного права женщин, к которому в 1906 году добавилась Лига избирательного права женщин; кроме того, женщины свободно допускаются в ряды политических клубов, поддерживаемых сторонниками различных партий.

Любой гражданин мужского пола, достигший тридцатилетнего возраста, полностью владеющий имуществом и не ограниченный в правах по суду, имеет право на место в народной палате. Согласно положениям конституции, членам палаты помимо дорожных расходов выплачивается жалованье в размере 2 000 флоринов в год; а по закону от 4 мая 1889 года членам верхней палаты, которые не проживают в месте проведения заседаний, выплачиваются суточные в размере десяти флоринов на время каждой сессии.

581. Генеральные штаты: организация и полномочия. — Конституция требует, чтобы Генеральные штаты собирались по меньшей мере раз в год и чтобы их регулярная ежегодная сессия открывалась в третий вторник сентября. Суверен может созвать чрезвычайную сессию в любое время; однако регулярные сессии не зависят от королевского созыва. Корона обладает правом распускать палаты, по отдельности или одновременно; но указ о роспуске должен содержать приказ о выборах новой палаты или палат в течение четырнадцати дней и о созыве палат в двухмесячный срок. [734] За исключением случая роспуска, регулярная сессия должна длиться не менее двадцати дней; однако по истечении двадцатидневного периода суверен может прекратить заседание всякий раз, когда, по его мнению, «интересы государства более не требуют его продолжения». [735] Председатель верхней палаты назначается короной из числа ее членов на срок одной сессии. Соответствующее должностное лицо нижней палаты аналогичным образом назначается из списка трех членов, представленного палатой. Каждая палата назначает из числа лиц, не являющихся ее членами, своего секретера и других необходимых должностных лиц; каждая проверяет полномочия своих новоизбранных членов и выносит окончательное решение об их действительности; и каждая регулирует детали собственной процедуры. За исключением случаев, когда одна десятая часть членов палаты требует закрыть двери или председатель считает такой шаг необходимым, заседания являются публичными. Ни одна палата не может принимать решения по какому-либо вопросу, если на заседании не присутствует по меньшей мере половина ее членов, а окончательные решения по всем предложениям принимаются абсолютным большинством присутствующих членов. Часть дел Генеральных штатов рассматривается на совместных заседаниях обеих палат. На совместном заседании они рассматриваются как единая палата под председательством председателя верхней палаты. Для изменения порядка королевского престолонаследия или назначения наследника престола конституция требует удваивать численность членов каждой палаты. В таком случае к регулярным членам каждой палаты добавляется равное число чрезвычайных членов, избираемых в том же порядке, что и регулярные члены. [736]

В заседаниях Генеральных штатов нижняя палата пользуется явным преобладанием. Верхняя палата действительно обычно считается конституционно самым слабым органом подобного рода в Европе. Она не обладает ни правом инициировать законодательство — общее или финансовое, — ни правом вносить поправки в законопроекты. Любой поступающий в нее документ должен быть принят или отвергнут в неизменном виде. Законопроекты могут исходить либо от правительства, либо от членов нижней палаты, причем суверен обязан направлять все рекомендации, касающиеся как законов, так и других вопросов, в нижнюю палату в письменном послании или через комитет. [737] Проекты общих финансовых законов должны ежегодно представляться в нижнюю палату от имени короны сразу после открытия регулярной сессии. Никакие налоги не могут взиматься иначе как по закону. Помимо полномочий чисто законодательного характера, Генеральные штаты уполномочены расследовать, действуют ли палаты раздельно или на совместном заседании, исполнительное ведение общественных дел. [738] При соблюдении определенных условий Генеральные штаты двумя третями голосов и с согласия короны могут вносить поправки в конституцию. [739]

582. Политические партии: выборы 1903 года. — С середины XIX века политический перевес непостоянно чередовался между двумя основными партийными группами. Одной из них являются либералы, представляющие главным образом торговые города и делящиеся на две общие категории умеренных и прогрессистов. Другая — консерваторы, состоящие в основном из ортодоксальных протестантов, особенно крестьян-кальвинистов, и поддерживаемые, как правило, католиками. В более недавнее время социалисты появились как обособленный политический элемент, но до сих пор они неизменно связывали свою судьбу с либералами. В период между 1871 и 1888 годами либералы находились у власти непрерывно; а после короткого интервала, охваченного консервативно-католическим министерством, они вернули себе контроль и удерживали его на протяжении всего десятилетия 1891–1901 годов. В 1901 году было сформировано коалиционное министерство под премьерством консерватора доктора Кайпера. Оно просуществовало до 1903 года.

Весной упомянутого года нижняя палата отклонила важный законопроект, касающийся высшего образования, на принятии которого настаивало министерство Кайпера. Палата была распущена, и в июне состоялись выборы. До выборов в палате насчитывалось 58 сторонников министерства и 42 его противника (либералы и социалисты). Оппозиционные силы были далеки от единства. Социалисты настаивали на немедленном изменении конституции в целях введения всеобщего избирательного права; прогрессивные либералы выступали лишь за скорейшее принятие такой поправки; умеренные либералы были против нее вовсе. Тем не менее результатом выборов стало прекращение существования консервативного большинства и замена его небольшим, но несомненным либеральным большинством в четыре голоса. Консерваторы получили 48 мест, либералы — 45, социалисты — 7. Министерство Кайпера немедленно подало в отставку.

583. Политическая ситуация после 1909 года. — Период с июня 1905 года по декабрь 1907 года был отмечен двумя сменявшими друг друга либеральными министерствами Боргесиуса и Де Меестера. Каждое из них было по сути бесцветным. Попытки добиться расширения избирательного права потерпели неудачу, и в течение 1907 года либеральное большинство фактически сошло на нет. В результате 8 февраля 1908 года было сформировано новое министерство во главе с доктором Хеемскерком, члены которого набирались из консерваторов. На всеобщих выборах 11 июня 1909 года консерваторы полностью вернули себе главенство. Согласно расстановке сил, преобладающей в настоящее время, результаты этих выборов выглядели следующим образом: (1) антиреволюционеры (преимущественно сельские кальвинисты) — 23 депутата; (2) исторические христиане — 12; (3) римские католики — 25 (общая квота консерваторов — 60); (4) свободные либералы — 4; союзные либералы — 21; либерал-демократы — 8; социалисты — 7 (общий либеральный контингент — 40). Более того, в то время как консерваторы были плотно сплочены, либералы безнадежно перессорились между собой и оказались совершенно неспособны оказать существенное сопротивление своим оппонентам. Имея большинство в 20 мест в нижней палате и в 19 в верхней, превосходящее число голосов избирателей на 80 000 по сравнению с либералами и находящееся у власти министерство, которое, пусть и не было блестящим, но по крайней мере пользовалось популярностью, консерваторы вышли из избирательной кампании в положении, позволяющем им на долгое время, насколько это можно предвидеть, сохранить контроль над общественными делами. В полном противоречии с современной ситуацией в Бельгии, расколы, разделяющие различные группы либералов, в Голландии имеют тенденцию углубляться, а политическое бессилие либерализма, соответственно, усиливаться. [740]

IV. Судебная власть и местное самоуправление

584. Судебные принципы. — Конституция гарантирует различные основные личные права, включая право петиций, собраний, свободу слова и равенство перед законом во всем, что связано с защитой личности и имущества. Она также берет на себя обязательство гарантировать индивиду защиту от пристрастности и произвола в отправлении правосудия. За исключением необычных случаев, предписанных законом, никто не может быть взят под стражу иначе как по ордеру, выданному судьей и с указанием конкретной причины ареста. Никто не может быть против своей воли выведен из-под юрисдикции того суда, в котором он имеет право на рассмотрение своего дела. Общая конфискация имущества осужденного лица не может налагаться в качестве наказания за какое-либо правонарушение. За исключением исключительных случаев, определенных законом, или когда, по мнению судьи, этого требуют общественный порядок и нравственность, заседания всех судов должны быть открытыми. Приговоры должны выноситься на открытом заседании. К ним должно прилагаться изложение соображений, на которых они основаны, а в уголовных делах — ссылки на конкретные статьи закона, на которых основывается приговор. [741]

585. Суды. — Правосудие по всему королевству отправляется от имени короны, и все судебные должностные лица назначаются короной. В конституции предусмотрен лишь высший судебный орган, известный как Верховный суд (Hooge Raad) Нидерландов со штаб-квартирой в Гааге. Нижестоящие суды существуют в силу обычного закона. Судьи Верховного суда в количестве пяти человек назначаются короной из списков, составляемых нижней палатой Генеральных штатов. Функции Верховного суда весьма значительны. Рассматривая апелляции на решения нижестоящих судов, он может аннулировать любое судебное разбирательство, декрет или решение, которые он сочтет не обоснованными законом. На него возложена обязанность следить за тем, чтобы дела должным образом рассматривались и решались, а судебные чиновники соблюдали законы. Судьи нижестоящих судов назначаются, как правило, пожизненно, но при соблюдении предписанных законом условий они могут быть уволены или освобождены от должностей по решению Верховного суда. Наконец, Верховный суд представляет собой трибунал, перед которым по обвинениям, выдвинутым сувереном или нижней палатой, члены Генеральных штатов, главы министерских ведомств, генерал-губернаторы, члены Государственного совета и королевские комиссары в провинциях могут подвергнуться судебному преследованию за преступления, совершенные по должности. Такое преследование может быть начато как в период пребывания официального лица в должности, так и после его отставки. [742]

Среди нижестоящих судов выделяются три инстанции. Самую нижнюю ступень занимают кантональные суды в количестве 106 единиц, каждый из которых состоит из одного судьи и рассматривает иски на сумму менее 200 гульденов, нарушения полицейских правил и прочие дела незначительного характера. Следующими идут окружные суды в количестве 23 единиц, каждый из которых состоит из трех судей и осуществляет в пределах судебного округа (arrondissement) юрисдикцию по более весомым делам. Еще выше окружных трибуналов стоят пять апелляционных судов, каждый из которых включает коллегию из трех судей. Суд присяжных в Голландии отсутствует.

586. Местное самоуправление: провинция. — Государственный строй Нидерландов несколько своеобычен тем, что подробно предписывает не только форму и характер национального правительства, но и порядок, который должен действовать в отношении управления провинциями и коммунами по всему королевству. Провинций насчитывается одиннадцать, коммун — 1 123. Важность провинции возрастает благодаря тому обстоятельству, что нация выросла из чистой конфедерации, причем первоначальная автономия федеративных провинций так и не была полностью стерта при нынешнем централизованном режиме. Каждая провинция имеет свой представительный орган, или «провинциальные штаты», представляющий собой однопалатное собрание, члены которого избираются напрямую сроком на шесть лет всеми жителями провинции, имеющими право голоса на выборах членов нижней палаты Генеральных штатов. Половина членов обновляется каждые три года. Число членов варьируется в зависимости от населения провинции от восьмидесяти в Южной Голландии до тридцати пяти в Дренте. Собрание заседает по меньшей мере два раза в год. Его полномочия обширны, хотя оно не может принимать никаких законодательных актов без согласия короны. Оно издает постановления, вводит налоги, составляет и представляет суверену ежегодный бюджет, в определенной мере контролирует муниципалитеты и избирает тех членов верхней палаты Генеральных штатов, на которых имеет право конкретная провинция.

Для осуществления исполнительной власти в провинции существуют два органа. Провинциальное собрание назначает из числа своих членов комитет из шести человек, известный как «депутированные штаты», которому в соответствии с установленными законом условиями поручено повседневное управление делами. Кроме того, суверен назначает и учреждает в каждой провинции комиссара, на которого возложено исполнение королевских распоряжений и общий надзор за действиями местных властей. Этот королевский комиссар председательствует на дебатах как провинциальных штатов, так и комитета из шести человек, обладая в комитете также правом голоса. Он является несомненно главным должностным лицом провинции и в то же время эффективным связующим звеном между центральным и провинциальным правительственными уровнями. [743]

587. Местное самоуправление: коммуна. — Во всех существенных аспектах управление голландскими коммунами предписано общегосударственной конституцией, в результате чего это управление отличается единообразием, не менее полным, чем коммунальное управление во Франции. В каждой коммуне имеется совет численностью от семи до сорок пяти членов, избираемых напрямую жителями коммуны сроком на шесть лет на основе правил избирательного права, идентичных тем, что действуют при выборах членов провинциальных штатов, за тем исключением, что никто, даже при наличии иных избирательных прав в отношении членов коммунального совета, не может осуществлять эту привилегию, если он не вносит минимальную сумму ежегодно в коммунальные сборы. Треть членов совета обновляется каждые два года. Совет заседает публично так часто, как того требуют дела. Он принимает подзаконные акты, вводит налоги, осуществляет надзор за образованием и представляет интересы коммуны, если того требуют обстоятельства, перед сувереном, Генеральными штатами и провинциальными штатами. Все его законодательные акты могут быть заветованными короной, а муниципальный бюджет регулярно требует утверждения комитетом провинциальных штатов. Исполнительная власть в коммуне возложена на бургомистра, или мэра, назначаемого сувереном сроком на шесть лет, и коллегию из двух-шести ветодхаудеров (wethouders), или олдерменов, избираемых советом из своего состава и самим советом. Бургомистр председательствует в совете и как представитель королевской власти может приостановить на срок до тридцати дней действие любого принятого постановления. [744]

ГЛАВА XXIX

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ БЕЛЬГИИ I. Конституция — корона и министерство

588. Конституция: либерализм и стабильность. — Конституция королевства Бельгия была разработана в результате провозглашения независимости Бельгии 4 октября 1830 года национальным конгрессом из двухсот избранных делегатов. Она была обнародована 7 февраля 1831 года, а 21 июля того же года первый независимый бельгийский суверен Леопольд I принес присягу блюсти и защищать ее. Обстоятельства способствовали тому, чтобы документ приобрел ярко выраженный либеральный характер. Созданный в разгар революции, вызванной главным образом автократическим правлением короля Виллема I, он является — и задумывался таковым — необычайно четким в определении королевской прерогативы. В Бельгии в 1831 году действительно находились лица, выступавшие за установление республики. Против такого курса приводились различные соображения, и весьма веские; однако монархия, которая была учреждена и явно обязана своим существованием народному представительству, относится к строго ограниченному конституционному типу. «Вся власть», — утверждается в основном законе, — «исходит от народа». [745] Принципы либерализма проявляются тем ярче, что создатели конституции сознательно взяли за образец французские документы 1791 и 1830 годов, а также испытали глубокое влияние восхищения конституционной системой Великобритании.

Ярким свидетельством тщательности проделанной работы и передового характера созданной системы государственного управления служит тот факт, что текст бельгийского основного закона просуществовал более полувека абсолютно неизменным, и далее — что когда в наше собственное поколение предпринималась задача внесения поправок, даже самые ярые сторонники ревизии не стали настаивать ни на чем ином, кроме пересмотра положений, касающихся избирательного права. Леопольд I (1831–1865) и сменивший его Леопольд II (1865–1909) откровенно признавали условный характер королевского властвования и, хотя проявляли заметную активность в управлении государственными делами, своим поведением давали мало повода для народной критики или недовольства. Даже революционный 1848 год прошел в Бельгии без каких-либо серьезных волнений. В 1893 году в конституцию были внесены поправки, предусматривающие всеобщее избирательное право для мужчин, а в 1899 году дополнительная поправка установила систему пропорционального представительства. В остальном этот документ действует по сей день практически в том виде, в каком он был введен в действие в 1831 году. Едва ли стоит упоминать, что в Бельгии, как и везде, письменная конституция отнюдь не исчерпывает собой всю реально действующую политическую систему. Многочисленные аспекты парламентаризма и других устоявшихся форм и практик государственного управления черпают свое санкционирование скорее из конституционных обычаев, нежели из законов конституции; тем не менее они не менее реальны и долговечны.

589. Содержание и пересмотр. — Письменная конституция Бельгии, подобно голландской, имеет широкий охват. Она включает пространный билль о правах; детальное определение структуры национальных исполнительных, законодательных и судебных ведомств; специальные положения, касающиеся финансов и армии; а также перечисление принципов, лежащих в основе провинциального и коммунального управления. Она содержит в общей сложности 139 статей, из которых восемь носят временный характер и не действуют. Процедура внесения поправок идентична той, что принята в Голландии. После заявления законодательных палат о том, что желательна конкретная поправка, палаты ipso facto распускаются. Если избранные после этого палаты одобряют предложение двумя третями голосов и суверен дает свое согласие, оно объявляется принятым. [746]

590. Корона. — Монархия в Бельгии является наследственной по прямой мужской линии в порядке примогенитуры. При отсутствии потомков мужского пола король с согласия законодательных палат может назвать своего преемника. [747] Король или наследник престола достигает совершеннолетия в возрасте восемнадцати лет. В случае несовершеннолетия или недееспособности суверена обе палаты обязаны собраться на единое заседание для решения вопроса об учреждении регентства. Полномочия регента не могут возлагаться на двух или более лиц совместно, и во время действия регентства никакие изменения в конституцию не могут вноситься. [748] Если случится так, что престол окажется полностью вакантным, выбор суверена ляжет на законодательные палаты, специально переизбранные для этой цели и заседающие на совместном заседании. Цивильный лист короны фиксируется в начале правления. Цивильный лист Леопольда II, установленный законом от 25 декабря 1865 года, составлял 3 300 000 франков, и таким же является цивильный лист нынешнего суверена Альберта I.

591. Министры и парламентская система. — Совет министров состоит из десяти глав исполнительных ведомств. Они вместе с переменным числом министров без портфеля составляют Государственный совет — совещательный орган, созываемый короной по мере необходимости. Все министры назначаются прямо или косвенно и могут быть уволены короной. Все они должны быть бельгийскими гражданами, причем назначение не может быть предложено ни одному члену королевского дома. Министры почти неизменно являются членами той или иной законодательной палаты, главным образом Палаты представителей. [749] Независимо от того, являются ли они членами палат, они имеют привилегию посещать все заседания и выступать по собственному требованию. Палаты действительно обладают правом требовать их присутствия. Но ни один министр не может голосовать, кроме как в той палате, членом которой он состоит. [750]

Бельгия — одно из немногих континентальных государств, где парламентская система действует в полную силу. Ни в чем конституция не проявляет большей четкости, чем в определении ответственности министров. Мало того что заявляется об ответственности министров короля; оговаривается, что «ни один королевский декрет не вступает в силу, если он не контрассигнован министром, который тем самым актом принимает на себя ответственность за него»; а также что «ни в коем случае устный или письменный приказ короля не освобождает министра от ответственности». [751] Палата представителей наделена правом обвинять министров и привлекать их к суду Кассационного суда; причем король не может помиловать министра, осужденного этим трибуналом, иначе как по требованию одной из двух законодательных палат. Министерство, обнаруживающее, что оно не может рассчитывать на поддержку большинства в Палате представителей, имеет право принять решение о роспуске одной из палат или обеих. Если после всеобщих выборов согласие по-прежнему отсутствует, министерство, следуя процедуре, принятой в аналогичной ситуации в Великобритании, уходит в отставку, суверен призывает лидера оппозиционной партии принять премьерство и сформировать кабинет, а остальные министры подбираются из числа преобладающих партий этим должностным лицом по согласованию с королем. Из-за множественности партийных групп в Бельгии королю обычно предоставляется несколько большая свобода маневра при выборе премьер-министра, чем это возможно в Великобритании. [752]

592. Осуществление исполнительной власти. — Полномочия исполнительной власти, осуществляемые номинально королем, а фактически кабинетом, тесно определены в конституции; при этом содержится положение, необычное для европейских конституций, согласно которому король не обладает никакими полномочиями, кроме тех, которые конституция и специальные законы, принятые на основе конституции, прямо возлагают на него. [753] В соответствии с поясненными условиями король назначает всех должностных лиц, состоящих на общей административной и дипломатической службе, а иных должностных лиц — лишь постольку, поскольку это прямо разрешено законом. Он командует сухопутными и морскими силами, объявляет войну и заключает мир. Он ведет переговоры о заключении договоров с тем ограничением, что торговые договоры и договоры, налагающие бремя на государство или возлагающие обязательства на отдельных бельгийских граждан, вступают в силу только после получения одобрения обеих палат, а также с дополнительным условием, согласно которому никакая уступка, обмен или приобретение территории не могут быть осуществлены иначе как на основании закона. Король провозглашает все законодательные акты и уполномочен издавать все регламенты и декреты, необходимые для исполнения законов. Теоретически он обладает правом вето, но в бельгийском, как и в парламентских правительствах в целом, не возникает повода для фактического осуществления этого власти. Король созывает, отсрочивает сессии и распускает палаты; хотя положения конституции, касающиеся законодательных сессий, настолько точны, у короны остается мало свободы усмотрения в этом вопросе. Наконец, король уполномочен отменять или смягчать наказания, назначаемые судебными трибуналами, чеканить монету, пожаловать дворянские титулы (которые должны быть исключительно почетными) и жаловать воинские ордена в соответствии с положениями закона. [754]

II. Палаты парламента — Избирательная система

593. Сенат. — Бельгийский парламент состоит из двух палат, обе из которых являются выборными и представляют нацию в целом. Верхняя палата, или Сенат, состоит из 112 членов, избираемых сроком на восемь лет. Что касается метода их избрания, члены делятся на две категории. Согласно конституционному положению, с изменениями, внесенными законом от 7 сентября 1893 года, число сенаторов, равное половине числа членов Палаты представителей, избирается непосредственно избирателями пропорционально численности населения различных провинций. Избирательный корпус, избирающий этих сенаторов, совпадает с корпусом, избирающим депутатов, и по закону от 29 декабря 1899 года принцип пропорционального представительства, применяемый при выборах нижней палаты, применяется к выборам в сенат в пределах каждой провинции. Вторую группу членов составляют лица, избираемые провинциальными советами в количестве двух от каждой провинции с населением менее 500 000 жителей, трех от каждой провинции с населением от 500 000 до 1 000 000 жителей и четырех от каждой провинции с населением более 1 000 000 жителей. Доля сенаторов, избираемых непосредственно народом, составляет приблизительно три четверти, составляя в настоящее время 76 против 26. До внесения поправки 1893 года все члены Сената избирались тем же избирательным корпусом, который избирал членов нижней палаты. Поскольку право быть избранными сенаторами имели лишь плательщики прямых налогов в размере 2 000 франков в год, верхняя палата представляла почти исключительно интересы богатства. Возложив на провинциальные советы избрание части сенаторов, которые должны иметь право быть избранными независимо от имущественного ценза, рассчитывали придать Сенату более широко представительный характер. В то же время имущественный ценз для избираемых народом членов был уменьшен на треть. Можно отметить, что в Сенате существует вероятность наличия небольшого невыборного элемента. Согласно условиям конституции, сыновья короля или, если таковых не имеется, бельгийские принцы из ветви королевской семьи, назначенной для наследования престола, по праву являются сенаторами по достижении восемнадцати лет, хотя и без права решающего голоса до достижения двадцати пяти лет. [755] До своего вступления на престол в 1909 году нынешний монарх Альберт I, племянник и предполагаемый наследник Леопольда II, имел право на место в сенате. В настоящее время нет ни одного представителя королевской семьи, имеющего право на избрание.

Все выборные сенаторы должны быть бельгийскими гражданами и жителями Бельгии в возрасте по меньшей мере сорока лет и в полном объеме пользоваться гражданскими и политическими правами. Сенаторы, избираемые провинциальными советами, не подпадают под какой-либо имущественный ценз, [756] но те, которые избираются непосредственно народом, должны происходить либо из числа плательщиков прямых национальных налогов в размере не менее 1 200 франков, либо быть собственниками или арендаторами бельгийской недвижимости с оценочным доходом не менее 12 000 франков. Однако в провинциях, где число лиц, имеющих право быть избранными, не достигает пропорции одного на каждые 5 000 жителей, список дополняется добавлением такого числа наиболее крупных налогоплательщиков провинции, какое необходимо для установления этой пропорции. [757] За исключением проездных билетов на национальные железные дороги, сенаторы не получают жалованья или иного вознаграждения.

594. Палата представителей: прежний порядок выборов. — Нижняя законодательная палата состоит из депутатов, избираемых непосредственно избирателями королевства. Количество мест определяется законом на основании общего положения о том, что оно не может превышать пропорцию одно на 40 000 жителей. До 1899 года оно составляло 152; сегодня — 186. Срок полномочий составляет четыре года. Половина состава обновляется каждые два года, хотя в случае роспуска палата подлежит полному обновлению. [758] Квалификационные требования, предъявляемые конституцией к депутатам, заключаются в гражданстве, проживании в Бельгии, достижении двадцати пяти лет и обладании гражданскими и политическими правами. Депутаты получают гонорар в размере 4 000 франков в год, а также право бесплатного проезда по всем государственным и концессионным железным дорогам между местами их постоянного проживания и Брюсселем или любым другим городом, в котором может проводиться сессия.

Бельгийская избирательная система в настоящее время примечательна по трем причинам: (1) она основана на принципе всеобщего избирательного права для мужчин; (2) она включает систему множественного голосования; и (3) она предусматривает пропорциональное представительство партий. Согласно первоначальной конституции 1831 года избирательное право, хотя и не являвшееся нелиберальным для своего времени, было ограничено имущественным цензом довольно радикального характера. Депутаты избирались только теми гражданами, которые ежегодно платили прямой налог, варьирующийся по сумме, но ни в коем случае не составлявший менее двадцати флоринов. В 1848 году был принят ряд избирательных законов, в соответствии с которыми имущественный ценз был снижен до единого уровня в двадцать флоринов, а число избирателей фактически удвоилось. Либералы были отнюдь не удовлетворены этим порядком, и агитация в пользу расширения избирательного корпуса продолжалась неуклонно. Уже в 1865 году требования либералов активно подкреплялись требованиями рабочих организаций, и в 1870 году католический кабинет счел себя обязанным санкционировать значительное расширение избирательного права на выборах в провинциях и коммунах. После 1880 года основная тяжесть избирательной пропаганды легла на социалистов, и кампания за пересмотр конституции была направлена почти исключительно против 47-й статьи основного закона, содержавшей первоначальное положение относительно избирательного права. С 1830 года население Бельгии увеличилось почти вдвое, и в стране наблюдался огромный рост народного благосостояния и экономического процветания. То, что при населении в 6 000 000 человек (в 1890 году) избирательный корпус составлял лишь 135 000 человек, было достаточно очевидной аномалией. Широко демократическая система, по которой избирались члены французской Палаты депутатов и германского рейхстага, провозглашалась ревизионистами в качестве идеала, который они надеялись воплотить в Бельгии.

595. Закона об избирательной реформе 1893 года. — В 1890 году католический кабинет, частично признав справедливость этого требования и предпочитая, если уж предстоит пересмотр, провести его самому, нежели подвергаться риску его проведения радикальным кабинетом, уступил давлению и согласился на официальное обсуждение избирательного вопроса в стенах обеих палат. Последовали три года прерывистых, но оживленных дискуссий. Наконец, в мае 1892 года палаты смогли прийти к согласию по первичному положению о том, что необходим тот или иной пересмотр. Затем последовал роспуск, требуемый конституцией в таком случае, за которым последовала всеобщая избирательная кампания. Вновь избранные палаты, которые для данной цели фактически представляли собой учредительное собрание, приступили к выполнению своей задачи позднее в том же году. В обеих палатах католики сохранили большинство, однако в силу требования получения двух третей голосов для принятия конституционной поправки они тем не менее были вынуждены рассчитывать на определенную поддержку со стороны либералов. В плане пересмотра, который был принят в конечном счете, все партии имели некоторую существенную долю.