«Правительства Европы»

Члены Большого совета избираются регулярно по округам прямым всенародным голосованием. Размеры избирательных округов варьируются от 188 человек в Обвальдене и 250 во Внутреннем Аппенцелле до 1500 в Санкт-Галлене и Цюрихе и 2500 в Берне. К избирателям относятся все лица мужского пола, достигшие двадцатилетнего возраста и обладающие в полном объеме гражданскими правами. Срок полномочий членов Совета составляет от одного года до шести лет, но обычно равен трем или четырем годам. Как правило, проводится два заседания в год, а в некоторых кантонах — большее их число. Начиная с кантона Тичино в 1891 году, в системах управления нескольких кантонов и двух городов — Берна и Базеля — был введен принцип пропорционального представительства. Детали различаются, но общий принцип заключается в том, что каждая политическая партия имеет право на места в Большом совете в пропорции, максимально приближенной к доле голосов, поданных за партию от общего числа голосов, поданных в кантоне. Кантоны, в которых этот принцип действует, разделены на округа, каждый из которых имеет право на двух или более представителей, а отдельный избиратель, не имея права подавать более одного голоса за конкретного кандидата, подает число голосов, соответствующее числу замещаемых мест. [609]

462. Референдум: истоки и функционирование. — Самым интересным, если не самым характерным из швейцарских политических институтов является референдум. Истоки референдума в Швейцарии можно проследить по меньшей мере до XVI века. Этот принцип применялся прежде всего в сложноустроенных системах управления двух территорий — Граубюндена и Вале, которые впоследствии стали кантонами, но в упомянутый период были лишь округами, аффилированными с Конфедерацией. В конце XVI века следы того же принципа обнаруживались в Берне и Цюрихе. И поистине, политическое устройство ранней Конфедерации предполагало использование механизма, который по меньшей мере весьма напоминал референдум. Делегаты, направляемые кантонами на сейм, получали полномочия лишь ad audiendum et referendum; иными словами, им было поручено не давать окончательного согласия на предложения, а лишь выслушивать их и передавать кантональным правительствам для окончательного решения.

Однако в своем нынешнем виде швейцарский референдум возник в кантоне Санкт-Галлен в 1830 году. Он представляет собой сугубо творение XIX века и должен рассматриваться как продукт политической философии Руссо, фундаментальный постулат которой заключался в том, что законы должны приниматься не через представителей, а непосредственно народом. [610] Принцип референдума может применяться в двух принципиально различных направлениях, а именно: к конституциям и конституционным поправкам, а также к обычным законам. Референдум применительно к конституционным актам существует в настоящее время во всех без исключения швейцарских кантонах. [611] Тем не менее он никоим образом не является специфической особенностью Швейцарии. Этот же принцип применяется в ряде англоязычных стран, а также временами в других местах. С другой стороны, референдум применительно к обычным законам является сугубо швейцарским. В наши дни он внедряется в некоторых американских штатах и в других местах, но по своему происхождению и духу он швейцарский. Введенный отчасти для удовлетворения потребности, порожденной несовершенной системой представительства, а отчасти из уважения к передовой демократической теории, референдум в отношении обычных законов существует сегодня в каждом кантоне Швейцарии, за исключением лишь кантона Фрибур. В одних кантонах референдум является обязательным, в других — «факультативным», или необязательным. Там, где референдум обязателен, каждая законодательная мера должна выноситься на всенародное голосование; там, где он необязателен, мера выносится на голосование только по требованию определенного числа или доли избирателей. Петиция с призывом провести референдум должна быть представлена в исполнительный совет кантона, как правило, в течение тридцати дней после принятия меры, по которой предлагается провести голосование. Число подписавшихся, необходимое для того, чтобы петиция имела силу, варьируется от 500 в Цуге до 6000 в Санкт-Галлене. Аналогичным образом доля избирателей, правомочных отклонить меру, является переменной. В некоторых кантонах требуется большинство всех наделенных избирательными правами граждан; в других — простое большинство фактически голосующих по рассматриваемому вопросу. В случае всенародного отклонения меры, принятой законодательным органом кантона, исполнительный совет направляет соответствующее уведомление в законодательный орган, который после этого объявляет данную меру недействительной. [612]

463. Народная инициатива. — Дополнением к референдуму служит народная инициатива. Посредством осуществления одного института народ может предотвратить вступление в силу закона или конституционной поправки, против которых он возражает. Посредством осуществления другого он может не только привлечь внимание законодательного органа к желаемым мерам, но и добиться принятия таких мер вопреки безразличию или противодействию законодательного органа. В текущих политических дискурсах и в ходе их практического применения эти два института тесно связаны между собой. Тем не менее они вполне различны, что иллюстрируется тем фактом, что первые случаи принятия инициативы в Швейцарии имели место в тех кантонах (Во в 1845 году и Ааргау в 1852 году), в которых референдум еще не существовал. Среди швейцарских кантонов право народной законодательной инициативы в настоящее время является практически всеобщим. Оно установлено во всех кантонах, кроме Фрибура, Люцерна и Вале. Как правило, меры могут предлагаться той же долей избирателей, которая правомочна отменить меру, переданную из законодательного органа; и любая мера, предложенная требуемым числом избирателей, должна быть принята к рассмотрению законодательным органом в течение установленного срока. Если законодательный орган желает подготовить контрпроект, который будет вынесен на голосование наряду с предложенным народом проектом, он может это сделать. Но первоначальное предложение в любом случае должно быть представлено народу вместе с мнением законодательного органа о нем; и решение народа является окончательным. [613]

IV. Исполнительная и судебная власть кантонов

464. Государственный совет. — Исполнительная власть в кантоне обычно возлагается на административный совет, который по-разному называется: Regierungsrath, Standeskommission или Conseil d'État. Государственный совет (используя это словосочетание для обозначения каждого органа подобного рода, как бы он ни назывался) состоит из пяти-тринадцати членов, срок полномочий которых составляет от одного года до пяти лет. Более чем в половине кантонов члены избираются народным голосованием; в остальных они избираются Большим советом, или законодательным органом. Из состава Государственного совета (в редких случаях — законодательным органом) выбирается председатель, или президент, в немецких кантонах именуемый ландамманом. [614] Должность ландаммана является почетной и уважаемой, по крайней мере на местном уровне, однако она не наделена широкими полномочиями. Ландамман является главным представителем кантона, но юридически его статус едва ли превосходит статус его коллег-советников. Функции Совета охватывают исполнение законов, поддержание порядка, составление финансовых отчетов, подготовку законопроектов, вынесение решений по апелляционным делам и, в целом, защиту интересов кантона. Для удобства функции Совета разделены между департаментами, за каждым из которых закреплен один из советников. Все действия, однако, совершаются от имени Совета в целом. В тех кантонах, которые имеют полноценные законодательные палаты, советники могут посещать заседания и выступать на них, хотя, как правило, они не имеют права голоса.

465. Местное управление. — В целях управления все кантоны, за исключением нескольких небольших, разделены на округа (всего 187), во главе каждого из которых стоит префект или бециркзамман. Это должностное лицо, независимо от того, избрано ли оно Государственным советом, Большим советом или даже населением округа, во всех смыслах является представителем кантонального правительства. Иногда ему помогает бециркрат, или окружной совет; зачастую такого совета нет. В Швице в каждом из шести округов имеется бециркгемайнде, или народное собрание, но это совершенно исключительное явление.

Каждый кантон состоит из коммун, или гемайнде (Gemeinden), и эти коммуны числом 3164 составляют наиболее глубоко укоренившиеся политические единицы страны. Юридически каждая из них состоит из всех проживающих в пределах коммуны граждан Швейцарии мужского пола старше двадцати лет, находящихся там в течение по меньшей мере трех месяцев. Собрание этих лиц известной как собрание общины (Gemeindeversammlung, или assemblée générale). На нем избираются исполнительный совет (общинный совет, или conseil municipal) и мэр (президент общины). Принципом, которого в целом придерживаются кантональные правительства, является то, что в работе местного управления должно в максимально возможной степени использоваться участие мэров городов, старост деревень и других мелких местных должностных лиц. [615]

466. Судебная система. — Каждый кантон обладает судебной системой, которая в основном является самодостаточной. Судьи избираются народом. Иерархии гражданских судов — вермитлер (Vermittler), или мировой судья, бециркзгерихт (Bezirksgericht), или окружной суд, и кантонсгерихт (Kantonsgericht) — соответствует иерархия судов для рассмотрения уголовных дел, причем специальный комитет или палата кантонсгерихта служит уголовным судом последней инстанции. Лишь в немногих и совершенно исключительных случаях дело может быть обжаловано из кантонального суда в федеральный.

ГЛАВА XXIII

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО I. Исполнительная власть

467. Федеральный совет: президент. — При разработке швейцарской конституции, как и при разработке американской, возник вопрос об единоличном или коллегиальном исполнительном органе. В Соединенных Штатах недостатки, предположительно присущие исполнительной власти, состоящей из ряда лиц, которые не несут индивидуальной ответственности и вряд ли способны к полной гармонии в работе, определили решение в пользу единого президента. В Швейцарии же кантональная традиция коллегиальной исполнительной власти в сочетании с преувеличенным страхом перед концентрацией власти обусловила выбор в пользу другой альтернативы. В Швейцарской Конфедерации есть президент. Но, как будет показано далее, его статус совершенно отличен от статуса Президента Соединенных Штатов, а также от статуса Президента Франции. Швейцарская исполнительная власть представляет собой скорее бундесрат, или Федеральный совет, в котором президент является едва ли больше чем председателем.

«Высшая руководящая и исполнительная власть Конфедерации, — гласит конституция, — осуществляется Федеральным советом, состоящим из семи членов». [616] Члены Федерального совета избираются Федеральным собранием, то есть Национальным советом и Советом штатов на совместном заседании, из числа всех граждан, имеющих право быть избранными в Национальный совет, или народный законодательный орган, с тем лишь условием, что от одного и того же кантона не может быть выбрано более одного члена. Номинально срок полномочий членов составляет три года; на практике он является переменным, поскольку всякий раз, когда Национальный совет распускается до истечения своего трехлетнего периода, новое Собрание незамедлительно приступает к избранию нового Федерального совета. Два должностных лица, именуемые соответственно Президентом Конфедерации и Вице-президентом Федерального совета, избираются Собранием ежегодно из числа семи членов Совета. Уходящий в отставку президент не может быть избран президентом или вице-президентом на следующий год; никакой член также не может занимать пост вице-президента в течение двух лет подряд. По обычаю вице-президент регулярно сменяет президента на посту. Функция президента как такового заключается просто в председательствовании на заседаниях Совета. Он обладает не большим объемом власти, чем любой из его шести коллег. Подобно каждому из них, он принимает на себя непосредственное руководство одним из главных исполнительных департаментов. [617] Единственная особенность его статуса заключается в том, что он выполняет церемониальные обязанности, связанные с номинальным главенством в государстве, и получает жалованье в размере 13 500 франков вместо 12 000 франков, получаемых каждым из остальных советников. Он никоим образом не является «главой исполнительной власти».

468. Исполнительные департаменты. — Деятельность Совета распределена между семью департаментами: иностранных дел, внутренних дел, юстиции и полиции, военных дел, налогов и финансов, почт и железных дорог, а также торговли, промышленности и сельского хозяйства. Во главе каждого департамента стоит член Совета, и каждому из них Президент время от времени поручает вопросы для рассмотрения, которые надлежащим образом подпадают под его ведомство. Однако конституцией оговорено, что такое распределение производится исключительно с целью облегчения изучения дел и их оперативного решения. Все решения должны исходить от Совета как единого органа. [618] Обычно советник остается во главе департамента в течение значительного ряда лет, [619] и следует добавить, что в связи с увеличением общего объема правительственных дел руководитель департамента пользуется сегодня большей степенью независимости, чем прежде. Кворум Совета составляет четыре члена, и ни один член не может отсутствовать на заседании без уважительной причины. За исключением выборов, голосование проводится устно (viva voce), а краткий отчет о заседаниях регулярно публикуется в официальном вестнике Республики.

469. Фактический характер Совета. — Федеральный совет, хотя в определенных аспектах и напоминает кабинет, кабинетом не является, и никакого правления кабинета министров или парламентской системы в Швейцарии не существует. Совет действительно готовит законопроекты и вносит их на рассмотрение Собрания. Его члены даже выступают на заседаниях обеих палат и защищают эти меры. Но советники не являются и не могут являться членами Собрания; они не обязательно представляют единую политическую партию, убеждения или программу; они не обязательно согласны друг с другом относительно достоинств или недостатков конкретного законодательного предложения; и если большинство Собрания отвергает их позицию, они даже не помышляют об отставке, поскольку каждый член был избран индивидуальным голосованием на фиксированный срок. [620] Другими словами, Совет представляет собой в сущности то, что сами швейцарские авторы называли его, а именно: исполнительный комитет Федерального собрания. Он обладает значительной степенью сплоченности, но исключительно для целей повседневной работы. Во всех отношениях выше его стоит Собрание — настолько, что даже его самые обычные административные меры могут быть отменены, — и против Собрания Совет не имеет ни малейшей конституционной прерогативы. В Собрании сосредоточена высшая власть, и в случае столкновения курсов то, что приказывает Собрание, Совет исполняет. Отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти столь же тесны, как и в парламентской системе, однако эти отношения носят совершенно иной характер. [621]

470. Функции Совета. — Функции Совета являются одновременно исполнительными, законодательными и судебными. В исполнительной сфере в обязанности этого органа входит «исполнение законов и постановлений Конфедерации, а также решений Федерального суда»; надзор за внешними интересами Конфедерации и ведение внешних отношений; защита благосостояния государства, как внешнего, так и внутреннего; осуществление назначения на должности, которые не возложены на какой-либо иной орган; управление финансами Конфедерации, внесение бюджета и представление отчетов о доходах и расходах; надзор за деятельностью всех должностных лиц и служащих Конфедерации; обеспечение соблюдения федеральной конституции и гарантий кантональных конституций; а также руководство федеральным военным ведомством. Что касается законодательства, то в обязанности Совета входит внесение законопроектов или резолюций в Федеральное собрание и высказывание своего мнения по предложениям, представленным палатами или кантонами; кроме того, он обязан представлять Собранию на каждой очередной сессии отчет о своей собственной деятельности, а также доклад о внутреннем положении дел и внешних связях государства. [622] Совет не обладает правом вето на меры Собрания. Судебные функции Совета проистекают из того факта, что в Швейцарии отсутствуют административные суды, в силу чего различные виды административных дел, выведенные из юрисдикции Федерального суда, на практике рассматриваются непосредственно Федеральным собором, как правило, с возможностью апелляции в Собрание. [623]

II. Законодательная власть: Федеральное собрание

При условии прямого сохранения суверенных прав народа и кантонов конституция возлагает осуществление высшей власти Конфедерации на Федеральное собрание (Bundesversammlung). В отличие от кантональных законодательных органов, Федеральное собрание состоит из двух палат — Национального совета (Nationalrath) и Совета штатов (Ständerath). [624] Одна из них представляет собой по сути палату представителей, а другая — сенат. Принятие в конституции 1848 года доселе не испробованного принципа бикамерализма стало результатом компромисса между противоречивыми требованиями того же рода, которые звучали на Филадельфийском конвенте 1787 года, — а именно требованием меньших федеративных единиц об одинаковой политической силе и требованием более крупных единиц о пропорциональной зависимости такой силы от численности населения.

471. Национальный совет: состав и организация. — Национальный совет состоит из депутатов, избираемых на всеобщих выборах сроком на три года на основе прямого избирательного права для мужчин. Конституция устанавливает, что от каждых 20 000 жителей или их главной дроби должен избираться один представитель, а после каждой десятилетней переписи населения производится перераспределение мест. Избирательные округа сформированы так, что ни один из них не включает части разных кантонов; однако они различаются по размерам и имеют неодинаковое количество представителей в зависимости от численности населения. Внутри округа все представители, если их больше одного, избираются по общему списку, и отдельный избиратель имеет право голосовать за такое количество кандидатов, которое равно числу подлежащих замещению мест. Квота представителей, приходящаяся на различные кантоны в соответствии с этим порядком, варьируется от одного в Ури и Цуге до двадцати двух в Цюрихе и двадцати девяти в Берне. Каждый кантон и каждый из шести полукантонов имеет право по меньшей мере на одного депутата. Общее количество депутатов в 1911 году составляло 189. Избирательный корпус состоит из всех швейцарцев мужского пола, достигших двадцатилетнего возраста и обладающих правом голоса в пределах соответствующих кантонов. Образование избирательных округов, а также регулирование порядка проведения федеральных выборов осуществляются на основании положений конституции посредством федерального статута. Голосование во всех случаях является тайным, а выборы проводятся всегда в один и тот же день (последнее воскресенье октября) по всей стране. Для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, за исключением того, что после двух безуспешных попыток получить такое большинство в округе на третьем голосовании достаточно простого большинства. За исключением того, что в состав Совета не могут избираться лица духовного звания, право быть избранным в Национальный совет имеет каждый гражданин, обладающий федеральным избирательным правом. [625] Члены Совета получают небольшое жалованье, размер которого пропорционален дням фактического присутствия и выплачивается из федеральной казны.

На каждой очередной или внеочередной сессии Национальный совет избирает из числа своих членов президента, вице-президента и четырех счетчиков голосов, с тем однако условием, что член, занимавший пост президента в ходе очередной сессии, не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом на следующей очередной сессии, а один и тот же член не может быть вице-президентом в течение двух очередных сессий подряд. Во всех выборах внутри Национального совета президент участвует наравне с любым другим членом; в законодательных вопросах он имеет право голоса только в случае равенства голосов. Президент, вице-президент и счетчики голосов вместе составляют «бюро» Совета, которое выдвигает кандидатуры в большинство комитетов, ведет подсчет голосов и осуществляет текущую работу. [626]

472. Совет штатов: состав и статус. — Внешне швейцарский Совет штатов напоминает американский Сенат, и общепризнано, что создатели конституции 1848 года учредили этот институт не только в силу неизбежной тенденции в определенной мере увековечить чисто федеративные черты старого Сейма, но также вследствие осознанного намерения создать законодательный орган, который выполнял бы по существу те дополнительные и сдерживающие функции, которые в Соединенных Штатах были возложены на верхнюю палату. Однако на практике швейцарский Совет имеет мало общего со своим американским аналогом. Он состоит из сорока четырех членов, по два от каждого кантона; и в этом отношении он действительно напоминает Сенат. Однако порядок избрания и квалификационные требования к членам, а также срок полномочий и условия оплаты труда регулируются не конституцией или федеральной властью, как аналогичные вопросы в Соединенных Штатах, а напротив, полностью отдаются на усмотрение отдельных кантонов. Следствием этого является полное отсутствие единообразия в столь важных вопросах. В некоторых кантонах члены избираются всенародным голосованием; в других — законодательным собранием. В одних они избираются на один год; в других — на два; в третьих — на три. В результате Совету обычно не хватает компактности и внутренней устойчивости. Еще более серьезным обстоятельством является то, что функции верхней палаты во всех отношениях идентичны функциям нижней. Американский сенат обладает собственной властью и авторитетом, совершенно независимыми от Палаты представителей; швейцарский Совет не имеет ничего подобного. Даже его организация представляет собой практически точную копию организации нижней палаты. [627] В первые годы действия нынешней конституционной системы Совет пользовался высоким престижем и влиянием; но в силу описанных условий этот орган со временем пришел в упадок. Способные и амбициозные государственные деятели обычно предпочитают входить в состав нижней палаты. Верхняя палата обладает широкими полномочиями — номинально равными полномочиям нижней палаты — и нередко действовала с достаточной независимостью, чтобы провалить меры, за которые выступал Национальный совет. Но, не являясь тем слабым подобием верхней палаты, которое обычно ассоциируется с парламентской системой правления, он тем не менее по существу лишен инициативы и независимости истинного сената. [628]

473. Полномочия Федерального собрания. — В конституции оговорено, что Национальный совет и Совет штатов имеют право рассматривать все вопросы, отнесенные к компетенции Конфедерации и не переданные какому-либо другому федеральному органу. [629] Сфера этой компетенции огромна. Прежде всего, существуют определенные функции, которые обе палаты выполняют на совместном заседании под руководством президента Национального совета. Они носят избирательный и судебный характер и включают: (1) избрание Федерального совета, или исполнительного комитета Конфедерации, федеральных судей, канцлера [630] и генералов федеральной армии; (2) помилование; и (3) разрешение юрисдикционных конфликтов между различными ветвями федеральной системы управления.

Гораздо более обширны полномочия, которые палаты осуществляют раздельно и одновременно. Конституция требует, чтобы советы собирались по меньшей мере раз в год. На практике они заседают в июне и декабре каждого года, причем очередные сессии обычно продолжаются четыре-пять недель. По требованию одной четвертой членов Национального совета или пяти кантонов должна быть созвана внеочередная сессия, и велика вероятность проведения одной такой сессии ежегодно, как правило, в марте. Полномочия, возложенные на палаты для осуществления в рамках их совместной деятельности, могут классифицироваться по-разному. Наиболее важными из них являются: (1) принятие законов и постановлений об организации и выборах федеральных органов, а также по всем вопросам, отнесенным конституцией к федеральной компетенции; (2) ведение внешних отношений, в частности заключение договоров и союзов с иностранными державами, надзор за конвенциями, заключаемыми кантонами (в случае протеста Федерального совета или любого кантона против таких кантональных соглашений), объявление войны и заключение мира, а также принятие мер по обеспечению безопасности, независимости и нейтралитета Конфедерации; (3) контроль над федеральной армией; (4) утверждение ежегодного бюджета, санкционирование федеральных займов и проверка государственных счетов; (5) принятие мер по обеспечению соблюдения положений федеральной конституции, выполнению гарантий кантональных конституций, исполнению федеральных обязательств и надзору за федеральным управлением и федеральными судами; и (6) пересмотр федеральной конституции. [631] Как можно заметить, полномочия, осуществляемые палатами, носят главным образом законодательный, но также в немалой степени исполнительный и судебный характер; как уже подчеркивалось, оба совета составляют реальный руководящий орган Конфедерации.

474. Процедура Собрания. — Федеральные законы, декреты и резолюции принимаются только с согласия обоих советов. Любая мера может исходить из любой палаты и быть внесена любым членом. Существуют комитеты по различным вопросам, но законопроекты передаются им только по специальному голосованию. Члены комитетов избираются палатой напрямую или «бюро» палаты, в зависимости от того, как решит сама палата. В каждой палате для ведения дел необходим кворум в виде большинства членов, а меры принимаются простым большинством. Заседания, как правило, являются публичными. Членам прямо запрещается получать от своих избирателей или от кантональных правительств указания относительно того, как они должны голосовать. [632]

III. Законодательная власть: референдум и народная инициатива

Из сферы кантональной законодательной процедуры в федеральное законотворчество был перенесен фундаментальный принцип референдума. Федеральный референдум существует в настоящее время в двух формах: факультативной (необязательной) и обязательной. Первая появилась впервые в пересмотренной конституции 1874 года и применяется исключительно к проектам обычного законодательства. Вторая была установлена конституцией 1848 года и применяется исключительно к предлагаемым поправкам к этому акту.

475. Факультативный референдум: законы и резолюции. — После опубликования закона, принятого Федеральным собранием, он обычно вступает в испытательный период сроком на девяносто дней, в течение которого при соблюдении определенных условий он может быть передан непосредственно народу для ратификации или отклонения. Единственное исключение составляют те меры, которые, по заявлению советов, носят скорее частный, чем общий характер, а также те, которые признаны «срочными». Такие акты вступают в силу немедленно. Но все остальные приостанавливаются до тех пор, пока не появится надлежащая возможность для проведения референдума. В любой момент в течение девяностодневного периода может быть потребовано проведение референдума либо непосредственно народом, либо кантональными правительствами. Петиции, подписанные 30 000 избирателей или принятые законодательными органами восьми кантонов, делают для Федерального совета обязательным организацию вынесения меры на референдум в течение четырех недель после объявления о требовании. Метод проведения референдума тщательно предписан федеральным законодательством. Каждый гражданин, обладающий неповрежденными гражданскими правами, имеет право голоса, и голосование проходит под надзором властей коммуны и кантона. Если в большинстве кантонов за рассматриваемую мерность подано большинство голосов, Федеральный совет провозглашает этот факт, и мера немедленно вступает в силу. Противоположное же большинство делает меру недействительной. В случае если референдум не требуется, мера, разумеется, автоматически вступает в силу по истечении девяностодневного периода. С момента своего введения в федеральную конституцию принцип законодательного референдума применялся к немалому числу законодательных проектов. Действительно, доля законов, подпадающих под действие этой системы и выносившихся на всенародное голосование, хотя и значительно варьировалась с течением времени, составляла около десяти процентов; и из мер, по которым реально проводилось голосование, несколько важных были отклонены. Во всех случаях требования исходили непосредственно от граждан-заявителей, а не от кантональных правительств. [633]

476. Обязательный референдум: конституционные поправки. — В применении к законам и резолюциям референдум является факультативным; в применении к конституционным поправкам он обязателен. Пересмотр швейцарской конституции может быть осуществлен в любое время, полностью или частично, и самыми разными способами. В случае если законодательные советы способны прийти к соглашению о плане пересмотра, они голосуют за принятие предлагаемой поправки точно так же, как если бы это был обычный статут, после чего она представляется народу для принятия или отклонения. Однако если обе палаты не согласны по вопросу о полном пересмотре или если не менее 50 000 избирателей требуют полного пересмотра, перед народом должен быть поставлен предварительный вопрос о том, нужен ли пересмотр вообще. Если воля большинства окажется утвердительной, должны быть избраны новые законодательные советы, на которые возлагается обязанность исполнения народного мандата.

Когда речь идет лишь о частичном пересмотре, процедура несколько иная. Частичный пересмотр может быть инициирован либо советами, либо по петиции 50 000 избирателей. При представлении народной петиции возможны четыре варианта действий: (1) если проект представлен в общих чертах и советы согласны с ним, они придают предложению конкретную форму и выносят его на рассмотрение народа; (2) если советы не согласны с проектом, они выносят на усмотрение народа предварительный вопрос о том, желательна ли поправка общего предложенного типа, и в случае положительного голосования продолжают пересмотр; (3) если петиция представлена в конкретной и окончательной форме и советы согласны с ней, проект незамедлительно выносится на суд народа; и (4) если советы не согласны с конкретным выдвинутым таким образом проектом, они могут подготовить собственный проект или рекомендовать отклонить предлагаемую поправку, причем они могут представить свой контрпроект или рекомендацию одновременно с представлением народу петиции в порядке инициативы. [634] Ни при каких обстоятельствах поправка не может быть введена в действие до тех пор, пока она не получит одобрения большинства проголосовавших по ней в большинстве кантонов. Из семнадцати конституционных поправок, представленных Федеральным собранием в период с 1874 по 1908 год, двенадцать были ратифицированы и пять отклонены.

477. Народная инициатива. — Право народной инициативы при пересмотре конституции было установлено поправкой от 5 июля 1891 года благодаря совместным усилиям всех антирадикальных партий и групп. Целью, лежавшей в основе поправки, было разрушение монополии, которой долгое время пользовались радикалы, путем предоставления в руки любых пятидесяти тысяч граждан полномочия принуждать федеральное правительство принимать к рассмотрению предлагаемые изменения в конституцию, готовить проекты, относящиеся к ним, и выносить эти проекты на окончательное решение народа. Когда эта система была создана, многие люди всерьез опасались, что открыт путь к частым, ненужным и революционным изменениям, которые подорвут стабильность государства. Однако подобные опасения оказались беспочвенными. За два десятка лет на голосование было вынесено лишь девять поправок, инициированных народом, и только три из них были включены в основополагающий закон. Одна из трех, принятая в запрещала еврейский метод убоя животных и являлась чистым продуктом антисемитского движения. Две другие были приняты в 1908 году. Одна впервые разрешала федеральным властям издавать законы по вопросам, связанным с ремеслами и профессиями; другая запрещала производство и продажу абсента. Правда, был предложен ряд других более или менее радикальных поправок, но все они потерпели неудачу при принятии. Так, в 1894 году канул в лету социалистический план, в соответствии с которым государство обязывалось обеспечивать работой каждого трудоспособного человека, а в том же году — проект выплаты кантонам премии в размере двух франков на душу населения за счет быстро растущих доходов от таможенных пошлин. [635] Аналогичным образом в 1900 году провалились две интересные планируемые реформы, касающиеся федеральной избирательной системы. Одна из них предусматривала введение в различных кантонах принципа пропорционального представительства при выборах членов Национального совета. Другая предусматривала избрание членов Федерального совета не так, как в настоящее время, Общим собранием, а путем прямого народного голосования, когда вся масса избирателей голосует не по кантонам, а как единый национальный избирательный округ. В июне 1900 года оба эти избирательных предложения были отвергнуты законодательными палатами, а в последовавшем ноябре народ ратифицировал это отклонение. В 1903 году аналогичным образом было отклонено предложение основывать представительство в Национальном совете не на общей численности населения страны, а исключительно на швейцарском населении. В 1909–1910 годах проект пропорционального представительства возрождался, но с отрицательным результатом. [636]

Среди реформ, которые активно обсуждались в последние годы, было распространение инициативы и обязательного референдума на все федеральное законодательство. Обе эти нормы пока применяются только к конституционным поправкам. В 1906 году Федеральный совет зашел так далеко, что представил законодательным советам предложение, призванное достичь первой из этих целей. Смысл предложения заключался в том, что пятьдесят тысяч избирателей или восемь кантонов должны иметь право в любое время требовать принятия, изменения или отмены любого рода федерального закона или федерального декрета. В декабре 1906 года проект обсуждался в Национальном совете, после чего был передан в Федеральный совет для дальнейшего рассмотрения. Предложение все еще находится на рассмотрении, но его окончательное принятие вероятно. [637]

IV. Политические партии

478. Центизм против федерализма. — До середины XIX века самым фундаментальным политическим вопросом в современной Швейцарии был вопрос о централизации, а самым устойчивым политическим расколом среди народа был тот, который отделял «централистов» от «федералистов». Было время, когда уничтожение кантонов и создание полностью консолидированного государства не только открыто отстаивалось, но и уверенно прогнозировалось. Однако с установлением разумного компромисса, воплощенного в конституции 1848 года, проблема централизации отошла на задний план. «Централисты» продолжали существовать и существуют поныне; но этот термин уже давно стал обозначать просто людей, которые при должном уважении к настроениям кантонов обычно направляют свое влияние на укрепление центральных органов власти.

Конституция 1848 года была детищем объединения централистских элементов, получивших общее название радикалов. Радикалам противостояли федералисты-умеренные. В период между 1848 и 1874 годами контролирующее влияние неизменно удерживалось радикалами, хотя в течение десятилетия 1850–1860 годов происходило слияние партий, в результате которого в течение многих лет существовала крайне запутанная политическая ситуация. Постепенно сформировалась трехчленная группировка партий, которая непрерывно существовала от эпохи конституционного пересмотра 1874 года до наших дней. Три партии, расставленные таким образом в Национальном совете на протяжении более чем поколения, суть: (1) правые, или клерикалы; (2) левые, или радикалы; и (3) центр, или либералы. К ним в самые последние годы добавилась небольшая, но растущая группа крайне левых, включающая ультрадемократов и социалистов.

479. Партии сегодняшнего дня. — Основа обособления правых носит прежде всего религиозный характер. Эта партия является сугубо клерикальной, и ее фундаментальной целью является защита католической церкви и интересов католического населения. В католических кантонах она занимает позиции практически в одиночку и везде является наиболее сплоченной и ревностной из партий, хотя даже в ней наблюдается определенное разделение мнений и политики. Левая, или радикальная партия всегда представляла собой комбинацию самых разных оттенков радикализма и демократии. Ее наибольшая сила заключается в преимущественно протестантских кантонах, и она отчетливо антиклерикальна. Значительные части партии уже давно перестали быть подлинно радикальными, хотя с одной стороны происходит незаметное вливание в ряды передовых демократов и социалистов. На протяжении многих лет партии неизменно не хватало сплоченности. Между консервативными правыми и радикальными левыми располагается центр, или либеральная группа, которой больше всего не хватает единства, но которая сохраняет традиционные швейцарские принципы личной свободы вопреки тенденции государства к патернализму. Либералы не сильны количественно, но они включают богатых и влиятельных людей (в основном консервативных протестантов), и в формировании экономической политики, в которой они главным образом заинтересованы, они порой оказывают мощное влияние. В годы, непосредственно следовавшие за конституционным пересмотром 1874 года, ни одна из этих трех партий не обладала в Федеральном собрании устойчивым большинством, вследствие чего центр был способен удерживать равновесие между двумя другими. Однако постепенно радикалы вернули себе прежнее преобладание, и в последующие годы их перевес, особенно в нижней палате, неуклонно возрастал.

480. Партийная стабильность и сила. — Относительно политических партий Швейцарии заслуживают особого внимания две или три вещи. Первая из них — это замечательная стабильность, которую эти партии, несмотря на их очевидный недостаток сплоченности, демонстрируют как с точки зрения партийной идентичности, так и партийной силы. За исключением социалистов, которые перестали голосовать и действовать вместе с радикалами, с 1874 года не возникло ни одной новой политической партии. Сколь многочисленными и разнообразными ни были политические проблемы этих четырех десятилетий, ни одна из них не породила новую партийную группировку. И, за исключением постепенного увеличения силы радикалов, о котором упоминалось, в этот период не произошло никаких заслуживающих внимания изменений в относительной силе партийных групп. Внезапные колебания, столь обычные в других странах, в Швейцарии совершенно неизвестны. Причины этого разнообразны и не до конца ясны, но среди них судя по всему выступают кратковременность национальных законодательных сессий, отсутствие федерального патронажа, посредством которого мог бы подогреваться партийный энтузиазм, косвенный метод избрания Федерального совета, а также принципиально внепартийный характер референдума. [638] Сила партий в Национальном совете после выборов 1878 года составляла: клерикалы — 35; либералы — 31; радикалы — 69. После выборов 1881 года она была следующей: клерикалы — 36; либералы — 26; радикалы — 83. В этих пропорциях шесть трехлетних выборов в период между 1884 и 1902 годами не принесли существенных изменений, хотя в 1890 году социалисты несколько нарушили баланс, завоевав шесть мест. После переписи 1900 года число членов Совета было увеличено со 147 до 167, и результаты выборов 1902 года распределились следующим образом: клерикалы — 35; либералы — 25; радикалы — 97; социалисты — 9; независимые — 1. В 1905 году радикалы, которые до этого сотрудничали с социалистами во многих избирательных округах, порвали с ними по вопросу военной политики, в результате чего социалистический контингент в Совете сократился до двух человек. Однако в 1908 и 1911 годах социалисты в некоторой степени восстановили позиции; так что в целом партийная ситуация в Совете сегодня остается очень близкой к тому, что было десять лет назад. Благодаря всеобщему избирательному праву радикалы непрерывно удерживают контроль, хотя народ снова и снова без колебаний отклоняет меры, разработанные радикальными администраторами и законодателями и вынесенные на всенародное голосование.

481. Инертность партий. — Второй важный факт в отношении партий Швейцарии заключается в их почти полном отсутствии организации и аппарата. Партии представляют собой нечто едва большее, чем группы людей, придерживающихся схожих взглядов на общественные вопросы. Искателей должностей немного, а профессиональных политиков — еще меньше. Выборы нередко проходят на безальтернативной основе, и лишь изредка они служат пробуждению какого-либо значительного общественного энтузиазма. Здесь нет руководителей избирательных кампаний и фондов, нет предвыборных платформ, нет национальных комитетов, нет сложной системы кокусов или съездов. Кандидаты в члены Национального совета выдвигаются политическими собраниями в отдельных округах, но процедуры зачастую носят почти исключительно внепартийный характер. Время от времени проводятся политические конгрессы и существует несколько политических ассоциаций, но их деятельность ограничена и сравнительно малозначима. Поскольку партийная энергия в какой-то мере и существует, она тратится главным образом на местные проблемы и борьбу внутри кантонов.

Наконец, необходимо отметить, что правительство Швейцарии вовсе не является правительством партийного типа. Федеральный совет регулярно включает представителей более чем одной партии, и в нем не делается попыток сохранить однородный партийный характер. Даже в законодательных советах партийные соображения носят лишь сопутствующий характер. Партийные линии проводятся далеко не по всем общественным вопросам, а там, где они проводятся, редко наблюдается та сплоченность и партийная дисциплина, к которой привыкли законодательные собрания в других нациях. Свидетельством второстепенной важности партийного разделения служит тот факт, что члены Национального совета располагаются не по группам в соответствии с партийной принадлежностью, а как правило так, что все депутаты одного кантона занимают соседние места. Поскольку Федеральный совет избирается Федеральным собранием, он практически неизбежно отражает преобладающий политический колорит этого органа. Но в условиях полного отсутствия парламентской системы нет никаких принципиальных причин для того, чтобы исполнительный и законодательный органы находились в политическом согласии. [639]

V. Судебная власть

482. Федеральный суд: гражданская юрисдикция. — В отношении своей организации швейцарская федеральная судебная система очень проста; в отношении функций она чрезвычайно сложна. Она включает лишь один трибунал — бундесгерихт (Bundesgericht), или Федеральный суд. Суд, созданный изначально в 1848 году, сегодня состоит из шестнадцати судей и девяти запасных членов, избираемых Федеральным собранием сроком на шесть лет. Любой гражданин, имеющий право быть избранным в Национальный совет, может быть избран в Федеральный суд, однако Собрание обязано позаботиться о том, чтобы все три официально признанных языка — немецкий, французский и итальянский — были представлены. Председатель и вице-президент суда назначаются Собранием сроком на два года, но суд уполномочен самостоятельно формировать свой секретариат и назначать его должностных лиц. Судьям запрещается заседать в любой из палат федерального законодательного органа, занимать любую другую должность или заниматься какой-либо посторонней деятельностью или профессией. Их ежегодное жалованье составляет 12 000 франков. Резиденцией суда является Лозанна во французской провинции Во.

Юрисдикция Федерального суда распространяется не только на обычные гражданские и уголовные дела, но и на дела, возникающие из публичного права. Компетенция трибунала по гражданским делам весьма значительна. Она распространяется на все иски между Конфедерацией и кантонами; между Конфедерацией и корпорациями или частными лицами, когда такие корпорации или частные лица выступают в качестве истцов и когда оспариваемая сумма превышает 3000 франков; между кантонами; а также между кантонами и корпорациями или частными лицами по просьбе сторон и когда оспариваемая сумма превышает 3000 франков. Конституция уполномочивает Конфедерацию расширять путем законодательства компетенцию суда, [640] и время от времени ему открывались различные специфические сферы гражданской юрисдикции, такие как транспорт и банкротство. В дополнение к суду первой инстанции по всем названным вопросам конституция требует от суда осуществления апелляционной юрисдикции по делам, переносимым в порядке апелляции по взаимному согласию сторон из судов кантонов. Для рассмотрения гражданских дел суд делится на две палаты по семь членов в каждой, возглавляемые соответственно председателем и вице-президентом.

483. Юрисдикция по уголовным делам и публичному праву. — Уголовная юрисдикция трибунала менее обширна. Она охватывает в основном дела о государственной измене против Конфедерации, преступлениях и проступках против международного права, политических преступлениях и проступках столь серьезного характера, что они вызывают вооруженное федеральное вмешательство, а также обвинения против должностных лиц, назначенных федеральным органом, когда такой орган обращается с заявлением в Федеральный суд. По делам, подпадающим под любую из этих категорий, суд обязан привлекать присяжных для решения вопросов факта. С согласия Федерального собрания уголовные дела иного рода могут передаваться в Федеральный суд правительствами кантонов. Для судебного разбирательства по уголовным делам суд ежегодно делится на четыре палаты, каждая из которых состоит из трех членов, за исключением четвертой и высшей — кассационного суда (Kassationshof), или Апелляционного суда, в котором их пять. Конфедерация разделена на три округа ассизов (Assizenbezirke), и время от времени в каждом из них заседает одна из уголовных палат.

В сфере публичного права суду подведомственны конфликты юрисдикции между федеральными и кантональными властями, конфликты между кантонами, возникающие из вопросов публичного права, жалобы на нарушение конституционных прав граждан, а также жалобы частных лиц в связи с нарушением конкордатов или договоров. На практике объем полномочий, которые кажутся таким образом предоставленными, существенно ограничен оговоркой о том, что «конфликты административной юрисдикции зарезервированы и подлежат разрешению в порядке, предписанном федеральным законодательством». [641] Законодательство, принятое во исполнение этой оговорки, вывело из-под юрисдикции суда длинный перечень возможных предметов судебных споров. Подобно европейским судам в целом, швейцарский Федеральный суд не обладает полномочиями определять конституционность законов — как федеральных, так и кантональных. Напротив, он обязан применять все законы, принятые любым надлежащим органом. [642]

484. Гражданский кодекс. — В 1898 году нация посредством референдума приняла принцип унификации всех кантональных правовых систем, гражданских и уголовных, в виде свода федеральных законов. Эта задача выполнялась на протяжении более чем десятилетия: эксперты готовили проекты и время от времени передавали их на критику специальным комиссиям и общественному мнению. В начале 1908 года Собрание приняло разработанный таким образом подробный Гражданский кодекс, и 1 января 1912 года этот монументальный свод законов вступил в силу. Им были отменены или изменены многие устоявшиеся обычаи внутри отдельных кантонов; однако гуманный и прогрессивный характер Кодекса снискал ему такую меру общественного одобрения, что не возникло даже требования о вынесении этого акта на референдум.

ЧАСТЬ VI — АВСТРО-ВЕНГРИЯ

ГЛАВА XXIV

АВСТРО-ВЕНГРИЯ ДО АВСГЛЕЙХА 485. Дуалистическая монархия. — Дуалистическая монархия Австро-Венгрия, занимающая одну шестую часть площади и насчитывающая одну восьмую часть населения всей Европы, представляет собой аномалию среди наций. Строго говоря, она состоит из двух суверенных государств, каждое из которых имеет практически полностью завершенную собственную систему управления. Одно из них официально именуется «Королевствами и землями, представленными в Рейхсрате», но более привычно называется Цислейтанией, или Австрийской империей. Другое, официально обозначаемое как «Земли короны Святого Стефана», обычно называется Транслейтанией, или Венгерским королевством. В силу определенных исторических и политических связей они объединены под официальным названием Österreichisch-ungarische Monarchie, или Австро-Венгерская монархия. В одном государстве общий монарх является императором, в другом — апостолическим королем.

«Если, — говорит современный писатель, — Франция была лабораторией для политических экспериментов, то Австро-Венгрия — это музей политических курьезов, но в нем нет ничего столь необычного, как сами отношения между Австрией и Венгрией». В своей нынешней форме эти отношения основываются на памятном Авсглейхе, или Соглашении, 1867 года. Исторические же их фазы можно проследить до столь отдаленного периода, как первая половина XVI века, когда в 1526 году, после того как венгры потерпели сокрушительное поражение от турков в битве при Мохаче, габсбургский принц, будущий император Фердинанд I, по результатам избрания венгерским сеймом занял трон дезорганизованного восточного королевства. До XVIII века союз двух монархий всегда был непрочным, а большую часть времени — практически несуществующим. Находясь в эпицентре водоворота рас и политических держав, древнее венгерское государство, оправившись от дней бедствий, неустанно боролось за сохранение своей самобытности и даже за возвращение независимости перед лицом затмевающей его имперской власти, центром которой была Австрия. Эта борьба увенчалась немалым успехом, и еще в наполеоновский период Венгрия, будучи связанной со своим западным соседом личной унией через корону, сохраняла не только свою существенную автономию, но даже тот конституционный уклад правления, который был присущ ей по меньшей мере с ранней поры XIII века. Краткий очерк раннего политического развития двух государств представляется необходимым введением к рассмотрению институтов, как совместных, так и раздельных, которые сегодня составляют ткань их правительственной организации.

I. Политическое развитие Австрии до 1815 г.

486. Истоки. — Первоначальная Австрия представляла собой марку, или пограничное графство, располагавшееся вдоль южного берега Дуная, к востоку от реки Энс, и основанное Карлом Великим в качестве оплота Франкского королевства против славян. В течение IX века эта территория последовательно подвергалась нашествиям моравцев и мадьяров, или венгров, и все следы франкского присутствия были стерты. Однако в середине X века, после знаменательного триумфа Оттона Великого над венграми на Лехе в 955 году, марка была восстановлена; и с этого момента можно непрерывно прослеживать развитие современной Австрии. Название Österreich, то есть «восточная империя» или «владение», появляется в грамоте уже в 996 году.

Первым заметным периодом в истории Австрии стало время правления дома Бабенбергов. Управление маркой было поручено императором Оттоном II Леопольду Бабенбергу в 976 году, и с этой даты вплоть до пресечения династии в 1246 году усилия Бабенбергов были сосредоточены главным образом на расширении границ их владения и на укреплении его управления. В 1156 году марка была возведена королем Фридрихом I в достоинство герцогства, причем дарованные ей привилегии были таковы, что единственная обязанность герцога заключалась в посещении любого имперского сейма, проводимого в Баварии, и в отправке контингента в имперскую армию для тех кампаний, которые предпринимались в странах, прилегающих к герцогству.

487. Установление габсбургского владычества, 1276 г. — В 1251 году — через пять лет после смерти последнего Бабенберга — сословия герцогства избрали герцогом Отакара, сына Вацлава I, короля Богемии. Однако в 1276 году герцог Отакар был вынужден уступить свои три владения — Австрию, Штирию и Каринтию — Рудольфу Габсбургу, который в 1273 году, после окончания Междуцарствия, стал германским королем и императором; и с этого момента в Австрии началось правление прославленной династии Габсбургов, представителем которой является нынешний император Франц Иосиф. Благодаря искусным действиям Рудольфа центр тяжести габсбургского могущества окончательно сместился с Рейна на Дунай, и на протяжении оставшейся части Средних веков история Австрии представляет собой во многом рассказ о меняющихся судьбах интересов Габсбургов. В 1453 году герцогство получило ранг эрцгерцогства, а позже в том же столетии император Максимилиан I вынашивал планы создания австрийского курфюршества или даже австрийского королевства. Эти планы не были осуществлены, но австрийские земли были объединены в один из имперских округов, созданных в 1512 году, а в 1518 году представители различных австрийских ландтагов, или сеймов, впервые собрались на национальное собрание в Инсбруке.

488. Австро-венгерская консолидация. — В 1519 году за Максимилианом I в эрцгерцогстве Австрия, как и в имперской должности, последовал его внук Карл Испанский, известный отныне как император Карл V. Однако своему брату Фердинанду Карл уступил все свои австрийские владения и на протяжении своего правления уделял делам Австрии лишь скудное внимание. Фердинанд, в свою очередь, посвятил себя главным образом войнам с турками и попыткам обеспечить суверенитет над Венгрией. Его усилия увенчались определенным успехом, в результате чего возникло то объединение Австрии и Венгрии, которое, несмотря на сильные колебания своей прочности и эффективности в разные периоды, сохраняется до настоящего дня. В течение столетия, последовавшего за вступлением Фердинанда на императорский престол в 1556 году, дела Австрии были неразрывно переплетены с делами Империи, и лишь с фактическим распадом Империи в результате Тридцатилетней войны правители из дома Габсбургов вернулись к политике уделения первоочередного внимания интересам своего австрийского владения.

Плоды этой политики проявились во время долгий эпохи правления Леопольда I, который правил в Австрии с 1655 по 1705 год и в течение последних сорок восьми лет этого периода также был императором. По окончании затяжной череды турецких войн Карловицкий мир 26 января 1699 года окончательно присоединил к австрийским владениям Славонию, Трансильванию и всю Венгрию, за исключением Темешварского баната, и тем самым завершил созидание Австрийской монархии. Этот период также стал временем внутреннего укрепления. Сейм продолжал созываться время от времени, но полномочия короны колоссально возросли, и именно с этими годами ученые связывают истоки того последовательного бюрократического режима, который, приобретя более определенную форму при Марии Терезии, продолжал действовать без изменений вплоть до революции 1848 года. В тот же период была создана австрийская регулярная армия.

489. Развитие автократии при Марии Терезии, 1740–1780 гг. — Главными сюжетными линиями в истории Австрии XVIII века являются внешние конфликты, включая войну за испанское наследство, войну за австрийское наследство и Семилетнюю войну, а также внутренние меры — реформаторские и иные, — предпринимаемые сменявшими друг друга правителями, особенно Марией Терезией (1740–1780) и Иосифом II (1780–1790). Для Австрии чистым результатом войн стали утрата территорий, а также потеря влияния среди государств Империи, если не среди государств всей Европы. Что касается внутренней сферы, можно лишь отметить, что Мария Терезия фактически стала основательницей единого австрийского государства и что в условиях общественной жизни в целом правление этого монарха знаменует собой переход в габсбургских владениях от средневековья к новому времени в большей степени, чем правление любого другого правителя. В отличие от своего сына-доктринера и преемника Иосифа, Мария Терезия отличалась исключительно практическим складом ума. Она вводила новшества, но облекала их в одежды древних институтов. Она сделала правительство более автократичным, чем когда-либо прежде, но не посягала на номинальные привилегии старых сословий. В Венгрии конституция осталась нетронутой, однако за сорок лет правления сейм собирался всего четыре раза, и управление осуществлялось, по сути, посредством королевских указов. Иосиф II взошел на трон в 1780 году, будучи предан прежде всего политике «реформ сверху». Совершенно не зная реального положения дел в своих владениях и не осознавая трудностей, присущих управлению ими, новый монарх приступил к полному уничтожению всего существующего порядка и замене его системой правления, хотя и логичной, но совершенно нереализуемой. Эта попытка, как и следовало ожидать, потерпела полный крах.