«Правительства Европы»

434. Первые кабинеты Криспи, Рудини и Джолитти, 1887–1893. —Преемником Депретиса стал Криспи, по сути единственный человек первоклассного государственного ума в рядах Левых. На его долю выпало благополучно провести нацию через кризисы, связанные со смертью (9 января 1878 года) короля Виктора Эммануила II и смертью (7 февраля того же года) Папы Пия IX. Личность Криспи была гораздо более сильной, чем личность Депретиса, и тот контроль над политической ситуацией, которого он добился, ставил его положение практически на уровень диктатора. Выборы 1876 года свели на нет старые Правые как оппозиционную партию, и хотя до министерства Криспи наблюдалось некоторое восстановление их позиций, Левые продолжали оставаться у власти практически безраздельно. На выборах в ноябре 1890 года правительство получило подавляющее большинство. Тем не менее, во многом из-за своего неукротимого нрава, Криспи позволил в конце января 1891 года загнать себя консерваторами в такое положение, при котором единственным выходом для него оставалась отставка.

Последовал переходный период, в течение которого хаос партийных групп проявился более чем когда-либо. Кабинет Рудини, состоявший из представителей как Правых, так и Левых, просуществовал чуть больше года. 5 мая 1892 года формирование кабинета было поручено королем Умбертом Джолитти, пьемонтскому депутату и в прошлом министру финансов в кабинете Криспи. В результате получилось правительство, поддерживаемое группами Центра и Левых, но против которого выступали группы Правых и Крайне левых. Парламент был распущен, и в течение последующего ноября прошли национальные выборы, на которых путем применения грубейшего официального давления правительство смогло одержать убедительную победу. Период правления кабинета Джолитти, отмеченный раболепной внешней политикой, практически полным крахом государственных финансов и скандалами 1893 года, связанными с управлением государственными банками, особенно Banca Romana, вполне может считаться самым неудачным в итальянской истории со времени завершения национального единства. Разоблачения, сделанные 23 ноября 1893 года комитетом, назначенным парламентом для расследования банковских скандалов, носили такой характер, что кабинет Джолитти ушел в отставку 24 ноября, даже не потребовав вотума доверия. После долгих задержек 10 декабря был сформирован новый кабинет во главе с Криспи, чье возвращение к власти было продиктовано убеждением нации в том, что никто другой не способен справиться со столь отчаянным положением.

435. Второй кабинет Криспи, 1893–1896. —Второй кабинет Криспи находился у власти с декабря 1893 года по март 1896 года. В политическом отношении этот период был временем крайней нестабильности. Опираясь на Центр и Левых, в основном так же, как и Джолитти, правительство подавляло беспорядки, проводило экономию и предприняло амбициозную попытку колониального расширения в Восточной Африке. Но ему противостояли Крайне левые, значительная часть Правых и сторонники Джолитти, так что его положение всегда оставалось шатким. В декабре 1894 года Джолитти обнародовал документы, которые якобы доказывали, что сам Криспи был замешан в банковских злоупотреблениях. Попытка добиться падения премьер-министра не увенчалась успехом, хотя между кабинетом и палатами разгорелась настоящая война, в ходе которой были отброшены даже видимости парламентского правления. На выборах в мае 1895 года правительство одержало победу, и лишь из-за народного возмущения, вызванного провалом эритрейского предприятия, 5 марта 1896 года Криспи и его коллеги окончательно сложили с себя полномочия.

III. Эпоха коалиционных кабинетов, 1896–1912

В течение периода, завершившегося отставкой Криспи, сменявшие друг друга правительства, хотя временами и включавшие представителей более чем одной политической группы, обычно демонстрировали значительную степень сплоченности. Однако после 1896 года наступила эпоха, в ходе которой растущая множественность партий принесла плоды в виде кабинетов поразительно пестрого состава. Вместо довольно прочных партий консерваторов и радикалов семидесятых годов теперь существовало с десяток противоборствующих фракций, одни из которых были прочными, а другие — лишь преходящими. Ни одно правительство не могло продержаться и месяца без поддержки союза нескольких из этих групп. Но такие союзы в силу природы вещей носили искусственный и временный характер, и министерская стабильность стала тем, чем она остается и по сей день, — вещью, к которой все стремятся, но которой редко наслаждаются.

436. Второй кабинет Рудини и кабинеты Пеллукса, 1896–1900. —Генералу Рикотти-Маньяни при падении Криспи в 1896 году была поручена задача формирования нового кабинета. После некоторой задержки пост премьер-министра был передан Рудини, ставшему лидером Правых. Новое правительство, созданное с целью привлечь поддержку как Правых, так и Крайне левых, поставило своей главной задачей устранение Криспи с политической арены. Со временем его внешняя политика заметно укрепилась благодаря возвращению Висконти-Веносты спустя двадцать лет на пост министра иностранных дел, но внутренними делами управляли крайне неэффективно. Связанный секретным соглашением с Кавалотти, лидером Крайне левых, Рудини был вынужден постоянно подчиняться радикальному диктату, а выборы 1899 года, проведенные специально для разгрома сторонников Криспи, еще шире открыли двери возможностей для социалистов, республиканцев и радикальных элементов в целом. Кабинет Рудини продержался до 18 июня 1898 года, когда был свергнут в результате беспорядков в южной Италии, вызванных ростом цен на хлеб.

29 июня 1898 года генерал Пеллукс сформировал кабинет, который был политически по сути бесцветным и чья непосредственная программа заключалась исключительно в принятии закона об общественной безопасности, разработанного при предыдущем кабинете. Когда в июне 1900 года правительство распустило парламент и обратилось к стране, результатом стал очередной заметный рост влияния радикалов. В новой палате экстремисты — радикалы, республиканцы и социалисты — насчитывали почти 100 человек, то есть вдвое больше своей прежней численности. Правительство Пеллукса немедленно ушло в отставку, и (24 июня 1900 года) было сформировано либеральное правительство под руководством Сарачцо, председателя Сената. Пять недель спустя после убийства короля Умберта состоялось восшествие на престол нынешнего государя Виктора Эммануила III.

437. Кабинеты Сарачцо и Дзанарделли, 1900–1903. —Кабинет Сарачцо, сформированный как правительство умиротворения, был свергнут 7 февраля 1901 года из-за его выжидательной позиции в отношении забастовки докеров в Генуе. Его сменил кабинет, в который вошел Джолитти (получивший портфель министра внутренних дел) и во главе которого встал Дзанарделли, долгое время бывший лидером более радикального крыла радикалов. Члены нового правительства набирались из нескольких групп. Трое принадлежали к последователям Дзанарделли, трое были сторонниками Джолитти, трое принадлежали к Правым, один был криспианцем и двое — независимыми. Тем не менее столь вынужденная опора на поддержку Крайне левых привела к тому, что формирование этого кабинета послужило толчком к заметному продвижению вперед крайних групп, особенно социалистов.

438. Джолитти, Фортис и Соннино, 1903–1909. —В октябре 1903 года премьер-министр Дзанарделли ушел в отставку по состоянию здоровья, и кабинет был сформирован заново под руководством Джолитти. Помимо премьер-министра, его наиболее выдающимися членами были Титтони, министр иностранных дел, и Луццатти, министр финансов. Положение нового правительства было непрочным, и хотя ноябрьские выборы 1904 года привели к возвращению солидного правительственного большинства, кабинет, осознавая, что ему на самом деле не хватает поддержки страны, подал в отставку в марте 1905 года. Новый и бесцветный кабинет Фортиса просуществовал меньше года, то есть до 2 февраля 1906 года. Коалиционный кабинет Соннино оказался еще менее долговечным. Общеизвестный государственный талант Соннино вместе с тем фактом, что способные люди, такие как Луццатти и Гвиччардини, были поставлены во главе различных министерств, давали основания надеяться на достижение большей парламентской стабильности. Но надежда оказалась тщетной, и 17 мая 1906 года кабинет сложил свои полномочия. Как ни странно, столь желанная стабильность была достигнута при новом правительстве Джолитти, состоявшем, как и должно быть у всех итальянских правительств в те дни, из представителей ряда политических групп. Отчасти благодаря проницательности премьер-министра и его коллег, а отчасти в силу чистых обстоятельств кабинет Джолитти неуклонно удерживал свои позиции до 2 декабря 1909 года, хотя, как едва ли нужно отмечать, за эти три с половиной года происходили многочисленные изменения в замещении отдельных портфелей.

439. Второй кабинет Соннино и кабинеты Луццатти, 1909–1911. —С уходом Джолитти был сформирован второй кабинет Соннино, состоявший из элементов, набранных из всех умеренных групп — от либеральных Правых до демократических Левых. Объявленная им программа включала избирательную реформу, улучшение начального образования, меры по поощрению сельского хозяйства, реорганизацию местного налогообложения, сокращение срока военной службы до двух лет и множество других амбициозных проектов. Однако второе правительство Соннино оказалось не более удачливым, чем первое, и в разгар смут вокруг дебатов по законопроекту о судоходных конвенциях премьер-министр и его коллеги сочли себя вынужденными уйти в отставку 21 марта 1910 года.

Джолитти отказался попытаться сформировать новое правительство, и эта задача перешла к бывшему министру финансов Луццатти. В новом кабинете премьер-министр и еще один член представляли либеральное крыло правых; один член представлял Центр; трое были сторонниками Джолитти; двое — радикалами; один — социалистом; и двое заявили о своей независимости от всех групп. Все те преимущества, которые можно было бы ожидать от правительства с широким представительством, вполне оправданно ожидались от этой комбинации; хотя и было хорошо понятно, что пестрый характер министерства неизбежно отразится на единстве и влиянии правительства. Программа, объявленная кабинетом Луццатти, была не менее амбициозной, чем та, которую выдвинул его предшественник. В нее вошли установление пропорционального представительства, расширение избирательного права, меры по борьбе с безработицей и другими экономическими бедами, обязательное страхование сельскохозяйственных рабочих, противодействие клирикальным интригам и предотвращение антиклерикальных провокаций, а также обычное обязательство сохранять Тройственный союз.

440. Джолитти и левые, 1911 г.— Срок полномочий правительства Луццатти составил едва ли двенадцать месяцев. 29 марта 1911 года Джолитти вернулся на пост премьер-министра, ознаменовав свое возвращение к власти провозглашением в Палате программы политических мер, которая, по крайней мере на время, заручилась поддержкой всех более значимых партийных групп. Состав нового правительства лишь незначительно отличался от состава прежнего, однако не скрывался тот факт, что Джолитти опирался в своей поддержке главным образом на более радикальные элементы нации и что, кроме того, он делал это с полного согласия короля. Ярким свидетельством тому стало приглашение, направленное социалистическому лидеру Биссолати занять пост в министерстве. Возникли определенные препятствия, помешавшие принятию предложенной должности, но когда программа правительства формировалась, Биссолати неоднократно призывали к консультациям, и считается, что заявление министерства в пользу всеобщего избирательного права и сокращения военных и военно-морских расходов было вдохновлено непосредственно влиянием социалистов. Социализм в Италии, как можно заметить, не является полностью антимонархическим, как во Франции и Испании; напротив, он постоянно стремится подчинить политические вопросы и цели социальным. Сам Биссолати является представителем эволюционного типа социализма, подобно Бриану во Франции. В первом голосовании о доверии правительству Джолитти приняли участие либералы Джолитти, Демократические левые, радикалы и часть социалистов — короче говоря, широкая коалиция левых сил. Смещение политического центра тяжести влево, симптомом которого стало это голосование, является самым фундаментальным аспектом политической ситуации в современной Италии, равно как и во Франции. На протяжении более чем поколения группировка партий и фракций была такова, что исключала формирование сплоченного и дисциплинированного большинства, способного и желающего взяться за решение великих социальных вопросов, которые сменяющие друг друга министерства вписывали в свои программы. Но представляется невозможным исключать, что рабочая антанта среди левых групп со временем сможет обеспечить законодательную стабильность, необходимую для систематического и плодотворного законотворчества.

IV. Фазы партийной политики

441. Отсутствие консервативной партии: последствия.— «С самого начала, — говорит один итальянский писатель, — устройство наших партий определялось вовсе не великими историческими или политическими соображениями, а соображениями чисто личного характера, и этот аспект становился все более выраженным по мере нашего продвижения в конституционном развитии. Естественные условия, окружавшие зарождение и рост новой нации, не позволили сформировать истинную консервативную партию, которая могла бы противостоять либеральной партии. Либеральная партия, заняв поэтому все поле, эмпирически разделилась на группы, не менее эмпирически названные правыми и левыми в соответствии с простыми различиями оттенков и форм, а возможно, и личных склонностей».

Короче говоря, преобладающими фактами, касающимися политических партий в Италии, являются два: (1) отсутствие какой-либо подлинной консервативной партии, которая практически в каждом другом европейском государстве играет более или менее важную роль, и (2) раскол либеральных сил, которые в иных условиях обязаны были бы объединиться против консерваторов, на ряд фракционных групп, в значительной степени управляемых фракционными лидерами и не желающих объединяться иначе как в случайные коалиции ради сиюминутной выгоды. Отсутствие подлинной консервативной партии объясняется главным образом аномальной ситуацией, которая сложилась с 1870 года в отношении церкви и государства. До последних лет этот важный элемент — клерикалы, которые в нормальных условиях составляли бы, подобно своему аналогу во Франции, основу консервативной партии, — упорно придерживался сугубо пассивной политики воздержания от национального политической жизни. В эволюции партийных группировок он не принимал никакого участия, и в парламенте он был полностью не представлен. До недавнего времени все активные партийные группы были по сути «либеральными», и редко какая-либо из них выдвигала программу, которая придавала бы ей какое-либо жизненно важное отличие от соперников. Каждая из них представляла собой не более чем фракцию, объединенную личными связями, колеблющуюся по своему составу и руководству, борющуюся теми средствами, которые на данный момент казались надежными для получения должностных привилегий. Широких национальных политических проблем не существовало, точно так же, как, по сути, не было и поистине национальных партий.

442. Группы Крайней левой.— В последнее время наметилось определенное развитие в направлении национальных партий и стабильных партийных программ. Это происходит главным образом благодаря росту Крайней левой и особенно социалистов. Хотя эти последствия пока еще едва заметны, так что политика страны по-прежнему демонстрирует всю изменчивость, неэффективность и хаос, характерные для системы групп, развитие partiti populari, которые в совокупности составляют Крайнюю левую, то есть республиканцев, радикалов и социалистов, является интересным политическим феноменом. Республиканцы не многочисленны и плохо организованы. Будучи совершенно бессильными между 1870 и 1890 годами, они добились немалых успехов в ходе борьбы против Криспи; однако подъем социализма ослабил их, и теперь можно сказать, что партия находится в явном упадке. Используя выразительное выражение итальянцев, республиканцы — это лишь quattro noci in un sacco, четыре ореха, гремящие в мешке. Радикалы сильнее, и их перспективы гораздо более многообещающие. Они являются монархистами, недовольными дурным управлением старых партий, но не доверяющими социализму. Они черпают свои силы главным образом среди ремесленников и мелкой буржуазии и наиболее сильны в Ломбардии, Венеции и Тоскане.

443. Подъем социализма.— Во многих отношениях главным фактом современной итальянской политики является замечательный рост Социалистической партии. Истоки социалистического движения в Италии можно проследить до Риминского конгресса 1872 года, но в течение значительного периода итальянский социализм было трудно отличить от бакунинского анархизма, и лишь к 1890 году грань между ними была проведена с точностью. В 1891 году был основан коллективистский журнал Critica Sociale, и в том же году состоялся первый итальянский конгресс, носящий отчетливо социалистический характер. В 1892 году произошел окончательный разрыв с анархистами, и с этого времени социализм в Италии ни в каких существенных деталях не отличался от своего аналога в других странах. Между 1891 и 1893 годами новая партия состояла в союзе с правыми, но беспощадная политика репрессий Криспи в 1894 году привела к тому, что радикальные группы — республиканцы, радикалы и социалисты — постепенно перешли к сотрудничеству, и именно к этому периоду следует относить истоки нынешней коалиции групп Крайней левой. В течение 1895–1900 годов социалисты окончательно заняли позицию передового крыла крупной парламентской партии с весьма определенной программой политических и социальных реформ. Эта «минимальная программа», по мере того как она постепенно приобретала очертания, стала включать в качестве своих наиболее существенных черт установление всеобщего избирательного права для взрослых обоих полов, оплату труда депутатов и членов местных советов, принятие более гуманного уголовного кодекса, замену регулярной армии национальной милицией, улучшение фабричного законодательства, обязательное страхование от болезней, реформу законов, регулирующих отношения между землевладельцами и арендаторами, национализацию железных дорог и шахт, расширение обязательного образования, отмену пошлин на продукты питания, а также принятие прогрессивного подоходного налога и налога на наследство. Широкое недовольство итальянцев старыми партиями, практический характер социалистической программы и сравнительно талантливое руководство социалистическими силами в совокупности обеспечили социализму огромный рост за последние пятнадцать лет. В 1895 году партия собрала 60 000 голосов и провела в Палату депутатов 12 членов. В 1897 году она собрала 108 000 голосов и провела 16 членов. В дальнейшем квота мест, полученных на последовавших выборах, возросла следующим образом: в 1900 году — 33; в 1904 году — 26; в 1906 году — 42; и в 1909 году — 43.

444. Католики и политика: Non Expedit.— Помимо роста социализма, наиболее важным событием в недавней итальянской политике стало изменение отношения Святого Престола к участию католиков в политической жизни. Термин «католик» в Италии имеет множество значений. С одной стороны, он обозначает самую массу народа — 97,1 процента в 1910 году, — которые не являются протестантами, греками, иудеями или приверженцами какой-либо иной веры, кроме римской католической. В другом смысле он обозначает ту гораздо меньшую часть населения, которая регулярно и преданно соблюдает католические предписания богослужения. Наконец, он обозначает также еще меньшую группу людей, которые беспрекословно подчиняются Папе во всех вопросах, как гражданских, так и церковных, и которые с папского благословения начинают составлять организованную силу в политике. После того как стало очевидно, что Святой Престол не может надеяться на помощь со стороны католических держав в возвращении своих светских владений и привычной независимости, в Ватикане была постепенно выработана политика, в соответствии с которой на итальянское государство должно было оказываться давление изнутри. Эта политика предполагала воздержание от участия в национальной политической жизни со стороны как можно большего числа граждан, которых удавалось убедить признать право папского управления руководить их гражданским поведением. В знак протеста против предполагаемых узурпаций светской власти папа Пий IX в 1883 году обнародовал памятный декрет Non Expedit, в котором было объявлено «нецелесообразным», чтобы католики голосовали на парламентских выборах. Лев XIII придерживался аналогичной позиции; а в 1895 году он пошел на шаг дальше, прямо запретив то, что до этого объявлялось просто нецелесообразным.

Ни до, ни после декрета папы Льва о запрете политика воздержания не проводилась в жизнь широко, и очень многие католики, как в Италии, так и за ее пределами, горячо выступали против нее. Ограничение применялось только к парламентским, а не к муниципальным выборам; тем не менее на тех и других процент обладающих избирательным правом граждан, явившихся к избирательным урнам, продолжал оставаться весьма близким, и есть все основания полагать, что малочисленность этих процентов во все времена объяснялась скорее привычным безразличием итальянского электората, нежели сдерживающим воздействием папского вето. Тем не менее в сильно католической провинции Бергамо и в некоторых других местах папские предписания, по общему признанию, существенно сократили ту часть голосов на парламентских выборах, которая в противном случае была бы нормальной.

445. Смягчение папского запрета.— На выборах 1904 года многие католики, которые до сих пор воздерживались от голосования, объединились со сторонниками правительства у избирательных урн в попытке сдержать растущее влияние более радикальных политических групп, оправдывая свое поведение убеждением в том, что борьба с социализмом является фундаментальной католической обязанностью. Папа Лев XIII был готов признать убедительность этого аргумента, и в июне следующего года была издана энциклика, которая вменяла в обязанность католикам повсюду, включая Италию, участвовать в поддержании социального порядка, а также разрешала и даже предписывала им принимать участие в политической борьбе в защиту социального порядка везде и тогда, когда он оказывается явно под угрозой. В то же время такое участие должно быть не беспорядочным, а дисциплинированным. Оно должно осуществляться под руководством церковной иерархии и с явного одобрения Ватикана. Теоретически и в качестве общего правила Non Expedit остается в силе. Но там, где жесткое применение закона открывало бы путь к торжеству врагов общества и религии (каковыми, с точки зрения Ватикана, неизбежно являются социалисты), это правило по просьбе епископа и с санкции Святого Престола должно отменяться. Следствием этой новой политики является то, что при определенных обстоятельствах католики не просто голосуют, но и могут выставлять свои кандидатуры на парламентских выборах. В энциклике предписано, что такие кандидатуры разрешаются только там, где это абсолютно необходимо для предотвращения избрания явного противника Церкви, только там, где есть реальный шанс на успех, и только с одобрения соответствующих иерархических властей; и даже в этом случае кандидат должен добиваться поста не как католик, а вопреки тому, что он католик.

Частичная отмена Non Expedit имела два очевидных последствия. Во-первых, она значительно стимулировала политическую активность католиков. На выборах 1906 и 1909 годов число католических избирателей и католических кандидатов было больше, чем когда-либо прежде, и в Палате депутатов группа клерикальных членов подает надежды на достижение некоторого реального значения. Вторым результатом стало, с другой стороны, оживление антиклерикального духа с заметным укреплением радикально-республиканско-социалистического блока. Предоставив левым объединяющую проблему, папство, возможно, еще докажет, что оно невольно оказало услугу именно тем элементам, против которых оно уполномочило своих приверженцев вести беспощадную войну.

446. Выборы 1909 года.— Что касается парламентского представительства различных партийных групп, то выборы последнего десятилетия приводили к периодическим изменениям, имеющим значение, но ситуация сегодня не слишком отличается от той, что была в начале столетия. В Палате, избранной в 1900 году, Крайняя левая получила в общей сложности 107 мест. В 1904 году это число упало до 77. Однако в 1906 году радикалы получили 44 места, социалисты — 42, а республиканцы — 23, что составило в совокупности 109 мест; а после выборов 7 и 14 марта 1909 года квоты составили соответственно 37, 43 и 23 места, в сумме составив 103 места. Спад в 1904 году объясняется главным образом активностью католиков на выборах того года, а восстановление в 1906 году — тем фактом, что социалисты, отрезвленные своими неудачами, тем временем отказались от наиболее экстремальных фаз своей революционной пропаганды. Выборы 1909 года были ускорены роспуском Палаты Джолитти 6 февраля, главным образом вследствие недовольства нации примирительным отношением министерства к Австро-Венгрии после аннексии этой державой территорий Боснии и Герцеговины. Несмотря на волнение, предшествовавшее ей, кампания, однако, была вялой. Внешнеполитическая ситуация как проблема вскоре была забыта, и никакой преобладающий национальный вопрос не занял ее место. Левые сделали все возможное, чтобы увеличить свое парламентское представительство, а католики проявили активность больше, чем когда-либо. Эти две силы, однако, в некоторой степени уравновесили друг друга, и масса нации, до которой не дошла ни одна из них, вернула привычное подавляющее правительственное большинство. Когда различные избирательные споры были разрешены, оказалось, что квота мест, сохраненная каждой из партийных групп в Палате, выглядит следующим образом: радикалы — 37; социалисты — 43; республиканцы — 23; католики — 16; Конституционная оппозиция (не отделенная от правительства по какому-либо жизненно важному принципиальному вопросу) — 42; и министериалы, или сторонники правительства, — 346. Эти сторонники правительства включают людей с самыми разными политическими взглядами, но в совокупности они примерно соответствуют тем элементам, которые в других странах принято называть либералами, прогрессистами или умеренными.

ЧАСТЬ V.— ШВЕЙЦАРИЯ

ГЛАВА XXII

КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА — КАНТОНЫ I. Конфедерация и ее конституция

Среди правительств современной Европы правительство федеративной республики Швейцария уникально; а конституционные эксперименты, которые предпринимались и предпринимаются швейцарским народом, придают нации значение для исследователя политики, совершенно несоразмерное с ее размерами и численностью населения. Нигде в наши дни принципы федерализма, множественной исполнительной власти, пропорционального представительства, инициативы и референдума, а также, можно сказать, радикальной демократии в целом не подвергались испытанию столь радикальным образом. Результаты, достигнутые в столь ограниченной сфере и в условиях столь необычных в отношении расы, религии и исторической традиции, могут приниматься или не приниматься в качестве доказательства универсальной применимости этих принципов. По меньшей мере они представляют несомненный интерес.

447. Конфедерация в XVIII веке.— В том виде, в каком она существует сегодня, Швейцарская Конфедерация является продуктом середины и второй половины XIX века. Однако ее истоки восходят к гораздо более раннему периоду. Начиная с союза трех лесных кантонов Ури, Швиц и Унтервальден в 1291 году, Конфедерация строилась путем постепенного создания новых кантонов, разделения старых, реорганизации зависимых территорий и развития федеральной правительственной системы, наложенной на конституционное устройство союзных государств. В 1789 году, когда Французская директория по наущению Наполеона взяла на себя труд произвести революцию в Швейцарии, Конфедерация состояла из тринадцати кантонов. С ней были связаны определенные Zugewandte Orte, или союзные округа, некоторые из которых впоследствии были преобразованы в кантоны, а также ряд Gemeine Vogteien, или зависимых территорий. Конфедерация представляла собой просто Staatenbund, или союз по сути автономных государств. Ее единственным органом совместных действий был сейм, в котором каждый кантон имел право на один голос. За исключением вопросов сугубо совещательного характера, полномочия этого сейма были поиску скудными. Что касается кантонов, то одни из них были умеренно демократическими, другие — сугубо аристократическими. Политический уклад всех их в значительной мере представлял собой пережитки Средневековья.

448. Гельветическая республика.— Результатом французского вмешательства 1798 года стало то, что рыхло организованная Швейцарская конфедерация почти мгновенно превратилась в централизованную республику, зависимую от Франции и живущую по конституции, которая по существу являлась копией французского акта 1795 года. Согласно условиям этой конституции, территории Конфедерации были разделены на двадцать три административных округа, лишь в редких случаях совпадавших с прежними кантонами, было установлено единое швейцарское гражданство, введено общее избирательное право, гарантированы свобода слова и печати, а также обеспечено единство денежного обращения, почтовой службы и уголовного права. Было создано правительство с широкими полномочиями и резиденцией в Люцерне, чьи органы включали Большой совет депутатов, избираемых косвенным путем в кантонах пропорционально численности населения, Сенат из четырех делегатов от каждого кантона (вместе с выбывающими членами Директории) и Исполнительную директорию из пяти членов, с которыми в административных целях были связаны четыре назначенных руководителя департаментов. Французское вмешательство было безжалостным, и навязанный швейцарцам правительственный порядок не имел корней в национальной традиции или интересах. Этот эпизод, однако, послужил тому, чтобы разорвать оковы средневековья и тем самым внести вклад в возможное создание модернизированной нации. 2 июля 1802 года, после серии тяжелых гражданских беспорядков, конституция 1798 года была заменена новым, но схожим актом, который был навязан силой вопреки народному голосованию.

449. Акт о посредничестве 1803 года.— В сложившихся обстоятельствах реакция была неизбежной, и триумф «федералистов» наступил быстрее, чем можно было ожидать. Уступая преобладающим настроениям на территориях, Наполеон 19 февраля 1803 года обнародовал памятный Акт о посредничестве, которым санкционировал восстановление политической системы, носившей по сути федеративный характер. Снова была создана рыхлая конфедерация на основе конституции, которая, однако, предусматривала центральное правительство, являвшееся гораздо более прочным, чем то, которое существовало до 1798 года. Право, например, объявлять войну и заключать договоры, полностью отнятое у отдельных кантонов, было прямо возложено на федеральный Сейм. К тринадцати первоначальным кантонам были добавлены шесть новых — Аргау, Тургау, Во, Тичино и Граубюнден (Санкт-Галлен и Граубюнден); первые четыре были образованы из округов, которые при старом режиме имели статус подчиненной территории, а последние два были прежде «союзными государствами». В Сейме шести кантонам (Берн, Цюрих, Во, Аргау, Санкт-Галлен и Граубюнден), чье население превышало 100 000 человек, было предоставлено по два голоса каждому. Все остальные сохранили право только на один голос. Исполнительная власть Конфедерации по очереди возлагалась на шесть кантонов: Берн, Фрибур, Люцерн, Цюрих, Базель и Золотурн; «директорский» кантон именовался Vorort, а его высшее должностное лицо — Landammann Конфедерации. Принцип централизации в значительной степени был отброшен; однако Наполеон не позволил посягать на равенство гражданских прав, введенное французами. Можно также отметить, что с присоединением вновь созданных кантонов, включавших большие массы людей, говоривших на французском, итальянском и ретороманском языках, союз перестал быть столь преимущественно немецким, каким он был до того.

450. Пакт 1815 года и возрождение партикуляризма.— Акт о посредничестве, в целом вполне приемлемый для большинства швейцарского народа, за исключением того, что он был навязан иностранной державой, оставался в силе до 1813 года. В течение этого десятилетия Швейцария находилась в существенной зависимости от Франции. С падением Наполеона ситуация изменилась, и 29 декабря 1813 года четырнадцать кантонов через своих представителей, собравшихся в Цюрихе, объявили этот акт утратившим силу. Возглавляемые Берном, восемь старых кантонов приняли решение вернуться к системе, действовавшей до 1798 года, что подразумевало сведение шести недавно созданных кантонов к их прежнему подчиненному статусу. Однако по вдохновению царя Александра I большинство союзников отказалось одобрить эту программу, и после того как Венский конгресс организовал присоединение к конфедерации трех союзных округов Вале, Женевы и Невшателя, самими швейцарцами была разработана конституция, известная как «Федеральный пакт», которая была официально одобрена двадцатью двумя кантонами в Цюрихе 7 августа 1815 года.

Этим актом узы, связывавшие федерацию, были ослаблены еще больше. Кантоны восстановили почти ту меру независимости, которой они обладали до французского вмешательства. Сейм был сохранен на основе уже одного голоса для каждого кантона, независимо от его размера или численности населения. Он обладал некоторыми полномочиями — например, правом объявлять войну или мир с согласия трех четвертей кантонов, — но практически не существовало средств, с помощью которых этот орган мог бы обеспечить исполнение принимаемых им декретов. Исполнительная власть Конфедерации была возложена на правительства трех кантонов: Цюриха, Люцерна и Берна, которые, как оговаривалось, должны были поочередно исполнять обязанности, каждый в течение двух лет. Практически все гарантии общего гражданства, веротерпимости и индивидуальной свободы, введенные французами, были аннулированы, и в течение десятилетия после 1815 года тенденция в большинстве более важных кантонов была не только партикуляристской, но и сугубо реакционной. Более мелкие и бедные из них в значительной степени сохранили свои демократические институты, особенно свои Landesgemeinden, или первичные собрания, но только после 1830 года и отчасти под влиянием революционных движений того года большинство кантональных правительств претерпело то возрождение в отношении избирательного права и статуса личности, которое лежало в основе преобразовательных движений 1848 года.

451. Попытка конституционного пересмотра: Зондербунд.— Период между 1830 и 1848 годами ознаменовался не менее чем тридцатью пересмотрами кантональных конституций, и все они были направлены на расширение демократии. Цели либеральных лидеров того времени, однако, выходили за рамки демократизации отдельных кантонов. То, к чему они стремились в конечном счете, было создание посредством укрепления Конфедерации более эффективной нации. По предложению кантона Тургау в 1832 году был уполномочен комитет для разработки пересмотра Пакта. Полученный документ сохранял федеративный характер нации, но предусматривал создание постоянного федерального исполнительного органа, федерального суда и централизацию таможен, почтовой службы, монетного дела и военного обучения. Небольшим большинством этот проект в 1833 году был отклонен. Он был слишком радикален, чтобы быть приемлемым для консерваторов, и недостаточно радикален, чтобы понравиться передовым либералам.

Препятствия, которые предстояло преодолеть — местный консерватизм, межкантональная ревность и религиозная неоднородность, — были огромными. Конфедерация не раз казалась находящейся на грани распада. В сентябре 1843 года семь католических кантонов заключили союз, известный как Зондербунд, с целью защиты своих особых интересов и особенно предотвращения любой реорганизации конфедерации, которая повлекла бы за собой уменьшение католических привилегий; а в декабре 1845 года это объединение было преобразовано в вооруженную лигу. В июле 1847 года Сейм, заседавший в Берне, постановил распустить Зондербунд; однако мятежные кантоны отказались оставить выбранный ими курс, и лишь после восемнадцатидневного вооруженного конфликта обструкционистская лига была подавлена.

452. Конституция 1848 года и пересмотр 1874 года.— Эта война стоила того, поскольку кризис, который она спровоцировала, предоставил либералам возможность добиться принятия совершенно новой конституции. Некоторое время перспективы омрачались возможностью иностранного вмешательства, но с началом революции 1848 года в Париже эта опасность была эффективно устранена. В результате через посредство комитета из четыдеяти человек, созданного, по сути, 17 февраля 1848 года — за неделю до свержения Луи-Филиппа, — националисты приступили к свободному включению желаемых реформ в конституционный проект, и этот акт Сейм тут же слегка пересмотрел и вынес на народное утверждение. Голосами 15 1/2 кантонов (с населением 1 900 000 человек) против 6 1/2 (с населением 290 000 человек) новая конституция была одобрена.

Принятие конституции 1848 года, обеспечившее умеренное возрождение правительственного режима 1798–1803 годов, стало несомненной победой партии радикалов, или централизаторов. В течение двух последовавших десятилетий эта партия сохраняла полный контроль над федеральным правительством, а в 1872 году она представила проект новой конституции, чьи тенденции к централизации были выражены еще сильнее. На народном голосовании эта предложенная конституция была отвергнута. Тем не менее был подготовлен другой проект, и 19 апреля 1874 года голосами 14 1/2 кантонов против 7 1/2 он был принят. За него было подано 340 149 голосов против 198 013. Впоследствии в него неоднократно вносились поправки, и акт 1874 года составляет основной закон Швейцарской Конфедерации и поныне, хотя важно отметить, что он представляет собой лишь пересмотр конституции 1848 года. Как заметил один недавний автор: «Единственным регионом континента, которому бури 1848 года принесли непосредственную пользу, была Швейцария, ибо именно им она обязана своим превращением в хорошо организованное федеративное государство».

II. Нация и государства

453. Господство федерального принципа.— В своей преамбуле швейцарская конституция провозглашает своей целью «укрепить союз Конфедерации, а также поддержать и содействовать единству, силе и чести швейцарской нации»; а во второй статье она подтверждает, что целью Конфедерации является «обеспечение независимости страны от иностранных государств, поддержание мира и порядка внутри страны, защита свободы и прав конфедератов, а также содействие их общему благосостоянию». Использование термина «нация» (который, как ни странно, нигде не встречается в конституции Соединенных Штатов) могло бы означать гораздо большую степень централизации, чем существует на самом деле. Ибо хотя следствием конституции 1848 года стало превращение рыхло организованного союза в прочно построенное государство — превращение, как сказали бы немцы, Staatenbund в Bundesstaat, — достигнутая степень консолидации отставала и до сих пор несколько отстает от той, которая была реализована в Соединенных Штатах и даже в Германии. В Конфедерации насчитывается двадцать два кантона, из которых три (Унтервальден, Базель и Аппенцелль) разделились на полукантоны; так что на самом деле имеется двадцать пять политических единиц, каждая со своим собственным правительством, своими собственными законами и своими собственными политическими условиями. По своей территории эти кантоны варьируются от 2773 до 14 квадратных миль, а по численности населения — от 642 744 до 13 796 человек; и главным фактом швейцарской правительственной системы является замечательная степень политической независимости, которой обладают эти образования, как малые, так и большие.

454. Суверенитет кантонов.— В Соединенных Штатах на протяжении длительного периода существовало принципиальное расхождение во мнениях относительно суверенитета отдельных штатов, составляющих Союз. Конституция не содержит прямого утверждения на этот счет, и взгляды, отстаиваемые как сторонниками национального государства, так и защитниками прав штатов, всегда неизбежно определялись толкованием истории и публичного права. В Швейцарии, напротив, по главному вопросу нет места сомнениям. «Кантоны суверенны, — утверждает конституция, — поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, и в качестве таковых они осуществляют все те права, которые не делегированы федеральному правительству». Как и в Соединенных Штатах, федеральное правительство ограничено осуществлением делегированных полномочий, в то время как федеративные государства свободны осуществлять любые полномочия, которые не делегированы исключительно нации и не запрещены штатам. Однако в швейцарской конституции разграничение полномочий, особенно законодательного характера, значительно более детально, чем в американском акте, так что остается сравнительно мало места для разногласий по поводу того, что является «делегированным», а что нет.

455. Федеральный контроль над кантонами.— По аналогии с Соединенными Штатами, где нация гарантирует каждому из штатов республиканскую форму правления, Швейцарская Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет (в пределах, установленных основным законом), их конституции, свободу и права их народа, а также привилегии и полномочия, которые народ предоставил лицам, облеченным властью. Кантоны уполномочены и даже обязаны обращаться к Конфедерации за гарантией своих конституций, и оговаривается, что такая гарантия должна предоставляться во всех случаях, когда может быть доказано, что рассматриваемая конституция не содержит ничего противоречащего положениям федеральной конституции, что она гарантирует осуществление политических прав в соответствии с республиканскими формами, что она ратифицирована народом и может быть изменена в любое время большинством граждан. Кантональная конституция, не получившая одобрения двух палат федерального собрания, не имеет силы; то же самое относится даже к малейшей поправке. Контроль федерального правительства над конституционными системами штатов является, таким образом, более непосредственным, если не более эффективным, чем в Соединенных Штатах, где после принятия штата в Союз федеральная власть может повлиять на его конституционное устройство только через судебные органы. Наконец, в случае восстания правительство Конфедерации обладает правом вмешательства в дела кантона с запросом о таком вмешательстве со стороны конституционных органов кантона или без него. Это право было весьма эффективно применено во время беспорядков в Тичино в 1889–1890 годах.

Подобно американским штатам, но в отличие от германских, швейцарские кантоны пользуются полным равенством статуса и прав. Им запрещено вступать между собой в союзы или договоры политического характера, хотя им разрешено заключать межкантональные соглашения по законодательным, административным и судебным вопросам при условии, что такие соглашения при проверке федеральными чиновниками будут признаны свободными от положений, противоречащих федеральной конституции или ущемляющих права какого-либо кантона. В случае споров между кантонами спорные вопросы подлежат передаче на решение федерального правительства, а отдельный кантон должен полностью воздерживаться от применения насилия и даже от военных приготовлений.

456. Полномочия, отнесенные исключительно к ведению Конфедерации.— В тексте конституции разделение полномочий между федеральным правительством и правительствами кантонов является детальным, хотя и далеко не систематическим. Наиболее четкое представление о существующем устройстве можно получить, пожалуй, отметив, что предусмотрены три главные категории полномочий: (1) те, осуществление которых составляет исключительное право Конфедерации, причем одни из них являются чисто разрешительными, а другие обязательными; (2) те, которые Конфедерация обязана или имеет право осуществлять совместно с кантонами; и (3) те, осуществление которых не допускается вовсе.

Из полномочий, полностью возложенных на Конфедерацию, наиболее важными являются объявление войны, заключение мира, а также заключение союзов и договоров с иностранными державами, особенно договоров, касающихся тарифов и торговли. Конфедерации запрещено содержать регулярную армию, и никакой кантон без разрешения федеральных властей не может содержать вооруженные силы численностью более трехсот человек. Тем не менее по закону 1907 года каждый гражданин Швейцарии мужского пола в возрасте от двадцати до сорока восьми лет подлежит воинской повинности, а конституция возлагает на Конфедерацию не только исключительное право объявления войны, но также организацию национальных вооруженных сил и контроль над ними. Нейтральный статус, которым в силу международного соглашения наделена Швейцария, делает войну, в которую была бы втянута нация (во всяком случае, иную, чем гражданский конфликт), крайне маловероятной. В сфере международных отношений кантоны сохраняют право заключать с иностранными державами договоры, касающиеся приграничных и полицейских отношений, а также управления общественным имуществом. Все остальные аспекты дипломатических сношений возложены исключительно на Конфедерацию. Другие функции, закрепленные исключительно за федеральными властями, включают контроль над почтовой службой и телеграфом; чеканку монеты и поддержание денежной системы; выпуск банкнот и других видов бумажных денег; установление стандартов мер и весов; сохранение государственной монополии на производство и продажу пороха; а также принятие дополнительного законодательства, касающегося места жительства и гражданства.

457. Конкурирующие полномочия и полномочия, в которых отказано Конфедерации.— Среди полномочий, которые возложены на Конфедерацию для осуществления в более или менее тесном сотрудничестве с правительствами кантонов, выделяются: (1) обеспечение народного образования, причем кантоны поддерживают систему обязательного начального обучения, а Конфедерация субсидирует учебные заведения высшего ранга; (2) регулирование детского труда, условий труда на производстве, эмиграции и страхования; (3) содержание шоссейных дорог; (4) регулирование деятельности прессы; и (5) поддержание общественного порядка и мира между членами различных религиозных организаций.

На власти как Конфедерации, так и кантонов наложен ряд прямых запретов. Нельзя заключать никакие договоры, по которым обязуются предоставлять войска другим странам. Ни один кантон не может изгнать со своей территории собственного гражданина или лишить его прав. Ни одно лицо не может быть принуждено стать членом религиозного общества, получать религиозное образование, совершать какой-либо религиозный обряд или подвергаться наказанию какого-либо рода по причине своих религиозных убеждений. Нельзя выносить смертный приговор за политическое преступление. Короче говоря, запреты, которые конституция накладывает на федеральные и кантональные власти, по сути представляют собой билль о правах, сопоставимый с любым другим, который можно найти в современной европейской конституции.

458. Общие аспекты.— Главное, что следует отметить, заключается в том, что в соответствии со швейцарской конституцией, как и с германской, законодательные полномочия федерального правительства обширны, в то время как исполнительная власть и особенно исполнительный аппарат скудны. Конфедерация обладает полномочиями издавать законы по многим вопросам: воинская повинность, строительство и эксплуатация железных дорог, образование, труд, налогообложение, монополии, страхование, торговля, чеканка монеты, банковское дело, гражданство, гражданские права, банкротство, уголовное право и многочисленные другие сферы. В отношении налогообложения федеральное правительство обладает меньшими полномочиями, чем правительство Германии, и явно меньшими, чем правительство Соединенных Штатов, поскольку эти полномочия ограничены единственной сферой таможенного законодательства; однако практически во всех остальных направлениях законодательная компетенция швейцарских центральных властей шире. Стоит также отметить, что централизующая тенденция после 1874 года нашла выражение в ряде конституционных поправок, следствием которых стало существенное расширение сферы федерального законодательства. Среди них можно упомянуть поправку от 11 июля 1897 года, предоставляющую Конфедерации право принимать законы, касающиеся торговли пищевыми продуктами, поправку от 13 ноября 1898 года, расширяющую федеральную законодательную власть на сферу гражданского и уголовного права, поправку от 5 июля 1908 года, наделяющую Конфедерацию правом принимать единые правила в отношении ремесел и торговли (тем самым охватывая по существу всю сферу промышленного законодательства в ведении Конфедерации), и поправку от 25 октября 1908 года, ставящую использование гидроэнергии под надзор центральных властей.

В сфере административных функций преобладает принцип возложения на федеральные органы минимума полномочий. За исключением руководства внешними сношениями, управления таможней, почтовой и телеграфной службами, алкогольной и пороховой монополиями, а также контроля над арсеналами и армией во время военных действий, федеральное правительство осуществляет непосредственно лишь незначительные исполнительные полномочия. Лишь в отношении правительств кантонов его административные полномочия велики; да и то они носят исключительно контрольный характер. По ряду важнейших вопросов конституция оставляет за кантоном право принимать и исполнять законы, одновременно возлагая на Конфедерацию право инспектировать и даже обеспечивать исполнение таких мер. Так, оговаривается, что кантоны должны обеспечивать начальное обучение, которое должно быть обязательным, светским и бесплатным; и что «Конфедерация принимает необходимые меры против тех кантонов, которые не выполняют этих обязанностей». Таким образом, федеральное правительство не только обеспечивает исполнение федерального закона через своих собственных чиновников или через чиновников кантона; оно контролирует принятие и исполнение мер, предписанных кантонам конституцией.

III. Кантональное законодательство: референдум и инициатива

459. Разнообразие кантональных институтов.— В своих фундаментальных чертах федеральное правительство Швейцарии во многом представляет собой адаптацию политических принципов и органов, наиболее распространенных в отдельных кантонах; откуда следует, что понимание механизма федерации обусловлено знакомством с устройством кантона. Однако какое-либо описание, применимое к правительственным системам всех двадцати пяти кантонов и полукантонов, невозможно. Различия между ними как по структуре, так и по процедуре по меньшей мере столь же обычны и значительны, как и между правительствами американских штатов. Каждый кантон имеет свою собственную конституцию, и Конфедерация обязана гарантировать сохранение этого акта независимо от содержащихся в нем положений, при единственном условии, как уже отмечалось, чтобы в нем не было ничего противоречащего федеральной конституции, чтобы он устанавливал республиканскую систему правления и чтобы он был ратифицирован народом и мог изменяться по требованию большинства. Конституции кантонов изменяются легко и часто; но хотя можно утверждать, что в силу своей гибкости они тяготеют скорее к большей, чем к меньшей единоформности, сохраняющееся между ними разнообразие по-прежнему ярко свидетельствует об их сепаратистском происхождении и характере.

Точка, в которой правительства кантонов различаются наиболее сильно, касается порядка осуществления функций законодательства. Принимая природу законодательного процесса в качестве основы для деления, можно сказать, что существует два класса кантональных правительств. Один из них включает те, в которых высшие общественные полномочия сосредоточены в Landesgemeinde, или первичном собрании граждан; другой — те, в которых такие полномочия переданы органу из избранных представителей. Второй класс, как выяснится, в свою очередь распадается на две группы: те, в которых применение референдума является обязательным, и те, в которых оно носит лишь факультативный характер.

460. Ландсгемайнде.— До французского вмешательства 1798 года в Конфедерации насчитывалось не менее одиннадцати кантонов, правительство которых было устроено по типу ландсгемайнде. Сегодня осталось лишь шесть кантонов и полукантонов — а именно Ури, Гларус, два Унтервальдена и два Аппенцелля. В силу различных обстоятельств, но главным образом из-за того, что ландсгемайнде по мере роста населения становилось все более громоздким, остальные перешли к представительной системе. Все те кантонеры, где этот институт сохранился, имеют небольшую площадь и расположены в более редкогосто населенных горных районах, где условия жизни примитивны и где мало поводов для правительственной сложности.

Номинально ландсгемайнде представляет собой собрание, состоящее из всех граждан кантона мужского пола, достигших совершеннолетия. Фактически это собрание тех, кто имеет возможность или желание присутствовать. Собрание собирается регулярно раз в год, в апреле или мае, в центрально расположенном месте в пределах кантона, обычно на открытой лугу. При возникновении необходимости может быть созвана внеочередная сессия. Вместе с мужчинами обычно приходят женщины и дети, и это событие принимает характер живописного, хотя и торжественного и церемониального праздника. Под председательством ландаманна, или высшего должностного лица кантона, собрание оперативно выносит решения по любым предложениям, которые могут быть представлены ему со стороны Landrath, или Большого совета. В более крупных собраниях право дебатов отсутствует. Меры просто принимаются или отвергаются. Однако на более мелких собраниях все еще возможно сохранять некоторую ограниченную привилегию обсуждения. Если не требуется проведение тайного голосования, голосование проводится поднятием рук. Теоретически любой гражданин обладает правом инициировать предложения. На практике, однако, практически все меры исходят от Большого совета, и если частный гражданин желает выдвинуть предложение, от него ожидают, что он выскажет его Совету, а не внесет его лично на самом собрании. Компетенция ландсгемайнде несколько варьируется от кантона к кантону, но во всех случаях она весьма обширна. Собрание санкционирует пересмотр конституции, принимает все законы, вводит прямые налоги, предоставляет общественные привилегии, учреждает должности и избирает всех исполнительных и судебных должностных лиц кантона. Прямо или косвенно оно выполняет действительно все основные функции управления. Это суверенный орган демократии столь радикальной, какой мир еще никогда не знал.

461. Большой совет.— В каждом кантоне, независимо от того, принадлежит ли он к типу ландсгемайнде, существует избираемый народом представительный орган — Большой совет, который выполняет большую или меньшую работу в процессе законодательства. Этот орган называют по-разному: Grosser Rath, Landrath и Kantonsrath. В кантонах, сохраняющих ландсгемайнде, функции Большого совета носят вспомогательный характер. Он выбирает мелких чиновников, проверяет отчеты и принимает неважные постановления; но его главная задача — подготовка мер для рассмотрения ландсгемайнде. Однако в тех кантонах, где ландсгемайнде не существует, Большой совет является более важным институтом, поскольку там он представляет собой единственный законотворческий орган, который когда-либо собирается в одном месте и в одно время. Там, где существует обязательный референдум, то есть где все законодательные меры выносятся на прямое всенародное голосование, решения Совета носят лишь предварительный характер. Но там, где референдум является факультативным, Совет приобретает во многих вопросах сущность окончательной власти.