«Правительства Европы»

407. Министерство: организация и функции. — Внутренняя организация министерства — взаимоотношения между отдельными ведомствами и отношения, поддерживаемые каждым министром с премьер-министром — в значительной степени регулируется декретом от 28 марта 1867 года, вновь обнародованным с незначительными изменениями 25 августа 1876 года. Числу вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на рассмотрение совета министров, принадлежат все законопроекты, подлежащие внесению в палаты, все договоры, все конфликты административной юрисдикции, все предложения, касающиеся положения Церкви, петиции от палат, а также назначения сенаторов, дипломатических представителей и широкого круга административных и судебных должностных лиц. Законом далее перечисляется обширный круг вопросов, которые должны доводиться до сведения министерства, хотя совершение действий по ним не делается обязательным; при этом круг предметов, которые по инициативе премьер-министра или других министров могут быть вынесены на рассмотрение, намеренно оставлен неограниченным. В обязанности премьер-министра входит созыв министров на совет, председательствование на их дебатах, поддержание в отношении как административных методов, так и политического курса столь высокой степени министерского единообразия и солидарности, сколь это возможно, а также истребование время от времени от своих коллег полных и подробных отчетов о делах каждого из ведомств. Однако в силу множественности партийных групп в палатах, неизбежной политически композитной природы каждого кабинета и в целом нестабильного политического состояния страны министерства редко обладают подлинным единством и в управлении общественными делами, как правило, испытывают затруднения из-за внутренних трений. «Итальянское министерство, — отмечает способный французский автор, — очевидно, неспособно эффективно выполнять тройную задачу парламентского кабинета. Оно осуществляет исполнительную власть от имени короля и под его авторитетом; но оно не всегда умеет удержать парламент в границах надлежащего контроля и вынуждено терпеть вмешательство депутатов в административную деятельность. Посредством использования инициативы и влияния на акты парламента оно является силой, которая движет законодательство; но нередко ему недостает авторитета, необходимого для проталкивания предпринятых им реформ, и палата с легкостью ускользает из-под его контроля. Оно стремится поддерживать гармонию между двумя властями (исполнительной и законодательной); но повторяющиеся поражения, которые оно терпит, демонстрируют, до какой степени его работа тормозится дезорганизацией партий». [543] За все свои действия министры несут прямую ответственность перед парламентом, что на деле означает перед Палатой депутатов; и никакой закон или правительственная мера не могут быть приведены в исполнение до тех пор, пока они не получат подписи одного или нескольких членов министерской группы, которые тем самым явно берут на себя ответственность за них.

408. Издание ордонансов. — Административная система Италии скопирована главным образом с французской. Стремясь к достижению национальной гомогенности, основатели королевства чрезмерно предались своей склонности к централизации, в результате чего Италия регулярно демонстрирует смесь бюрократизма и либерализма, которая еще больше сбивает с толку, чем та, что преобладает во Французской Республике. Теоретически административная система носит широко демократический и терпимый характер; на практике она не редко служит инструментом для применения самых произвольных приемов. Злоупотребления чаще всего проистекают из полномочий, предоставленных административным чиновникам для дополнения законодательства путем издания и обеспечения исполнения ордонансов. Конституция устанавливает, что Исполнительная власть «издает декреты и регламенты, необходимые для исполнения законов, не приостанавливая их исполнения и не предоставляя от них изъятий». [544] Однако на практике эта власть растягивается даже сильнее, чем аналогичная власть Исполнительной власти во Франции, что нередко приводит к созданию временного законодательства или даже к фактическому отрицанию парламентских актов. Парламент редко склонен очень жестко отстаивать свои права; более того, он порой прямо делегирует министерству осуществление широчайших законодательных полномочий. Окончательный текст великого избирательного закона 1882 года, например, вообще никогда не рассматривался в палатах. Обсудив этот вопрос вволю, обе палаты просто возложили на Правительство задачу по составлению окончательного проекта меры и ее обнародованию посредством исполнительного декрета. Такая же процедура соблюдалась и в других фундаментальных вопросах. Причем прерогативой издания ордонансов свободно пользуются не только министры в Риме, но и местные административные агенты. «Действительно, — как замечает Лоуэлл, — предпочтение административных регламентов, которые правительство может изменить в любой момент, жестким статутам глубоко укоренилось в латинских расах и представляется особенно ярко выраженным в Италии». [545]

II. Парламент: Сенат

409. Состав. — Законодательная власть в Италии осуществляется совместно королем и парламентом, причем последний состоит из двух палат — верхней, Senato, и нижней, Camera de' Deputati. Сенат полностью состоит из членов, назначаемых короной пожизненно. Этот орган в истинном смысле не является палатой пэров. Его места не передаются по наследству, и его члены представляют не только крупных собственников страны, но и широкий круг государственных служащих и выдающихся деятелей. При осуществлении назначений суверен ограничен необходимостью брать всех назначаемых лиц из двадцати одного оговоренного класса граждан, причем от сенаторов требуется достижение минимального возраста в сорока лет. Категории, из которых производятся назначения, — включая высших духовных лиц, министров государства, послов, депутатов с длительным стажем работы, юридических и административных чиновников, лиц, состоявших в течение по меньшей мере семи лет членами Королевской академии наук или Высшего совета народного просвещения — можно в общих чертах свести к трем: (1) высшие должностные лица церкви и государства; (2) лица, прославившиеся в науке или литературе либо принесшие стране известность какими-либо заслугами или достоинствами; и (3) лица, которые в течение не менее трех лет уплачивали прямой налог на имущество или торговый налог в размере не менее 3000 лир (600 долларов). Общее число членов на момент вступления Statuto в силу в 1848 году составляло 78 человек; в 1910 году это число равнялось 383. Последняя из названных цифр включала председателя Палаты депутатов, 147 экс-депутатов с шестилетним стажем работы (или лиц, которые избирались в такое же число парламентов), одного государственного министра, шесть статс-секретарей, пять послов, двух чрезвычайных посланников, 23 должностных лица кассационного и других судов, 33 военных и военно-морских чиновника, восьми членов государственного совета, 21 провинциального чиновника, 41 члена Королевской академии наук, трех членов Высшего совета народного просвещения, двух лиц, оказавших выдающиеся услуги стране, 71 плательщика прямых налогов в размере 3000 лир и 19 прочих разрозненных представителей нескольких категорий. Отсутствие церковных иерархов объясняется разрывом с Ватиканом. Последние члены этой категории были назначены в 1866 году.

410. Законодательная слабость. — Прерогатива сенатских назначений несколько раз использовалась с конкретной целью повлиять на политический облик верхней палаты. В 1886 году одним махом был сделан сорок один назначенец; в 1890 году — семьдесят пять; а в 1892 году — сорок два. Сенат ревниво охраняет свое право определять, правомерно ли считать назначенное лицо принадлежащим к одной из двадцати одной оговоренной категории, и если он решает, что таковой не обладает надлежащей правомочностью, ему отказывают в месте. Но пока суверен четко держится в рамках перечисленных классов, никаких практических ограничений на его право назначения наложено быть не может. [546] На практике назначение королем означало регулярное назначение министерством, располагающим большинством в нижней палате; и столь легким и эффективным оказался процесс «затопления» палаты новыми членами, что законодательная независимость Сената оказалась сведена практически к нулю. В целом можно сказать, что этот орган выполняет функцию пересматривающей палаты, но более не является ни инициирующей, ни сдерживающей. В период 1861–1910 годов правительство внесло в Палату депутатов в общей сложности 7 569 законодательных предложений, а в Сенат — лишь 598; при этом число законопроектов, зародившихся внутри самого Сената за этот же период, составило всего тридцать девять. По объему и кругу законодательной деятельности назначаемый сенат Италии явно уступает избираемому сенату Франции. [547]

411. Планируемая реформа. — В последние годы возникло настойчивое требование реформы Сената с тем, чтобы этот орган был приближен к народу и восстановлен в качестве энергичной и полезной второй палаты. Весной 1910 года этот вопрос довольно подробно обсуждался в самом Сенате, и по предложению министерства была создана специальная комиссия из девяти членов для изучения «своевременности, метода и масштаба» предлагаемых реформ. 5 декабря 1910 года эта комиссия представила подробный доклад, написанный главным образом сенатором Арколео, одним из лидеров среди итальянских авторитетов по конституционному праву. Указав на то, что среди европейских наций переустройство и модернизация верхних палат представляют собой предмет большого текущего интереса, комиссия предложила тщательно продуманный план популяризации и укрепления сенатского корпуса. Суть плана заключалась вкратце в следующем: (1) отныне палата должна состоять из 350 членов; (2) членство должно быть разделено на три категории, именуемые соответственно должностными лицами, деятелями науки и образования, а также лицами политического или экономического статуса; и (3) члены первой категории числом не более 120 должны назначаться короной, как и все члены в настоящее время; члены же двух других категорий должны избираться пятнадцатью специальными коллегиями, сформированными так, чтобы их состав представлял реальные и разнообразные группы интересов по всей стране. Университетские профессора, организованные для этой цели в качестве избирательной коллегии, например, должны быть уполномочены избирать контингент из тридцати представителей. К числу других элементов, допускаемых к опредему участию в выборах, относились бы бывшие депутаты, крупные налогоплательщики, провинциальные и общинные собрания, торговые палаты, сельскохозяйственные общества и рабочие ассоциации. Первоначальная идея авторов этого проекта заключалась в том, что в результате его принятия между Сенатом и разнообразными силами, питающими жизнь нации, установится более тесный контакт, чем тот, который возможен при существующем порядке. К сожалению, как полагают многие, Сенат проголосовал против утверждения проекта комиссии. Он ограничился лишь голосованием в пользу расширения круга категорий граждан, из которых могут назначаться сенаторы королем, хотя в феврале 1911 года он зашел так далеко, что попросил министерство представить новые предложения и, в частности, предложение о наделении Сената правом выбора своего председателя. В деле решения стоящих проблем (по состоянию на 1912 год) никакого дальнейшего прогресса достигнуто не было. Тем не менее вполне вероятно, что по какому-либо плану модернизации, аналогичному подготовленному комиссией 1910 года, в конечном итоге будет достигнуто соглашение. [548]

412. Привилегии и полномочия. — В Сенате в его нынешнем составе председатель и вице-президент назначаются королем; секретарей палата выбирает из числа собственных членов. Привилегии членов определены детально. Ни один сенатор не может быть арестован иначе как по приказу самого Сената, если только он не был застигнут при совершении преступления; причем Сенат выступает единственным судьей в отношении предполагаемых проступков своих членов — любопытное дублирование древней прерогативы британской Палаты лордов. Министры подотчетны исключительно нижней палате, и хотя имели место случаи, когда министр уходил в отставку из-за неблагоприятного голосования в Сенате, в целом можно утверждать, что значение Сената в парламентском режиме явно второстепенно. Обе палаты обладают равными законодательными полномочиями, за исключением того, что все меры, вводящие налоги или относящиеся к бюджету, должны в обязательном порядке представляться сначала в Палату депутатов. По декрету короны Сенат может быть преобразован в Высший суд юстиции для рассмотрения дел о государственной измене или покушениях на безопасность государства, а также для суда над министрами, преданными суду Палатой депутатов. Действуя в этом качестве, орган выступает в роли трибунала правосудия, а не политической организации; однако ему запрещено заниматься какими-либо судебными делами, кроме тех, для рассмотрения которых он был созван. [549]

III. Палата депутатов — Парламентская процедура

413. Состав: Закон об избирательном праве 1882 г. — Нижняя законодательная палата состоит из 508 членов, избираемых избирателями королевства на основе положений избирательного закона от 28 марта 1895 года. Ни в одной стране западной Европы право голоса не является столь ограниченным, как в Италии; тем не менее движение к широко демократической системе избирательного права было неуклонным и, по-видимому, столь быстрым, сколь позволяли условия. История избирательного права со времени создания нынешнего королевства распадается на три периода, разграниченных избирательными законами 1882 и 1895 годов. До 1882 года избирательное право в основном определялось законом от 17 декабря 1860 года с изменениями, внесенными поправками июля 1875 года и мая 1877 года. Оно ограничивалось собственниками имущества, которые умели читать и писать, достигли двадцати пяти лет и выплачивали ежегодный налог в размере не менее сорока лир. При этой системе правом голоса обладало менее двух с половиной процентов населения. [550]

В 1882 году, после долгого обсуждения этого вопроса, Правительство провело через парламент серию мер, скоординированных в королевском декрете от 24 сентября, согласно которым имущественный ценз был снижен с сорока лир до девятнадцати лир восьмидесяти сантимов, а возрастной порог опущен до двадцати одного года. Ценз неграмотности был сохранен, при этом поощрялась грамотность путем предоставления избирательного права независимо от имущественного положения всем мужчинам старше двадцати одного года, получившим начальное школьное образование. В других направлениях были проведены незначительные расширения. Совокупным результатом закона 1882 года стало увеличение числа избирателей одним махом с 627 838 до 2 049 461 человека, причем около двух третей новых избирателей получили право голоса благодаря способности соответствовать образовательному цензу. Косвенным эффектом реформы стало усиление политического влияния городов, поскольку в них доля неграмотных была ниже, чем в сельских районах. Мелкие землевладельцы, хотя и отличавшиеся более консервативным темпераментом и нередко лучшим экономическим положением, чем городские ремесленники, обычно не могли выполнить образовательный ценз.

Закон 1882 года предусматривал выборы по общему списку, то есть на основе принципа scrutinio di lista. Закон от 8 мая 1891 года отменил общую избирательную систему и создал комиссию, разделившую страну на 508 избирательных округов, каждый из которых имел право избирать одного депутата. Законом от 28 июня 1892 года были внедрены различные реформы в области контроля и надзора за выборами, а другим законом от 11 июля 1894 года установлены новые положения по пересмотру избирательных списков и списков зарегистрированных избирателей. Наконец, 28 марта 1895 года был обнародован подробный королевский декрет, которым заново координировался весь массив избирательных законов, принятых со времени установления конституционного правления и продолжавших действовать на тот момент. Существующая система не претерпела фундаментальных изменений, хотя метод составления списков избирателей изменился, в результате чего число избирателей несколько сократилось.

414. Избирательное право сегодня. — Итальянский избиратель сегодня должен отвечать следующим требованиям: (1) итальянское гражданство; (2) возраст двадцать один год или старше; (3) умение читать и писать; и (4) успешная сдача экзаменов по предметам, входящим в курс обязательного начального образования. Последнее требование, однако, не требуется от должностных лиц, выпускников колледжей, лиц свободных профессий, лиц, прослуживших два года в армии, граждан, выплачивающих прямой ежегодный налог в размере не менее девятнадцати лир восьмидесяти сантимов, лиц, уплачивающих сельскохозяйственную арендную плату в размере 500 лир, тех, кто платит квартплату от 150 лир в коммунах с населением 2 500 человек до 400 лир в коммунах с населением свыше 150 000 человек, и некоторых менее значительных категорий. Угроза неграмотности казалась в Италии столь серьезной во все времена, что введение всеобщего избирательного права для мужчин предлагалось лишь изредка. При существующей системе распространение образования автоматически влечет за собой расширение избирательного права, хотя препятствия на пути всеобщего образования до сих пор столь форсированы, что демократизация государства продвигается медленно. [551] В 1904 году число зарегистрированных избирателей составляло 2 541 327 человек — 29 процентов мужского населения старше двадцати одного года и 7,67 процента всего населения, — за исключением 26 056 избирателей, временно лишенных права голоса в связи с прохождением действительной военной службы. На выборах в ноябре 1904 года число проголосовавших избирателей, имевших на то право, составило 1 593 886 человек, или лишь 62,7 процента от обладавших этой привилегией. Процент зарегистрированных избирателей, реально принимающих участие в голосовании, снижается из-за прозаического характера итальянских избирательных кампаний, влияния папского Non Expedit, [552] и пуще всего — из-за привычного безразличия граждан, которые, по правде говоря, по большей части никогда не выказывали неутолимой жажды обладания правом голоса. За исключением социалистов, ни одна партия не имеет четкой, последовательной программы; никто, опять же кроме социалистов, не пытается систематически будоражить избирателей во время выборов.

415. Избирательная реформа. — Несмотря на эти факты, в последние годы наблюдалось несколько настойчивое требование избирательной реформы. Министерство Луццати пало в марте 1911 года главным образом потому, что предложенный им план расширения избирательного права не должен был вступить в силу до 1913 года. 10 июня 1911 года сменившее его министерство Джолитти внесло в Палату текст меры, которая в случае принятия вела бы к установлению всеобщего избирательного права для мужчин. Предложение заключалось в том, чтобы предоставить право голоса практически всем гражданам мужского пола старше тридцати лет и всем старше двадцати одного года, прошедшим обязательную военную службу, независимо от их способности читать и писать. Этот проект после долгих дебатов был принят Палатой депутатов в начале 1912 года подавляющим большинством в 392 голоса против 61. В случае его окончательного принятия существующий корпус избирателей увеличится с трех миллионов в два с половиной раза, что потребует масштабного пересмотра избирательных методов и механизмов. Основаниями, выдвигаемыми в пользу изменения, являются, во-первых, пример других наций и, во-вторых, политический и экономический прогресс, достигнутый Италией за последнее поколение. Серьезные исследователи сомневаются в том, что настало время для столь радикального шага. Половина предполагаемого электората была бы абсолютно неграмотной. [553]

416. Избирательная процедура. —За исключением периода 1882–1891 годов, когда применялся списочный голосования (scrutinio di lista), депутаты избирались единообразно от одномандатных избирательных округов. На сегодняшний день насчитывается 508 таких избирательных округов. Ни один кандидат не считается избранным, если он не набирает число голосов, превышающее одну шестую от общего числа зарегистрированных избирателей в избирательном округе, а также не получает абсолютное большинство всех поданных голосов. Если после голосования обнаруживается, ровно ни один кандидат не отвечает этому требованию, ровно через неделю проводится второй тур голосования (ballottaggio). На каждом избирательном участке председательствующий и «счетчики» выбираются присутствующими избирателями. Метод голосования прост. В кабине для голосования стоит стол, на котором установлены две квадратные стеклянные урны: одна пустая, а другая с избирательными бюллетенями. По мере того как список зарегистрированных избирателей зачитывается в алфавитном порядке, каждый человек подходит вперед, получает избирательный бюллетень, берет его на соседний стол и пишет на нем имя кандидата, за которого желает проголосовать, складывает бюллетень и опускает его в урну, предназначенную для этой цели. После того как список зачитан до конца, любой избиратель, отсутствовавший в момент вызова его имени, имеет право опустить свой бюллетень аналогичным образом. Часы работы избирательных участков простираются, как правило, с 9 часов утра до 4 часов вечера.

417. Цензы и привилегии членов парламента. —От депутата не требуется быть жителем избирательного округа, от которого он избирается. Тем не менее он должен быть гражданином; должен достичь возраста не менее тридцати лет; должен обладать в полном объеме гражданскими и политическими правами; и не должен принадлежать ни к одной из категорий или профессий, члены которых лишены этого права по закону. Все получающие жалование государственные служащие, все лица, получающие стипендии от государства, и все лица, рукоположенные в сан священника или занимающие церковные должности, дисквалифицируются безоговорочно. Более того, хотя офицеры армии и флота, министры, заместители министров и различные другие высшие должностные лица могут быть избраны, их число ни в коем случае не должно превышать сорока, не считая министров и заместителей министров. Ни сенаторы, ни депутаты не получают жалования или иного вознаграждения, — факт, который несомненно объясняет в некоторой степени неизменно слабую посещаемость палат. Тем не менее членам парламента разрешено бесплатно путешествовать по всей Италии по железной дороге или на пароходах, принадлежащих линиям, которые имеют правительственный контракт, содержащий соответствующее условие. Меры, предусматривающие выплату содержания членам парламента, предлагались время от времени, но ни одна из них не получила одобрения обеих палат. Мера подобного рода, представленная в 1882 году Франческо Криспи в бытность его депутатом, была отклонена нижней палатой. Совсем недавно в избирательном законопроекте, проголосованном Палатой депутатов в 1912 году, предусмотрено вознаграждение для депутатов; однако на момент написания окончательное решение по этому проекту еще не принято. Депутаты избираются номинально на пятилетний срок, который является максимальной продолжительностью полномочий парламента. На практике же роспуск парламента практически неизбежно происходит до истечения полного срока, и средний интервал между выборами ближе к трем годам, чем к пяти. Если по какой-либо причине депутат прекращает исполнение своих обязанностей, избирательный округ, который его избрал, незамедлительно призывается избрать нового представителя.

418. Палаты: организация. —Конституция прямо не предписывает, чтобы парламент собирался ежегодно. В ней лишь оговаривается, что сессии обеих палат должны начинаться и заканчиваться одновременно, что заседание одной палаты в то время, когда другая не заседает, является незаконным, и что меры, принятые при таких обстоятельствах, недействительны. Однако обычай и административные потребности делают обязательным для короны созыв палат по крайней мере на одну сессию каждый год, если только, как это иногда случалось, сессия не затягивается настолько, что продолжается, с периодическими перерывами, в течение всего года или даже двух лет.

417. Президент и вице-президент Сената назначаются короной, но президент, вице-президенты и секретари нижней палаты избираются самой палатой из числа ее собственных членов в начале каждой сессии на весь срок сессии. Президент Палаты депутатов, хотя и наделен полномочиями назначать определенные комитеты, такие как комитеты по регламенту и по проверке спорных выборов, нередко переизбирается вновь и вновь без учета партийной принадлежности, по примеру спикера британской Палаты общин. Численный состав Палаты депутатов делится на девять uffici, или секций, а состав Сената — на пять. Новое деление путем жеребьевки происходит каждые два месяца. Основная функция uffici заключается в избрании тех комитетов, для формирования которых не предусмотрено иного порядка. В каждой палате наиболее важный из всех комитетов — комитет по бюджету — избирается непосредственно палатой. В Палате депутатов некоторые другие комитеты избираются тем же путем, в то время как комитеты по выборам и по регламенту, как уже было сказано, назначаются президентом. Но комитеты, специально создаваемые для рассмотрения конкретных законопроектов, формируются из членов, выбираемых из различных uffici, если только палата не предпочитает определить иной способ.

419. Палаты: процедура. —Каждая палата вырабатывает собственные правила процедуры. Конституцией установлено, что заседания должны быть открытыми (с оговоркой, что по письменному запросу десяти членов могут проводиться закрытые заседания); что официальным языком является итальянский; что ни одно заседание или голосование любой из палат не имеет силы, если на нем не присутствует абсолютное большинство членов; и что ни одна палата не должна принимать никаких делегаций или заслушивать каких-либо лиц, кроме членов законодательного органа, министров и уполномоченных правительства. За исключением вопросов финансов, законопроекты по любому вопросу могут вноситься в любую палату и по инициативе правительства, и по инициативе частных членов, хотя на практике все важные предложения исходят из Квиринальского дворца. Министры регулярно выступают на заседаниях обеих палат, чтобы отстаивать правительственные законопроекты и отвечать на запросы. Право интерпелляции используется нередко, хотя дебаты и голосование, следующие за выражением недоверия кабинету, проводятся обычно по истечении нескольких дней, а не сразу, как во французской системе, что в некоторой степени предохраняет от поспешности в действиях. Законопроект, принятый в одной палате, передается на рассмотрение в другую. После принятия обеими палатами он представляется королю на утверждение, которое на практике никогда не задерживается. Законопроект, отклоненный короной или любой из палат, не может быть внесен повторно в течение той же сессии. Голосование проводится путем вставания и сидения, делением на группы или тайным голосованием. Третий из этих методов является обязательным при всех окончательных голосованиях по законам и по вопросам личного характера. Специально предписано, чтобы депутаты представляли нацию в целом, а не те избирательные округи, от которых они избраны, и в этих целях избиратели не могут налагать на них обязательные наказы. За исключением случаев задержания при совершении преступления, депутаты освобождаются от ареста на время проведения сессии, и против них не может быть возбуждено уголовное преследование без предварительного согласия палаты. Ни сенаторы, ни представители не могут быть привлечены к ответственности за мнения, выраженные или за голоса, поданые при исполнении ими своих официальных функций.

IV. Судебная власть

420. Общие аспекты. —Положения Статута относительно отправления правосудия носят краткий и общий характер. В нем заявляется, что правосудие исходит от короля и отправляется от его имени судьями, которых он назначает. Эти судьи после трех лет службы несменяемы. Судебные разбирательства по гражданским делам и слушания по уголовным делам должны быть открытыми. Никто не может быть лишен своей обычной судебной юрисдикции; и никакие изменения в отношении судов, трибуналов или судей не могут быть внесены иначе как законом. На основе этих принципов была выстроена система трибуналов, которая лишь в немногих важных аспектах отличается от систем, действующих в других латинских странах Европы. Она состоит отчасти из судов, унаследованных от периода, предшествовавшего объединению Италии, а отчасти из судов, обязанных своим существованием законодательству после 1861 года. Моделью, по которой развивалась эта система, является судебная иерархия Франции, и она отличается от последней разве что наличием, как будет показано, пяти в значительной степени независимых кассационных судов вместо одного.

421. Суды общей юрисдикции. —Для отправления правосудия королевство разделено на 1535 мандаментов (mandamenti), 162 округов трибуналов и 20 округов апелляционных судов. В пределах каждого мандамента находится претура (pretura), или магистратура, которая осуществляет юрисдикцию по гражданским делам и по делам о проступках (contravvenzioni) и правонарушениях (delitti), наказуемых лишением свободы на срок не более трех месяцев, изгнанием на срок не более одного года или штрафом на сумму не более 1000 лир. По незначительным гражданским делам с суммами, не превышающими 100 лир, юрисдикция возложена на мировых судей (giudici conciliatori), которые также по запросу выступают в качестве арбитров по делам, связанным с любой суммой. В каждом из тринадцати крупнейших городов имеется претура, осуществляющая исключительно уголовную юрисдикцию. Непосредственно над преторами стоят уголовные суды — по одному в каждом из 162 округов трибуналов. Они осуществляют юрисдикцию в первой инстанции по правонарушениям, предполагающим максимальное лишение свободы на срок до десяти лет или штраф в размере более 1000 лир. К ним могут подаваться апелляции на решения преторов. С ними тесно связаны суды присяжных, которые обладают юрисдикцией первой инстанции по делам, предусматривающим наказание в виде пожизненного заключения или на срок от минимальных пяти до максимальных десяти лет. За исключением тех случаев, когда Сенат конституирован как Верховный суд справедливости, эти трибуналы обладают исключительной юрисдикцией по всем преступлениям печати и по всем делам, связанным с посягательствами на безопасность государства. Как правило, суды присяжных используют присяжных заседателей. На их решения не может быть подана апелляция, за исключением вопросов формы, и апелляция подается исключительно в кассационный суд в Риме. Из уголовных трибуналов апелляции по делам, не рассматриваемым судами присяжных, подаются в двадцать апелляционных судов.

Наверху системы находятся пять в значительной степени независимых кассационных судов, расположенных в старых столицах: Турине, Флоренции, Неаполе, Палермо и Риме. Каждый из них осуществляет в пределах своей территории окончательную юрисдикцию по всем делам, связанным с общим гражданским правом. Правда, кассационному суду в Риме была предоставлена исключительная юрисдикция в спорах о компетенции между различными судами, спорах между судами и административными органами, по передаче судебных дел из одного трибунала в другой, по кассационным жалобам по уголовным делам и по ряду других специальных вопросов. Но помимо этого пять трибуналов абсолютно равны по функциям; не существует апелляции из одного суда в другой, и решения, принятые одним судом, не образуют прецедентов, которые остальные были бы обязаны признавать. Одним из самых поразительных аспектов итальянской судебной системы действительно является ее нехватка централизации; хотя следует добавить, что централизующий принцип, который с 1870 года столь заметно доминировал во всех других ведомствах правительства, постепенно завоевывает позиции и в судебной системе.

422. Административные суды. —В Италии, как и в континентальных странах в целом, сохраняется четкое различие между публичным и частным правом; но разделение функций судов общей юрисдикции и административных судов выражено гораздо менее отчетливо, чем во Франции и других местах. Действительно, в 1865 году уцелевшие административные суды государств, вошедших в состав королевства, были упразднены, и было установлено, что суды общей юрисдикции должны осуществлять неограниченную юрисдикцию по всем уголовным делам и по всем гражданским делам, в которых, по решению Государственного совета, затрагивалось гражданское или политическое право. Эта система работала плохо, и законами от 2 июня 1889 года и 1 мая 1890 года специальная секция Государственного совета (состоящая из председателя и восьми советников, назначаемых королем) была выделена для выполнения функций административного суда, в то время как одновременно низшая административная юрисдикция была возложена на джунту (giunta) провинции (префекта и определенных помощников). На практике в настоящее время, когда ставится под сомнение законность действий административных должностных лиц, суды общей юрисдикции осуществляют юрисдикцию, если речь идет о частном праве (right); если же речь идет исключительно о частном интересе (interest), дело передается на решение в административный трибунал. В большинстве континентальных стран все дела, связанные с законностью официальных действий, подпадают под юрисдикцию административных судов.

V. Местное самоуправление

423. Историческая основа. —В своих древних территориальных делениях Италия некогда обладала основой естественной и здравой децентрализованной системы местного самоуправления. Однако вместо того чтобы воспользоваться ею, основатели нынешнего королевства предпочли свести государство к tabula rasa и возвести внутри него совершенно новую и симметричную иерархию территориальных делений и правительственных органов. Большим статутом от 20 марта 1865 года в королевстве была внедрена система провинциальной и коммунальной организации, основы которой были заимствованы отчасти у Бельгии, но в большей степени у Франции. Функции и взаимоотношения различных местных органов были расширены и приобрели свой нынешний вид в законе от 30 декабря 1888 года, дополненном и измененном актами от 7 июля 1889 года и 11 июля 1894 года. Французский образец соблюдался повсеместно настолько строго, что сходство между двумя системами граничит с полным дублированием. Следовательно, итальянская система не нуждается в каком-либо подробном самостоятельном описании.

Единицы местного самоуправления насчитывают четыре штуки — провинция, чиркондаро (circondaro), мандаманто (mandamento) и коммуна. Из них только первые две обладают жизнеспособностью, особыми интересами и определенной мерой автономии; и во всей этой серии прослеживается тот же принцип глубокой централизации, который является выдающейся характеристикой системы местного управления Франции. Чиркондаро, соответствующий французскому округу (arrondissement), представляет собой по сути избирательный округ. Строго говоря, в королевстве насчитывается 197 чиркондариев; но 87 районов, составляющих провинцию Мантуя и восемь провинций Венеции, также являются чиркондариями во всем, кроме названия. 1806 мандаментов (mandamenti), или кантонов, являются лишь подразделениями провинций в административных целях.

424. Провинция: префект и совет. —В королевстве имеется 69 провинций, значительно различающихся по размеру, но со средней численностью населения от 450 000 до 500 000 человек. Итальянская провинция тесно соответствует французскому департаменту. Во главе ее стоит префект, назначаемый короной и непосредственно подчиненный министру внутренних дел. Подобно французскому префекту, итальянский префект является политическим чиновником, и этот факт не только влияет на его назначение, но и сильно отражается на его поведении в должности. Как представитель и агент центрального правительства префект публикует и исполняет законы, осуществляет надзор за провинциальной администрацией, открывает и закрывает заседания провинциального совета, а также санкционирует или налагает вето на решения этого органа и в целом защищает интересы правительства в провинции.

В каждой провинции имеется совет численностью от 20 до 60 членов, избираемый сроком на шесть лет на основе избирательного права, несколько более широкого, чем то, которое действует на парламентских выборах. Половина состава обновляется каждые три года. Совет собирается регулярно один раз в год, номинально на месячную сессию; однако чрезвычайная сессия может быть созвана в любое время префектом, депутацией или по требованию одной трети членов совета. Помимо голосования по провинциальному бюджету, полномочия совета относительно скудны. Отчасти, например в отношении содержания дорог, контроля над средним и техническим образованием и участия в надзоре за благотворительностью, они являются обязательными; отчасти они носят лишь факультативный характер. Депутация, или комиссия, из шести-десяти человек, избираемая советом из числа его членов, представляет совет в промежутках между его заседаниями и ведет текущие дела. При префекте состоит префектуральный совет из трех членов, назначаемых правительством, и кроме того ему помогает джунта (giunta) из шести членов, четыре из которых избираются провинциальным советом, а остальные два набираются из префектурального совета. В задачу джунты входит помощь префекту и субпрефектам в надзоре за местной администрацией и выполнение функций трибунала для рассмотрения дел, возникающих на основе административного права. Префект и джунта обладают значительными и в значительной степени дискреционными полномочиями контроля за деятельностью совета; а префект, поскольку он представляет исключительно центральное правительство, может быть призван к ответу только своими начальниками в Риме.

425. Коммуна: синдак и совет. —Как и во Франции, коммуна является наименее искусственной и наиболее активной единицей местного самоуправления. В июне 1911 года в Италии насчитывалось в общей сложности 8323 коммуны, помимо четырех городов в Сардинии, не вошедших в коммунальную организацию. Каждая коммуна имеет совет численностью от 15 до 80 членов в зависимости от численности населения, избираемый сроком на шесть лет, причем половина состава переизбирается каждые три года. Коммунальный избирательный ценз заметно шире парламентского. Он распространяется на всех итальянских граждан в возрасте двадцати одного года, умеющих читать и писать, при условии, что они состоят в парламентском списке, платят любой прямой ежегодный налог в пользу коммуны или выполняют различные другие очень простые условия. Совет проводит две регулярные сессии в год, хотя в крупных городах он на практике собирается гораздо чаще. В перерывах между заседаниями его работу ведет джунта, которая служит комитетом для исполнения постановлений совета и составления его бюджета и регламента. Полномочия совета обширны. Он обязан содержать улицы, дороги и рынки; обеспечивать начальное образование; принимать надлежащие меры для помощи бедным, регистрации рождений, смертей и избирателей; устанавливать правила полиции и тюрем; и, в зависимости от различных условий, заниматься самыми разнообразными другими вопросами. Круг его необязательных видов деятельности практически безграничен. Совет может создавать театры, основывать музеи, субсидировать общественные развлечения и, по сути, идти практически на любые меры в регулировании местных дел и расходовании местных средств.

В качестве своего главного должностного лица каждая коммуна имеет синдака (sindaco), то есть старосту или мэра. До 1896 года синдак избирался коммунальным советом из числа его членов, если коммуна имела более 10 000 жителей или являлась столицей провинции или чиркондаро; в противном случае он назначался из числа членов совета королем. В подавляющем большинстве коммун процедура была второго типа. С 1896 года синдак неизменно избирается во всех коммунах советом сроком на три года вместе с секретарем, избираемым сначала на два, а впоследствии на сроки не менее шести лет. Несмотря на то что в настоящее время синдак повсеместно избирается коммунальным советом, его положение не является исключительно положением исполнительного главы местного сообщества. Подобно префекту, он является правительственным чиновником, который, за исключением самых исключительных обстоятельств, может быть смещен только с разрешения префекта. Он не может быть призван к ответу никем, кроме своего начальства, и на него нельзя подать в суд иначе как с разрешения короны.

ГЛАВА XXI

ГОСУДАРСТВО И ЦЕРКОВЬ — ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ I. Квиринал и Ватикан

Италия отличается от других важных наций тем, что в ней находится по сути государство в государстве. Столица королевства является одновременно столицей католического мира — административным центром правительства, которое не только абсолютно независимо от правительства итальянской нации, но и в немалой степени враждебно ему. Едва ли нужно отмечать, что последствия этой аномальной ситуации глубоко затрагивают практическую деятельность правительства и особенно кристаллизацию и программы политических партий на полуострове.

426. Прекращение светской власти. —Одной из целей, к осуществлению которой направляли свои усилия основатели королевства, было воплощение идеала Кавура: «свободная церковь в свободном государстве». Последовательное применение этого принципа оказалось невозможным, но на пути к нему был достигнут такой прогресс, который представляет собой для Италии подлинную революцию. 20 сентября 1870 года вооруженные силы короля Виктора Эммануила пересекли границы мелкого папского владения вокруг Рима, вошли в город и несколькими решительными ударами сокрушили всякое силовое сопротивление суверенитету объединенной итальянской нации. Папа Пий IX решительно отказался смириться с потерей своего светского владения, но был бессилен предотвратить ее. Его единственная надежда на компенсацию заключалась в возможном вмешательстве католических держав в его пользу — надежда, которая в результате разгрома Францией Пруссии и падения императора Наполеона III оказалась крайне призрачной. Однако возможность вмешательства была достаточно значительной, чтобы вызвать реальную озабоченность со стороны Виктора Эммануила и тех, кто был привязан к интересам молодой нации. Отчасти для того, чтобы предотвратить осложнения за рубежом, а также из искреннего стремления урегулировать сложную ситуацию, правительство поспешило разработать то, что оно считало справедливым, безопасным и почетным урегулированием своих отношений с папской властью. Результатом стал основополагающий статут, известный как Закон о папских гарантиях, принятый 21 марта 1871 года после жаркой парламентской борьбы, длившейся свыше двух месяцев, и обнародованный 13 мая следующего года.

427. Закон о папских гарантиях 1871 года: папские прерогативы. —Этот важный закон, который остается неизменным по сей день, распадается на две основные части. Первая касается прерогатив Верховного понтифика и Святого Престола; вторая регулирует правовые отношения между церковью и государством внутри королевства. В серии из тринадцати статей перечисляется совокупность папских привилегий, которая превращает Ватикан в суверенную и независимую по сути державу. Прежде всего Папа объявляется священным и неприкосновенным, а любое преступление против его личности наказывается тем же наказанием, что и аналогичное преступление против личности короля. Во-вторых, итальянское правительство «жалует Верховному понтифику в пределах королевства суверенные почести и гарантирует ему превосходство, обычно оказываемое ему католическими государями». Дипломатические агенты, аккредитованные при нем, и посланники, которых он может направлять в иностранные государства, имеют право на все прерогативы и иммунитеты, которые международное право предоставляет дипломатическим агентам в целом. В качестве замены доходов, утраченных вследствие потери светского владения, Папе устанавливается постоянный доход, выплачиваемый из государственной казны. Для нужд Святого Престола — содержания и охраны апостольских дворцов, вознаграждения и пенсий страже и сотрудникам, содержания ватиканских музеев и библиотеки, а также любых других необходимых целей — ежегодно резервируется сумма в 3 225 000 лир (645 000 долларов), которая должна быть «внесена в большую книгу государственного долга как вечный и неотчуждаемый доход Святого Престола». Возложенное таким образом на государство обязательство никогда не может быть аннулировано, а оговоренная сумма не может быть уменьшена. Более того, прямо гарантируется постоянное владение Ватиканским и Латеранским дворцами со всеми зданиями, музеями, библиотеками, садами и землями, к ним относящимися (включая собор Святого Петра), а также виллой в Кастель-Гандольфо, и оговаривается не только то, что это имущество освобождено от всех налогов, сборов и изъятия для государственных нужд, но и то, что, кроме как с папского разрешения, ни один государственный чиновник или агент при исполнении своих служебных обязанностей не имеет права даже входить в папские дворцы или владения, либо в любое место, где в любое время может заседать конклав или экуменический совет. Во время вакансии папского престола никакой судебный или политический чиновник не может под каким бы то ни было предлогом посягать на личную свободу кардиналов, и правительство особо обязуется следить за тем, чтобы конклавы и экуменические советы не подвергались беспокойству со стороны внешних беспорядков.

428. Папская свобода в отправлении духовных функций. —В отправлении духовных функций независимость Святого Престола полностью обеспечена. Папа может свободно переписываться с епископами и со «всем католическим миром» без вмешательства со стороны правительства. Бумаги, документы, книги и регистры, хранящиеся в папских офисах или в конгрегациях исключительно духовного характера, освобождаются от всех юридических процедур осмотра, обыска или секвестра, и духовные лица не могут привлекаться гражданскими властями к ответственности за официальное участие в провозглашении любого акта, относящегося к духовному служению Святого Престола. Для облегчения управления папскими делами предоставляется право содержать отдельные почтовые и телеграфные отделения, пересылать опечатанные пакеты корреспонденции под папской печатью напрямую или через итальянскую почту, а также отправлять курьеров, которые в пределах королевства ставятся наравне с посланниками иностранных государств.

429. Правовые отношения церкви и государства. —Правила, которыми более конкретно регулируются отношения церкви и государства, начинаются с отмены всех ограничений на право членов католического духовенства собираться в религиозных целях. За исключением временных положений, экзекватура (exequatur), плацет (placet) и все другие формы гражданского разрешения духовных мер отменяются. Государство отказывается от своего старого права назначения на епископские кафедры, и от самих епископов больше не требуется приносить присягу на верность королю. В вопросах духовной дисциплины оговаривается, что не должно быть никаких апелляций в гражданские суды на решения церковных властей. Если, однако, какое-либо церковное решение или акт противоречит закону государства, подрывает общественный порядок или посягает на права отдельных лиц, оно ipso facto не имеет никакой силы; и в отношении этих вопросов государство признается единственным судьей. Короче говоря, церкви предоставляется очень большая мера свободы и автономии; но в то же время она не наделяется привилегией быть выведенной за рамки публичного права. Если ее действия представляют собой правонарушения, они подпадают под действие положений обычного уголовного кодекса.

430. Папская оппозиция существующей системе. —Меры, включенные таким образом в Закон о гарантиях, никогда не получали одобрения папства. Они основываются исключительно на авторитете государства. Папа Пий IX, категорически отказавшись принять их, издал 15 мая 1871 года энциклику епископам Церкви, отвергающую Закон и призывающую католических государей повсеместно содействовать восстановлению светской власти. Этот призыв остался без ответа, и Папа вернулся к обструкционистской политике абсолютного поддержания отсутствия каких-либо отношений с Итальянским королевством. Его преемник, Лев XIII, сохранил по сути ту же позицию, и хотя множество раз намекалось, что нынешний Папа, Пий X, более склонен к примирительной политике, тем не менее остается фактом, что единственное признание, оказываемое Квириналу Ватиканом, носит чисто пассивный и невольный характер. Папа упорно продолжает считать себя «узником Ватикана». Он не хочет даже ступать за пределы выделенного ему крошечного владения, поскольку его поступки могут быть истолкованы как фактическое признание законности власти королевства в Вечном городе. Ни единого пенни из аннуитета, выплата которого Святому Престолу была оговорена в 1871 году, не было тронуто. Сам аннуитет был сделан итальянским правительством предметом пятилетней давности (quinquennial prescription), так что в случае признания Закона папством в любое время можно было бы востребовать квоту не более чем за пять лет с процентами.

Что касается степени верности, с которой правительство выполнило обязательства, взятые им на себя по Закону, то здесь, естественно, существуют большие расхождения во мнении. Авторы, пожалуй, самой авторитетной книги об Италии, написанной с отстраненной и беспристрастной точки зрения, говорят, что «в целом приходится прийти к выводу, что правительство истолковало Закон о гарантиях в собственных интересах, но что главную ответственность за трудности в его толковании несут краткость и неполнота самого Закона». Несомненно, можно утверждать, что дух Закона соблюдался последовательно, хотя требования временных интересов нередко вынуждали пренебрегать его буквой. Пока Ватикан упорно держится в стороне от сотрудничества в этом вопросе, Закон очевидно не может выполняться с той спонтанностью и полнотой, которые задумывались его создателями. Ситуация является неудачной как для государства, так и для церкви и подрывает наилучшие интересы итальянского народа.

II. Партии и кабинеты, 1861–1896

431. Зарождение партий: преобладание консерваторов, 1861–1876. —В Италии, как и во Франции, политические партии многочисленны, а их избирательные базы и программы подвержены быстрым и ошеломляющим колебаниям. В самые первые дни существования королевства партийные линии не были четко очерченными. В парламенте, избранном в январе 1861 года, сторонники Кавура насчитывали 407 человек, в то время как сила оппозиции составляла лишь 36. Однако после смерти Кавура 6 июня 1861 года раскол, который уже начал отделять радикалов, или Левых, от консерваторов, или Правых, усилился, и Левые быстро росли численностью и влиянием. В период между 1861 и 1870 годами две партии расходились главным образом по вопросу завершения итальянского единства: консерваторы выступали за политику осторожности и промедления, а радикалы настаивали на форсировании этого вопроса при первой же возможности. За исключением коротких интервалов в 1862 и 1867 годах, когда радикалы под руководством Ратгацци одерживали верх, правительство в указанный период управлялось консервативными кабинетами Рикасоли (преемника Кавура), Мингетти, Ла Марморы, Менабреа и Ланцы. Каждое из правительств Ратгацци имело своим главным следствием вторжение Гарибальди на папскую территорию, и каждое падало в первую очередь из-за страха нации перед тем, что его пребывание у власти будет означать войну с Францией. Объединение полуострова было оставлено на долю консерваторов.

После 1870 года господство консерваторов затянулось до 1876 года. Правительство Ланцы, самым выдающимся членом которого был министр финансов Селла, просуществовало до 10 июля 1873 года, а второй кабинет Мингетти, выделявшийся способным министром иностранных дел Висконти-Веностой, завершил этот период к 18 марта 1876 года. На эти два кабинета легла огромная задача по дальнейшему упорядочению государственной системы королевства и особенно наведению порядка в национальных финансах из царившего хаоса. Эта работа была выполнена эффективно, но после ее завершения нация была более чем готова отстранить консерваторов от власти. Консервативное правительство было честным и эффективным, но оно было жестким, а временами и суровым. Оно решительно выступило против демократии Гарибальди, Криспи и Депретиса; оно стремилось удерживать важные государственные посты в руках своих непосредственных сторонников; а в осуществлении своей финансовой политики оно было требовательным и даже безжалостным. 18 марта 1876 года правительство Мингетти обнаружило отсутствие у себя большинства в Палате, после чего ушло в отставку и было заменено радикальным кабинетом под председательством Депретиса, преемника Ратгацци в руководстве Левыми. Последовавшие в ноябре национальные выборы принесли новому правительству подавляющее парламентское большинство в 421 голос против 87.

432. Правление радикалов, 1876–1896. —До прихода к власти лидеры радикалов столь резко критиковали финансовую и административную политику своих оппонентов, что многие ожидали от них полного крушения существующего государственного порядка. Однако, как почти неизменно случается при таких обстоятельствах, когда «оппозиционеры» становились «правящими», их точка зрения и, следовательно, их цели претерпевали удивительную трансформацию. Почти во всем существенном политика и даже методы консерваторов были продолжены, и значение политического переворота 1876 года проистекает не из какого-либо сдвига от одного стиля управления к другому, а из его влияния на состав и расстановку самих партий. За время своего пятнадцатилетнего преобладания Правые вновь и вновь демонстрировали вопиющее отсутствие внутренней согласованности; тем не менее их единство было на самом деле значительно более прочным, чем единство Левых. Пока радикалы занимали положение противников правительства, они действительно могли создавать видимость единого фронта. Но когда им выпало формировать кабинеты, разрабатывать и принимать законы и осуществлять управление, сразу же обнаружилось, что у них нет ни созидательной программы, ни единого руководства. В результате по приходе к власти Левые незамедлительно распались на те несколько групп, из которых они состояли, и в дальнейшем между этими группами никогда не было прочного сотрудничества, за редкими интервалами, когда сотрудничество было необходимо для предотвращения возвращения консерваторов к власти.

433. Кабинеты Депретиса, 1876–1887. —Та часть партии, которая первой приобрела преобладание, была более умеренной под руководством Депретиса. Можно сказать, что ее программа охватывала расширение избирательного права, проведение в жизнь прав государства по отношению к церкви, несовместимость депутатского мандата с занятием государственной должности, сохранение военной и военно-морской политики, учрежденной консерваторами, и в конечном счете финансовую реформу, хотя улучшению налогообложения не уделялось такого внимания, какого нация была вправе ожидать. За исключением коротких периодов правления двух кабинетов Кайроли в 1878 и 1879–1881 годах, Депретис оставался на посту премьер-министра с 1876 года до своей смерти летом 1887 года. Снова и снова в этот период состав кабинета менялся. Министры, ставшие непопулярными, заменялись новыми, и разделяющие принципы между партиями исчезли настолько полно, что в 1883 году был сформирован кабинет Депретиса, представлявший коалицию умеренных Левых и Правых. Коалиция, однако, оказалась неудачной, и когда 27 июля 1887 года Депретис умер, он оставил после себя правительство, представлявшее скорее слияние умеренного и радикального крыльев Левых. Из-за раздробленного состояния партий Депретис мог привычно игнорировать основные принципы парламентаризма и на протяжении многих лет поддерживать правительство, которое жило сегодняшним днем за счет мелких маневров. Избирательное право, правда, было расширено законом 1882 года, и некоторые из наиболее одиозных налогов, например вызвавший много нареканий налог на помол, были отменены. Но избирательная коррупция прощалась, если не поощрялась; государственная служба была деградирована до простой машины министерского большинства; а нация была втянута в весьма сомнительную политику колониальной экспансии, союза с Германией и Австрией и протекционистских пошлин.