«Правительства Европы»

378. От Наполеона до Третьей республики. — Наполеоновская административная система — простая, симметричная, бюрократическая и абсолютно централизованная — в значительной степени сохранилась во Франции до настоящего времени. [510] Наиболее важные изменения, которые в нее были внесены, проистекают из осторожного возрождения выборного начала в устройстве различных местных органов власти. Падение Наполеона не привело к сколько-нибудь существенным изменениям, и таковых не последовало вплоть до революции 1830 года. Однако во времена Орлеанской монархии строгость наполеоновской системы была в некоторой степени смягчена. Законом 1831 года муниципальный совет стал выборным, закон 1833 года сделал то же самое для советов департамента и округа, причем оба закона устанавливали довольно либеральный порядок в отношении местного избирательного права. В 1838 году полномочия обоих советов были существенно расширены. [511]

При установлении в 1848 году Второй республики основные черты действовавшей тогда административной системы были сохранены. Было лишь постановлено, что различные советы должны избираться на основе всеобщего избирательного права для мужчин и что в коммунах с населением менее шести тысяч человек совету разрешается избирать мэра и помощников, в то время как в более крупных коммунах назначения должны производиться, как и прежде, центральными властями. С превращением в 1851–1852 гг. Второй республики во Вторую империю эта тенденция к децентрализации претерпела отчетливый удар. На протяжении всего правления Наполеона III коммунальный совет продолжал избираться, по крайней мере номинально, на основе принципа всеобщего избирательного права для мужчин; но префектуральный надзор был настолько тщательным, что у советов оставалось очень мало инициативы или независимости в действиях. Даже привилегия мелких коммун выбирать собственных мэров была быстро утрачена, в то время как декретом от 25 марта 1852 года полномочия префекта в делах коммун были существенно расширены. Многие вопросы, касающиеся интересов департаментов и коммун, которые этот чиновник привык передавать властям в Париже, теперь были разрешены ему решать по своему усмотрению. На протяжении всей Второй империи префект, более чем когда-либо прежде, являлся стержнем административной системы. Несмотря на сохранение выборных советов в департаментах, округах и коммунах, местная автономия практически исчезла.

379. Изменения при Третьей республике. — При установлении Третьей республики наполеоновская система была упразднена лишь в некоторых своих наиболее произвольных аспектах. Национальное собрание 1871 года временно возродило схему, заложенную в конституции 1848 года, за тем исключением, что советам меньших коммун вновь было разрешено избирать мэров и помощников. Даже в такое смутное время, когда либеральные элементы настаивали на фундаментальных изменениях, было мало указаний на какое-либо реальное стремление французского народа к по сути децентрализованному административному режиму. В крайнем случае требование сводилось лишь к автономии коммуны, в то время как кантон, округ и департамент должны были продолжать управляться национальным правительством и в значительной степени в его интересах. Законом от 28 марта 1882 года это требование в пользу коммун было удовлетворено. Каждой коммуне, большой и малой (за исключением Парижа), было предоставлено право свободно выбирать всю свою квоту административных должностных лиц; и в великом муниципальном кодексе от 5 апреля 1884 года, составленном комиссией из девяти человек, образованной в предыдущем году, эта привилегия наряду с другими была прямо гарантирована. [512] Однако департаменты и округа по-прежнему оставались главным образом сферами, в которых общее правительство, действуя через своих собственных агентов, наглядно демонстрировало народу реальность и всеобъемлющий характер своей власти. И по сей день Франция представляет собой любопытное зрелище нации, в высшей степени демократической по своей конституции и центральному правительству, но при этом скованной жестким административным режимом сильнее, чем любое другое крупное государство западной Европы. [513]

IV. Местное самоуправление сегодня

380. Департамент: префект. — В административных целях Республика делится прежде всего на 86 департаментов, помимо которых существует «территория» Бельфор — остаток департамента Верхний Рейн, большая часть которого отошла к Германии в 1871 году. С 1881 года к трем департаментам Алжира отношение строится в целом так же, как если бы они входили в состав континентальной Франции.

Во главе каждого из департаментов стоит префект, назначаемый и смещаемый номинально Президентом Республики, а на деле — Министром внутренних дел. Префект, являющийся безусловно важнейшим из всех местных должностных лиц, в то же время выступает агентом общего правительства и исполнительным главой департамента в управлении местными делами. В качестве агента общего правительства он в одних случаях действует на основании детальных инструкций, в других — пользуется широким кругом полномочий по усмотрению. Его полномочия распространяются практически на все общественные вопросы, затрагивающие департамент. Он осуществляет надзор за исполнением законов; поддерживает жесткий контроль над всеми административными должностными лицами департамента, в случае необходимости аннулируя их действия; предоставляет властям в Париже информацию и консультации относительно дел департамента; производит назначения на различные подчиненные должности; осуществляет надзор за коммунами, некоторые из мер которых вступают в силу только после получения его одобрения; а в определенных случаях, указанных законом, выступает в качестве судьи. Ему помогают секретарь и префектуральный совет (conseil de préfecture), назначаемые Президентом. Этот префектуральный совет, состоящий из трех-девяти членов, консультирует префекта и в определенных случаях осуществляет юрисдикцию в качестве административного трибунала. Префект является по существу политическим чиновником. Своим назначением он нередко обязан политическим соображениям, и с падением министерства его срок полномочий, как правило, прекращается.

381. Департамент: генеральный совет. — Как исполнительный глава департамента префект обязан работать с генеральным советом (conseil général), представляющим собой представительное собрание, избираемое жителями департамента на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Этот совет включает по одному члену, выбираемому в каждом кантоне сроком на шесть лет, причем половина состава обновляется каждые три года. Реальные полномочия этого органа невелики. Помимо распределения прямых налогов между округами, они сводятся в основном к управлению шоссейными дорогами, каналами, школами, приютами и аналогичными объектами. Вопросы политического характера или национального значения из рассмотрения сурово исключаются. У совета бывает лишь две очередные сессии в год — одна длится не более пятнадцати дней, другая — не более месяца. Более длинная сессия начинается регулярно в августе и посвящена рассмотрению бюджета. В промежутках между сессиями совет представлен постоянной делегацией (commission départementale) из четырех-семи членов. Ни совет, ни делегация не обладают сколько-нибудь значительным контролем над префектом. Акты совета могут быть ветованы Президентом Республики, и, за исключением периодов сессий национального парламента, этот орган может быть распущен той же властью. Департамент представляет собой по существу искусственную политическую единицу. За полтора века своего существования он не стал — и, более того, ему преднамеренно мешали стать — сферой энергичной, независимой правительственной деятельности. [514]

382. Округ и кантон. — Следующим за департаментом идет округ (arrondissement), или дистрикт, созданный первоначально в 1799 году. В границах Франции сегодня насчитывается 362 таких округа. За исключением тех, что находятся в департаменте Сена, и трех, содержащих столицы департаментов в других местах, каждый имеет в своем главном городе супрефекта, который служит окружным представителем префекта. Каждый из них имеет окружной совет (conseil d'arrondissement), состоящий по меньшей мере из девяти членов, избираемых на основе всеобщего избирательного права для мужчин сроком на шесть лет. Но поскольку округ не имеет корпоративной личности, имущества и бюджета, совет обладает лишь одной важной функцией, а именно распределением между коммунами их квот налогов, возложенных на округ генеральным советом департамента. Тем не менее округ является избирательным округом для Палаты депутатов, а также обычно местом нахождения суда первой инстанции. [515]

Кантон является избирательной и судебной, но не строго административной единицей. Это территория, с которой избираются члены как департаментского генерального совета, так и совета округа, и она составляет юрисдикцию мирового судьи. Общее число кантонов составляет 2911. Как правило, каждый содержит около дюжины коммун, хотя несколько более крупных коммун настолько населены, что делятся на ряд кантонов.

383. Коммуна. — Самым фундаментальным из административных делений Франции и единственным, чьи истоки предшествуют революции, является коммуна. Коммуна является одновременно территориальным делением и корпоративной личностью. «С одной стороны, — если использовать выражения недавнего автора, — это участок территории, точные границы которого были определены законом от 22 декабря 1789 года или каким-либо последующим законом или декретом; ибо законом 1789 года все местные единицы, имевшие отдельную идентичность в период старого режима, были авторитетно признаны коммунами, и со времени этого акта имел место ряд упразднений, разделений, укрупнений и созданий коммунальных единиц. С другой стороны, коммуна представляет собой скопление граждан, объединенных совместной жизнью в общей местности и имеющих общий интерес к коммунальному имуществу. Коммуна числится юридическим лицом: она может выступать истцом и ответчиком, заключать контракты, приобретать или передавать имущество — она может, в общем, осуществлять все обычные права корпорации». [516]

Всего коммун по данным земельной описи 1909 года насчитывается 36 229. Как по размеру, так и по численности населения они чрезвычайно варьируются. Некоторые включают лишь крошечные деревушки с двумя-тремя десятками жителей; другие включают такие города, как Бордо, Лион и Марсель, каждый с населением, превышающим четверть миллиона человек. По последней переписи 27 000 коммун имели население менее одной тысячи; 17 000 — менее пятисот; 9 000 — менее трехсот; 137 — менее пятидесяти. С другой стороны, 250 имели население свыше десяти тысяч каждая, а четырнадцать — свыше ста тысяч. По площади они варьируются от нескольких акров до 254 540 акров коммуны Арль. [517]

384. Коммунальный совет. — За исключением Парижа и Лиона, все коммуны организованы и управляются одинаково. В каждой имеется совет, члены которого избираются на основе всеобщего избирательного права для мужчин и, как правило, по принципу списка кандидатов (scrutin de liste) сроком на четыре года. Этот орган обновляется полностью в первое воскресенье мая каждого четвертого года. В коммунах с населением менее пятисот человек число советников составляет десять; в тех, где население превышает пятьсот человек, число распределяется на такой основе, при которой коммуна с шестидесятитысячным населением имеет совет из тридцати шести человек, что является максимумом. Совет проводит ежегодно четыре очередные сессии — в феврале, мае, августе и ноябре, — помимо которых префектом, супрефектом или мэром в любое время могут созываться специальные заседания. Сессии проводятся в мэрии (mairie) или здании муниципалитета и регулярно открыты для публики. За исключением майской сессии, во время которой рассматривается бюджет, заседание не может быть продлено более чем на пятнадцать дней, за исключением случаев согласия супрефекта. Нормальный максимум майского заседания составляет шесть недель.

Широко говоря, функции совета можно сказать включают управление чисто местными делами коммуны, а также формулирование и выражение местных нужд и требований. В кодексе 1884 года полномочия этого органа определены с чрезвычайной детальностью. Некоторые из них носят чисто совещательный характер и осуществляются тогда, когда совет призывается высшими административными властями для выражения местного интереса или желания по конкретному вопросу. Высказанное таким образом мнение может быть или не быть учтено. Другие полномочия предполагают инициирование советом определенных видов мер, которые, однако, могут быть претворены в жизнь только с согласия высших властей. Среди тринадцати таких мер, перечисленных в кодексе, наиболее важными являются те, которые касаются покупки, продажи или иного юридического распоряжения имуществом, принадлежащим коммуне. Наконец, существует группа полномочий — относящихся главным образом к различным коммунальным службам, например, паркам, противопожарной защите и т. д., — которые возложены на коммунальные власти (совет и мэра) независимо. Но преобладающим фактом является то, что даже сегодня автономия коммуны подчинена многочисленным и важным ограничениям. Многие коммунальные меры становятся действительными только после получения одобрения префекта, и практически любая из них может быть приостановлена или аннулирована этим должностным лицом. Некоторые требуют согласия департаментского совета или даже Президента Республики; и декретом Президента сам совет может быть распущен в любое время.

385. Мэр и его помощники. — Исполнительным главой коммуны является мэр (maire), который избирается муниципальным советом тайным голосованием из числа его собственных членов сроком на четыре года. С мэром связан в коммунах с населением 2500 жителей или менее помощник (adjoint), выбираемый аналогичным образом. В коммунах с населением от 2500 до 10 000 жителей имеется два помощника, а в тех, где насчитывается более 10 000 человек, добавляется еще один на каждые 25 000 человек сверх названной цифры. Однако, за исключением Лиона, где их семнадцать, число не может превышать двенадцати. Мэр играет двойную роль исполнительного главы коммуны и представителя (хотя и не назначенного лица) центрального правительства. Полномочия, осуществлению которых он предается, широко варьируются в зависимости от размера и значения коммуны. Но в целом можно сказать, что он назначает на большинство муниципальных должностей, публикует законы и декреты и издает постановления (arrêtés) или ордонансы, контролирует финансы, организует местную полицию и руководит ею, исполняет меры общественного здравоохранения и безопасности, охраняет имущественные интересы коммуны и представляет коммуну в судебных делах и на церемониальных мероприятиях.

Функции должности мэра на практике распределяются мэром между помощниками, каждому из которых поручается конкретное ведомство, такое как ведомство улиц, санитарии или противопожарной защиты. Как правило, мэр оставляет за собой контроль над полицией. Однако за действия помощников мэр несет прямую ответственность, и все действия, будь то мэра или помощников, касающиеся интересов общего правительства, совершаются под строжайшим надзором префектуральных властей. Мэр может быть отстранен от должности на месяц префектом или на три месяца Министром внутренних дел; и он может быть полностью смещен с должности по распоряжению Президента.

Несмотря на налагаемые на нее ограничения, коммуна остается истинным центром местной жизни во Франции. [518] Ее деятельность, пусть даже на достаточно мелком уровне, охватывает весь спектр финансов, торговли, промышленности, образования, религии и политики. Дух общины настолько силен, что общественное мнение лишь в редких случаях согласно на упразднение коммуны или даже на объединение двух или более крошечных; и, по праву, кодекс 1884 года признал незыблемость коммунальной идентичности, разрешив предпринимать изменения границ коммун департаментскими властями только после проведения расследования (enquête) и надлежащего учета местных настроений. За исключением специального декрета Президента Республики, нельзя изменить даже название коммуны.

ЧАСТЬ IV. ИТАЛИЯ

ГЛАВА XIX

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ В XIX ВЕКЕ I. Эпоха Наполеона

386. Италия в конце XVIII века. — Доминирующими силами в европейской политике после Французской революции были двойные принципы национальной принадлежности и демократии; и нигде плоды этих принципов не проявлялись столь ярко, как на долгое время раздробленном и управлявшемся из рук вон плохо полуострове Италия. Пробуждение итальянского народа к новому осознанию единства, силы и устремлений можно датировать наполеоновским вторжением 1796 года, и первую фазу Рисорджименто (Risorgimento), или «возрождения», следовательно, можно считать совпадающей с эпохой французского господства, то есть с 1796–1814 гг. К началу этого периода две неитальянские династии разделяли власть над большей частью Италии. Австрийским Габсбургам принадлежали богатые герцогства Милан (включая Мантую) и Тоскана, а также преобладающее влияние в Модене. Испанским Бурбонам принадлежало герцогство Парма и важное Неаполитанское королевство, включая Сицилию. Независимых государств было шесть — Сардинское королевство (включавшее Пьемонт, остров Сардинию и, номинально, Савойю и Ниццу), где единственно во всей Италии теплилась некоторая доля туземной политической жизнеспособности; Папская область; мелкие монархии Лукка и Сан-Марино; и две древние республики Венеция и Генуя, давно лишившиеся своих империй, морской мощи и экономического и политического значения. Почти повсеместно царил абсолютизм, и в большинстве государств, особенно южных, абсолютизм был синонимом коррупции и угнетения.

387. Цизальпинская республика, 1797 г. — В течение двух десятилетий, охватывавших государственную деятельность Наполеона, задачей французов было полностью перевернуть давнее политическое устройство Италии, полностью упразднить господство Австрии и заменить его господством Франции, насадить в Италии совершенно новый и революционизирующий комплекс политических и правовых институтов и, совершенно непреднамеренно, раздуть в пламя патриотическое рвение, которое на протяжении поколений тлело почти незаметно. Начало этих преобразований произошло непосредственно в результате блестящего наполеоновского набега 1796 года. Один за другим при продвижении победоносных французов отпадали государи, которые под английской и австрийской опекой до того были союзниками против Франции. Король Неаполя запросил перемирия; Папа заключил мир; при Арколе и Риволи австрийская мощь была сокрушена. 16 октября 1796 года с одобрения завоевателя была провозглашена Цизпаданская республика, включившая Модену, Реджо, Феррару и Болонью; а 27 марта 1797 года для нового государства была обнародована конституция, которая после принятия представителями четырех округов была ратифицирована голосованием народа. Эта конституция — первая в истории современной Италии — была смоделирована непосредственно по французскому акту 1795 года. Она предусматривала законодательный совет из шестидесяти членов с исключительным правом предлагать меры, другой совет из тридцати членов с правом одобрять или отвергать меры и исполнительную директорию из трех человек, избираемую законодательными органами.

В Ломбардии аналогичное движение привело к аналогичным результатам. Весной и в начале лета 1797 года четыре комиссии, созданные Наполеоном, разработали конституцию, которая также воспроизводила все основные черты французской модели, и 9 июля в Милане с блестящей церемонией была открыта Транспаданская республика. Были предусмотрены директория и два законодательных совета в составе соответственно ста шестидесяти и восьмидесяти членов; а первые директора, представители и другие должностные лица были назначены Наполеоном. По настоятельным просьбам циспаданцев обе республики были объединены 15 июля, и объединенному государству было присвоено название Цизальпинская республика. [519] В течение предшествующего мая древняя, но беспомощная венецианская республика была раздавлена, и когда по Кампоформийскому мирному договору от 17 октября 1797 года Австрия была приведена к признанию нового цизальпинского государства, она была в некоторой степени компенсирована передачей ей большей части венецианских территорий, включая город Венецию. [520]

388. Лигурийская, Римская и Партенопейская республики, 1797–1799 гг. — Тем временем в июне 1797 года древняя генуэзская республика подверглась переустройству. Правящая олигархия, изгнанная от власти Наполеоном, уступила место демократии умеренного типа, причем законодательные функции были возложены на две палаты, избираемые народом, а исполнительная власть была передана дожю и двенадцати сенаторам; новому государству, французскому во всем, кроме названия, было дано наименование Лигурийская республика. Лигурийская конституция была принята народом 2 декабря 1797 года. Зимой 1797–1798 гг. Французская директория, открыто враждебная папству, настойчиво поощряла демократическую партию в Риме к свержению светской власти и созданию независимой республики. 15 февраля 1798 года с помощью французского оружия демократы одержали верх, собрались на Форуме, объявили о восстановлении Римской республики и избрали главой государства орган из семи консулов. Престарелый понтифик Пий VI подвергся дурному обращению и в конечном счете был выслан во Францию. Для новой Тиберинской, или Римской, республики была обнародована 20 марта 1798 года конституция, предусматривавшая привычные два совета — Сенат из тридцати членов и Трибунат из шестидесяти — и директорию, названную консульством, состоящую из пяти консулов, избираемых советами. В течение года после этого (23 января 1799 г.), после столкновения между французскими войсками и неаполитанским сувереном Фердинандом IV, Неаполь был взят, и южное королевство было превращено в Партенопейскую республику. Там была обнародована конституция, предусматривавшая директорию из пяти членов, Сенат из пятидесяти членов, обладавший исключительным правом законодательной инициативы, и Трибунат из ста двадцати. [521]

389. Конституционные пересмотры. — Во время отсутствия Наполеона в египетской экспедиции армии Франции терпели неоднократные неудачи в Италии, и к концу 1799 года все завоеванное для Франции казалось потерянным или близким к тому. Однако в результате кампании, завершившейся при Маренго (14 июня 1800 г.), Наполеон не только закрепил свое вновь обретенное положение во Франции, но и снова поставил Италию на колени. По условиям Люневильского договора (9 февраля 1801 г.) Австрия признала реконструированные Цизальпинскую и Лигурийскую республики, в то время как Модена и Тоскана вернулись под французский контроль, а французское преобладание в других местах было прочно установлено. 21 сентября 1802 года Пьемонт был организован в шесть департаментов и включен в состав Французской Республики. Зимой 1802–1803 гг. конституции Цизальпинской и Лигурийской республик были пересмотрены в интересах того же автократического господства, которое уже быстро зрело во Франции. В каждой республике были созданы сначала три органа — исполнительная консутта (consulta), [522] законодательный орган из 150 членов и суд, — которые избирались тремя избирательными коллегиями, включавшими (1) possidenti, или землевладельцев, (2) dotti, или ученых и духовенство, и (3) commercianti, или купцов и торговцев; но законодательный орган мог быть полностью обойден консуттой, а консутта была немногим больше чем органом Наполеона. Между тем Цизальпинская республика была переименована в Итальянскую республику. В течение года новые конституции, оказавшиеся слишком демократическими, были пересмотрены таким образом, что вместо законодательного органа был создан сенат из тридцати членов под председательством дожа, в котором были сконцентрированы все политические и административные полномочия.

390. Итальянское королевство (1805 г.) и наполеоновское Неаполитанское королевство, 1807 г. — Условие Люневильского договора о том, что итальянские республики должны оставаться полностью независимыми от Франции, все время игнорировалось. Политические и коммерческие они были лишь зависимыми территориями, и после провозглашения Французской империи (18 мая 1804 г.) этот факт был признан открыто. Наполеону казалось нелепым, чтобы император французов был покровителем республик. Насколько мало завоевателя заботила политическая свобода итальянцев, было продемонстрировано много раз, и никогда — более убедительно, чем в циничном обращении с Венецией. Более того, никто лучше не знал, насколько итальянцы не подготовлены к самоуправлению. Постепенно поэтому был разработан проект превращения Итальянской республики в королевство, которое было бы данником Франции. Желание Наполеона состояло в том, чтобы его старший брат Жозеф занял трон этого королевства. Но Жозеф, не желая подвергать риску свои шансы на престолонаследие во Франции, возражал, как и младший брат Луи. Результатом стало то, что конституционным статутом от 17 марта 1805 года Император призвал себя на трон Италии, и 26 мая последовавшего года в соборе в Милане возложил на собственную голову железную корону старых ломбардских королей. Пасынок суверена Эжен Богарне был назначен регентом. В июне того же года в ответ на петицию, которую инициировал сам Наполеон, Лигурийская республика была провозглашена неотъемлемой частью Французской империи. За этим незамедлительно последовало присоединение Пармы и Пьяченцы.

Против коалиции Великобритании, России, Австрии и Неаполя, вызванной к жизни непосредственно аннексией Лигурии, Наполеон действовал полностью успешно. По Прессбургскому договору (26 декабря 1806 г.) Австрия уступила Итальянскому королевству свою часть Венеции вместе с провинциями Истрия и Далмация. [523] После энергичной кампании, проведенной Жозефом Бонапартом, восстановленная семья Бурбонов была снова изгнана из Неаполя, после чего Жозеф позволил утвердить себя там в качестве короля. В 1808 году его сменил амбициозный маршал и зять Наполеона Мюрат. Из Байонны Жозеф издал конституцию для своих бывших подданных, предусматривавшую государственный совет из двадцати шести — тридцати шести членов и единую законодательную палату из ста членов, из которых восемьдесят должны были назначаться королем, а двадцать — избираться коллегерами выборщиков. Однако лишь в 1815 году, и то лишь в течение нескольких недель, этот акт фактически действовал.

391. Конец французского господства. — Наконец, под полный контроль были приведены папские территории. После затяжных трений с Папой Наполеон сначала (2 апреля 1808 г.) присоединил к Итальянскому королевству папскую марку Анкона и герцогства Урбино, Мачерата и Камерина, а затем (декретами от 17 мая 1809 г. и 17 февраля 1810 г.) добавил к Французской империи сам Рим и Патримониум Санкт-Петри (Patrimonium Petri). Римская территория была разделена на два департамента, и в них, как и во всех итальянских провинциях, попавших под власть Наполеона, была установлена тщательно продуманная французская система права и управления. Во все зависимые округа без исключения был распространен Кодекс Наполеона, и в них были организованы советы, суды и органы контроля, по существу аналогичные тем, что составляли наполеоновский правительственный режим во Франции. В них также были предприняты общественные работы, меры в области народного образования и социальные реформы, аналогичные тем, которые во Франции составляли наиболее прочные и благотворные аспекты наполеоновского господства. Впервые со времен Юстиниана весь полуостров оказался под единой политической системой — фактически, если не по названию.

Однако если подъем французского могущества в Италии был блестящим, то крах этого могущества оказался быстрым и полным. Он последовал сразу за русской кампанией Наполеона и поражением при Лейпциге. Окончательная капитуляция, последовавшая за первым отречением Наполеона, была подписана 16 апреля 1814 года вице-королем Богарне, после чего австрийцы восстановили свое владычество на севере, Бурбоны — на юге, и вся проблема постоянного урегулирования была передана конгрессу держав в Веене. [524]

II. Реставрация и революция 1848 года

387. Италия в 1815 г. — По Заключительному акту Венского конгресса от 9 июня 1815 года Италия была возвращена в такое состояние, при котором название полуострова могло быть метко охарактеризовано Меттернихом лишь как географическое выражение. В основном, хотя и не во всем, произошел возврат к ситуации донаполеоновских времен. Когда сделки дипломатов завершились, оказалось, что всего осталось десять итальянских государств, а именно: Сардинское королевство, Ломбардо-Венецианское королевство, Парма, Модена, Лукка, Тоскана, Монако, Сан-Марино, Неаполитанское королевство и Папская область. Сардинскому королевству, реконструированному при Виктора Эммануэле I, Франция возвратила Ниццу и Савойю, и к нему была присоединена бывшая республика Генуя. Ломбардо-Венецианское королевство, включавшее герцогство Милан и все континентальные владения бывшей венецианской республики, включая Истрию и Далмацию, было передано во владение Австрии. [525] Тоскана была возвращена великому герцогом Фердинандом III Габсбург-Лотарингским; герцогство Модена — Франциску IV, сыну эрцгерцога Фердинанда Австрийского; Парма и Пьяченца были переданы Марии Луизе, дочери австрийского императора и жене Наполеона; герцогство Лукка — Марии Луизе Бурбон-Пармской. На юге Фердинанд IV Неаполитанский, восстановленный во всех своих прежних владениях, был признан под новым титулом Фердинанда I. И, наконец, Папа Пий VII, долгое время содержавшийся Наполеоном в полузаключении в Фонтенбло, вернул себе всю территорию, которая ранее принадлежала Святому престолу.

Относительно всего этого устройства очевидны два факта. Первый заключается в том, что в Италии 1815 года не было даже подобия национального единства. Второй заключается в том, что преобладание Австрии было едва ли менее полным, чем во времена Наполеона было преобладание французов. Ломбардо-Венецианское королевство Австрия удерживала напрямую; Тосканой, Моденой и Пармой правили австрийские принцы; Фердинанд Неаполитанский был австрийским союзником и обязался не вводить в своих владениях принципы управления, несовместимые с теми, которые применялись австрийцами на севере; в то время как даже Виктор Эммануил Сардинский — единственный крупный туземный государь на полуострове, помимо Папы, — обязался заключить вечный союз с Австрией. [526]

393. Предвестия единства. — «Италия, — писал Наполеон спустя некоторое время после своего изгнания на остров Святой Елены, — изолированная своими естественными границами, суверенно предназначена сформировать великую и могущественную нацию. Италия — одна нация; единство языка, обычаев и литературы должно в более или менее отдаленном будущем объединить ее жителей под управлением единого правительства. И без малейшего сомнения Рим будет избран итальянцами в качестве их столицы». [527] В то время, когда было написано это пророчество, объединение Италии казалось на первый взгляд наименее вероятным из всех событий. Тем не менее оно было неизбежным, и следует признать, что Наполеон внес в него немаловажный вклад. По выражению одного недавнего автора, «зверства австрийских мундиров в голубелом сукне на севере [прим. переводчика: традиционно 'white coats' переводится как белые мундиры, но здесь буквальный или принятый стиль сохранен], неумные репрессии, характерные тогда для Савойского дома, мелочная злобность герцога Моденского, средневековый обскурантизм папы и кардиналов в центре полуострова и клоунские эксцессы Фердинанда на юге не смогли изгладить из умов итальянцев воспоминание о благах, извлеченных из справедливых законов, энергичного управления и просвещенных целей великого императора. Суровая, но спасительная школа, которую они прошли под его руководством, научила их тому, что они равны северным расам как в советской палате, так и на поле боя. Она также открыла им ту истину, которая, будучи однажды осознана, никогда не может быть забыта, а именно: несмотря на различия в климате, характере и речи, во всех существенных аспектах они представляют собой нацию». [528] Не будет преувеличением сказать, что Наполеон посеял семена итальянского единства.

394. Попытка революции, 1820–1832 гг. — С 1815 по 1848 год австрийское влияние, формировавшееся во многом под воздействием Меттерниха, повсеместно носило реакционный характер, и на протяжении этого длительного периода ни в одном уголке Италии не существовало правительства, которое не было бы абсолютистским. Ни одно из государств не имело конституции, парламента или какого-либо следа популярной политической процедуры. В июле 1820 года Фердинанд Неаполитанский под давлением революционного выступления был вынужден провозгласить конституцию, которая была идентична той, что в том же году была навязана Фердинанду VII Испанскому. Этот готовый документ предусматривал избираемый народом однопалатный парламент, наделенный широкими полномочиями; государственный совет, состоящий из двадцати четырех членов для консультирования короля; независимую судебную систему; а также парламентскую депутацию из семи членов, избираемых парламентом, в чьи обязанности в случае роспуска парламента входило обеспечение соблюдения конституции. В марте 1821 года в Пьемонте разразилась революция, и после того как мягкий по характеру король Виктор Эммануил отрекся от престола в пользу своего брата Карла Альберта, временный регент, принц Кариньяно, под давлением уступил народу копию испанского основного закона. Однако как в Неаполе, так и в Пьемонте потерпели полное поражение. Реформаторы продемонстрировали отсутствие единства целей, и когда с санкции великих континентальных держав Австрия вмешалась, каждый проблеск конституционализма был незамедлительно потушен. Аналогичным образом в 1831–1832 годах в Модене, Парме и Папской области вспыхнули масштабные восстания, сопровождавшиеся несколько более явными признаками растущего национального духа; но вновь при поддержке Австрии эти выступления были подавлены. [529]

395. Революция 1848 года и новые конституции. — Поворотным моментом стал великий год революций — 1848-й. В течение трироковых и сороковых годов посредством публичной агитации, создания «Молодой Италии» Мадзини, распространения патриотической литературы и самыми разнообразными другими способами почва систематически готовилась для рисорджименто, к которому стремились сердца патриотов и пророков. В 1846 году папа либеральных взглядов Пий IX инициировал серию реформ, и этому примеру незамедлительно последовали правители Пьемонта (Сардинии) и Тосканы. В январе 1848 года в Неаполе вспыхнула новая революция, и в течение месяца Фердинанд II был вынужден уступить общественному требованию о принятии конституции. Документ, провозглашенный 10 февраля, предусматривал создание законодательного органа, состоящего из палаты пэров, назначаемых королем пожизненно, и палаты депутатов, избираемых народом. 15 февраля правитель Тосканы Леопольд II даровал своим подданным конституцию аналогичного характера, предусматривающую полноценную представительную систему.

5 февраля муниципалитет Турина, выражая требование, с которым согласились многие представители знати и высшие государственные чиновники, обратился к Карлу Альберту Пьемонтскому с петицией о даровании конституции. Три дня спустя, по завершении серии тайных заседаний своего совета, монарх объявил, что «по своей свободной и полной воле» считает пришедшим время распространить на своих подданных полноценную представительную систему правления, и 4 марта был обнародован примечательный документ — Statuto fondamentale del Regno, смоделированный по образцу измененной французской Хартии 1830 года, — который без каких-либо изменений текста доживает до наших дней в качестве конституции Итальянского королевства. [530] 14 марта папа выпустил документ, известный как Statuto fondamentale del Governo temporale, которым учреждались два законодательных органа — высший совет и палата депутатов — и государственный совет в составе десяти членов и двадцати четырех советников, на который возлагалась задача подготовки законопроектов. Законопроекты, принятые парламентом, подлежали представлению Верховному понтифику, который после их обсуждения на консистории давал им окончательное одобрение либо отказывал в нем. Не успел год перевалить за половину, как известия о свержении Луи-Филиппа, восстании в Германии и падении Меттерниха вновь ввергли всю Италию в пучину мятежей. Под давлением народных требований папа и король Неаполя направили войска на помощь северным государствам в деле освобождения полуострова от австрийского деспотизма, и некоторое время под руководством пьемонтского монарха Карла Альберта вся Италия казалась объединенной в широкомасштабном националистическом движении. 10 июля учредительное собрание в Неаполе приняло новую и чрезвычайно либеральную конституцию, а 9 февраля 1849 года, после разрыва между папой и римским парламентом, светская власть папства была вновь упразднена, и Рим под соответствующей конституцией был провозглашен республикой. [531]

396. Реакция. — Реакция, однако, была стремительной и казалась практически полной. При первой же возможности король Неаполя вышел из войны, аннулировал дарованную им конституцию и обратил силы либерализма в бегство. При содействии Франции, Австрии и Неаполя папа покончил с Римской республикой и восстановил светскую власть во всем ее величии. Силами австрийского оружия одно за другим были сокрушены мятежные государства севера и центра, и австрийское влияние в этом регионе вернулось к прежнему уровню доминирования. Конституционализм уступил место абсолютизму, а либералы, деморализованные и разобщенные, повсеместно были загнаны в угол. Лишь в Пьемонте, чей монарх после горького поражения при Новаре отрекся от престола в пользу своего сына Виктора Эммануила II (23 марта 1849 г.), сохранилось хоть какое-то подобие политической независимости или гражданских свобод. [532]

III. Достижение объединения

397. Руководящая роль Пьемонта. — Виктор Эммануил продолжал оставаться глух к любым призывам отменить конституцию, дарованную его отцом, и логика ситуации стала недвусмысленно указывать на Пьемонт как на надежду патриотического дела. После 1848 года создание итальянской нации превращается, по сути, в историю пьемонтской организации, лидерства, завоеваний и экспансии. Честный и придерживающийся либеральных взглядов Виктор Эммануил не был государственным деятелем первого ранга, но он обладал мудростью разглядеть и опереться на государственный талант одного из самых выдающихся министров в истории современной Европы — графа Кавура. Когда в 1850 году Кавур вошел в состав пьемонтского кабинета, он уже был известен как страстный сторонник как конституционализма, так и национального объединения, а после того как в 1852 году он занял пост премьер-министра, ему предоставили фактически полную свободу действий в проведении политики, призванной способствовать достижению этих целей. Первоначальная цель короля и его министра заключалась в том, чтобы добиться изгнания австрийского влияния из Италии и организовать различные государства полуострова в конфедерацию под номинальным руководством папы, но при реальном верховенстве суверена Пьемонта. В конечном счете план претерпел изменения, предполагавшие не что иной, как объединение всей страны под эгидой централизованного национального светского правительства.

398. Аннексии 1859–1860 годов. — В 1855 году Кавур подписал наступательный и оборонительный союз с Францией, а в 1859 году Пьемонт при покровительстве своего союзника спровоцировал войну с Австрией. Согласно договоренности, достигнутой Кавуром и императором Наполеоном III в Пломбьере (20 июня 1858 г.), Австрия должна была быть полностью изгнана с итальянской земли; Ломбардо-Венеция, небольшие северные герцогства, папские легации и, возможно, Марки подлежали присоединению к Пьемонту с образованием Королевства Верхняя Италия; Умбрия и Тоскана образовывали Королевство Центральная Италия; папа сохранял за собой Рим, а Фердинанд — Неаполь; при этом четыре сформированных таким государством образования объединялись в Итальянскую конфедерацию. В последовавшем конфликте австрийцы потерпели сокрушительное поражение, однако их единственной непосредственной потерей стало древнее герцогство Ломбардия. Несмотря на хвастливые заверения Наполеона освободить Италию до Адриатики, Венеция оставалась под властью Габсбургов еще семь лет. На условиях Цюрихского договора (10 ноября), ратифицировавшего предварительные условия Виллафранки (11 июля), Ломбардия была присоединена к Пьемонту. За годы до этого (8 июня 1848 г.) ломбардский плебисцит по вопросу о таком присоединении дал результат в 561 002 голоса «за» при 681 голосе «против». [533]

Выигрыш от присоединения Ломбардии в известной мере уравновешивался уступкой Савойи и Ниццы Франции в соответствии с соглашением, заключенным до начала войны. По сути же, блага, полученные Пьемонтом в результате австрийской войны, были огромны. Вдохновленная энергией и перспективами пьемонтского лидерства, значительная часть Центральной Италии подняла восстание и объявила о присоединении к владениям Виктора Эммануила. В сентябре 1859 года четыре собрания, представлявшие соответственно великое герцогство Тоскану, герцогства Модену и Парму, а также Романью (северную часть Папской области), заседавшие во Флоренции, Модене, Парме и Болонье, единогласно проголосовали за вхождение в состав Пьемонта. В марте 1860 года выбор между аннексией и независимостью был поставлен на голосование жителей каждого из этих регионов, причем все совершеннолетние мужчины имели право голоса, что в итоге принесло 792 577 голосов «за» при общем числе проголосовавших 807 502 человека. На основании полномочий, предоставленных пьемонтским парламентом, король принял эти территории, причем официальное провозглашение включения Пармы, Модены и Романьи было датировано 18 марта, а Тосканы — 22 марта. Незамедлительно были избраны депутаты для представления аннексированных провинций, и 2 апреля 1860 года расширенный парламент собрался в Турине. В течение года население королевства увеличилось более чем в два раза. Теперь оно составляло 11 000 000 человек, или примерно половину населения всего полуострова.

399. Дальнейшие аннексии: Королевство Италия, 1861 г. — Тем временем программа Кавура и короля была расширена и стала включать в себя полноценное объединение всей страны. С поразительной быстротой эта задача двигалась к своему завершению. При поддержке Гарибальди и его знаменитой Тысячи жители Сицилии и Неаполя изгнали своего суверена из династии Бурбонов и на плебисците 21 октября 1860 года проголосовали 1 734 117 голосами против 10 979 за присоединение к Пьемонту. Одновременно Умбрия и Марки были заняты пьемонтскими войсками, оставив папе лишь Вечный город и небольшую прилегающую к нему территорию. Набрав соответственно 97 040 голосов против 380 и 133 077 против 1 212, эти регионы высказались за аннексию, и 17 декабря 1860 года королевским декретом было объявлено об их окончательном включении наряду с присоединением Неаполя. 27 января 1861 года состоялись всеобщие выборы, а 18 февраля в Турине собрался новый, расширенный парламент, который 18 марта провозгласил объединенное Королевство Италия. На все новые территории был распространен памятный Statuto, дарованный Пьемонту Карлом Альбертом тринадцатью годами ранее, и Виктор Эммануил II был признан «милостью Божьей и волей нации королем Италии». [534]

400. Завершение объединения, 1866–1871 гг. — Оставалось лишь консолидировать королевство и осуществить присоединение двух итальянских областей — Венеции и Рима, которые все еще оставались в руках иностранных государств. Венеция была приобретена в прямом следствии союза Италии с Пруссией против Австрии в 1866 году. Плебисцит 21–22 октября 1866 года, последовавший за принудительной уступкой Венеции Австрией 3 октября, принес 647 246 голосов «за» присоединение при 47 «против». Объединение было санкционировано декретом от 4 ноября 1866 года и ратифицировано законом от 18 июля 1867 года. Завоевание Рима стало возможным четыре года спустя в силу обстоятельств франко-германской войны. Укреплялось убеждение в том, что в конечном счете Рим должен стать столицей королевства, и когда в 1870 году был выведен из-под охраны папства тот гарнизон, который Франция содержала в Италии с 1849 года, этой возможностью воспользовались, чтобы перейти от безуспешных дипломатических усилий к военным демонстрациям. 20 сентября войска генерала Кадорны с боем вошли в город, и папа капитулировал. 2 октября народ проголосовал 133 681 голосом против 1 507 за аннексию; 9 октября аннексия была провозглашена; а 31 декабря она была ратифицирована актом парламента. Гарантии независимости, которые предстояло предоставить папству, оставалось определить в последующем статуте. [535] Актом от 3 февраля 1871 года столица королевства — перенесенная было в 1865 году из Турина во Флоренцию — была перенесена в Рим; и в Вечном городе 27 ноября того же года собрался одиннадцатый парламент со времени революции 1848 года, четвертый со времени провозглашения Итальянского королевства и первый с момента завершения итальянского единства. [536]

IV. Конституция

401. Statuto. — Формальной конституцией Итальянского королевства в настоящее время является Statuto fondamentale del Regno, дарованный 4 марта 1848 года Карлом Альбертом своим пьемонтским подданным. Этот документ незамедлительно распространялся на каждую из территорий, последовательно присоединявшихся к пьемонтскому королевству на основе народных ратификаций, или плебисцитов; и когда в 1861 году королевство Пьемонт превратилось в Итальянское королевство, основополагающий закон, подвергшийся лишь незначительным изменениям, продолжил действовать. Statuto изначально даровался как королевская хартия, и его автор, судя по всему, рассчитывал, что он будет носить окончательный характер, по крайней мере до тех пор, пока его целиком не заменит какой-либо иной документ. В то же время нет оснований сомневаться в том, что с самого начала предполагалась возможность внесения поправок посредством обычного законодательного процесса. Во всяком случае, в документ не было включено никаких положений, касающихся его пересмотра, и таковые никогда не добавлялись. Начиная с 1861 года неоднократно высказывались и даже обсуждались возможные модификации конституционного текста, однако ни одна из них не была принята. Но это не означает, что конституционная система Италии все это время оставалась неизменной. Напротив, эта система продемонстрировала замечательную жизнеспособность, способность к росту и адаптации. В Италии, как и в других государствах, писаная конституция во многих важных аспектах дополняется неписаным обычаем, и итальянские юристы ныне в целом сходятся на том, что обычай правомерно рассматривать как источник публичного права.

402. Законодательные поправки. — Более важным вопросом, однако, является расширение и переосмысление конституции через парламентское законотворчество. В первые годы существования королевства наблюдалась склонность довольно тщательно соблюдать на практике различие между функциями и полномочиями законодательного характера и таковыми же конституционного характера. Постепенно, однако, крепло убеждение в том, что конституционная система нации может изменяться в ходе обычного законодательного процесса, и сегодня в Италии теория парламентской всемогущности утвердилась едва ли не столь же прочно, как в Великобритании. Парламентские палаты никогда прямо не заявляли о намерении изменить хотя бы одну статью Statuto, однако многочисленные принятые ими меры с очевидным умыслом урезали этот документ в одних местах, дополняли в других и изменяли как его дух, так и применение. Проявлялась забота о том, чтобы такие акты находились в гармонии с народной волей, и на практике они редко выносятся на окончательное голосование до тех пор, пока стране не будет предоставлена возможность высказаться по ним на всеобщих выборах. Общепринятая ныне доктрина была убедительно сформулирована Криспи на заседании 23 июля 1881 года следующим образом: «Я не признаю неприкосновенности Statuto. Статуты создаются для того, чтобы не давать правительствам пятиться назад, а не для того, чтобы препятствовать их движению вперед. Перед нами не может быть ничего, кроме прогресса... Если мы сохраним основной закон государства неизменным, мы желаем неподвижности и должны отвергнуть все достижения, сделанные до сих пор конституционными властями. Я понимаю, что в Statuto Карла Альберта ничего не говорится о пересмотре, и это было благоразумно. Но как следует интерпретировать это молчание? Его следует понимать в том смысле, что для итальянской конституции вовсе не обязательно прямое созывание учредительного собрания, но парламент в своем обычном режиме работы всегда является одновременно учредительным и учрежденным. Всякий раз, когда общественное мнение дозревает до реформы, долг парламента — принять ее, даже если эта реформа влечет за собой изменение статьи Statuto». [537] Именно в русле изложенных здесь принципов — если упомянуть лишь несколько примеров — в свод законов были внесены закон от 6 декабря 1865 года, регулирующий организацию судебной системы, Закон о папских гарантиях 1871 года, а также меры 1882 и 1895 годов по пересмотру и расширению избирательного права.

403. Характер конституции. — Statuto, насчитывающий восемьдесят четыре статьи, представляет собой довольно объемный документ. В нем последовательно рассматриваются Корона, права и обязанности граждан, Сенат, Палата депутатов, министры, судебная система, а также вопросы различного характера. Декларация прав, содержащаяся в статьях 24–32, гарантирует всем жителям королевства равенство перед законом, личную свободу, неприкосновенность жилища и собственности, свободу печати, освобождение от внепарламентского налогообложения и, с оговорками, свободу собраний. Однако следует постоянно помнить, что Statuto настолько оброс законодательными актами и обычаями, что понять действующую конституцию королевства сегодня — будь то в отношении общих принципов или конкретных государственных органов — путем изучения одного только этого документа невозможно. Выражаясь словами одного итальянского публициста, итальянская конституция больше не сводится к Статуту Карла Альберта. Он составляет лишь начало нового порядка вещей. Многие институты были трансформированы законами, декретами, обычаями и пренебрежением ими, вследствие чего итальянская конституция приобрела кумулятивный характер, представляя собой организм права, сгруппированный вокруг первоначального ядра, которым является Statuto. [538]

ГЛАВА XX

ИТАЛЬЯНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА I. Корона и министерство

404. Статус суверена. — Конституционная система Италии представляет собой, согласно терминологии Statuto, «представительное монархическое правление». Трон является наследственным в соответствии с принципами салического закона; то есть он может наследоваться только мужчинами и по мужской линии. Предусмотрены детальные положения на случай осуществления королевской власти при несовершеннолетии или недееспособности суверена. В период несовершеннолетия (которое заканчивается с достижением королем восемнадцати лет) принц, следующий в порядке престолонаследия, при условии достижения им двадцати одного года, уполномочен действовать в качестве регента. При отсутствии родственников-мужчин регентство переходит к королеве-матери, а при отсутствии королевы-матери регент избирается законодательной палатой. [539] При восшествии на престол король обязан принести в присутствии законодательных палат присягу добросовестно поддерживать и соблюдать конституцию королевства. Монарх объявляется священным и неприкосновенным в своей личности, и ему устанавливается цивильный лист в размере 16 050 000 лир, из каковой суммы, однако, в настоящее время один миллион лир ежегодно выплачивается обратно государству. С 1870 года королевской резиденцией служит Квиринальский дворец (Palazzo del Quirinale), дворец, который на протяжении поколений благодаря своему возвышенному и здоровому расположению был весьма любим папами.

405. Полномочия и функции Короны. — На бумаге полномочия короны кажутся огромными; на деле же они гораздо менее значительны, что неизбежно везде, где монархия смягчена парламентаризмом. Согласно Statuto, исполнительная власть сосредоточена исключительно в руках короля, и теоретически она по-прежнему принадлежит только ему. Однако осуществление ее почти полностью возлагается на группу министров, которые подотчетны не короне, а парламенту. Ни в одной континентальной стране не наблюдалось столь осознанного и безоговорочного принятия основных принципов, лежащих в основе парламентской системы Великобритании. Ни один из трех монархов объединенной Италии никогда ни на мгновение не стремился установить что-либо вроде личного правления. Принцип, согласно которому министерство образует работающую исполнительную власть и постоянно подотчетно нижней палате парламента, столь долго соблюдался на практике, что теперь рассматривается как непреложный закон конституции. При этих ограничениях король тем не менее утверждает и обнародует законы, дарует помилования и смягчает приговоры, объявляет войну, командует всеми вооруженными силами и флотом, заключает договоры, издает ордонансы, назначает сенаторов и осуществляет назначения на все государственные должности. [540] Statuto предусматривает, что договоры, влекущие за собой финансовые обязательства или изменения территории государства, вступают в силу только после получения санкции законодательных палат. На практике договоры всех видов регулярно представляются на такое одобрение, за исключением разве тех, которые содержат военные конвенции или иностранные союзы. Право вето существует, но на практике оно никогда не применяется. Король редко посещает заседания кабинета, на которых обсуждается политика правительства и формулируются его меры, и, за исключением назначения премьер-министра в случае правительственного кризиса и сферы внешних связей, можно сказать, что королевская власть лишь эпизодически оказывает непосредственное влияние на государственные дела. Однако как глава нации и видимый символ ее с таким трудом достигнутого единства монарх выполняет безусловно полезную функцию. Правящая семья и особенно нынешний суверен Виктор Эммануил III чрезвычайно популярны по всей стране; так что, хотя в Италии, как и повсюду среди европейских монархий, существует открытый республиканский элемент, есть все основания полагать, что институт монархии окажется долговечным.

406. Министерство: состав. — Из сказанного следует, что министерство в Италии, как и в Великобритании и Франции, представляет собой фактическую исполнительную власть. Номинально оно состоит из руководителей ведомств, хотя временами кто-либо из членов назначается без портфеля. В настоящее время имеется одиннадцать ведомств, а именно: Иностранные дела; Военное ведомство; Морское ведомство; Внутренние дела; Финансы; Казначейство; [541] Народное просвещение; Общественные работы; Юстиция и вероисповедания; Торговля, промышленность и сельское хозяйство; а также Почты и телеграфы. Как правило, премьер-министр, или «председатель совета», занимает портфель министра внутренних дел. Он назначается королем, и поскольку из-за множественности итальянских политических партий зачастую отсутствует четко выраженный «лидер оппозиции», подобный тем, что почти неизменно готовы взять на себя власть в Великобритании, при принятии решения о назначении остается простор для значительного усмотрения. Все остальные члены министерства назначаются короной по предложению премьер-министра. В соответствии с положениями закона от 12 февраля 1888 года каждому министру помогает статс-секретарь.

Все министры и статс-секретари обладают правом присутствовать на заседаниях любой из законодательных палат и быть выслушанными по первому требованию; однако никто из них не имеет права голоса ни в том, ни в другом органе, если он не является его членом. [542] Для того чтобы иметь право на назначение на министерский портфель или пост статс-секретаря, необязательно быть членом какой-либо из палат; но если назначенное лицо не состоит в таковом членстве, оно обычно стремится занять следующее освободившееся кресло в палате депутатов, если к тому времени не будет возведено в достоинство сенатора. На практике министры регулярно подбираются из числа членов парламента и преимущественно из Палаты депутатов. Лишь изредка пост премьер-министра доставался сенатору. Военный министр и министр военно-морского флота, подбираемые главным образом по соображениям профессиональной квалификации, часто являются членами Сената по специальному назначению.