«Правительства Европы»

IV. Проблема избирательной реформы

347. Скрутен де лист и скрутен д'аррондисман. — В последние годы, особенно среди республиканцев и социалистов, возникло настойчивое требование коренной реформы избирательного процесса. Критики существующей системы далеко не едины в том, что именно было бы более предпочтительно, но в целом существуют две преобладающие программы. Одна из них призывает просто к отказу от скрутен д'аррондисман и возвращению к скрутен де лист. Другая предполагает как возвращение к скрутен де лист, так и принятие схемы пропорционального представительства. Аррондисман, как утверждают многие, слишком мал, чтобы удовлетворительно служить в качестве избирательной единицы. В столь ограниченной сфере более крупные интересы нации рискуют оказаться вне поля зрения, а политическая жизнь склонна сводиться к утомительному кругу компромиссов, демагогии и мелочей. Если бы, как утверждается, все депутаты от департамента избирались по единому списку, избиратель выше ценил бы свою привилегию, кандидат имел бы возможность вести более достойную кампанию, а общегосударственные вопросы реже затенялись бы проблемами и интересами частного и чисто локального характера. Профессор Дюги из Бордоского университета, являющийся одним из наиболее искусных представителей этой предлагаемой реформы, утверждает: (1) что схема скрутен де лист лучше согласуется с фундаментальной теорией представительства во Франции, согласно которой депутаты, отправляющиеся в Париж, выступают в качестве представителей нации в целом, а не отдельной местности; (2) что скрутен д'аррондисман облегчает коррупцию благодаря искушению, которое он предоставляет кандидатам делать избирателям обещания услуг, назначений и орденов, и (3) что преобладающая система существенно усиливает более или менее сомнительное влияние, которое правительство способно оказывать на избрание депутатов. [481] Не похоже, чтобы в период 1885–1889 годов, когда действовал скрутен де лист, были реализованы те весьма желательные цели, которых теперь надеются достичь путем его восстановления; более того, эта система оказалась более склонной к угрожающим действиям амбициозного Буланже, чем скрутен д'аррондисман мог бы это допустить. Однако справедливости ради следует отметить, что испытание этой системы было весьма кратковременным и пришлось на период необычайной политической нестабильности.

348. Пропорциональное представительство. — По мнению многих реформаторов, простое укрупнение избирательной единицы, каким бы желательным оно ни само по себе, отнюдь не было бы достаточным для того, чтобы поставить национальный парламент на прочно удовлетворительную основу. Во Франции растет спрос на принятие какой-либо схемы, при которой меньшинства в пределах отдельных департаментов получали бы право на пропорциональное представительство в Палате в Париже. Отсюда вторая программа реформ призывает не только к скрутен де лист, но и к пропорциональному представительству. За последние два десятилетия распространение идеи пропорционального представительства в Европе происходило быстро. Начавшись в 1891 году, этот механизм принимался один за другим швейцарскими кантонами, пока теперь он не используется в той или иной мере более чем в половине из них. С 1899 года Бельгия применяет его при избрании всех членов обеих палат своего парламента. В 1906 году он был принят Финляндией и германским государством Вюртемберг. В 1908 году Дания, в которой эта система применялась при избрании членов верхней палаты с 1867 года, распространила ее применение на выборы в муниципалитеты. [482] В 1907 году акт шведского парламента (подтвержденный после всеобщих выборов 1909 года) применил его к выборам в обе законодательные палаты, во все парламентские комитеты, а также в провинциальные и городские советы. Во Франции в 1909 году под руководством г-на Шарля Бенуа была организована Лига пропорционального представительства, которая в последние годы ведет очень активную и многообещающую пропаганду. Основные аргументы, используемые сторонниками предлагаемой реформы, заключаются в следующем: (1) ее принятие приведет к значительному увеличению общего числа голосов, поданных на парламентских выборах, поскольку избирателям, принадлежащим к партиям меньшинства, будет гарантировано реальное представительство; (2) больше не будет возможности для того, чтобы число избирателей, не представленных депутатами их собственных политических взглядов, превышало число столь представленных избирателей, как это происходит регулярно в настоящее время; [483] и (3) на парламент, в котором различные партии представлены пропорционально их силе на голосовании, можно положиться в том, что он узнает и исполнит волю нации с большей точностью, чем законодательный орган, избранный по принципу мажоритарной системы. [484]

349. Правительство и реформа. — На протяжении более чем десятилетия сменяющие друг друга министерства Франции были привержены делу избирательной реформы. В марте 1907 года специальный комитет Палаты депутатов (Комиссия всеобщего избирательного права), назначенный для рассмотрения различных законопроектов, представленных по этому вопросу, доложил схему пропорционального представительства, посредством которой, как полагали, можно было устранить определенные недостатки, присущие «списочной системе» Бельгии. Выборы должны были проводиться по системе скрутен де лист, и избирателю разрешалось подавать столько голосов, сколько имелось подлежащих замещению мест, и концентрировать столько из этих голосов, сколько он пожелает, на одном кандидате. [485] В ноябре 1909 года Палата депутатов приняла резолюцию в пользу установления как скрутен де лист, так и пропорционального представительства, однако никакого закона по этому вопросу принято не было, и на выборах апреля–мая 1910 года преобладающим вопросом, несомненно, был вопрос избирательной реформы. Согласно подсчетам Министерства внутренних дел, из 597 избранных в это время депутатов 94 не определили своего отношения к избирательной реформе; 35 выступали против каких-либо изменений существующей системы; 32 высказывались за несколько измененный скрутен д'аррондисман; 64 являлись сторонниками чистого скрутен де лист; 272 официально высказались в пользу скрутен де лист в сочетании с пропорциональным представительством; а 88 выступали за избирательную реформу, хотя и не были привязаны к какой-либо конкретной программе. Таким образом, большинство, выступавшее за изменения того или иного рода, оказалось заметно крупным.

350. Программа Бриана. — 30 июня 1910 года министерство Бриана выдвинуло план, который задумывался как альтернатива предложениям Комиссии всеобщего избирательного права. Его основные черты заключались в следующем: (1) возврат к скрутен де лист с департаментом в качестве избирательного округа, за исключением того, что департамент, имеющий право более чем на пятнадцать депутатов, в избирательных целях должен был разделяться, а имеющий менее четырех — объединяться с другим; (2) выделение одного депутата на каждые 70 000 жителей или основную их часть; (3) деление общего числа зарегистрированных в департаменте избирателей на число депутатов, на которое департамент должен иметь право, причем полученное частное служило средством определения числа депутатов, направляемых в Палату от каждого конкурирующего списка; (4) определение этого числа путем деления вышеупомянутого частного на среднее число голосов, полученных кандидатами каждого конкурирующего списка, что привносило элемент пропорционального представительства; (5) составление списков в каждом департаменте из кандидатов, выдвинутых ста избирателями; (6) ограничение каждого избирателя правом голосования только за один список; и (7) продление срока полномочий Палаты с четырех до шести лет, причем треть членов должна была избираться каждые два года. В правительственной декларации, сопровождавшей оглашение этого плана, премьер-министр Бриан заявил, что следствием скрутен д'аррондисман стало сужение политического кругозора депутатов; что избирательный округ должен быть расширен, дабы интересы нации преобладали над интересами отдельного округа; и что, хотя в демократии должно править большинство, правительство благосклонно относится к пропорциональному представительству постольку, поскольку принятие этого принципа может предотвратить подавление действительно важных меньшинств.

351. Законопроект об избирательной реформе 1912 года. — В феврале 1911 года, во время прохождения законопроекта Бриана об избирательной реформе, произошла смена министерств. Пришедшее ему на смену правительство Мони сохраняло в течение своего недолгого пребывания у власти (март–июнь 1911 года) благожелательное отношение, продемонстрированное его предшественником, и в начале этого периода Комиссия всеобщего избирательного права представила на рассмотрение Палаты проект нового закона, благодаря которому детали пропорционального плана были возвращены к более строгому соответствию с элементами бельгийской системы. В период министерства Кайо (с июня 1911 года по январь 1912 года) обсуждения продолжались, но прогресс был незначительным. Министерство Пуанкаре, сформированное в начале 1912 года, заявило, что нация настойчиво выразила свое стремление к глубокой реформе, и пообещало, что в продолжение работы, уже проделанной парламентской комиссией, оно предпримет шаги к принятию меры реформирования, которая «обеспечит более точное представительство политических партий и предоставит избранным ту свободу, которая необходима для подчинения местных интересов национальным во всех случаях». В течение первых месяцев 1912 года рассмотрение этого вопроса форсировалось в Палате, и 10 июля весь правительственный законопроект об избирательной реформе был принят 339 голосами против 217. На момент написания (октябрь 1912 года) этот законопроект находится на рассмотрении в Сенате. Законопроект в том виде, в каком он был принят в Палате, в сущности включает предложения Бриана 1910 года. [486] Благодаря возрождению скрутен де лист с крупным департаментом или группой мелких в качестве избирательного округа и с добавлением механизма представительства меньшинств этот закон в случае его вероятного окончательного принятия в значительной степени преобразует условия, в которых сегодня проводятся парламентские выборы.

ГЛАВА XVII

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА — ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ I. Организация и работа палат

352. Сессии. — Согласно конституционному закону от 16 июля 1875 года, Палата депутатов и Сенат обязаны собираться ежегодно во второй вторник января, если они не созваны ранее Президентом Республики, и заседасть в течение по крайней мере пяти месяцев каждого года. Президент может созвать чрезвычайную сессию и обязан сделать это, если в любое время во время каникул абсолютное большинство обеих палат обратится с соответствующей просьбой. Президент может отсрочить заседания палат, но не более двух раз в течение одной сессии и каждый раз не более чем на один месяц. Заседания депутатов проводятся в Бурбонском дворце, расположенном в непосредственной близости от комплекса министерских зданий в конце бульвара Сен-Жермен, прямо через Сену от площади Согласия; заседания Сената — в Люксембургском дворце. Закон требует, чтобы заседания были открытыми, хотя предусмотрена возможность проведения периодических закрытых заседаний. С 1 января 1907 года депутаты получали 15 000 франков в год (увеличено законом от ноября 1906 года с 9 000); они имеют право за символическую плату бесплатно пользоваться всеми французскими железными дорогами. Жалование сенаторов идентично жалованию депутатов.

353. Должностные лица, бюро и комитеты. — Председательствующий в Палате депутатов именуется президентом. Он избирается Палатой и, будучи далеко не простым модератором, каким является спикер британской Палаты общин, как правило, представляет собой активного партийного деятеля, не склонного уступать председательское кресло ради участия в дебатах, и тем самым поразительно напоминает спикера американской Палаты представителей. Помимо президента, имеется четыре вице-президента, восемь секретарских должностей и три квестора, все они избираются Палатой. Вице-президенты при необходимости заменяют президента; секретари (половина из которых всегда должна находиться на дежурстве, когда заседает Палата) следят за протоколами заседаний и подсчитывают голоса при разделении; квесторы заведуют финансами Палаты. В совокупности эта группа из шестнадцати должностных лиц составляет то, что известного как «бюро» Палаты. Оно руководит делами этого органа во время сессии и при необходимости действует от его имени в период парламентских каникул.

Каждый месяц в ходе сессии весь состав Палаты делится по жребию на одиннадцать других бюро равного размера. Эти бюро собираются время от времени раздельно для проверки полномочий членов, официального рассмотрения законопроектов, еще не переданных в комитет, и, что важней всего, для выбора одного из своих членов для работы в каждом из комитетов Палаты. В случае особо важных комитетов Палата может поручить бюро назначить по два или даже по три члена от каждого. Так, Бюджетный комитет включает трех представителей от каждого бюро. Этот комитет и другой, созданный для проверки правительственных счетов, формируются сроком на один год. Остальные работают по одному месяцу. Теоретически, во всяком случае, каждый законопроект передается в комитет, созданный специально для этой цели; но на практике следствием такой процедуры стал бы столь сильный беспорядок, что более крупные комитеты (например, по труду, железным дорогам и армии) получают возможность приобрести известную существенную долю постоянства. Должности в комитетах совершенно повсеместно являются предметом торга со стороны партийных групп и лидеров. [487]

354. Процедура. — Сразу после созыва каждая из палат утверждает выборы собственных членов, избирает свое бюро из президента, вице-президентов, секретарей и квесторов, а также принимает собственные правила процедуры. В скором времени премьер-министр устно оглашает «министерскую декларацию», в которой излагаются политические курсы, принятые правительством; и некоторые из предложенных в ней мер, вероятно, займут приоритетное место в последующих дебатах. Зал заседаний каждого органа имеет полукруглую форму, в нем столько мест и столов, сколько членов подлежит размещению. В центре находится возвышающееся кресло для президента, а перед ним расположена трибуна, на которую обязан подняться каждый желающий выступить член. По обе стороны от трибуны располагаются стенографисты, чьи отчеты о заседаниях печатаются каждое утро в Официальном журнале (Journal Officiel). Первый ряд мест в полукруге лицом к трибуне зарезервирован для правительства, то есть членов министерства; позади располагаются остальные члены Палаты: радикалы слева от президента, а консерваторы справа от него.

Из бюро, на которые в начале каждого месяца делятся члены каждой палаты, в Депутатах имеется, как уже говорилось, одиннадцать, а в Сенате — девять. При внесении законопроекта он направляется прежде всего в эти бюро, каждое из которых назначает одного или нескольких комиссаров, которые, действуя совместно в качестве комитета, должны тщательно изучить законопроект. Отчет этого комитета печатается и распространяется, после чего в палате начинается общее обсуждение. Каждый законопроект должен пройти два чтения в каждой палате с интервалом в пять дней, если голосованием большинства не постановлено иное. Член, желающий принять участие в дебатах, заявляет о своем намерении, вписав свое имя в списки, ведущиеся секретарями. По предложению любого члена может быть применено закрытие преий и назначено голосование. Голосование может проводиться поднятием рук, вставанием или бюллетенями, в которых белый избирательный листок обозначает утвердительный ответ, а синий — отрицательный. Голосование по доверенности, долгое время допускавшееся, было недавно отменено. Никакое решение не является действительным, если в голосовании не приняло участия абсолютное большинство членов (151 в Сенате и 299 в Депутатах). В верхней палате заседания, как правило, протекают медленно и чинно; в нижней они более оживленны, а нередко и бурны. Обязанность поддерживать порядок на заседаниях возлагается на президента. В особо тяжелых случаях он уполномочен с согласия большинства палаты вынести порицание, влекущее за собой временное отстранение от участия в заседаниях. [488]

355. Полномочия и функции: Национальное собрание. — Говоря в целом, функции французских палат носят тройственный характер — учредительный, избирательный и законодательный. Первые две функции должны осуществляться обеими палатами совместно. Согласно конституционному закону от 25 февраля 1875 года, предусмотрен единственный способ изменения конституции Республики. «Палаты, — оговаривается в нем, — имеют право раздельными резолюциями, принятыми в каждой из них абсолютным большинством голосов, либо по собственной инициативе, либо по требованию Президента Республики, объявить пересмотр конституционных законов необходимым. После того как каждая из двух палат придет к такому решению, они собираются вместе в Национальное собрание для проведения пересмотра. Акты, касающиеся пересмотра конституционных законов в целом или в части, принимаются абсолютным большинством членов, составляющих Национальное собрание». [489] Таким образом, полномочие конституционного изменения всецело принадлежит парламентским палатам при соблюдении простого требования осуществлять его на совместном заседании. Единственным ограничением, наложенным на парламентское всемогущество в этом направлении, является пункт, принятый в поправке от 13 августа 1884 года, согласно которому «республиканская форма правления не может быть предметом предлагаемого пересмотра». [490] Как и в британской системе, учредительные и законодательные полномочия сосредоточены в одном и том же круге лиц; причем не только полномочия по созданию конституции, но и исключительное право выносить решения о конституционности или неконституционности законодательства. Главное различие заключается в том, что в то время как британский парламент осуществляет всю совокупность своих полномочий неизменным образом, французский парламент, действуя в своем учредительном качестве, следует специально разработанной процедуре.

Другой функцией, которой обладают обе палаты, заседая совместно, является избрание Президента Республики. В нормальных условиях палаты созываются в Национальное собрание для выбора Президента за месяц или более до истечения семилетнего президентского срока. В случае вакансии вследствие смерти, отставки или по причине каких-либо иных непредвиденных обстоятельств заседание Собрания происходит незамедлительно, без созыва. [491] Избрание проводится голосованием по бюллетеням и абсолютным большинством членов. Все заседания Национального собрания проводятся не в Париже, а в старом королевском дворце в Версале, который фактически являлся единственной резиденцией нынешнего республиканского правительства до 1879 года. Ни одна избирательная сессия не может превышать по длительности пять месяцев, отведенных на обычную законодательную сессию.

356. Законодательство и специальные полномочия. — Обе палаты обладают равными полномочиями во всем, что касается инициирования, принятия и изменения законов, за исключением того, что финансовые законопроекты должны вноситься и приниматься Палатой депутатов до их рассмотрения в верхней палате. За исключением этого ограничения, меры могут представляться в любой палате министрами от имени Президента или рядовыми членами. Обширный массив наполеоновского права, доживший до наших дней во Франции, заметно сузил сферу законодательной деятельности при Республике. В течение первого поколения после 1871 года было принято мало крупных статутов, за исключением тех, которые носили конституционный характер. Однако в наши дни феноменальное расширение социального и промышленного законодательства, ставшее яркой чертой общественной жизни большинства европейских наций, придало новую силу и продуктивность французской парламентской деятельности.

Каждая из палат обладает определенными функциями, свойственными только ей. Помимо инициирования финансовых законопроектов, главной подобной функцией депутатов является предъявление обвинений в импичменте Президенту или министрам. Сенат обладает исключительным правом рассматривать дела об импичменте. Ему предоставляется право дать согласие или отказать в нем, когда Президент предлагает распустить Палату депутатов до истечения срока ее полномочий. А декретом Президента, изданным в Совете министров, Сенат может быть учрежден в качестве судебного органа для суда над любым лицом, обвиняемым в посягательствах на безопасность государства. [492]

II. Политические партии после 1871 года

357. Республиканцы и консерваторы. — В более широких аспектах расстановка политических партий во Франции сегодня восходит к середине девятнадцатого века. В Национальном собрании 1848 года — первом представительном органе, избранном во Франции путем прямого всеобщего избирательного права, — линия раскола проходила отчетливо между республиканцами Левой стороны, желавшими сохранить Республику и вместе с ней либеральную меру демократии, и реакционерами Правой стороны, начавшими с настаивания на восстановлении церковных привилегий и буржуазного правления и закончившими во времена Законодательного собрания требованиями восстановления самой монархии. После государственного переворота (coup d'état) 1851 года обе группы были заглушены, хотя даже в политически застойную эпоху ранней Империи они не утратили своей идентичности полностью. Однако с возрождением после 1860 года бурной политической жизни они работали совместно и успешно над достижением свержения личного правления Наполеона III. При крушении Империи в 1870 году изначальный раскол проявился вновь. Избранное в 1871 году Национальное собрание делилось в целом на республиканцев и консерваторов (каковое название постепенно вытеснило название реакционеров), и в течение пяти лет существования этого чрезвычайно важного органа эти две крупные группы непрерывно боролись по высшему вопросу того времени, а именно о форме правления, которая должна быть постоянно принята для Франции. Каждая из групп включала в себя различные элементы. К республиканцам принадлежала радикальная Крайняя левая Гамбетты, Левая ГРЕВИ, Фрейсине и Лубе и Левоцентристская группа Тьера и Жюля Симона. К консерваторам принадлежала легитимистская Крайняя правая, орлеанистский Правоцентристский блок и, в конечном счете, империалисты. После окончательного установления в 1875 году республиканской конституции границы, разграничивающие эти различные элементы, стали менее отчетливыми, и республиканцы с консерваторами приобрели в каждом случае более однородный характер.

358. Подъем радикалов. — После первых выборов по новой конституции — в 1876 году — Сенат остался под контролем консерваторов, однако в Палате депутатов обнаружилось республиканское большинство более чем в два с половиной раза. С того дня и до настоящего времени республиканское преобладание в нижней палате поддерживалось непрерывно; а с 1882 года в Сенате также неизменно существовало республиканское большинство. Следует, конечно, отметить, что республиканский контроль в обеих палатах регулярно означал не абсолютное доминирование одной сплоченной партийной группы, а преобладание коалиции двух или более групп, широко определяемых как «республиканские». В начале восьмидесятых годов возникла процветающая группа, которая, возродив изначальную программу Гамбетты, приняла название радикалов, и на выборах 1885 года эта группа получила такое количество мест в Палате (150), при котором для республиканцев стало невозможным удерживать контроль в одиночку. Впоследствии образовалось три основных партийных блока — консерваторы и два республиканских течения: собственно республиканцы и радикалы. Поскольку ни одно из трех не было достаточно сильным для получения большинства, позволяющего править самостоятельно, политика долгой череды лет строилась на следовании одной из двух тактических линий — коалиции двух республиканских течений с целью совместного правления против консервативного меньшинства (так называемая политика «республиканской концентрации») и союзу одной из этих групп с Правой против другой республиканской группы (обычно именуемому «пацификацией»). Первым министерством «концентрации» было правительство Бриссона, сформированное в марте 1885 года; первым министерством «пацификации» стало правительство Рувье, сформированное в 1887 году. В середине девяностых годов предпринимались некоторые попытки создать и сохранить однородные кабинеты. Правительство Буржуа 1895–1896 годов состояло сплошь из радикалов, а правительство Мелина 1896–1898 годов — из умеренных республиканцев. Но на выборах 1898 года позиции республиканцев в Палате рухнули, и возникла необходимость вернуться с министерством Дюпюи к политике концентрации.

Между тем в начале девяностых годов из консервативной и республиканской крайностей соответственно выделились два новых партийных объединения. Из рядов консерваторов вышла группа католиков, которые по папскому предписанию заявили о своем намерении сплотиться для поддержки республиканцев; отсюда они получили наименование «присоединившихся» (ralliés). А из состава радикальной партии откололась группа социалистов столь значительного веса, что на выборах 1893 года она преуспела в получении пятидесяти мест.

359. Блок. — Новая эра в истории французских политических партий была ознаменована выборами в мае 1898 года. Около 250 мест, а вместе с ними и эффективный контроль над Палатой получили радикалы, социалисты и промежуточная группа радикалов-социалистов. Умеренные республиканцы, которым недавно было присвоено наименование прогрессистов, сократились до 200 мест, тогда как Правая сторона сохранила лишь 100. Только одни социалисты собрали почти двадцать процентов от общего числа голосов избирателей. Замечательная агитация, сопровождавшая дело Дрейфуса, привела к дальнейшему сплочению партий Левой стороны, и образовавшийся в результате блок не только неизменно существовал с того дня до настоящего времени, но и в значительной степени контролировал правительственную политику. Первым видным лидером и глашатаем этой коалиции был Вальдек-Руссо, премьер-министр с 1899 по 1902 год, а ее первым великим достижением стало отделение церкви от государства, осуществленное посредством Закона об ассоциациях от 1 июля 1901 года, отмены Конкордата 9 декабря 1905 года и закона от 2 января 1907 года, еще более ограничащего привилегии Римско-католической церкви во Франции. Социалист впервые вошел в состав кабинета министров. На выборах в апреле 1902 года политика правительства была оправдана возвращением 321 явного сторонника министерства и всего лишь 268 представителей оппозиции.

360. Выборы 1906 года. — 3 июня 1902 года самое долговечное министерство со времен установления Третьей республики завершило свое существование добровольной отставкой Вальдека-Руссо. Новый премьер-министр Комб принадлежал к радикальной партии, и антиклерикальная радикальная политика предыдущего правительства продолжалась в течение последующих двух с половиной лет, равно как и в период премьерства Рувье (1905–1906). В марте 1906 года было сформировано новое министерство, фактическим главой которого был Клемансо, а премьер-министром — радикал Сарриен, и на выборах, состоявшихся два месяца спустя, группы Левой стороны одержали еще одну убедительную победу. До голосования большинство, поддерживающее радикальную политику правительственного блока, могло собрать в Палате около 340 голосов; после голосования оно могло собрать по меньшей мере 400. Правая сторона сохранила свою численность (около 130 мест), однако Крайняя левая добилась решительных успехов за счет умеренных, или прогрессистов. Число мест прогрессистов, составлявшее 120 до выборов, сократилось вдвое; в то время как совокупность мест социалистов и радикалов-социалистов возросла до 230. Повсюду умеренный республиканизм пал под ударами социализма. В то же время было несомненно продемонстрировано, что антиклерикальные меры недавних правительств находились в существенном согласии с волей нации. 25 октября 1906 года Клемансо занял пост премьер-министра.

361. Выборы 1910 года. — Министерство Клемансо, просуществовавшее до июля 1909 года, приняло программу, которая была более откровенно социалистической, чем программы любого из его предшественников. Оно добавило к системе государственных железных дорог линию Великого Запада; оно инициировало прогрессивный подоходный налог и обеспечило прохождение этой меры через Палату; оно приняло новые и более суровые законы против клерикализма; и в целом оно выразило несомненную тенденцию современной Франции к отходу от индивидуализма периода Революции в направлении идеалов коллективизма. Сменившее его министерство Бриана следовало в том же русле, причем три его члена действительно были активными социалистами. Перед выборами апреля–мая 1910 года произошла определенная перегруппировка политических сил, но в целом никаких крупных изменений не произошло. Однако блок не раз проявлял признаки распада, и большинство партийных групп подошли к избирательной кампании лишенными гармонии и парализованными неопределенностью курса. Радикалы разделились по вопросу подоходного налога; социалисты — по вопросу отношения партии к профсоюзам; и все партии — по проблеме пропорционального представительства. То, что избиратели были не менее дезориентированы, чем партийные лидеры, следовало из того факта, что в 231 избирательном округе — почти беспрецедентное число [493] — потребовались вторые туры голосования. При столь запутавшихся вопросах результаты едва ли могли оказаться весьма значительными. Линии, разделяющие партийные группы во Франции сегодня, нередко являются и нечеткими, и изменчивыми, вследствие чего выразить силу партий точными цифрами, как это делается в случае партий Великобритании или США, не представляется возможным. Депутат может даже принадлежать к двум группам одновременно. Следовательно, состав Палаты после выборов 1910 года можно констатировать лишь приблизительно. Правую сторону составляли: (1) собственно Правая, 19; (2) Либеральное народное действие (Action Libérale Populaire), созданное изначально для борьбы с радикализмом Вальдека-Руссо, 34; (3) прогрессисты, относимые ныне к Правой стороне, 76 — всего 129 мест. К Левой стороне относились: (1) республиканцы, 73; (2) радикалы, 112; и (3) радикалы-социалисты, 149 — всего 334. Крайнюю левую составляли социалисты (независимые — 30; объединенные — 75), в общей сложности 105. Наконец, насчитывалось свыше 20 независимых. Дальнейшее преобладание Левой стороны было гарантировано, хотя ради продления своего господства радикалам и радикалам-социалистам пришлось заручиться поддержкой либо республиканцев, либо независимых социалистов. [494]

362. Изменения после 1871 года. — «Политическая история Франции со времен начала Республики, — отмечает ученый французский наблюдатель, — представляет собой вместо чередования двух партий с противоположными программами, подобных бельгийским или английским, непрерывную эволюцию по одной линии, постоянный рост силы партий, представляющих демократическую, антиклерикальную тенденцию». [495] Фундаментальное разделение на консерваторов и республиканцев сохраняется, но оба этих термина давным-давно утратили изначальную определенность своего значения. Консерваторы в массе своей перестали быть «реакционерами». Мало кто из них является даже роялистом, а старое разделение на легитимистов, орлеанистов и бонапартистов исчезло полностью. Правая сторона по сути является «республиканской», о чем свидетельствует и тот факт, что большинство ее членов в Палате — прогрессисты, чьи предшественники составляли истинную республиканскую партию поколения назад. Республиканские группы сегодняшнего дня включают в себя просто те многочисленные и грозные политические элементы, которые более республикански настроены — то есть более радикальны, — чем приверженцы Правой стороны. Однако сами по себе они представляют очень широкий диапазон радикализма.

363. Французский социализм. — История социализма во Франции после 1871 года была бурной. В течение семидесятых годов прозелитическая деятельность была направлена главным образом на то, чтобы повлиять на профсоюзы с целью их выступления за социализм. В 1879 году всеобщий конгресс профсоюзов в Марселе сделал желаемый шаг, но на съезде в следующем году в Гавре возник раскол между «коллективистами» и «кооператорами», который в действительности так и не был залечен. В течение восьмидесятых и девяностых годов процесс дезинтеграции продолжался, и возникло около полудюжины социалистических партий, помимо многочисленных местных групп независимых. В течение 1898–1901 годов предпринимались постоянные усилия по объединению различных социалистических элементов в некое подобие союза, и в 1900 году в Париже состоялся национальный конгресс всех французских социалистических партий и организаций. Одним из эпизодов дела Дрейфуса стало возвышение независимого социалиста Этьена Мильерана до портфеля в министерстве Вальдека-Руссо, и это событие стало поводом для нового социалистического раскола. Французская социалистическая партия (Parti Socialiste Français) во главе с красноречивым Жоресом одобряла оппортунизм Мильерана; Социалистическая партия Франции (Parti Socialiste de France) выступала против. Однако в 1905 году эти два органа слились в современную Социалистическую партию с программой, призывающей к социализации средств производства и обмена, то есть к преобразованию капиталистической организации общества в коллективистскую или коммунистическую организацию. Средством, с помощью которого партия намеревается осуществить это преобразование, является индустриальная и политическая организация рабочего класса. В отношении своей цели, своих идеалов и своих средств французская социалистическая партия, будучи готовой поддержать непосредственные реформы, требуемые трудящимися, в большей степени, чем германская социал-демократия, является партией классовой борьбы и революции. В 1885 году, когда французские социалисты вели свою первую кампанию на парламентских выборах, совокупное число социалистических голосов составляло всего 30 000. К 1889 году это число увеличилось до 120 000; к 1898 году — до 700 000; а к 1906 году — до 1 000 000. На выборах 1910 года число голосов избирателей увеличилось на 200 000, а число депутатов-социалистов возросло до 105. В последние годы социализм, ранее сосредоточенный почти исключительно в городах и селениях, стал укореняться среди наемных работников и даже мелких собственников в сельских районах страны. [496]

ГЛАВА XVIII

ПРАВОСУДИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ I. Французское право

Право Франции имеет весьма сложное происхождение. Его истоки уходят далеко в римское право, каноническое право и германское право Средних веков. Еще в 1789 году не предпринималось попыток его полной кодификации. Правда, под воздействием череды королевских ордонансов к началу Революции уголовное право, гражданское и уголовное судопроизводство, а также торговое право были приведены к разумной мере единообразия. Однако гражданское право все еще существовало в форме «обычаев» (coutumiers), которые сильно различались от провинции к провинции. Кодекс гражданского права, который был бы установлен единообразно по всему королевству, повсеместно требовался в наказах (cahiers) 1789 года, и такой кодекс был прямо обещан в конституции 1791 года.

364. Кодекс Наполеона. — Некоторые начинания в деле кодификации были предприняты первыми двумя революционными собраниями, но разработка стройного плана началась лишь при Конвенте. [497] В период Консульства эта задача продолжалась, и прогресс шел быстро. Правительственный механизм по конституции 1799 года был достаточно громоздким, но он неплохо подходил для осуществления этого конкретного проекта. Специальной комиссии, назначенной Первым консулом, было поручено составление кодексов, а окончательное решение сложных или спорных вопросов ложилось на Государственный совет, чьи заседания Наполеон нередко вел лично. 31 марта 1804 года — менее чем за два месяца до провозглашения Империи — новый Гражданский кодекс французов (Code civil des Français) был обнародован целиком. 3 сентября 1807 года этому документу официально было присвоено название Кодекса Наполеона. Мерой 1818 года было восстановлено первоначальное наименование; однако декрет от 27 марта 1852 года возродил наполеоновскую номенклатуру. С 4 сентября 1870 года документ официально именуется просто Гражданским кодексом (Code Civil). По своей структуре Кодекс напоминает Институции Юстиниана. По содержанию он представляет собой весьма успешную комбинацию двух великих элементов, с которыми приходилось иметь дело составителям: древнего неоднородного права французских провинций и права, которое зародилось или оформилось в ходе Революции. [498]

С течением времени в Кодексе проявились определенные дефекты, и с 1871 года в него было внесено более ста изменений, как важных, так и второстепенных. По случаю празднования в 1904 году столетия его обнародования была создана внепарламентская комиссия, которой было поручено подготовить пересмотр документа. В основном подлежащие исправлению изъяны неизбежно возникли из-за появления новых интересов и развития новых условий после 1804 года, касающихся, например, страхования и труда. В Бельгии Кодекс Наполеона сохраняется по сей день, а кодексы Италии, Испании, Португалии, Голландии и многих латиноамериканских государств смоделированы по его образцу.

365. Другие кодексы. — Помимо Гражданского кодекса 1804 года, содержащего в общей сложности 2 281 статью, большая часть современного права Франции содержится в четырех великих кодексах, составленных и обнародованных в эпоху Консульства и Империи. Это: (1) Гражданский процессуальный кодекс, состоящий из 1 042 статей (1806 г.); (2) Торговый кодекс из 648 статей (1807 г.); (3) Кодекс уголовного следствия из 648 статей (1808 г.); и (4) Уголовный кодекс из 484 статей (1810 г.). [499] Последние два кодекса подверглись общему пересмотру в 1832 году, и были обнародованы различные дополнительные кодексы, например Лесной кодекс из 226 статей в 1827 году. Но модификации, введенные со времен Наполеона, затрагивали главным образом лишь детали или добавление изначально упущенных предметов. Ни один из кодексов в момент его обнародования не представлял собой нового свода законов. Напротив, все они, и особенно фундаментальный Гражданский кодекс 1804 года, лишь свели существующее право к систематизированной письменной форме, внеся порядок и единообразие туда, где раньше царили разнородность и даже хаос. В результате этого процесса французское право приобрело ту степень единства и точности, которой оно никогда ранее не обладало, однако с тем недостатком, что оно утратило гибкость и динамичный характер, некогда ему присущие. На протяжении прошедшего столетия вся Франция была страной одного писаного закона — закона столь исчерпывающего как по принципам, так и по деталям, что до сравнительно недавнего времени казалось, будто для его изменения нет ни пространства, ни причин. История французских парламентских собраний заметно затронута сужением сферы законодательства, вытекающим из этого обстоятельства. [500]

II. Суды

366. Обычные суды: мировой судья. — Во французской практике различие, проводимое между частным правом и публичным правом, настолько четкое, что было выстроено две иерархии судов — общая и административная, — каждая из которых поддерживает практически исключительную юрисдикцию в независимой сфере. Обычные суды включают гражданские и уголовные трибуналы, а также определенные специальные трибуналы, такие как коммерческие трибуналы (tribunaux de commerce). На самом низу находится суд мирового судьи (juge de paix) кантона. Этот трибунал был создан первым из революционных собраний и существует непрерывно до настоящего дня. Мировой судья рассматривает споры, сумма которых не превышает 600 франков, и правонарушения, наказуемые штрафом не более пятнадцати франков или тюремным заключением на срок не дольше пяти дней. По гражданским делам с суммой иска свыше 300 франков и по уголовным делам, влекущим тюремное заключение или штраф свыше пяти франков, допускается апелляция в вышестоящий суд.

367. Суды первой инстанции. — Сразу над судом мирового судьи располагается трибунал первой инстанции (tribunal de première instance) или окружной трибунал (tribunal d'arrondissement). Таких судов, за редким исключением, имеется по одному в каждом округе или районе. Каждый из них состоит из президента, по меньшей мере одного вице-президента и переменного числа судей, трое из которых образуют суд в полном составе. При каждом из них состоит прокурор (procureur) или государственный обвинитель. Этот трибунал рассматривает гражданские дела всех видов. При апелляциях на решения мировых судей, по искам, касающимся личного имущества на сумму 1500 франков, искам, касающимся земли на сумму шестьдесят франков в год, и всем делам о регистрации апелляция на его решения не допускается. Юрисдикция суда по уголовным делам распространяется на все правонарушения класса, известного как проступки (délits), то есть правонарушения, влекущие наказания более тяжкие, чем те, что связаны с правонарушениями, рассматриваемыми мировыми судьями, но менее серьезные, чем те, которые предписаны за преступления. Заседая в качестве уголовного суда, суд первой инстанции именуется исправительным трибуналом (tribunal correctionnel) или «исправительным судом». Все его решения по уголовным делам подлежат обжалованию.

368. Апелляционные суды и суды присяжных. — Над судами первой инстанции находятся двадцать шесть апелляционных судов (cours d'appel), каждый из которых осуществляет юрисдикцию на территории, включающей от одного до пяти департаментов. Во главе каждого стоит президент, и каждый поддерживает разветвленный парке (parquet), или постоянный штат должностных лиц, в который входят несколько генеральных прокуроров (procureurs-généraux) и генеральных адвокатов (avocats-généraux). Для отправления дел апелляционный суд делится на палаты, или секции, каждая из которых состоит из президента и четырех советников (conseillers) или судей. Основная функция суда заключается в рассмотрении апелляций как по гражданским, так и по уголовным делам из судов первой инстанции. Первичная юрисдикция носит ограниченный и сопутствующий характер.

С апелляционными судами тесно связаны суды присяжных (cours d'assises). Они не являются отдельными или постоянными трибуналами. Каждые три месяца в каждом департаменте, как правило, в его главном городе, учреждается суд ассизов, состоящий из специально назначенного члена апелляционного суда, в юрисдикцию которого входит данный департамент, и двух других магистратов, которые могут быть выбраны либо из числа остальных советников (conseillers) апелляционного суда, либо из судей местного суда первой инстанции. Суды ассизов занимаются исключительно тяжкими преступлениями, которые по Уголовному кодексу классифицируются как преступления. В них и только в них среди французских трибуналов регулярно используется институт присяжных. Жюри присяжных состоит из двенадцати человек, чей вердикт выносится простым большинством. Как в Великобритании и некоторых американских штатах, присяжные определяют факты, но не применяют закон.

369. Кассационный суд. — На вершине иерархии судов общей юрисдикции находится Кассационный суд. Этот суд заседает в Париже и по всем вопросам обычного частного права является высшим трибуналом государства. Он состоит из первого председателя, трех председателей палат и сорока пяти судей. При нем состоят генеральный прокурор и шесть генеральных адвокатов. Для практической работы он разделен на три палаты: Палата прошений (Chambre des Requêtes), которая осуществляет предварительное рассмотрение гражданских дел; Гражданский суд, который дает им окончательную оценку; и Уголовный суд, который разрешает уголовные дела в апелляционном порядке. В компетенцию Кассационного суда входит пересмотр решений любого трибунала во Франции, за исключением решений административного характера. Он выносит решения не по фактам, а по затронутым правовым принципам и по компетенции суда, вынесшего первоначальное решение. Отмененное решение называется cassé, то есть аннулированным. Цель Кассационного суда заключается не только в содействии интересам правосудия, но и в сохранении единства французской юриспруденции.

370. Назначение и срок полномочий судей. — Все судьи судов общей юрисдикции назначаются Президентом Республики по рекомендации и под ответственность Министра юстиции. За исключением мировых судей во Франции и судей всех рангов в Алжире и колониях, судьи занимают свои должности пожизненно при условии безупречного поведения; и, за исключением упомянутых категорий, ни один судебный чиновник не может быть уволен без согласия Кассационного суда. Существует, однако, возрастной ценз, варьирующийся в зависимости от официального ранга, по достижении которого ожидается и фактически требуется выход на пенсию. Мировые судьи, а также алжирские и колониальные судьи могут быть уволены Президентом. Заработная плата колеблется от 1600 франков в год для мирового судьи до 30 000 франков для Председателя Кассационного суда. [501]

371. Административное право и административные трибуналы. — Судебные иски, возникающие в ходе осуществления управления, подаются не в обычные суды, связанные с Министерством юстиции, а в специальные административные трибуналы, связанные с Министерством внутренних дел. Административные суды существуют для применения административного права, а административное право можно вкратце определить как совокупность правовых принципов, определяющих статус и ответственность государственных служащих, права и обязанности частных лиц в их взаимоотношениях с официальными представителями государства, а также процедуру, с помощью которой эти права и обязанности могут быть приведены в исполнение. Лежащая в его основе идея заключается в том, что правительство и каждый агент правительства обладают совокупностью прав, привилегий и прерогатив, которые резко отличаются от прав частного гражданина, и что характер и объем этих прав и привилегий должны определяться на принципах, существенно отличающихся от тех, которые регулируют определение прав и привилегий граждан по отношению друг к другу. Эта концепция чужда англоязычному миру, и ни Великобритания, ни какая-либо нация английского происхождения не обладает более чем редкими случайными следами административного права. Однако среди континентальных европейских государств поддержание совокупности принципов административного права — некодифицированных и гибких, но фундаментальных — является практически всеобщим. В некоторых государствах, например в Бельгии, нормы административного права толкуются и применяются обычными судами; но в других, как, например, во Франции, с ними имеет дело совершенно отдельная иерархия трибуналов, состоящая из чиновников на службе у правительства и подлежащих увольнению в любое время главой государства. «Во Франции, — как выразился один писатель, — существует один закон для гражданина и другой для государственного служащего, и поэтому исполнительная власть действительно независима от судебной, ибо правительство всегда имеет свободу рук и может нарушить закон, если захочет это сделать, не опасаясь ничего со стороны обычных судов». [502] Хотя это и не без прецедентов в Старом порядке, различие между обычным и административным правом во Франции было впервые четко установлено Наполеоном в конституции 1799 года, и система административных судов, созданная на основе этого акта, в значительной степени сохранилась до наших дней. [503]

372. Государственный совет. — Наиболее важным из административных трибуналов является Государственный совет (Conseil d'État), орган, который некогда обладал широкими функциями исполнительного и законодательного характера, но чье влияние сегодня проистекает почти исключительно из его высшей административной юрисдикции. Государственный совет состоит из 32 советников на действительной службе (en service ordinaire), 19 советников вне штата (en service extraordinaire, являющихся правительственными чиновниками, назначенными для охраны интересов различных министерств), 32 maîtres des requêtes (моите де рекет) и 40 аудиторов. Все члены назначаются Президентом и могут быть им уволены. Для организации работы орган разделен на четырех секций, каждая из которых соответствует группе из двух или трех министерств, и пятой секции, которая занимается более непосредственно вопросами административного права. В функции Совета входит рассмотрение и подготовка ответов на все вопросы, касающиеся административных дел, которые Правительство может поставить перед ним; и во всех административных судебных делах он является судом последней инстанции. Ниже него в каждом департаменте находится префектуральный совет (conseil de préfecture), который является судом первой инстанции во всех судебных спорах, возникающих из применения административного права. Специализированной функцией префектурального совета является определение действительности выборов в округах и муниципалитетах. [504]

373. Другие суды. — Между иерархией судов общей юрисдикции и иерархией административных трибуналов располагаются различные суды специального характера — коммерческие суды, счетоводные суды, суды народного просвещения. Существует Суд по конфликтам (Tribunal des Conflits), состоящий из Министра юстиции, трех членов Кассационного суда, трех членов Государственного совета и двух членов, избираемых этими семью. Под председательством Министра юстиции он определяет в случае сомнения или спора, какая юрисдикция — общая или административная — должна распространяться на конкретное дело. Наконец, можно напомнить тот факт, что для рассмотрения посягательств на безопасность государства, а также для судебного разбирательства по делу об импичменте Сенат может быть преобразован в высокий суд юстиции.

III. Местное самоуправление: развитие после 1789 года

374. Стабильность местных институтов. — Специалистам по политическим наукам хорошо известно, что государственные системы, как правило, менее стабильны наверху, чем внизу. Местные институты, укоренившиеся в интересах общины и поддерживаемые исконным консерватизмом обычного человека, пускают глубокие корни; центральные, национальные органы законотворчества и управления подвергаются воздействию более масштабных, дестабилизирующих сил, в результате чего вероятность изменений значительно возрастает. Ярким иллюстративным примером этого принципа служит история современной Франции. На протяжении века наиболее заметной нестабильности в организации центрального управления нации схема местного самоуправления, действующая по сей день, сохранилась почти в неприкосновенности. Ее истоки, правда, восходят к революции. В большинстве своих основных черт она была создана Национальным собранием 1789 года и Наполеоном и выросла на руинах системы, действие которой продолжалось на протяжении многих веков правления Капетингов и Бурбонов. Будучи установленной, она тем не менее оказалась достаточно жизнеспособной, чтобы увековечить себя при каждом из правительственных режимов, которые в период с 1800 года по настоящее время сменяли друг друга в истории нации.

375. Местное самоуправление при Старом порядке. — До революции французская административная система была централизованной и бюрократической, но разнородной и заведомо неэффективной. Провинции почти полностью перестали быть политическими единицами. Лишь в немногих из них сохранилось древнее собрание сословий, и нигде оно не обладало административными полномочиями, выходящими за рамки чисто формальных. «Губернаторы» более поздних времен, примерно соответствовавшие провинциям, также пришли в упадок, а губернаторы превратились в бездействующих пенсионеров. Политических единиц, обладавших определенной жизнеспособностью, было всего две — генералитет и коммуна. Генералитет представлял собой юрисдикцию королевского чиновника, известного как интендант, которому поручалось ведение дел любого рода в области управления. Количество генералитетов в королевстве варьировалось от тридцати до сорока. Коммуна была неделимой местной единицей, история которой не прерывалась со времен римского владычества в Галлии. Ее устройство в XVIII веке ношило внешне демократический характер. К коммунному собранию принадлежали все лица, подлежавшие талье, и этот орган избирал коммунальных должностных лиц, заботился о коммунальном имуществе и регулировал местные дела. Однако на практике степень реальной независимости, которой обладало собрание, была ничтожной. Интендант диктовал или контролировал практически каждое его действие. О подлинном местном самоуправлении во Франции до революции можно сказать, что его было мало или вовсе не было. [505]

376. Реорганизация 1789–1791 годов. — Одним из первых деяний Национального собрания 1789 года было беспощадное упразднение административной системы Старого порядка и замена ее порядком, который был практически полностью новым. Коммуны числом свыше сорока четырех тысяч были сохранены. Но провинции и генералитеты были ликвидированы, и на их месте была создана система департаментов, дистриктов и кантонов. Исторические границы, физические разграничения и социальные разделения учитывались лишь попутно. Всего было создано восемьдесят три департамента. В каждом из них насчитывалось в среднем шесть или семь дистриктов, а в каждом из них — в среднем восемь или девять кантонов. Кантоны, в свою очередь, состояли из сильно варьировавшегося числа коммун. Наиболее поразительными аспектами этой системы были ее симметричность и оторванность от истории и традиций. Департаменты, дистрикты и кантоны представляли и должны были представлять собой чистую доску (tabula rasa), на которой законодатели Франции могли отпечатать любой узор.

В тот период идеал демократии преобладал, и мерами 1789 года, подкрепленными конституцией 1791 года, все управление местными делами было перенесено одним ударом от агентов короны к избранным представителям новых административных единиц. В департаменте была создана административная группа из тридцати шести человек, избираемых сроком на два года и разделенная на исполнительную директорию из девяти человек и совещательный совет из двадцати семи. В дистрикте была создана аналогичная, но меньшая по размеру выборная директория и совет, а в коммуне было предусмотрено избрание на основе широкого демократического избирательного права мэра и совета. Кантон не использовался в административных целях. [506]

377. Возрождение централизации, 1795–1800 гг. — Опыт показал, что как в направлении демократии, так и в направлении децентрализации реформаторы зашли слишком далеко. С восстановлением порядка после окончания собственно революции в 1795 году возродилось правление официальных экспертов наряду с поддержанием над местными административными органами высокоцентрализованного надзора. Конституция III года (1795 г.), сохраняя принцип выборности в отношении местных должностных лиц, заменила коммуну кантоном в качестве базовой административной единицы и предусмотрела различными способами эффективный контроль над местными делами со стороны национального Директория. [507] При наполеоновском режиме, установленном в 1799–1800 гг., процесс централизации зашел еще дальше. Кантон был сведен до статуса судебного округа, а коммуна была восстановлена в качестве базовой административной единицы; [508] однако оговаривалось, что мэр, аджюны (adjoints), или помощники, и совет коммуны должны быть не выборными, а назначаться центральным правительством напрямую или через его департаментских агентов. Законом от 17 февраля 1800 года в каждом департаменте был учрежден префект, назначаемый Первым консулом, подотчетный только ему и наделенный функциями, которые были едва ли менее всеобъемлющими, чем те, которые во времена Старого порядка осуществлял интендант. Генеральный совет департамента был сохранен, но его от шестнадцати до двадцати четырех членов отныне назначались сроком на три года Первым консулом. Каждый департамент, кроме того, был разделен в административных целях на округа (arrondissements), в каждом из которых были учреждены супрефект и совет из одиннадцати членов, также назначаемые. Округ представлял собой по существу возрождение дистрикта, созданного законом от 22 декабря 1789 года и упраздненного конституцией 1795 года. Супрефект выполнял функции местного заместителя префекта, и одной из его главных обязанностей было оказание содействия в непрерывном и тесном надзоре за делами коммун в пределах его юрисдикции. [509]