«Правительства Европы»

III. От Реставрации до революции 1848 года

318. Констатиционная хартия 1814 года. — 3 мая 1814 года — через три недели после подписания Наполеоном Акта об отречении — вернувшийся король из династии Бурбонов Людовик XVIII въехал в Париж. Сенат уже сформулировал документ, обычно именуемый «сенаторской конституцией», который содержал проект либерализованной бурбонской монархии. Ни сам документ, ни его авторство не были приемлемы для нового суверена, и он передал задачу составления конституции комиссии, состоявшей из трех представителей короны, девяти сенаторов и девяти членов Законодательного корпуса. Задача была выполнена быстро. 4 июня новый документ под названием Констиуционная хартия был принят двумя палатами, а десять дней спустя введен в действие. С некоторыми изменениями, в основном в 1830 году, она оставалась основным законом Франции до революции 1848 года.

Правительственная система, предусмотренная Хартией, во многих отношениях была более либеральной, чем та, что господствовала при владычестве Наполеона. Во главе государства стоял неприкосновенный в своей личности король, в чьих руках сосредоточивались полномочия издавать ордонансы, производить назначения, объявлять войну, заключать договоры, командовать армиями и инициировать все меры законодательства. Но было учреждено двухпалатное законодательное собрание, перед которым министры короля могли быть подвергнуты импичменту и без согласия которого не мог быть принят ни один закон и не мог быть введен ни один налог. Верхняя палата, или Палата пэров, состояла из переменного числа членов, назначаемых короной по наследству или пожизненно. Нижняя палата, или Палата депутатов, состояла из представителей, избираемых в департаментах сроком на пять лет, причем одна пятая часть выбывала ежегодно. Было предусмотрено ежегодное собрание палат; и хотя предложение законов было прерогативой исключительно короны, оговаривалось, что любая палата может петиционировать короля с предложением внести меру, касающуюся какого-либо конкретного предмета. Хартия содержала всеобъемлющее перечисление и гарантию гражданских прав французских граждан.

319. Избирательная система. — Хартия предписывала квалификационные требования, предъявляемые к избирателям и депутатам, но не определяла порядок избрания депутатов. Этот пробел был восполнен законом о выборах от 5 февраля 1817 года. Установленной системой была система scrutin de liste. По ней избиратели — мужчины в возрасте не моложе тридцати лет, уплачивавшие каждый год прямой налог в размере не менее трехсот франков — должны были собираться в главном городе департамента и там выбирать всю квоту депутатов, на которую имел право департамент. Система оказалась весьма выгодной для либеральных элементов, чья сила залегала главным образом в городах, и в 1820 году, когда консервативные силы захватили контроль и инициировали всеобщую реакцию, была принята — хотя и после жарких дебатов — мера, полностью изменившая устройство. Состав палаты был увеличен с 258 до 430 человек, и на смену принципу scrutin de liste пришел принцип scrutin d'arrondissement. Каждый округ становился одномандатным избирательным округом, и избирателям разрешалось голосовать только за одного депутата. Таким образом было избрано 258 членов. Остальные 172 избирались в главных городах департаментов теми избирателями департамента, которые платили больше всего налогов — порядок, при котором около двенадцати тысяч более состоятельных избирателей обретали двойной голос. Голосование производилось бюллетенями, но от избирателя требовалось заполнить бюллетень в присутствии назначенного правительством лица и передать его ему в развернутом виде.

320. Либерализующие изменения 1830–1831 гг. — После вынужденного отречения Карла X в 1830 году парламентская комиссия подготовила пересмотр Хартии, который, будучи принят, был навязан новому суверену Луи-Филиппу и продолжал действовать в период Орлеанской монархии. Преамбула первоначального документа, в которой использовались формулировки, создававшие впечатление, что Хартия являлась даром со стороны короны, была исключена. Приостановление действия законов со стороны суверена прямо запрещалось. Каждой палате было предоставлено право инициировать законодательство, была провозглашена ответственность министров перед палатами, а заседания пэров, бывшие до сих пор секретными, стали публичными. Полное обновление депутатов, установленное в 1824 году, было продолжено, но срок полномочий был возвращен к пяти годам. Минимальный возраст избирателей был снижен с тридцати до двадцати пяти лет, а депутатов — с сорока до тридцати. Впоследствии, 19 апреля 1831 года, был принят закон, благодаря которому избирательное право — настолько ограниченное в конце наполеоновского режима, что при населении в 29 000 000 человек в 1814 году насчитывалось не 100 000 избирателей — было заметно расширено. Ценз прямого налога в триста франков был снижен до двухсот, а для определенных профессиональных классов — до ста. В результате этой модификации число избирателей удвоилось, хотя доля наделенных избирательным правом все еще составляла лишь один на сто пятьдесят человек от общего населения, и было бы ошибкой рассматривать правительство Орлеанского периода как более демократичное по своему эффекту, чем то, которому оно предшествовало. В худшем случае это было правительство за счет и для состоятельного среднего класса.

IV. Вторая республика и Вторая империя

321. Республиканская конституция 1848 года. — Свержение Орлеанской монархии в результате восстания 24 февраля 1848 года погрузило Францию в период тяжелой политической неустойчивости. На протяжении более пяти лет нация вновь экспериментировала с республиканизмом, чтобы в конце этого периода выйти из него в виде монархии, империи и владычества Бонапарта. Временное правительство, возникшее в результате революции, предварительно провозгласило республику и призвало нацию избрать по системе прямого всеобщего избирательного права мужчин собрание для разработки конституции. Выборы — первые в своем роде в истории Франции — прошли 23 апреля 1848 года, и Национальное учредительное собрание в составе девятисот членов, из которых восемьсот были умеренными республиканцами, заседало 4 мая в Париже. Летом проект конституции, подготовленный комитетом из восемнадцати человек, прошел должное обсуждение, и 4 ноября он был принят 739 голосами против 30.

Конституция 1848 года провозгласила республику вечной, а народ — суверенным. В ней утверждалось, кроме того, что разделение властей является главным условием свободного правления. Что касается органов государственной власти, она предусматривала, во-первых, законодательное собрание, состоящее из одной палаты в составе 750 депутатов [437], избираемых целиком на три года, напрямую тайным голосованием по принципу департаментского списка (scrutin de liste), выборщиками, единственными необходимыми требованиями к которым были возраст (двадцать один год) и отсутствие ограничений гражданских прав [438]. Исполнительная власть возлагалась на президента Республики, избираемого сроком на четыре года путем прямого и тайного голосования абсолютным большинством всех голосов, поданных во Франции и Алжире. При оговоренных условиях, например если ни один кандидат не получал абсолютного большинства и одновременно по меньшей мере двух миллионов голосов в совокупности, президент должен был избираться Собранием из пяти кандидатов, набравших наибольшее число голосов. За исключением случаев истечения четырехлетнего интервала, президент не подлежал переизбранию. На него возлагались широкие полномочия, включая право предлагать законопроекты, заключать и ратифицировать договоры с согласия Собрания, назначать и смещать министров и других гражданских и военных должностных лиц, а также распоряжаться вооруженными силами. В отношении функций и полномочий министров конституция не была конкретна, и вопрос о том, можно ли законным образом истолковывать этот акт как устанавливающий парламентскую систему правления, оставался одной из постоянных дискуссионных тем на протяжении всего периода его действия [439].

322. От республики к империи. — 10 декабря 1848 года Луи Наполеон, племянник первого Наполеона, был избран президентом подавляющим большинством голосов, а десятью днями позже вступил в должность. В мае 1849 года было избрано Собрание, две трети членов которого являлись убежденными монархистами; так что, как выразился один автор, и президент, самим фактом своего существования, и большинство Собрания были врагами конституции, на основе которой они были избраны [440]. Новый порядок, кроме того, полностью не смог пустить корни в масштабах всей нации. При таком положении дел крушение Республики было лишь вопросом времени. Избирательным законом от 31 мая 1850 года, требовавшим от избирателя постоянного проживания в течение трех лет вместо шести месяцев, правила проведения выборов 1849 года были подорваны, а электорат сократился на три миллиона, то есть фактически на треть [441]. 2 декабря 1851 года произошел тщательно спланированный государственный переворот (coup d'état), по случаю которого Собрание было распущено, избирательный закон 1849 года — восстановлен, а народ, собравшийся на первичных собраниях, призван доверить Президенту полномочия по пересмотру национальной конституции [442]. 20 декабря 7 439 216 голосами против 640 737 народ согласился с этим. После этого, хотя формально продолжая существовать еще год, Республика была уже фактически мертва. 7 ноября 1852 года завеса была сброшена. Сенатус-консюльт (senatus-consulte) постановил восстановить Империю [443], и в ходе плебисцита одиннадцать дней спустя народ 7 824 189 голосами против 253 145 одобрил содеянное. 2 декабря Наполеон III был провозглашен Императором французов.

323. Имперская конституция 1852 года. — Тем временем, 29 марта 1852 года, была введена в действие конституция [444], номинально республиканская, но на деле сильно напоминавшая ту, что действовала в последние годы Наполеона I. Замена позже в том же году президента, которому был предоставлен десятилетний срок полномочий, на императора была лишь вопросом деталей. Сенатус-консюльт (senatus-consulte) от 25 декабря внес все необходимые корректировки, и конституция 1852 года с периодическими изменениями оставалась основным законом Франции вплоть до крушения Империи в 1870 году. На императора возлагались весьма обширные полномочия. Его контроль над административной системой стал практически абсолютным. Он командовал армией и флотом, решал вопросы войны и мира, заключал договоры и даровал помилования. Только он обладал правом законодательной инициативы и провозглашения законов. Только перед ним были ответственны все министры, и от того парламентаризма, который существовал прежде, не осталось и следа. Имелось две законодательные палаты: Законодательный корпус (Corps législatif) из 251 члена, избираемого прямым мужским избирательным правом каждые шесть лет, и Сенат, состоящий из кардиналов, адмиралов и других членов по должности (ex-officio), а также переменного числа членов, назначаемых пожизненно императором. Полномочия Сената, осуществлявшиеся неизменно в тесном взаимодействии с главой государства, имели некоторое значение, но полномочия народной палаты были настолько ограничены, что либеральные правила проведения выборов давали лишь видимость, а не реальность демократии [445].

324. Конституционные изменения 1869–1870 годов. — На протяжении более чем двух десятилетий иллюзия народного правления поддерживалась как уместно. Страна процветала, и правительство, если и нелиберальное, было в целом просвещенным. Недовольство тем не менее нередко давало о себе знать, и особенно во вторую половину своего правления Император находил целесообразным не раз идти на уступки общественным настроениям. В конце шестидесятых годов он был вынужден смягчить законы, касавшиеся прессы и политических собраний, а в 1869–1870 годах он дошел до того, что одобрил серию мер, суливших значительное изменение всей системы государственного управления. Одной из них стал сенатус-консюльт (senatus-consulte) от 8 сентября 1869 года, согласно которому заседания Сената стали публичными, Законодательный корпус получил право избирать всех своих должностных лиц, а парламентская система была номинально восстановлена [446]. Однако в силу того обстоятельства, что министрам не разрешалось быть членами ни Законодательного корпуса, ни Сената и что они объявлялись по-прежнему ответственными перед короной, последствия последнего из упомянутых аспектов реформы оказались незначительными. Сенатус-консюльтом от 20 апреля 1870 года (одобренным на последовавшем 8 мая плебисците) были приняты еще более важные конституционные изменения. Во-первых, Сенат, который до того был фактически имперским советом, был преобразован в законодательную палату, равную по статусу Законодательному корпусу, и обеим палатам было предоставлено право законодательной инициативы. Во-вторых, из конституции было исключено положение о том, что министры должны зависеть исключительно от императора, что расчистило путь для более эффективной реализации парламентской системы правления. Наконец, оговаривалось, что впредь конституция должна изменяться только с прямого одобрения народа [447]. Однако эти реформы запоздали. Они появились лишь тогда, когда популярность Императора была натянута до предела, и из-за почти неминуемо приближающейся войны с Пруссией оставалось мало возможностей для проверки их эффективности.

V. Установление Третьей республики

325. Национальное собрание. — Нынешняя Французская республика была учреждена при обстоятельствах, суливших еще меньшую стабильность, чем та, что демонстрировалась ее предшественницами 1793 и 1848 годов [448]. Провозглашенная в мрачные дни, последовавшие за катастрофой при Седане, она была обязана своим существованием в самом начале тому факту, что после пленения Наполеона III пруссаками и полного крушения Империи возникла, как выразился Тьер, «вакуум власти». Провозглашение было издано 4 сентября 1870 года, когда война с Пруссией шла всего семь недель [449]. В течение оставшихся пяти месяцев противостояния суверенная власть во Франции осуществлялась Временным правительством национальной обороны во главе с генералом Трошю, спешно созданным для реагирования на чрезвычайную ситуацию Гамбеттой, Фавром, Ферри и другими бывшими членами Палаты депутатов. После капитуляции Парижа 28 января 1871 года были назначены выборы в национальное собрание, задачей которого было решить, следует ли продлевать войну и какие условия мира принять из рук победоносных немцев. На разработку новой избирательной системы времени не было. Вследствие этого избирательная процедура Второй республики, предписанная законом от 15 марта 1849 года, была возрождена [450], и на основе всеобщего избирательного права для мужчин 8 февраля было избрано собрание из 758 членов, представлявшее как Францию, так и колонии. Собравшись в Бордо 12 февраля, этот орган единогласным голосованием присвоил историку и парламентарию Тьеру титул «главы исполнительной власти» без фиксированного срока полномочий, проголосовал практически единогласно за прекращение военных действий и уполномочил Тьера приступить к немедленному ведению мирных переговоров.

326. Проблема постоянного правительства. — В ожидании дипломатического урегулирования Собрание было склонно отложить создание постоянной системы государственного управления. Но эту проблему нельзя было долго держать на заднем плане. Существовало несколько возможных решений. Партия легитимистов, то есть сторонников старой монархии Бурбонов, была полна решимости установить королевство во главе с графом Шамбором, внуком Карла X, свергнутого во время революции 1830 года. Точно так же партия орлеанистов настаивала на восстановлении дома Орлеанов, свергнутого в 1848 году, в лице графа Парижского, внука короля-гражданина Луи Филиппа. Меньшая группа тех, кто, несмотря на дискредитацию, которой подвергся дом Бонапартов в ходе войны, остался верен наполеоновской традиции, выступала за возрождение павшей империи плененного Наполеона III. Наконец, в Париже и некоторых частях провинции звучали бескомпромиссные требования окончательного установления республики [451]. В Собрании монархисты превосходили республиканцев по численности в пропорции пять к двум, и, хотя члены были избраны главным образом из-за их взглядов относительно мира, а не конституционных форм, пропорция по всей стране была, вероятно, примерно такой же. Перспективы республиканцев, однако, значительно улучшились благодаря тому факту, что монархисты, не имея ничего общего, кроме оппозиции республиканизму, безнадежно перессорились между собой [452].

327. Закон Риве 1871 года. — По мере того как из хода его заседаний роялистский характер Собрания начал вырисовываться с несомненной отчетливостью, со стороны республиканцев возникла бурная оппозиция затягиванию существования этого органа. Еще до подписания Франкфуртского мира 10 мая 1871 года произошло столкновение между Собранием и радикальным парижским людом, итогом которого стала кровопролитная война Коммуны в апреле-мае 1871 года [453]. Коммунары боролись в корне против государственной централизации, вне зависимости от того, влекло ли это за собой возрождение монархии или нет. Судьба республиканизма никоим образом не была связана с их делом, так что после того, как движение было подавлено правительством с поразительной безжалостностью, политическое будущее нации оставалось столь же неопределенным, как и прежде. Тьер остался на посту главы исполнительной власти, а Собрание, наделившее себя в силу собственного предположения полномочиями, неизмеримо превышавшими те, для осуществления которых оно было избрано, и не ограниченное никаким фиксированным сроком, не подавало ни малейшего признака намерения прекратить свою деятельность. Напротив, 31 августа 1871 года этот орган принял 491 голосом против 94 закон Риве, согласно которому существующий режим должен был увековечиваться на неопределенный срок [454]. Согласно этой мере, Собрание объявило себя обладателем неограниченного суверенитета, включающего осуществление как учредительной, так и законодательной власти. Главе исполнительной власти был присвоен титул Президента Французской республики; при этом оговаривалось, что впредь это должностное лицо несет ответственность перед Собранием и, по всей вероятности, может быть им смещено. С тех пор de facto существовала квазиреспублика с несовершенной парламентской системой правления, но она все еще не имела абсолютно никаких конституционных оснований.

328. Крах монархических программ. — Это аномальное положение дел продолжалось много месяцев, в течение которых Тьер и Собрание отлично служили нации, способствуя ее восстановлению от опустошений войны. Тьер, начинавший как конституционный монархист, все больше приходил к вере в республиканизм как в форму правления, которая меньше всего раскалывала бы французский народ, и в конце 1872 года он безоговорочно причислил себя к сторонникам республиканской программы. Тогда монархисты, объединившись на мгновение в убеждении, что ради блага их собственных дел Тьер должен быть смещен со своего влиятельного поста, добились в Собрании голосования большинства против него и тем самым побудили его подать в отставку 24 мая 1873 года [455]. Противники республиканизма теперь чувствовали, что настал час для прекращения правительственного режима, который все это время рассматривался ими как чисто временный. Монархист маршал Мак-Магон стал Президентом, было сформировано коалиционное министерство монархистов во главе с орлеанистом герцогом Брольи, а республиканизм в печати и политике был поставлен вне закона. Между легитимистами и орлеанистами был выработан изощренный компромисс, согласно которому бурбонский граф Шамбор должен был стать королем под именем Генриха V, а поскольку у него не было наследников, орлеанистский граф Парижский признавался его преемником. Однако весь этот проект пошел прахом из-за упорного отказа графа Шамбора отказаться от белого флага, который на протяжении веков был знаменем дома Бурбонов. Орлеанисты стояли за трехцветный флаг; и таким образом, из-за того, что большинству людей показалось бы вопросом явно второстепенного значения, выживание Республики было на время предопределено [456].

В надежде на то, что со временем они смогут набрать достаточную силу, чтобы посадить своего кандидата на трон без содействия со стороны легитимистов, орлеанисты объединились с бонапартистами и республиканцами 20 ноября 1873 года и проголосовали за то, чтобы зафиксировать срок полномочий президента Мак-Магона ровно в семь лет [457]. Орлеанисты исходили из того, что если в течение этого периода представится возможность возвести графа Парижского на трон, то Президент расчистит путь, уйдя в отставку. Однако эта возможность так и не представилась, и семилетний срок французского президентства, учрежденный таким образом монархистами в собственных интересах, был призван войти в постоянный механизм республиканского государства.

VI. Установление Третьей республики

329. Обстоятельства формирования. — Тем временем открывался путь к тому, чтобы Франция обрела то, чего ей в течение нескольких лет катастрофически не хватало, а именно — конституцию. 19 мая 1873 года министр Дюфор от имени правительства представил Собранию проекты двух органических мер, обе из которых в несколько измененном виде вошли в 1875 году в постоянную конституцию Республики. 24 мая произошла отставка президента Тьера, а также самого Дюфора, но в Собрании два предложенных законопроекта тем не менее были переданы комиссии из тридцати человек. Рассмотрение в комитете шло вяло, и само Собрание не спешило переходить к активным действиям. В течение последовавшего года выдвигались различные проекты и велись бессистемные дискуссии, но никакого прогресса не наблюдалось. Летом 1874 года была избрана новая комиссия из тридцати человек, на которую была возложена задача изучения всех многочисленных предложенных конституционных законов и подготовки доклада по ним. Большинство этой комиссии, будучи по склонности монархистами, ограничилось тем, что предложило в январе 1875 года закон, предусматривающий просто продление существования действующего «сепсенатнне» (семилетия). Лишь после упорных усилий и минимальным большинством голосов (353 против 352) республиканским силам в Собрании удалось провести поправку, предложенную депутатом Валлоном, в которой содержалось конкретное положение об избрании Президента Республики и, следовательно, по логичному выводу, о бессрочности самой Республики [458].

К тому времени, когда 1875 год перевалил за вторую половину, Собрание стряхнуло с себя летаргию и впервые в своей истории систематически занялось разработкой национальной конституции. К этому шагу его подтолкнули пропаганда Гамбетты и других республиканских лидеров, страх легитимистов и орлеанистов перед тем, что сложившаяся неоформленная ситуация приведет к возрождению бонапартизма, а также новый modus operandi, который был ловко согласован между республиканцами и орлеанистами. Убедившись, что орлеанистская монархия, по крайней мере на какое-то время, является невозможной, и предпочитая республику любому предложенному альтернативному варианту, орлеанистские члены Собрания оказали поддержку программе республиканцев в достаточном количестве, чтобы наконец сделать возможной выработку для нации консервативно-республиканской конституционной системы.

330. Тексты и общий характер. — Из органических законов, составляющих конституцию современной Франции, пять законов, датированных 1875 годом, имеют первостепенное значение: (1) закон от 24 февраля об организации Сената; (2) закон от 25 февраля — самый важный из всех — об организации государственных властей; (3) закон от 16 июля об отношениях государственных властей; (4) закон от 3 августа об избрании сенаторов; и (5) закон от 30 ноября об избрании депутатов. В совокупности эти меры иногда именуются «конституцией 1875 года». Другие, более поздние конституционные акты значительной важности включают: (1) закон от 22 июля 1879 года, касающийся местопребывания исполнительной власти и двух палат в Париже; (2) закон от 9 декабря 1884 года, вносящий поправки в существующие органические законы об организации Сената и избрании сенаторов; и (3) законы от 16 июня 1885 года, 13 февраля и 17 июля 1889 года, касающиеся избрания депутатов [459].

Берущая начало в описанных выше специфических условиях, являющаяся плодом труда органа, в котором лишь меньшинство испытывало к ней хоть малейший энтузиазм, конституция Французской республики существенно отличается от любого правительственного акта, с которым знаком англоязычный мир. Она отличается от британской тем, что облечена практически полностью в письменную форму. Она отличается от американской тем, что состоит не из единого документа, а из множества, и тем, что исходит не из великого учредительного собрания, наделенного конкретной задачей формулирования системы государственного управления, а из законотворческого органа, который на самом деле никогда формально не наделялся нацией даже полномочиями по собственно законодательной деятельности, а просто присвоил себе те функции конституционного строительства, которые счел нужным осуществлять [460]. Она состоит просто из органических законов, принятых главным образом временным Собранием 1871–1875 годов, но в определенной степени измененных и дополненных национальным парламентом в последующие годы. В отличие от большинства предшествовавших ей конституций во Франции, она не отличается упорядоченностью расположения или всеобъемлющим содержанием. В ней отсутствует что-либо напоминающее билль о правах [461], и ничего не говорится о суверенитете народа. Она хранит молчание даже в отношении многих существенных аспектов организации и практики государственного управления. В ней нет положений относительно ежегодных бюджетов, и она оставляет нетронутой всю сферу судебной власти. Этот документ устанавливает лишь определенные общие линии организации; все остальное отдается на откуп каналам обычного законодательства.

331. Поправки. — В 1875 году все партии желали, чтобы конституционные законы легко поддавались изменениям, и действительно, большинство людей того времени ожидали, что создаваемая система государственного управления рано или поздно претерпит коренные изменения. Процесс внесения поправок прописан в законе от 25 февраля 1875 года [462]. Поправки могут предлагаться Президентом Республики или любой из палат парламента. Когда Сенат и Палата депутатов большинством голосов в каждой из них объявляют пересмотр конституционных законов необходимым, обе палаты обязаны собраться в качестве Национального собрания, и поправки принимаются абсолютным большинством этого составного органа. В отличие от прежней французской практики, осуществление учредительной и обычной законодательной власти сосредоточено в руках одного и того же круга лиц, причем единственное различие в процедуре в обоих случаях проистекает из временного слияния палат для учредительных целей. Единственное ограничение, наложенное на полномочия Собрания по пересмотру, содержится в пункте, принятом в поправке от 14 августа 1884 года, который запрещает делать республиканскую форму правления предметом предлагаемого пересмотра. На практике поправки были немногочисленны, хотя некоторые из них — например, закон от 9 декабря 1884 года, изменяющий методы избрания сенаторов, а также законы от 16 июня 1885 года и от 13 февраля и 17 июля 1889 года, восстанавливающие одномандатные округа для выборов депутатов и запрещающие множественное выдвижение кандидатур — имели чрезвычайно важное значение.

ГЛАВА XVI

ПРЕЗИДЕНТ, КАБИНЕТ И ПАРЛАМЕНТ I. Президент

В соответствии с французской системой государственного управления функции чисто исполнительного характера возложены на Президента Республики и кабинет при содействии многочисленного и весьма централизованного корпуса административных служащих. Институту президентства положил начало неспокойный период после прусской войны, когда всеобщее мнение склонялось к тому, что монархия в той или иной форме со временем будет восстановлена. Титул «Президент Республики» был создан в 1871 году; однако должность в ее нынешнем виде едва ли старше избрания маршала Мак-Магона в 1873 году. Характер и функции президентства в немалой степени определялись тем обстоятельством, что создатели этого высокого звания стремились лишь приучить французский народ к видимости личного верховенства и тем самым облегчить будущий переход к монархической системе. С учетом Тьера у Республики к настоящему моменту было девять президентов: Адольф Тьер (1871–1873), маршал Мак-Магон (1873–1879), Жюль Греви (1879–1887), Ф. Сади-Карно (1887–1894), Казимир-Перье (с июня 1894 по январь 1895 года), Феликс Фор (1895–1899), Эмиль Лубе (1899–1906), Арман Фалльер (1906–1913) и Раймон Пуанкаре, избранный в начале 1913 года.

332. Избрание и цензы. — Президент избирается срочно на семь лет коллегией выборщиков, состоящей из членов Сената и Палаты депутатов, которые заседают в Версале в качестве Национального собрания. Выбор осуществляется абсолютным большинством голосов объединенного органа. Конституционный закон от 16 июля 1875 года устанавливает, что по меньшей мере за месяц до истечения срока своих полномочий Президент должен созвать Национальное собрание для выборов преемника. В случае отсутствия такого созыва заседание происходит автоматически на пятнадцатый день до истечения срока; а в случае смерти или отставки Президента палаты обязаны собраться немедленно без специального созыва [463]. Вице-президента не существует, как и какого-либо закона о престолонаследии, поэтому всякий раз, когда президентский пост оказывается вакантным, должны проводиться новые выборы; и в какое бы время и при каких бы обстоятельствах они ни начались, срок полномочий вновь избранного Президента составляет по регламенту семь лет. Как это было в случае с убийством Сади-Карно в 1894 году, вакансия может возникнуть совершенно неожиданно. Однако даже при самых нормальных условиях выборы Президента во Франции не сопровождаются никаким периодом предвыборной агитации, который мог бы сравниться с аналогичным событием в Соединенных Штатах. Собрание неизменно избирает человека, который долгое время был членом одной из палат (и возможно, председательствовал в ней), имел опыт работы в комитетах и, как правило, на одном или нескольких министерских постах и который, прежде всего, не слишком агрессивен и властен. Выборы способны пройти через все стадии в течение сорока восьми часов. Требования, необходимые для избрания, чрезвычайно широки. До 1884 года любой гражданин мужского пола, независимо от возраста, принадлежности или обстоятельств, обладал пассивным избирательным правом. В упомянутом году члены семей, правивших во Франции, были лишены этого права, и это остается единственным формальным дисквалификационным признаком. Президент имеет право на неограниченное переизбрание [464].

333. Привилегии. — Президенту выплачивается сумма в 1 200 000 франков в год: половина в качестве жалования, половина на покрытие дорожных расходов и издержек, ложащихся на него как на официального представителя нации. Он проживает в Елисейском дворце, где в известной степени поддерживает пышность и церемониал, которые обычно ассоциируются только с монархией. Его достоинство защищено специальными и эффективными наказаниями за оскорбление и клевету. Подобно Президенту Соединенных Штатов, в течение срока своих полномочий он освобожден от процедур обычных судов; но, как и его американский коллега, он может быть судим Сенатом по статьям об импинджменте (обвинении), предъявленным нижней законодательной палатой. Президент Соединенных Штатов может быть подвергнут импичменту за «государственную измену, взяточничество и другие тяжкие преступления и проступки»; французский Президент может быть подвергнут импичменту только за государственную измену. С другой стороны, в то время как наказание, которое может быть наложено на американского Президента по решению Сената, ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать должности, французская конституция не устанавливает никаких пределов для наказания, которому может быть подвергнут Президент, осужденный за государственную измену. С точки зрения закона он может быть приговорен к смертной казни.

334. Полномочия: участие в законотворчестве. — Президент обладает многочисленными и, по крайней мере на бумаге, грозными полномочиями. Первая группа относится к созданию законов. «Президент Республики, — гласит конституционный закон от 25 февраля 1875 года, — обладает правом законодательной инициативы наравне с членами обеих палат. Он провозглашает законы после того, как они вотированы обеими палатами; и он следит за их исполнением и обеспечивает его» [465]. Совместное обладание правом законодательной инициативы, осуществляемое через кабинет, — это то, чем не располагает американский Президент, который может лишь предлагать и рекомендовать меры, считающиеся им желательными. Президент Франции, напротив, обладает лишь отлагательным вето. Он может вернуть неугодную ему меру на новое рассмотрение в парламент; но если она принимается повторно даже простым большинством, он обязан провозгласить ее законом. Если же право вето практически не существует, Президент обладает важным прерогативом в виде права издавать ордонансы, имеющие силу дополнительного законодательства. Это могут быть не просто исполнительные распоряжения по детальным вопросам, подобные тем, что издаются Президентом США, а масштабные предписания, считающиеся существенными для применения законов в целом. Единственное ограничение заключается в том, что такие ордонансы не должны противоречить конституции или любому постановлению палат. Это полномочие, как ни странно, опирается не на какое-то эксплицитное конституционное положение, а исключительно на обычай. Право, которым обладает Президент с согласия Сената распускать Палату депутатов до истечения срока ее полномочий, тем самым приближая всеобщие выборы, также может служить средством оказания значительного влияния на законодательные процессы и результаты.

335. Полномочия: исполнительные и судебные. — Будучи главой национальной администрации, Президент назначает на все гражданские и военные должности, связанные с центральным правительством. Его назначения не требуют ратификации Сенатом или любым другим органом. Он может даже создавать указом новые должности. И его право освобождения от должности, за исключением определенных случаев, абсолютно ничем не ограничено. Назначения и смещения, однако, на практике осуществляются через кабинет, и в непосредственном распоряжении Президента нет никакого патронажа, кроме постов в его собственном домашнем хозяйстве. В отношении иностранных дел полномочия Президента более существенны. Подобно американскому Президенту, он представляет свою страну при отправке и принятии послов, министров, посланников и консулов, а также при переговорах и заключении договоров. Договоры, затрагивающие вопросы мира, торговли, территориальных владений, финансов или правового положения французов в иностранных государствах, требуют ратификации палат; другие не требуют таких действий, и даже иностранный союз может быть заключен исполнительной властью самостоятельно. В военной сфере Президент является главнокомандующим вооруженными силами нации — сухопутными и военно-морскими. Он не может объявлять войну без согласия палат; но через ведение иностранных дел он может в любой момент, во многом подобно Президенту Соединенных Штатов, создать ситуацию, при которой война станет неизбежной. Наконец, Президент наделен полномочиями помилования и отсрочки исполнения приговора, хотя амнистия может быть дарована только законом [466].

II. Кабинет

336. Значение в структуре правительства. — «Нет, — говорит английский писатель прошлого поколения, — ни одного живого должностного лица, которое занимало бы более жалкое положение, чем французский Президент. Старые короли Франции царствовали и управляли. Конституционный Король, согласно г-ну Тьеру, царствует, но не управляет. Президент Соединенных Штатов управляет, но не царствует. Президенту Французской республики выпало на долю ни не царствовать, ни не управлять» [467]. Слабость положения французского Президента проистекает конкретно из двух статей конституционного закона от 25 февраля 1875 года. Одна из них устанавливает, что «каждый акт Президента Республики должен быть контрассигнован министром». Другая предусматривает, что «министры несут коллективную ответственность перед палатами за общую политику правительства и индивидуальную — за свои личные действия» [468]. При действии этих принципов кабинет становится реальной исполнительной властью. Подобно суверену Великобритании, Президент не может совершать ошибок, поскольку акты, которые официально являются его актами, на самом деле выполняются министрами, которые одни (за исключением случаев государственной измены) несут за них ответственность. Избираемый членами парламента, Президент обычно принадлежит к той партийной группе, которая находится в данный момент на подъеме, и ею же держится в подчинении. Лидерами этой группы являются министры, и в весьма значительной степени Президент просто пассивно одобряет политику этой группы людей и подписывает и провозглашает меры, которые она проводит через палаты.

337. Организация и функции. — Министерские портфели создаются исполнительным указом. Их число несколько варьировалось. В 1875 году их было девять. В 1879 году был создан десятый. Между 1881 и 1887 годами их было одиннадцать. Сегодня их двенадцать, а именно: (1) внутренних дел; (2) финансов; (3) военный; (4) юстиции и культов; (5) морской; (6) колоний; (7) народного просвещения; (8) иностранных дел; (9) торговли; (10) сельского хозяйства; (11) общественных работ, почт, телеграфов и телефонов; и (12) труда. Портфели могут не только создаваться, но и перераспределяться простым исполнительным указом, хотя необходимые финансовые ассигнования, разумеется, обусловлены одобрением палат. Премьер-министр может занимать любой из министерских постов или даже два из них одновременно. Он назначается Президентом и, действуя совместно с Президентом, назначает своих коллег и распределяет между ними соответствующие портфели. Обычно, хотя и не обязательно, министры являются членами Сената или Палаты депутатов, главным образом последней [469]. Будучи членами палат или нет, они имеют право присутствовать на всех заседаниях обеих палат и принимать особо привилегированное участие в дебатах. Министры получают годовое жалование в размере 60 000 франков и проживают, как правило, в официальных особняках, содержащихся для глав ведомств, которыми они руководят.

В совокупности министры обладают двумя наборами функций, которые существенно различаются. Один они выполняют в качестве «совета», другой — в качестве «кабинета». В качестве совета они осуществляют общий надзор за исполнением законов в целях обеспечения эффективности и единства государственных дел. В случае смерти, недееспособности или отставки Президента Совет уполномочен исполнять обязанности главы государства до тех пор, пока Национальное собрание не выберет преемника. В качестве кабинета министры формулируют фундаментальную политику правительства и представляют его в палатах. Совет является административным органом и прямо признается законом; кабинет — политическим и таковым не признается. На заседаниях Совета Президент Республики не только присутствует, но и председательствует; на заседаниях кабинета он редко даже появляется. Однако, за исключением Президента, оба органа по своему персональному составу идентичны [470].

338. Парламентская система: множество партий. — На бумаге во Франции сегодня существует парламентская система правления, по существу схожая с той, что преобладает в Великобритании [471]. Полномочия Президента носят лишь номинальный характер. Реальную исполнительную власть составляют министры. Эти министры несут ответственность — коллективно по общим вопросам и индивидуально по частным — перед палатами, а на деле перед Палатой депутатов. При поражении по любому важному предложению они уходят в отставку в полном составе. Парламентское правление во Франции означает, однако, на практике нечто совершенно иное, чем то, что оно означает по ту сторону пролива. Главная причина этого кроется в совершенно ином статусе политических партий в двух странах. В Великобритании, хотя в последние годы и возникли мелкие политические группы, усложняющие ситуацию, политическая жизнь нации по-прежнему в значительной степени ограничивается двумя великими соперничающими партиями, которые противопоставляют друг другу относительно сплоченный фронт и между которыми вряд ли возможно какое-либо слияние или аффилиация. Во Франции, напротив, существует множество партий, и ни одна из них, по-видимому, никогда не окажется в положении, позволяющем ей доминировать в правительстве в одиночку. Выборы 1910 года прислали в Палату депутатов представителей не менее чем девяти различных политических групп. Ни одно министерство не может быть сформировано с надеждой на то, что оно сможет рассчитывать на рабочее большинство в Палате, если оно не представляет в своем составе коалицию нескольких партий. Правительство, сформированное таким образом, однако, почти неизбежно колеблется и недолговечно. Оно не способно угодить всем группам и интересам, на которые опирается; оно не смеет обидеть ни одно из них; в конечном итоге оно нередко вызывает недовольство у всех.

339. Частота министерских смен. — Именно из этого положения дел проистекает поразительная частота, с которой во Франции происходят министерские кризисы и смены кабинетов. Министерство г-на Пуанкаре, сформированное в январе 1912 года, было сорок пятым в истории французского парламентаризма с 1875 года — периода всего в тридцать семь лет. Между 1875 и 1900 годами прошло лишь четыре года без хотя бы одной смены кабинета. После 1900 года смены стали несколько менее частыми. Министерство Вальдека-Руссо 1899–1902 годов — самое долговечное с 1875 года — продержалось фактически три года; министерство Комба 1902–1905 годов просуществовало более двух с половиной лет; а министерство Клемансо 1906–1909 годов чуть-чуть не дотянуло до двух лет и девяти месяцев. Тем не менее в общей сложности девять министерств в течение тринадцати лет означают в среднем лишь полтора года на одно министерство. Справедливости ради следует сказать, что обычный «кризис» вряд ли влечет за собой полную смену кабинета. Потерпев поражение в Палате или не имея возможности продвигаться вперед, министерство в полном составе уходит в отставку; но, как правило, многие члены немедленно назначаются вновь, возможно, с изменением портфелей. Определенная преемственность проистекает также из того факта, что подчиненные служащие в различных ведомствах пользуются разумной стабильностью срока пребывания в должности. Тем не менее наиболее очевидная черта парламентского правления в его нынешнем виде во Франции и в других континентальных странах — его нестабильность. Лишь там, где, как в Англии, имеются две крупные партии, каждая из которых обладает солидарностью и достаточной силой в случае возвращения к власти для поддержки однородного и сочувствующего им министерства, можно в полной мере реализовать более желательные результаты парламентской системы. Пока нет никаких свидетельств того, что такие партии находятся во Франции в процессе зарождения [472].

340. Интерпелляция. — Непрочность положения французских министерств усугубляется таким парламентским инструментом, как интерпелляция. Как и в Великобритании, каждый член обеих палат обладает правом в любое время задать главе исполнительной власти прямой вопрос относительно любого государственного дела, которое без нарушения приличий может стать предметом открытого обсуждения. Однако министру нельзя задавать вопросы без его согласия, и инцидент обычно обходится без дебатов. Во Франции же любой член может направить министру интерпелляцию, призванную не получить информацию, а поставить правительство в оборонительную позицию и спровоцировать дебаты, которые могут закончиться свержением министерства на какой-нибудь чисто технической почве или по другому вопросу, сам по себе имеющему лишь второстепенное значение. Интерпелляция — это вызов. Она назначается специальным порядком на день, определенный палатой, и почти неизменно приводит к вотуму доверия или недоверия министрам. В том виде, в каком она применяется во Франции, интерпелляция слишком легко поддается целям чистой фракционности, чтобы ее можно было признать ценной чертой парламентской процедуры [473].

III. Парламент: Сенат и Палата депутатов

341. Двухпалатная система. — С роспуском Генеральных штатов в 1789 году Франция окончательно отказалась от парламентской системы, основанной на средневековом принципе сословий. На протяжении более чем ста лет, однако, схема парламентской организации, которая должна была прийти на смену отброшенной, оставалась неопределенной. Во время революции ультрадемократические реформаторы очень часто выступали за сохранение национального собрания из одной палаты, и лишь с про promulgation (провозглашением) конституции 1795 года была введена в действие структура правления, включавшая положение о двухпалатном законодательном органе. За двухпалатной системой 1795–1799 годов последовал аномальный законодательный режим Наполеона, но по Конституционной хартии 1814 года двухпалатный принцип был возрожден и непрерывно применялся в течение тридцати четырех лет. Законодательным органом Второй республики было однопалатное собрание, но элементом перехода ко Второй империи стало возрождение Сената, и на протяжении всего правления Наполеона III законодательные палаты номинально были двумя, хотя лишь в 1870 году Сенат как законодательный орган был уравнен в правах с Законодательным корпусом. В целом можно утверждать, что к периоду, когда конституция Третьей республики обрела форму, политический опыт нации доказал, что двухпалатная система является наиболее естественной, безопасной и эффективной. Первым положением Конституционного закона об организации государственных властей, принятого 25 февраля 1875 года, было то, что законотворческая власть Франции должна осуществляться национальным парламентом, состоящим из (1) Палаты депутатов и (2) Сената. Одно из них, как было решено, должно было опираться на широкую демократическую основу. Другое планировалось, как это принято в отношении вторых палат, несколько более удаленным от непосредственного контроля избирателей страны. Но обе палаты предназначались фундаментально для претворения в законы воли народа, в котором четко сосредоточен суверенитет французской нации. И даже самый беглый обзор французской системы государственного управления в ее нынешнем виде убедит в том, что структура и организация парламентского органа соответствуют обычаям демократического государства даже в большей степени, чем это предполагали основатели существующего порядка.

342. Сенат в его первоначальном виде. — Решив, что парламент должен состоять из двух ветвей, Национальное собрание в 1875 году столкнулось со сложной задачей формирования верхней палаты, которая не была бы простой копией нижней и в то же время не привносила бы в демократическую конституционную систему чужеродный элемент аристократии. Найденным решением стала палата, места в которой должны были быть полностью выборными, но не находиться в непосредственном распоряжении народа. Конституционным законом от 24 февраля 1875 года предусматривалось, что Сенат должен состоять из трехсот членов, из которых двести двадцать пять должны избираться департаментами и колониями и семьдесят пять — самим Национальным собранием [474]. Департаменты Сена и Нор уполномочивались избирать по пять сенаторов, остальные — по четыре, три или два, как указано в законе. Сенаторы от департаментов и колоний должны были избираться абсолютным большинством и по системе scrutin de liste коллегией, заседающей в административном центре департамента или колонии и состоящей из депутатов, генеральных советников и делегатов, избираемых по одному от каждого муниципального совета из числа избирателей коммун. Сенаторы, избираемые Собранием, должны были избираться по системе scrutin de liste и абсолютным большинством голосов. Никто не мог быть избран, если он не достиг сорокалетнего возраста и не пользовался в полном объеме гражданскими и политическими правами. Семидесяти пяти сенаторам, избранным Собранием, предписывалось сохранять свои места пожизненно, а возникающие вакансии должны были заполняться самим Сенатом. Все остальные члены должны были избираться на девять лет с обновлением на треть каждые три года.

343. Сенат: состав и выборы в настоящее время. — Разработанная таким образом система в основном действует и поныне. Главные отличия от нее заключаются в тех изменениях, которые были введены конституционным законом от 9 декабря 1884 года, постановившим: (1) что метод кооптации при выборах должен быть отменен и что, хотя нынешние пожизненные члены сохраняют свои места до конца жизни, все вакансии, возникающие впоследствии вследствие смерти таких членов, должны заполняться в департаментах обычным порядком, и (2) что коллегия выборщиков департамента должна быть расширена за счет включения в нее не просто одного делегата от каждого муниципального совета, а от одного до двадцати четырех (тридцати в случае Парижа) в зависимости от числа членов в совете [475]. Этим же законом члены семей, некогда правивших во Франции, объявлялись не имеющими права быть избранными; а согласно акту от 20 июля 1895 года никто не может стать членом той или иной палаты парламента, если он не выполнил закон о воинской обязанности.

Немногие из пожизненных членов дожили до сегодняшнего дня. Когда они исчезнут, французский Сенат будет представлять собой компактный корпус из трехсот человек, распределенных по департаментам примерно пропорционально численности населения и во всех случаях избираемых коллегиями выборщиков, все члены которых сами были избраны непосредственно народом. Нынешнее распределение дает департаменту Сена десять мест, департаменту Нор — восемь, другим — по пять, четыре, три и два вплоть до территории Бельфор, трех департаментов Алжира и колоний Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Французская Вест-Индия, которые направляют по одному сенатору. Долгое время воспринимавшийся республиканцами с подозрением, Сенат стал рассматриваться французами в целом как, возможно, самое совершенное творение Республики [476]. В наши дни его состав пополняется преимущественно за счет депутатов, поэтому он включает в себя не только множество выдающихся людей в области литературы и науки, но и необычайно высокую долю опытных дебатеров и парламентариев. Ведущий американский авторитет отмечал, что он «состоит из столь внушительного корпуса людей, какого не сыскать ни в одной законодательной палате во всем мире» [477]. Заседания Сената с 1879 года проводятся во Дворце Люксембург — великолепном здании на левом берегу Сены, относящемся к началу XVII века [478].

344. Палата депутатов: состав. — 597 членов нижней законодательной палаты избираются непосредственно народом на условиях, регулируемых чередой избирательных законов, главным из которых является органический закон от 30 ноября 1875 года [479]. Избирательным правом наделяются все жители мужского пола, достигшие двадцати одного года и не являющиеся уголовными преступниками, банкротами, не состоящие под опекой и не находящиеся на действительной военной или военно-морской службе. Цензов образования или имущества не существует. Единственными требованиями являются внесение имени избирателя в списки избирателей и наличие доказанного шестимесячного проживания в коммуне, в которой он собирается голосовать. Условия предоставления избирательного права предписываются государством; однако ведение и ежегодный пересмотр избирательных списков возлагаются на коммуну, причем списки являются едиными для коммунальных, окружных, департаментских и национальных выборов. Французская система регистрации отличается исключительной эффективностью и, по сравнению с британской, дешевизной.

345. Избирательный округ и парламентские кандидатуры. — Избирательной единицей во Франции является округ (аррондисман) — административное подразделение департамента. Каждый аррондисман избирает одного депутата, если его население не превышает 100 000 человек; в противном случае он делится на одномандатные округа — по одному на каждые 100 000 жителей или оставшуюся часть от этого числа. Новое распределение проводится после каждой пятилетней переписи населения, когда каждому из восемьдесят шести департаментов выделяется квота представителей, пропорциональная численности населения. Нынешний метод выборов, при котором отдельный избиратель голосует в своем аррондисмане или округе только за одного депутата, известен как scrutin d'arrondissement. Установленный в 1876 году, scrutin d'arrondissement применялся до 1885 года, когда по воле Гамбетты был осуществлен переход к системе, при которой за депутатов от всего департамента голосовали по единому списку, подобно тому, как избираются выборщики президента в американском штате. Эта система — так называемый scrutin de liste — просуществовала лишь до 1889 года, когда вновь был восстановлен scrutin d'arrondissement [480].

Полный состав Палаты избирается одновременно на четырехлетний срок, за исключением тех случаев, когда Палата распускается раньше. От кандидата не требуется никакого выдвижения или подобных формальностей. Однако для участия в выборах он должен быть квалифицированным избирателем и достичь возраста двадцати пяти лет. Согласно закону от 30 ноября 1875 года, государственным служащим запрещается баллотироваться в округах, где их положение могло бы позволить им влиять на выборы, а по закону от 16 июня 1885 года члены семей, когда-либо царствовавших во Франции, лишены этого права. Все, что требуется от лица, обладающего необходимыми юридическими квалификациями и желающего стать кандидатом, — это за пять дней до выборов сдать префекту департамента, в котором должны состояться выборы, заверенную мэром декларацию с указанием названия избирательного округа, в котором он намеревается добиваться избрания. Даже эта незначительная формальность была введена лишь Законом о множественном выдвижении кандидатур 1889 года, которым оговаривается, что никто не может быть кандидатом более чем в одном округе. Французский электорат по общему признанию равнодушен к осуществлению избирательного права, но методы предвыборной борьбы, ставшие привычными в других странах, применяются систематически, и порой пробуждается немалая доля общественного интереса. [480]

346. Проведение парламентских выборов. — Избирательный процесс прост и недорог. Голосование осуществляется тайным бюллетенем, и голосование длится только один день. Как правило, голосование проходит в мэрии (mairie) или муниципальном здании коммуны под непосредственным наблюдением избирательного бюро, состоящего из председателя (обычно мэра), четырех асессоров и секретаря. Государство не предоставляет избирательные бюллетени, но можно рассчитывать на то, что один или несколько кандидатов восполнят этот недостаток. Подсчет голосов является публичным, и результат объявляется без промедления. Если обнаруживается, что ни один кандидат в округе не набрал абсолютного большинства поданных голосов и одновременно четвертой части от числа голосов, которые зарегистрированные избиратели округа по закону способны подать, назначается второе голосование (так называемый баллотаж) на воскресенье через неделю после предстоящего. Ни один из кандидатов, за которых голосовали, не выбывает из борьбы, если только не заявляет о добровольном снятии кандидатуры; новые кандидаты могут вступить в гонку даже в столь поздний день; и тот, кто во время второго голосования добивается простого большинства, объявляется избранным. По общему мнению наблюдателей, принцип второго тура голосования в том виде, в каком он применяется во Франции, не имеет особой решающей ценности. Центральное государтво посредством различных механизмов привыкло оказывать существенное влияние на парламентские выборы; однако все более или менее влиятельные политические группы в тот или иной момент извлекали выгоду из этой практики, и в настоящее время существует всеобщее согласие с ней, за исключением потерпевших поражение кандидатов, чьи перспективы были ею подорваны.