«Правительства Европы»

В то же время следует отметить, что, хотя профессиональные, пожизненные держатели должностей продолжают преобладать так, как ни в одной другой крупной стране западной Европы, класс непрофессионалов велик и постоянно увеличивается. Как правило, первый класс является оплачиваемым, второй — нет; непрофессионалы представляют собой просто граждан, которые, движимые соображениями гражданского и социального характера, отдают свои услуги без перспективы денежного вознаграждения. Принцип системы, как характеризует его Эшли, — это правление экспертов, сдерживаемое непредвзятой критикой и силой кошелька и эффективно контролируемое центральными властями. И хотя детали устройств местного самоуправления заметно различаются от государства к государству, этот принцип, достигший своего наиполнейшего воплощения в Пруссии, можно сказать, лежит в основе местного самоуправления по всей империи в целом.

V. Местное самоуправление: округа и органы

287. Провинция. — Помимо городов, имеющих свои специальные формы правления, политическими единицами Пруссии в порядке их величины являются: (1) провинцио (Provinz), или провинция; (2) регирунговсбецирк (Regierungsbezirk), или район (округ); (3) крайс (Kreis), или округ; (4) амтсбецирк (Amtsbezirk), или судебная юрисдикция; и (5) гемайнде (Gemeinde), или община. Из них три — первая, третья и пятая — являются сферами как центрального управления, так и местного самоуправления; две — вторая и четвертая — существуют исключительно для административных целей. Провинций насчитывается двенадцать: Восточная Пруссия, Западная Пруссия, Бранденбург, Померания, Силезия, Позен, Вестфалия, Саксония, Ганновер, Рейнская провинция, Шлезвиг-Гольштейн и Гессен-Нассау. [393] В отличие от французских и итальянских департаментов, прусские провинции представляют собой исторические области с широко варьирующимися размерами и в некоторых случаях даже не полностью непрерывной территорией. Так, Ганновер географически представляет собой королевство, некогда объединенное с короной Великобритании, Шлезвиг-Гольштейн включает территории, отторгнутые от Дании в 1864 году, Саксония — это земля, взятая у Саксонского королевства по окончании наполеоновских войн, а Позен представляет собой окончательное приобретение Пруссии от разделов Польши XVIII века.

В организации провинции разделение функций, относящихся к делам королевства (Staatsgeschäfte), и функций, относящихся только к вопросам местного характера, осуществляется жестко. В круге (округе), как будет видно, оба ряда функций выполняются одним и тем же органом должностных лиц; в правительственном районе выполняемые функции носят исключительно общегосударственный, а не местный характер; но в провинции существуют не просто два ряда функций, а две совершенно обособленные группы должностных лиц.

288. Провинциальные органы центрального управления. — Для управления делами общего интереса, такими как полиция, просвещение и религия, органами в пределах провинции являются: (1) обер-президент (Oberpräsident), или главный президент, назначаемый королем представлять центральное управление в ведении всех тех дел, которые касаются всей провинции или выходят за рамки юрисдикции одного управления регирунговсбецирка [394], и (2) провинциальный совет (Provinzialrath), состоящий помимо обер-президента или его представителя в качестве председательствующего из одного профессионального члена, назначаемого на неопределенный срок министром внутренних дел, и пяти обычных членов-граждан, избираемых обычно сроком на шесть лет провинциальным комитетом (Ausschuss). Обер-президент является непосредственным агентом министерства, подобно префекту во Франции, хотя он является более солидным и важным функционером, чем его французский аналог. Тем не менее, в силу того факта, что большинство актов обер-президента имеют силу только после того, как получили согласие органа, большинство членов которого избирается в пределах провинции, бюрократический аспект его положения подвергается весьма важному ограничению.

289. Провинциальные органы самоуправления. — Рядом с этой официальной группой стоит другая, совершенно независимая от нее, для управления делами чисто местного значения. Ее органы включают: (1) провинциальный комитет (Provinzialausschuss), состоящий из семи-четырнадцати членов, избираемых на шесть лет провинциальным ландтагом не обязательно, но почти неизменно из числа его собственного состава; (2) ландсхауптмана (Landeshauptmann) или ландесдиректора (Landesdirektor), оплачиваемого исполнительного чиновника, избираемого ландтагом на шесть или двенадцать лет и утверждаемого короной; и (3) провинциальный ландтаг (Provinziallandtag), или провинциальное собрание. Ландсхауптман является исполнительным, провинциальный комитет — консультативным органом местного самоуправления; провинциальный ландтаг является провинциальным законодательным органом. Члены ландтага избираются на шесть лет (половина переизбирается каждые три года) диетами кругов (округов) и включают, как правило, местных административных чиновников округов, крупных землевладельцев и других состоятельных лиц. Сессии созываются короной по меньшей мере каждые два года. [395] Функции ландтага обширны. Они включают надзор за благотворительностью, шоссейными дорогами и промышленностью; вотирование местных налогов и их распределение между округами; принятие местных законов; хранение провинциального имущества; избрание ландсхауптмана и членов провинциального комитета; а также дачу советов по провинциальным вопросам по запросу центрального правительства. Ландтаг на практике менее независим, однако, чем это перечисление полномочий могло бы показать. Все его законодательство требует согласия короля; большинство его финансовых мероприятий должно представляться одному или нескольким министрам; а сам орган может быть в любое время распущен короной.

290. Правительственный район. — Каждая провинция делится на ряд регирунговсбецирков, или районов, которых в королевстве сейчас насчитывается тридцать пять. [396] В отличие от провинции, район существует исключительно для целей общего управления. Поэтому он не имеет органов самоуправления. Его правление (Regierung), или «администрация», состоит из корпуса профессиональных, получающих жалование чиновников, назначаемых короной и имеющих во главе регирунговсбециркспрезидента (Regierungspräsident), который в целом является самым важным чиновником на прусской местной службе. Предметы, подпадающие под юрисдикцию функционеров района, включая налогообложение, образование, религию, леса и т.д., весьма обширны, и работа по управлению осуществляется главным образом через «коллегии», или правления. Для ведения полиции и надзора за местными органами существует районный комитет (Bezirksausschuss), состоящий из регирунговсбециркспрезидента, двух других лиц, назначаемых короной, и четырех членов, избираемых провинциальным комитетом на шесть лет. Очень важной функцией, которой этот орган обладает с 1883 года, является заседание под председательством одного из его членов, назначенных за свои судебные квалификации, в качестве административного суда района. [397]

291. Округ (крайс). — В крайсе (Kreis), или округе, как и в провинции, существуют две четко различающиеся группы правительственных функций: общие и местные; но для управления и теми, и другими имеется единая иерархия должностных лиц. Число округов в королевстве составляет около 490 с населением от 20 000 до 80 000 человек. Каждый включает все лежащие в нем города с населением менее 25 000 человек. Город с населением более 25 000 человек обычно образуется по министерскому распоряжению в самостоятельный округ, и в этом случае функции управления осуществляются муниципальными властями. [398] Существенными органами управления в сельских округах (Landkreise) являются три: ландрат (Landrath), окружной комитет (Kreisausschuss) и окружной сейм (Kreistag). Ландрат назначается пожизненно короной, часто по выдвижению окружного сейма (Kreistag). Он заведует всеми административными делами — общими и местными — в пределах округа; исполняет функции начальника полиции; председательствует в окружном комитете и окружном сейме; и в целом занимает в округе то место, которое занимает в провинции обер-президент. С ним связан и организован под его председательством окружной комитет, состоящий из шести неофициальных членов, избираемых окружным сеймом на шесть лет. Помимо консультативных функций, окружной комитет заседает в качестве административного суда низшей инстанции.

Окружной сейм является законодательным органом округа. Его члены числом не менее двадцати пяти избираются сроком на шесть лет тремя ассоциациями (Verbände), или коллегиями: первая состоит из городов, вторая — из крупных сельских налогоплательщиков, третья — из сложной группы сельских интересов, в которой преобладают мелкие налогоплательщики и делегаты общинных собраний. [399] Окружной сейм — орган существенной важности. Он избирает прямо или косвенно всех выборных должностных лиц округа, района и провинции; он создает местные должности и регулирует их функции; он принимает законодательство местного характера; и он вотирует налоги, необходимые как для его собственного, так и для провинциального управления.

292. Община. — Наименьшей из прусских правительственных единиц является гемайнде (Gemeinde), или община. [400] Существует два четких типа общин: сельская (Landgemeinde) и городская (Stadtgemeinde). Управление сельских общин (их около 36 000) настолько разнообразно, что любое их общее описание практически невозможно. Они в значительной степени опираются на местный обычай, хотя в некоторых пунктах приведены к разумному единообразию на основе регулирующих статутов, подобных тем, что были приняты для общин восьми из двенадцати провинций в Положении о сельских общинах (Landgemeinde-ordnung) 1891 года. [401] В них неизменно имеется выборный шульце (Schulze), или главный магистрат. Ему обычно помогают от двух до шести заседателей (Schöffen) или советников. И обычно имеется правящий орган (Gemeindevertretung), состоящий из избранных представителей, когда насчитывается по меньшей мере сорок цензовых избирателей (в противном случае народ действует в качестве первичного собрания — Gemeindeversammlung), для решения вопросов, касающихся местных школ, церквей, дорог и подобных интересов. Следует отметить, однако, что большинство сельских общин настолько малы, что у них нет ни финансовых ресурсов, ни административных способностей для поддержания управления большой жизнеспособности. Такие действия, которые предпринимаются в них, совершаются почти неизменно с одобрения и под руководством властей округа, главным образом ландрата. [402]

В своем правительственном устройстве городские общины проявляют больше единообразия, чем сельские, хотя временами среди них наблюдаются большие различия. Обычные органы включают (1) штатдрат (Stadtrath), исполнительный орган, состоящий из бургомистра и ряда помощников, избираемых на шесть, девять или двенадцать лет или даже пожизненно, и (2) городское собрание (Stadtverordnete), или муниципальный совет, избираемый на срок от трех до шести лет, как правило, тем же электоратом, который выбирает членов нижней палаты прусского ландтага.

ГЛАВА XIV

МАЛЫЕ ГЕРМАНСКИЕ ГОСУДАРСТВА — ЭЛЬЗАС-ЛОТАРИНГИЯ 293. Существенное сходство политических институтов. — Преобладание Пруссии среди двадцати пяти государств, входящих в состав Германской империи, таково, что придает правительственной системе этого королевства интерес и значение, которые не присущи политическому устройству ни одного из остальных членов федерации. Тем не менее, ни одно описание германских правительств не было бы адекватным, если бы оно полностью игнорировало малые государства. Ряд этих государств, особенно Бавария, Баден, Вюртемберг и Саксония, имеют значительные размеры, а управляемое в них население приближается к населению или превышает население некоторых полностью независимых европейских наций, таких как Норвегия, Дания, Швейцария, Португалия и несколько государств юго-востока. Было бы излишним, однако, даже если бы это было возможно, описывать здесь двадцать пять по существу независимых германских систем правления. Несмотря на немаловажные различия, они — или подавляющее большинство из них — имеют много общих фундаментальных черт. Все они, кроме трех (Гамбург, Бремен и Любек), являются монархиями. Все они, кроме двух (Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц), имеют писаные конституции [403] и выборные законодательные палаты. В каждой из монархий полное отсутствие чего-либо в роде министерской ответственности перед парламентским органом оставляет путь открытым для поддержания энергичной и независимой королевской власти, и не будет преувеличением сказать, что во всех них, как это превосходно справедливо для Пруссии, принцип автократии лежит в основе как организации, так и методов управления. Устройство местного самоуправления и системы отправления правосудия в большинстве случаев были скопированы с Пруссии. Достаточно будет сказать очень кратко сначала о нескольких более важных монархиях, а впоследствии о городах-республиках.

I. Более важные монархии

294. Бавария: корона и министерство. — После Пруссии наиболее важным из германских государств как по площади, так и по населению является королевство Бавария. Действующая в настоящее время в Баварии конституция была провозглашена 26 мая 1818 года, хотя с этой даты она претерпела немалые изменения в процессе внесения поправок. [404] Первоначальный документ заменил основной закон от мая 1808 года, разработанный королем Баварии по подобию конституции, дарованной за несколько месяцев до этого Наполеоном королевству Вестфалия; и даже нынешние рамки правления несут в себе несомненные следы французского влияния. Функции и прерогативы короля и министров в существенных чертах такие же, как в Пруссии. [405] В дополнение к Государственному министерству, состоящему из семи глав ведомств, имеется совещательный Государственный совет (Staatsrath), включающий помимо министров одного принца королевской крови и восемь других членов. В соответствии с королевской прокламацией важные акты правительства требуют контрассигнации всех министров. Само по себе это не подразумевает какой-либо большей степени министерского подчинения, чем существует где-либо еще в германских правительствах, но стоит отметить, что в течение длительного периода, особенно после 1869 года, со стороны клерикалов предпринимались настойчивые попытки внедрить в баварскую систему принцип министерской ответственности в парламентском смысле этого слова, и что хотя эта попытка отнюдь не увенчалась полным успехом, верно то, что в Баварии министры занимают на практике несколько менее независимое положение, чем в других германских монархиях. Инструмент интерпелляции, например, не только существует в теории; он имеет значение, как в других местах Германии он не имеет, при практическом применении. Если министр не хочет отвечать на адресованную ему интерпелляцию, он по закону обязан по крайней мере назвать причины своего отказа. [406]

295. Баварский ландтаг. — Ландтаг Баварии состоит из двух палат. Верхняя, официально именуемая палатой имперских советников (Kammer der Reichsrate), состоит из принцев королевской семьи, высших сановников короны, высшего духовенства, потомственных дворян и пожизненных членов, назначаемых короной — всего около восьмидесяти пяти — девяноста человек. Нижняя палата, или палата депутатов (Abgeordnetenkammer), состоит из 163 членов. По закону 1881 года классовая система голосования в Баварии была заменена равным избирательным правом, распространенным на всех мужчин, уплачивающих прямой налог. Выборы оставались косвенными до 1906 года, когда было предусмотрено проведение выборов прямым и тайным голосованием. [407] Депутаты избираются сроком на шесть лет и распределяются таким образом, чтобы в норме один депутат приходился на каждые 38 000 человек. Каждый совершеннолетний житель имеет право голоса, если ко времени выборов он достиг двадцати пяти лет, был баварским гражданином не менее одного года и уплачивал государству прямой налог в течение по меньшей мере того же периода. Ландтаг должен созываться не реже одного раза в три года. [408] Бюджет составляется на двухлетней основе, так что сессии фактически проводятся раз в два года.

296. Саксония: корона и министерство. — Третьим среди государств империи по населению, хотя и пятым по площади, является королевство Саксония. Нынешняя саксонская конституция была обнародована 4 сентября 1831 года под влиянием революционных движений 1830 года. Ею монархия, управляемая по средневековой сословной системе, была превращена в монархию, управляемую, по крайней мере номинально, по современному репрезентативному режиму. Однако на практике введение конституционализма лишь очень незначительно смягчило реальную власть монарха. Король по-прежнему остается во всех смыслах верховной властью в государстве. [409] Он назначает и увольняет министров по своему усмотрению, издает ордонансы, обладающие силой закона, и осуществляет далеко идущий контроль за законодательным процессом. В случае отказа палат вотировать ассигнования, которые считаются необходимыми, он может даже собирать и расходовать доходы в течение года на основании, не отдельном от его собственного. Для целей административного надзора существуют министры войны, финансов, юстиции, иностранных дел, внутренних дел и просвещения, а министры в совокупности составляют Gesammt-Ministerium, или министерство штата. Акты короны контрассигнуются министром; но не существует средства, с помощью которого министра можно было бы заставить уйти в отставку против воли короля враждебной законодательной палатой.

297. Саксонские законодательные палаты. — Саксонское законодательное собрание (Standeversammlung) состоит из двух палат. Верхняя, именуемая просто Первой палатой, представляет собой составной орган, состоящий из сорока шести членов в дополнение к переменному числу взрослых принцев королевского дома. Членство включает главным образом: (1) важных прелатов; (2) определенных университетских чиновников; (3) собственников крупных имений: двенадцать избранных и десять назначенных королем пожизненно; (4) первых магистратов Дрездена и Лейпцига; (5) шесть бургомистров других городов, назначенных королем; и (6) пять дворян, названных пожизненно по свободному выбору короля. Нижняя палата состоит из девяноста одного депутата, из которых сорок три избираются городами, а сорок восемь — сельскими общинами. Одно время члены избирались прямым тайным голосованием при всеобщем и равном избирательном праве, основанном на небольшом налоговом цензе. Однако страх перед социализмом привел к принятию в 1896 году новой системы, при которой был сохранен налоговый ценз, прямые выборы были заменены косвенными, а публичное голосование — тайным, и была введена трехклассная схема, которая передала политическое преобладание в руки состоятельных граждан едва ли менее эффективно, чем это делает трехклассное устройство в Пруссии.

После долгих волнений реакционная мера 1896 года была заменена всеобъемлющим избирательным законом от 5 мая 1909 года, который восстановил прямое и тайное голосование и попытался оградить интересы собственности с помощью новой системы множественных голосов. В его нынешнем виде закон гласит: (1) все мужчины, достигшие двадцатипятилетнего возраста и уплачивающие прямые налоги, имеют право на один голос; (2) мужчины, владеющие двумя гектарами земли либо уплачивающие налог с годового дохода в 1250, 1400 или 1600 марок в зависимости от того, извлекается ли такой доход соответственно из земли, государственной должности или общих источников, а также мужчины, сдавшие определенные экзамены, имеют право на два голоса; (3) избиратели, ежегодно уплачивающие налоги, как указано выше, с дохода в 1600, 1900 или 2200 марок, либо владеющие четырьмя гектарами земли, либо зарабатывающие в качестве учителей, инженеров, художников или писателей доход в 1900 марок, обладают тремя голосами; (4) лица, уплачивающие налог, как указано выше, с дохода в 2200, 2500 или 2800 марок или владеющие восемью гектарами земли, имеют четыре голоса; и (5) каждый человек, принадлежащий к первому, второму или третьему из этих классов, получает дополнительный голос по достижении пятидесятилетнего возраста, причем общее число голосов, которыми обладает один избиратель, никогда не превышает четырех. Как ни странно, на первых выборах по этому закону в октябре 1909 года социалисты, ранее представленные лишь одним депутатом, получили двадцать пять мест, то есть более трети от общего их числа. Палаты должны созываться королем по меньшей мере раз в два года. Обе они могут предлагать законопроекты, но на практике руководство законодательной деятельностью в очень большой степени оставляется за королем и кабинетом.

298. Вюртемберг: корона и кабинет. — Конституция королевства Вюртемберг была обнародована после долгих политических споров 25 сентября 1819 года. Во главе государства стоит король, чьи полномочия в некоторых отношениях даже шире тех, что принадлежат другим германским государям. Требуется, чтобы все политические акты, за исключением пожалования дворянских титулов, совершались только с письменного одобрения министра; однако в силу абсолютного контроля короля над кабинетом это не является посягательством на существенную прерогативу короны. Министров насчитывается шесть. Все они вместе составляют Государственный кабинет, а вместе с некоторыми назначаемыми советниками они также образуют Geheimerrath, или Тайный совет, с которым монарх консультируется по своему усмотрению.

299. Собрание сословий: пропорциональное представительство. — Законодательный орган Вюртемберга известен как Standeversammlung, или Собрание сословий. Верхняя палата — Standesherren, или Палата лордов — состоит из принцев королевской семьи; других принцев на различных условиях; рыцарей; церковных сановников; и членов, назначаемых короной отчасти на оговоренных условиях, а отчасти без учета каких-либо обязательных соображений происхождения, богатства или религиозной принадлежности. Abgeordnetenhaus, или Палата депутатов, состоит из девяноста двух членов, избираемых сроком на шесть лет следующим образом: по одному от каждого из административных округов (Oberamtsbezirke); шесть от Штутгарта и по одному от каждого из шести других важных городов; девять от округа Неккар и Ягст; и восемь от округа Шварцвальд и Дунай. Выборы проводятся прямым и тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права для мужчин старше двадцати пяти лет. По конституционной поправке от 16 июля 1906 года была введена система пропорционального представительства, при которой шесть депутатов Штутгарта и семнадцать депутатов от округов Неккар и Ягст и Шварцвальд и Дунай распределяются между различными политическими группами примерно пропорционально численности, достигнутой этими группами на выборах. Эта система, бывшая новшеством в Германии, была испытана на выборах в декабре 1906 года и январе 1907 года и большинством лиц была признана удовлетворительной.

Остальные шестьдесят девять представителей по-прежнему избираются в одномандатных округах. До поправки 1906 года палата состояла из семидесяти членов, избранных народным голосованием, и двадцати трех, заседальших в качестве представителей привилегированных или корпоративных интересов: тринадцать избирались землевладельческим дворянством, девять — сановниками протестантской и католической церквей, а также канцлер Тюбингенского университета.

300. Управление Бадена. — В июле 1808 года в Бадене был обнародован конституционный указ в подражание основному закону, который Наполеон в предыдущем году даровал королевству Вестфалия. 22 августа 1818 года этот документ был заменен ныне действующей конституцией. Исполнительная власть принадлежит великому герцогу с обычным положением о министерской контрасигнатуре. Законодательную власть монарх делит с ландтагом из двух палат. Согласно либерализующему закону от 24 августа 1904 года верхняя палата состоит из принцев правящей семьи, дворян, занимающих наследственные места, членов, назначаемых великим герцогом на четыре года, и представителей различных церковных, образовательных и других корпоративных интересов. Нижняя палата состоит из семидесяти трех представителей, избираемых на четыре года (двадцать четыре от городов и сорок девять от сельских районов) гражданами мужского пола старше двадцати пяти лет. В 1904 году прямые выборы сменили непрямые. Половина состава нижней палаты обновляется каждые два года. В Бадене наблюдался несколько больший прогресс, чем в большинстве германских государств, в направлении к либеральному и ответственному правлению.

II. Меньшие монархии и города-республики

301. Монархические вариации. — За относительно незначительными исключениями правительства остальных семнадцати германских монархий демонстрируют черты, в существенных чертах схожие с чертами описанных правительств. В каждом из государств, за исключением двух великих герцогств Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц, имеется письменная конституция, обнародованная в большинстве случаев во второй или третьей четверти девятнадцатого века. Исполнительная власть в каждом из них принадлежит монарху; законодательная — монарху и ландтагу, или собранию. Собрание обычно состоит из одной палаты с числом членов от двенадцати до сорока восьми; и в большинстве случаев члены избираются, по крайней мере отчасти, на основе всеобщего избирательного права мужчин. В некоторых государствах, например в княжестве Липпе, преобладает трехклассная избирательная система; и выборы по-прежнему очень часто являются непрямыми. Тенденция к либерализму однако почти всеобщая, и в последние годы был осуществлен ряд важных изменений, например введение прямых выборов вместо непрямых в Ольденбурге и Саксен-Веймаре в 1909 году. В тесно переплетенных великих герцогствах Мекленбургских общий ландтаг остается типично средневековым собранием сословий, основанным главным образом на землевладении.

302. Гамбург. — Три вольных города Гамбург, Бремен и Любек являются пережитками древнего Ганзейского союза. Все они имеют республиканские формы правления, различающиеся лишь в незначительных деталях. Конституция Гамбурга вступила в силу 1 января 1861 года и пересматривалась в 1879 и 1906 годах. Главными органами управления являются Сенат и Бюргершафт, или Палата буржуазии. Сенат состоит из восемнадцати членов, избираемых пожизненно Палатой буржуазии, но в соответствии с непрямым методом, разработанным так, что сам Сенат оказывает преобладающее влияние на выборах. Сенатор имеет привилегию уйти в отставку, если он того пожелает, по окончании шестилетнего периода или по достижении семидесяти лет. Из восемнадцати половина должна изучать финансы или право, в то время как из оставшихся девяти по крайней мере семь должны принадлежать к классу купцов. Палата буржуазии состоит из 160 членов, избираемых на шесть лет избирателями, чья квалификация основана на имуществе, уплате налогов или должности. Избирательный закон от 5 марта 1906 года ввел принцип пропорционального представительства, но не смог сломить господство имущих классов в палате. Половина состава обновляется раз в три года. Служба является неоплачиваемой и при обычных обстоятельствах обязательной.

Большая часть исполнительной власти принадлежит Сенату. По манере князя монархического государства этот орган назначает должностных лиц, назначает и инструктирует делегата в бундесрат, издает постановления и осуществляет надзор за управлением. Во главе каждого из девяти исполнительных ведомств стоит один сенатор. В вопросах законодательства полномочия Сената и Бюргершафта совпадают. Оба органа обладают правом законодательной инициативы, и все законы, договоры и финансовые соглашения должны получать одобрение обоих. Нижняя палата избирает и содержит Bürgerausschuss, или Комитет буржуазии, состоящий из двадцати пяти членов, в чью обязанность входит надзор за деятельностью Сената и исполнением законов. Заседания как Сената, так и Бюргершафта нерегулярны, но часты.

303. Любек и Бремен. — Управление Любека опирается на конституцию, провозглашенную 30 декабря 1848 года, но в последующие годы неоднократно переверставшуюся. Система в сущности схожа с действующей в Гамбурге, причем главные различия заключаются в том, что в Любеке весь состав Бюргершафта (120 человек) избирается гражданами напрямую, а Бюргершафт из тридцати членов выполняет более масштабные и независимые функции. Конституция Бремена восходит к 5 марта 1849 года, но пересматривалась в 1854, 1875 и трижды впоследствии. Как и в Любеке, Бюргершафт из 150 членов избирается всеми гражданами, но по классовой системе, в соответствии с которой граждане, учившиеся в университете, избирают четырнадцать членов; купцы — сорок; ремесленники и фабриканты — двадцать; а все остальные граждане, принесшие присягу бюрггера, — оставшиеся семьдесят шесть. Сенат состоит из четырнадцати членов.

III. Эльзас-Лотарингия

304. Первоначальная проблема организации. — По условиям Франкфуртского мира от 10 мая 1871 года Франция уступила Германии провинцию Эльзас и часть Лотарингии — в общей сложности 5605 квадратных миль горячего спорного спора территории, население которой, хотя и в значительной мере немецкое, тем не менее оставалось преимущественно французским. Положение, отведенное новоприобретенной территории внутри Империи, было аномальным. Оно определялось двумя главными соображениями: во-первых, тем фактом, что районы представляли собой завоеванную территорию, населенную недовольным народом и подверженную как внутренним беспорядкам, так и иностранному вторжению; и во-вторых, тем дополнительным фактом, что вновь созданная Империя состояла из федерации полуавтономных государств, в которую подчиненную территорию, приобретенную войной, было нелегко вписать. Присоединяемые земли могли бы, по идее, быть превращены в 1871 году в двадцать шестое государство Империи; но нигде эта политика даже не предлагалась. Они могли бы быть включены в одно из существующих государств или разделены между двумя или более из них; но это повлекло бы за собой трения в то время, когда стабильность нового режима еще не была обеспечена. Единственным путем, который казался осуществимым государственным деятелям и юристам того времени, было удерживать новые территории в качестве совместной собственности государств под суверенным контролем имперского правительства; и договоренность, найденная при осуществлении этой политики, увековечивалась с изменением лишь административного аппарата с 1871 года почти до сегодняшнего дня.

305. Имперская база управления. — До принятия спорного законопроекта о конституции Эльзас-Лотарингии 1911 года Эльзас-Лотарингия не являлась членом германской федерации, а была, напротив, простой зависимой территорией — рейхсландом, или имперской территорией. Начиная с фактической диктатуры императора, установленной по акту от 9 июня 1871 года, правительственные устройства на территории прошли через несколько этапов усложнения. В основном органы управления, использовавшиеся до 1911 года, и большая часть тех, что действуют до сих пор, были созданы или сохранены конституционным статутом от 4 июля 1879 года. Этим документом суверенитет над территориями был возложен конкретно на Империю; осуществление этого суверенитета возлагалось на кайзера, действовавшего единолично или во взаимодействии с бундесратом. Кайзер был представлен лично в Страсбурге, как и сейчас, штатгальтером, или генерал-губернатором, чьи полномочия были таковыми, какие император мог время от времени поручать ему. В Страсбурге также находилось министерство со статс-секретарем во главе и с назначаемыми кайзером статс-секретарями-помощниками, ведавшими четырьмя ведомствами; а также государственный совет, который был чисто совещательным органом, состоящим из секретаря и статс-секретарей-помощников, некоторых судебных чиновников и от восьми до двенадцати членов, специально назначаемых кайзером сроком на три года.

306. Земельный комитет. — Те привилегии самоуправления, которыми обладали жители территории, проистекали из особой и сложной системы, разработанной для законодательства. В 1874 году имперским указом был создан Landesausschuss, или Земельный комитет. Этот орган первоначально состоял из тридцати членов — по десять, избранных в каждом из трех округов Верхний Эльзас, Нижний Эльзас и Лотарингия. Его функцией поначалу было лишь давать экспертные советы по вопросам, относящимся к местному законодательству и налогообложению. Однако по закону 1877 года ему были доверены полномочия инициировать законодательство в вопросах, относящихся исключительно к территории. Меры любого рода, предназначенные исключительно для Эльзас-Лотарингии, могли проводиться посредством принятия постановления в Земельном комитете при условии, что они получили согласие бундесрата и были должным образом обнародованы императором. Комитет был расширен до пятидесяти восьми членов, тридцать четыре из которых избирались собраниями трех округов из числа их собственных членов, еще четыре выбирались общинными советами Страсбурга, Меца, Кольмара и Мюльхаузена, а двадцать избирались непрямым голосованием от двадцати трех округов, на которые делились территории.

307. Законодательные процессы. — Несколько условий, однако, действовали так, чтобы наложить на то, что могло бы показаться довольно либеральной системой, некоторые очень серьезные ограничения. Во-первых, не было никакой возможности законодательства, которое находилось бы полностью под контролем жителей территории. Законы, применимые исключительно к Пруссии, создаются исключительно в Пруссии прусскими властями, и точно так же законы любого другого из федеративных государств. Но законы Эльзас-Лотарингии, хотя они и могли приниматься в провинциальной законодательной палате, не приобретали юридической силы до тех пор, пока не были одобрены Империей через ее агентов — бундесрат и кайзера. во-вторых, упомянутый метод законодательства не занимал поле в одиночку. За незначительными исключениями, любая мера, которая могла быть принята описанным способом, могла быть принята и двумя другими путями, ни в одном из которых жители территории не имели никакого заметного влияния. Мера могла принять форму простого декрета кайзера с согласия бундесрата и рейхстага; или, в случае ордонанса, имеющего временную силу закона, она могла быть обнародована кайзером с согласия одного только бундесрата. Тот факт, что на практике Земельный комитет обычно действительно участвовал в законодательном процессе, в значительной степени нивелировался чрезвычайной громоздкостью и непрямолинейностью системы. Нормальная процедура создания закона для территории включала по меньшей мере восемь шагов: (1) проект составлялся штатгальтером; (2) он утверждался Государственным советом в Страсбурге; (3) он передавался через имперского канцлера кайзеру; (4) если он одобрял его, он отправлялся в Страсбург для получения контрасигнатуры штатгальтера; (5) он выносился на рассмотрение бундесрата, члены которого, будучи лишь делегатами, выясняли у своих суверенов, как им голосовать; (6) если все шло хорошо, Земельный комитет в Страсбурге проводил меру через обычные три чтения; (7) она снова возвращалась в бундесрат для утверждения; и (8) она обнародовалась императором — при условии, что он не сочтет нужным наложить вето и удержать ее, как он имел полное право сделать. Даже если такое обходное законотворчество само по себе считалось удовлетворительным, оставалось тревожное условие, что Земельный комитет покоился не на более прочной основе, чем совокупность имперских декретов, способных в любое время быть измененными или даже отмененными. Мало того, что он полностью лишался независимости действий, которой пользовались ландтаги федеративных государств; само его существование было шатким.

308. Движение за автономию. — В течение долгого периода на территории существовало настойчивое требование о предоставлении более независимого статуса, предполагающего в конечном итоге перевод Эльзас-Лотарингии на положение конституционного равенства с Саксонией, Баварией и другими федеративными государствами. В течение очень немногих лет после аннексии в Земельном комитете прежде всего возникла группа «автономистов» во главе со статс-секретарем бароном Цорном фон Булахом, которые неустанно настаивали на государственности для завоеванной территории, и в течение десятилетия кампания набрала обороты, пока не заручилась поддержкой людей всех политических убеждений и не стала главным объединяющим вопросом эльзасских настроений и энтузиазма. До последних лет напряженность международной ситуации была единственным фактором, достаточным для того, чтобы удерживать имперское правительство от предоставления этому требованию благоприятного рассмотрения. С течением времени опасность международного конфликта, в который оказалась бы вовлечена Эльзас-Лотарингия, однако заметно уменьшилась, и путь к пересмотру аномального статуса территории по существу чисто административных и конституционных вопросов был в этом отношении расчищен.

Программа автономистов, когда она наконец приобрела форму, охватывала четыре фундаментальных пункта: (1) возведение Эльзас-Лотарингии в членство Германской империи со всеми правами и иммунитетами, обычно принадлежащими существующим членам; (2) наделение исполнительной властью независимого главы государства, будь то король вновь созданной династии, пожизненно назначенный регент или даже президент республики; (3) учреждение внутри государства полноценного законодательного органа с полномочиями, эквивалентными тем, которыми пользуются ландтаги существующих государств; и (4) устранение кайзера, бундесрата и рейхстага от всякого законодательства, касающегося исключительно Эльзас-Лотарингии. Опираясь на сложившуюся ситуацию и принимая союз с Германией с такой благосклонностью, какую они могли собрать, и предполагая, что он является постоянным, сторонники автономии предложили извлечь максимум пользы из положения дел, которое не они выбирали.

309. Правительственный законопроект 1910 года. — Под давлением настойчивого общественного требования имперское правительство подготовило подробную меру по этому вопросу, которая после одобрения бундесратом была представлена в рейхстаг 17 декабря 1910 года. Хотя канцлер фон Бетман-Холльвег безоговорочно высказался за реформу, предложения правительства далеко отставали от требований лидеров автономистов. Главными чертами имперской программы были вкратце: (1) Эльзас-Лотарингия должна оставаться зависимой территорией Империи; (2) суверенная власть в ней должна продолжать осуществляться кайзером как представителем государств через своего привычного агента — штатгальтера в Страсбурге; (3) законодательные функции бундесрата и рейхстага в вопросах, относящихся исключительно к Эльзас-Лотарингии, должны быть прекращены; и (4) такое законодательство должно после этого приниматься двухпалатным сеймом в Страсбурге. Члены верхней палаты этого сейма числом не более тридцати шести должны были отчасти заседать по праву ex-officio, но некоторые должны были назначаться торговыми палатами и другими профессиональными и деловыми организациями, а максимум половина могла назначаться императором по представлению бундесрата. Шестьдесят членов нижней палаты должны были избираться всеобщим избирательным правом мужчин, но избиратели старше тридцати пяти лет должны были иметь два голоса, а те, кому за сорок пять, — три.

310. Законопроект изменен и принят, 1911 г. — Те, чьей целью было получение государственности для Эльзас-Лотарингии, объявили этот план неприемлемым. Он не менял правового статуса территории; утверждалось также, что он не сулит усиления местной независимости в законотворчестве или управлении. Консерваторы, с другой стороны, возражали против положения, предусмотренного для всеобщего избирательного права мужчин. После дебатов в рейхстаге мера была передана в специальный комитет, который представил поправки о том, что территория должна быть образована государством Империи, а штатгальтер должен назначаться пожизненно. От второй из этих поправок правительство категорически отказалось, но в конце концов было решено, что территория должна быть признана по существу государством Империи и в качестве таковой ей должны быть предоставлены три голоса в бундесрате. С 1879 года штатгальтер был уполномочен направлять в бундесрат четырех «комиссаров», которые могли выступать, когда рассматриваемый вопрос касался дел Эльзас-Лотарингии, но не могли голосовать. Поскольку по новому соглашению три члена, представляющие Эльзас-Лотарингию, должны были назначаться и инструктироваться штатгальтером, который сам практически является делегатом короля Пруссии, бундесрат настоял и добился специального условия: (1) голоса Эльзас-Лотарингии не должны засчитываться в пользу прусской точки зрения по какому-либо вопросу, кроме тех случаев, когда Пруссия сможет обеспечить большинство без таких голосов, и (2) они не должны засчитываться за или против какого-либо предложения по изменению имперской конституции. Пересмотренный законопроект был принят в рейхстаге 26 мая 1911 года, и в соответствии с декретом от 26 августа новая конституция была введена в действие 1 сентября.

311. Система управления сегодня. — Высшая исполнительная власть возложена, как и раньше, на императора. Она осуществляется в основном штатгальтером, который назначается императором и занимает должность по его усмотрению. За штатгальтером закреплены все права и привилегии в Эльзас-Лотарингии, которыми до сих пор владел и пользовался имперский канцлер. Он назначает и инструктирует полномочных представителей в бундесрате, а имперские приказы и декреты имеют юридическую силу только тогда, когда подписаны им. Все законы требуют согласия императора и двух палат сейма, причем годовой бюджет должен сначала представляться в нижнюю палату и должен быть принят или отвергнут целиком верхней палатой. Император имеет право созывать, откладывать и распускать палаты одновременно. Члены народного представительства избираются прямым и тайным голосованием и большинством голосов всеми гражданами Германии мужского пола двадцати пяти лет, прожившими в Эльзас-Лотарингии не менее трех лет; за исключением того, что годичное проживание дает право учителям и лицам, занимающим официальные посты. Предложение о множественном голосовании, содержавшееся в правительственном законопроекте 1910 года, было отброшено. Первая палата, избранная по новой системе — та, что была выбрана в октябре 1911 года, — содержала двадцать пять членов Центра, одиннадцать социалистов, десять членов Национальной группы Эльзас-Лотарингии, восемь либерал-демократов и шесть независимых. Независимая позиция, быстро занятая этим органом, вызвала со стороны императора в мае 1912 года угрозу о том, что новая конституция может быть отменена, а Эльзас-Лотарингия присоединена к Пруссии. Этот инцидент вызвал бурю критики, и за пределами ярой пангерманской прессы имперское заявление комментировалось повсеместно в негативном ключе.

ЧАСТЬ III.—ФРАНЦИЯ

ГЛАВА XV

КОНСТИТУЦИИ С 1789 ГОДА I. Столетие политической нестабильности

Среди европейских государств первого порядка имеется лишь одна республика. В Великобритании заметный успех, с которым монархия была смягчена демократией, оставил сторонникам республиканского стиля правления скудную почву под ногами. Россия пока лишь частично вышла из политического статуса, в котором монархия является одновременно естественной и неизбежной. Германия и Италия в сравнительно недавние дни достигли национальной идентичности посредством процессов, абсолютно обусловленных монархическим руководством. И представляется практически немыслимым, чтобы разнородные национальности Австро-Венгрии столь долго удерживались вместе какой-либо силой, менее осязаемой и повелительной, чем личность общего суверена. Хотя в некоторых из этих случаев функции, обычно связываемые с монархией, более номинальны, чем реальны, остается фактом, что ни в одном из крупных европейских государств, кроме Франции, еще не было найдено целесообразным или возможным обойтись без королевской власти как агентства публичной власти.

312. Множественность конституций. — Цепь обстоятельств, посредством которой народ Франции пришел к своей нынешней республиканской форме правления, составляет одну из самых замечательных глав в истории современной Европы. После веков правительственной централизации в условиях, которые позволяли монархии делать свое лучшее и худшее, последовал гигантский раскол 1789 года, положивший начало череде конституционных изменений, которые придали политической истории французской нации в XIX веке более неустойчивый характер, чем тот, что демонстрировала общественная жизнь любого другого европейского государства. Франция сегодня управляется по своей одиннадцатой конституции со времени падения Бастилии. Все эти одиннадцать конституций, за исключением одной, действительно действовали в течение более или менее продолжительного периода. Но до основного закона, действующего в настоящее время, ни один из этих документов не дожил до своего двадцатилетия. Однажды порвав со своими древними устоями, нация на протяжении многих десятилетий стала игрушкой каждого течения, проносившегося по политическому морю. Лишь в нашем собственном поколении она, по-видимому, окончательно выровнялась для долгого и устойчивого плавания. Конституционная система Третьей республики является продуктом не упорядоченной эволюции, а раскола, экспериментирования, компромисса. Она представляет собой шаткий баланс, который был найден между теми силами радикализма и консерватизма, прогресса и реакции, для вечного конфликта которых Франция превосходным образом служила ареной с 1789 года. Ее связь с более отдаленным прошлым гораздо менее прямая и фундаментальная, чем связь правительственной системы Англии, России, Австро-Венгрии или скандинавских государств. Однако в определенных точках, как выяснится, эта связь жизненно важна. И отношение конституции 1871–1875 годов к нескольким документам, которым она непосредственно предшествовала, имеет существенное значение для наблюдения, поскольку эта совокупность основных законов представляет собой лишь последнюю в ряду мер, посредством которых Франция с 1789 года искала упорядоченности и стабильности в общественных делах. Некоторые из этих мер формировались под преобладающим влиянием радикальной демократии, некоторые — под влиянием монархической реакции; но все они представляют интерес и значение. Для поставленной цели будет достаточно вкратце рассмотреть главные аспекты нескольких конституционных систем, разработка или действие которых с некоторой прямотой способствовали политическим институтам и опыту сегодняшней Франции.

II. Революционная и наполеоновская эпоха

313. Конституция 1791 года. — За десятилетие, прошедшее между вспышкой революции и установлением Консульства, во Франции реально действовали две последовательные конституции: конституция от 3 сентября 1791 года, которая была по существу ниспровергнута восстанием 10 августа 1792 года, и конституция 5 фрюктидора III года (22 августа 1795 г.), прекращенная государственным переворотом 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.). Документ 1791 года, по сути представлявший собой компиляцию мер, проголосованных в 1789–1791 годах, был подготовлен комитетом, назначенным Национальным собранием 15 сентября 1789 года. Он был сформирован в основном людьми, которые желали сохранить форму монархии, уничтожив ее суть. Во главе государства было позволено остаться королю, лишенному, однако, многих его привычных прерогатив и обязанному осуществлять под жестким ограничением те немногие, что у него остались. «Королем французов» он отныне должен был быть «милостью Божьей и волей нации». Законодательный орган (Corps législatif) был составлен из одной палаты, 745 членов которой, избранные на двухлетний срок по системе непрямых выборов, распределялись между восемьюдесятью тремя вновь созданными департаментами на тройной основе протяженности, населения и уплаты прямых налогов. Только граждане мужского пола, достигшие двадцати пяти лет и уплачивающие прямые налоги в размере, эквивалентном трехдневному труду, имели право участвовать в выборе выборщиков, которыми, в свою очередь, избирались депутаты. Полномочия законодательного органа были обширными. В отношении мер общего характера король обладал лишь отлагательным вето; иными словами, любая мера, принятая тремя последовательными легислатурами, приобретала силу закона без санкции короля. Финансовые меры не могли быть подвергнуты вето вообще. Королю не давалось права отсрочивать или распускать законодательную палату, и без согласия этого органа никакое объявление войны и никакой договор не имели силы. Перед ним министры, возглавлявшие шесть исполнительных ведомств, несли полную ответственность. В соответствии с господствующими идеями суверенитета народа и разделения властей было предусмотрено, чтобы все судьи избирались народом, равно как и все местные административные органы.

314. Конституция I года (1793). — Конституция 1791 года просуществовала чуть меньше года. Избранный на ее основе Corps législatif после развязывания войны с Австрией уступил растущему требованию об отмене монархии, созвал учредительный конвент из 782 членов и проголосовал за собственное роспуск. 21 сентября 1792 года Конвент собрался и декретировал отмену монархии и установление республики. Помнив на время о цели своего создания, новое собрание назначило 11 октября комитет из девяти человек, которому была поручена задача разработки республиканской конституции. 15 февраля 1793 года комитет представил доклад, а 24 июня Конвент принял ультрареспубликанский государственный строй, главными чертами которого были исполнительный совет из двадцати четырех членов, избираемых законодательным органом из кандидатов, названных вторичными выборщиками департаментов; однопалатный Corps législatif, избираемый косвенно всеобщим избирательным правом мужчин сроком на один год, с полномочиями принимать «декреты», но лишь предлагать «законы»; и порядок, согласно которому проектируемые законы должны были передаваться первичным собраниям граждан для голосования по принципу референдума.

315. Конституция III года (1795). — Из-за интенсивности партийной борьбы внутри Конвента и критического состояния дел в целом конституция 1793 года, хотя и была должным образом ратифицирована народом, никогда не вводилась в действие. На основе декрета от 4 декабря 1793 года Конвент более двух лет поддерживал революционное временное правительство, и когда в октябре 1795 года этот орган прекратил свое существование, он оставил после себя в Конституции III года правительственный документ, существенно отличавшийся от предлагавшегося документа 1793 года. Конституция III года была составлена по спешному приказу Конвента комитетом из одиннадцати человек. Конвент принял план комитета с небольшими изменениями, и когда проект был вынесен на народное голосование, он был одобрен подавляющим большинством в 1 057 390 голосов против 49 997. 23 сентября 1795 года новый государственный строй был торжественно обнародован.

Документ 1795 года, подобно документу 1791 года, предварялся Декларацией прав человека и гражданина, в которой сжато излагались фундаментальные принципы революции. Законодательная власть с тех пор должна была осуществляться совместно двумя палатами — Советом пятисот и Советом старейшин, члены которых должны были избираться одними и теми же выборщиками, но на различных условиях избираемости. Срок полномочий членов обеих палат устанавливался в три года, а треть состава подлежала ежегодному обновлению. Избирательное право было шире, чем по конституции 1791 года, распространяясь теперь на всех граждан старше двадцати одного года, умевших читать и писать, занимавшихся ремеслом или подлежавших прямому налогообложению; однако прежняя система непрямых выборов посредством избирательных коллегий была сохранена. Только за нижней палатой было закреплено право законодательной инициативы. Старейшины, число которых было определено в 250 человек, могли одобрять или отвергать любую представленную им меру, но не имели права ее изменять. Исполнительная власть возлагалась на Директорию в составе пяти членов, избираемых сроком на пятилетний период с ежегодной заменой одного члена. Директоры выбирались Советом старейшин из двойной квоты кандидатов, предложенных Советом пятисот. Помимо создания плюралистической республиканской исполнительной власти, наиболее примечательной чертой конституции было введение двухпалатной законодательной системы, до того времени в основном отвергавшейся французскими реформаторами.

316. Конституция VIII года (1799): избирательная система. — Конституция III года действовала с октября 1795 года до государственного переворота Наполеона 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.). В течение полутора месяцев после упомянутого события был составлен новый основной закон, подготовленный в первую очередь во многом Наполеоном и Сиейесом, приведенный в окончательную форму двумя комиссиями, каждая из которых состояла из двадцати пяти членов старых советов, и впоследствии ратифицированный всенародным голосованием. Время от времени изменяемый важными органическими законами, Конституция VIII года (13 декабря 1799 г.) составляла основной закон, по которому Наполеон правил Францией до своего отречения в 1814 году.

Новый документ в девяноста пяти статьях был значительно короче замененного им, но схема управления, которую он предусматривал, была заметно сложнее той, что действовала ранее. В основном наполеоновская конституция затрагивала три предмета: избирательную систему, собрания и исполнительную власть. Номинально была установлена система всеобщего избирательного права мужчин. Однако условия, на которых должны были осуществляться избирательные права, делали этот план гораздо менее демократичным, чем он казался на первый взгляд. Схема была разработана Сиейесом под названием «списков нотаблей». В каждом общинном округе граждане в возрасте двадцати одного года, внесенные в гражданский реестр, уполномочивались выбирать одну десятую от своего числа для составления «общинного списка». Лица, названные в общинном списке, должны были выбрать в своем департаменте одну десятую от своего числа, образовавшую «департаментский список». И аналогично те, чьи имена фигурировали в департаментском списке, должны были выбрать одну десятую от своего числа, образовавшую «национальный список». Из этих трех списков по порядку должны были избираться — в значительной мере Сенатом — государственные служащие округов, департаментов и нации. Никакая избирательная схема никогда не разрабатывалась так, чтобы, основываясь на принципе всеобщего избирательного права мужчин, более эффективно отстранять народ от реального выбора государственных служащих, как местных, так и национальных.

317. Конституция VIII года: органы управления. — Национальных правительственных органов было четыре. Первым был Трибунат, состоявший из 100 членов, одна пятая которых обновлялась каждый год. Функция Трибуната заключалась в обсуждении законодательных мер, но не обязательно в их голосовании. Вторым был Corps législatif, или Законодательный корпус, из 300 членов, одна пятая которых обновлялась ежегодно. Этому собранию вменялась в обязанность власть голосовать по законодательным мерам, но не дебатировать по ним. Третьим был Сенат, состоявший первоначально из шестидесяти пожизненных членов, с увеличением в течение десяти лет до восьмидесяти. Сенат уполномочивался выносить решения о конституционности законов и избирать трибунов, законодателей и консулов из национального списка. Собственные ряды Сената должны были пополняться путем кооптации из тройных списков кандидатов, представляемых Трибунатом, Законодательным корпусом и Первым консулом. Наконец, существовал Государственный совет, организация которого оставлялась намеренно неопределенной. Его члены назначались Первым консулом, и их дело состояло главным образом в подготовке и отстаивании законодательных и административных мер.

Если при этой схеме законодательные органы были слабыми, то исполнительная власть была заметно сильной. Полномочия исполнительного характера возлагались на трех консулов, назначаемых Сенатом на десять лет с правом неограниченного переизбрания. Первому консулу предоставлялась власть обнародовать законы, назначать всех гражданских и военных должностных лиц и совершать множество других дел жизненной важности. Второму и третьему консулам давался лишь «совещательный голос». Было предусмотрено министерство, и по буквам конституции ни один акт правительства не имел силы, если не совершался по ордеру министра. Но на деле принцип безответственности пронизывал наполеоновский режим от самого Первого консула до низшего чиновника. Предоставление Наполеону в 1802 году пожизненного консульства и превращение Консульства в 1804 году в Империю лишь еще более полно сосредоточили в руках одного человека всю полноту правительственной власти во Франции.