«Правительства Европы»

259. Низовые суды. Благодаря этим и другим мерам было достигнуто то, что на всей территории Империи правосудие отправляется в трибуналах, должностные лица которых назначаются местными правительствами и которые выносят решения от их имени, но чья организация, полномочия и процессуальные правила подробно регулируются федеральным законом. Иерархия трибуналов, предусмотренная в Законе об организации судов, включает суды четырех степеней. В самом низу находятся амтсгерихты (Amtsgerichte), которых в Империи насчитывается примерно две тысячи. Это суды первой инстанции, состоящие обычно всего из одного судьи. В гражданских делах их юрисдикция распространяется на суммы до трехсот марок; в уголовных — на дела, предполагающие штраф в размере не более шестисот марок или тюремное заключение на срок не свыше трех месяцев. В уголовных делах судья заседает с двумя шеффенами (Schöffen), выбираемыми по жребию из списков присяжных. Помимо исковых дел, амтсгерихты ведают регистрацией земельных титулов, составлением завещаний, опекой и другими местными интересами.

Непосредственно над амтсгерихтами стоят 173 окружных суда, или ландгерихта (Landgerichte), каждый из которых состоит из председателя и переменного числа судей-заседателей. Каждый ландгерихт делится на гражданскую и уголовную палаты. Могут существовать и другие палаты, например палата по торговым делам (Kammer für Handelssachen). Председатель возглавляет полное заседание суда, а директор — каждую палату. Ландгерихт осуществляет пересмотр решений амтсгерихтов в апелляционном порядке и обладает более широкой юрисдикцией первой инстанции как по гражданским, так и по уголовным делам. Уголовная палата, состоящая из пяти судей (для вынесения обвинительного приговора необходимы голоса четырех из них), правомочна, например, рассматривать дела о тяжких преступлениях, караемых тюремным заключением на срок не более пяти лет. Для рассмотрения многих видов уголовных дел существуют специальные шувэргерехты (Schwurgerichte), или суды присяжных, заседающие под председательством трех судей ландгерихтов. Присяжные заседатели в количестве двенадцати человек выносят вердикт при согласии не менее восьми из них.

Еще выше ландгерихтов находятся оберландесгерихты (Oberlandesgerichte), коих в Империи насчитывается двадцать восемь, каждый в составе семи судей. Оберландесгерихты в значительной степени являются судами апелляционной инстанции. Каждый из них делится на гражданский и уголовный сенаты. Имеется председатель всего суда и аналогичное должностное лицо для каждого сената. [354]

260. Имперский суд (Reichsgericht). На вершине системы стоит Имперский суд (созданный законом от 1 октября 1879 года), который, за исключением некоторых административных, военных и консульских судов, [355] является единственным немецким трибуналом исключительно имперского, или федерального, характера. Он осуществляет юрисдикцию первой инстанции по делам о государственной измене против Империи и рассматривает апелляции на решения консульских судов и судов земель по вопросам имперского права. Его члены в количестве девяноста двух человек назначаются императором пожизненно по представлению союзного совета (Bundesrath) и объединяются в шесть гражданских и четыре уголовных сената. Заседания неизменно проводятся в Лейпциге, в королевстве Саксония.

Все судьи в судах земель назначаются монархами соответствующих земель. Имперский закон предписывает минимальные требования к квалификации, основанные на профессиональном образовании и опыте, причем за землями сохраняется свобода вводить любые дополнительные требования по усмотрению. Все судьи назначаются пожизненно, и все они получают жалованье, которое не может быть уменьшено; существуют и важные гарантии против произвольного перевода с одной должности на другую, равно как и от иных практик, которые могли бы послужить уменьшению беспристрастности и независимости судьи. [356]

ГЛАВА XII

КОНСТИТУЦИЯ ПРУССИИ: КОРОНА И МИНИСТЕРСТВО I. Германские государства и их правительства

261. Варианты типов. В современных границах Германии насчитывается двадцать пять государств и одна имперская территория с определенными атрибутами государственности — Эльзас-Лотарингия. На протяжении большей части XIX века каждое из этих государств (а также нескольких тех, которые уже не существуют) обладало существенным суверенитетом, и каждое поддерживало собственный уклад в отношении форм правления и процедур. Под руководством Пруссии, как уже отмечалось, рыхлый Союз 1815 года был трансформирован в годы 1866–1871 в имперский союз, федеративный, но тем не менее мощный и неразрушимый, и учрежденным властям этой Империи был вверен огромный совокупный объем правительственных полномочий. Полномочия эти, однако, не были целиком изъяты из первоначальных прерогатив отдельных государств. В весьма заметной степени они представляли собой полномочия скорее дополнительного характера, благодаря которым вновь созданное центральное правительство получило возможность совершать в масштабах всей нации то, что при отсутствии такого центрального правительства не было бы ни средств, ни повода делать вообще. Лишь в определенных точках, как, например, в отношении взимания таможенных пошлин и налогов, первоначальная независимость отдельного государства была серьезно ущемлена условиями нового устройства.

Следовательно, говоря в целом, каждое из германских государств поддерживает по сей день правительство, которое по существу является самодостаточным. Ни одно из этих правительств не охватывает полностью всю ту область, которая подпадает под юрисдикцию суверенного государства; каждое из них урезано в различных точках высшей властью Империи; но каждое достаточно обширно, чтобы быть способным продолжать функционирование, если бы все остальные правительства Германии были мгновенно стерты с лица земли. [357] Из двадцати пяти государственных правительств три — правительства свободных городов Бремена, Гамбурга и Любека — являются аристократическими республиками; все остальные представляют собой монархию. Среди монархий имеется четыре королевства: Пруссия, Бавария, Саксония и Вюртемберг; шесть великих герцогств: Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Мекленбург-Стрелиц, Ольденбург и Саксен-Веймар; пять герцогств: Ангальт, Брауншвейг, Саксен-Альтенбург, Саксен-Кобург-Гота и Саксен-Мейнинген; и семь княжеств: Липпе, Шварцбург-Рудольштадт, Шварцбург-Зондерхаузен, Шаумбург-Липпе, Рейсс старшей линии, Рейсс младшей линии и Вальдек-Пирмонт.

262. Преобладание Пруссии. С какой бы стороны ни подходить к германским общественным делам, факт, который выделяется с наибольшей отчетливостью, — это преобладающее положение, занимаемое королевством Пруссия. Каким образом Пруссия стала фактическим создателем Империи и каким образом она до такой степени доминирует в имперском правительстве, что это правительство и прусское порой неотделимы друг от друга, уже было отмечено. [358] Помимо чисто физического факта, что 134 616 квадратных миль из 208 780 германских и 40 163 333 человека из 64 903 333 жителей Империи являются пруссаками, сами условия, при которых возникло современное имперское устройство, предопределили, что Пруссия и все прусское будут пользоваться неизменным первенством во всем, что относится к германскому правительству и политике. Как в силу того, что они непосредственно простираются на страну, почти вдвое меньшую по площади, чем Франция, так и в силу их особого отношения к политической системе Империи, институты Пруссии требуют некоторого детального рассмотрения.

II. Зарождение конституционализма в Пруссии

263. Возрождение в период наполеоновских войн. Вследствие колеблющейся политики своего суверена Фридриха Вильгельма III, последовательных поражений ее армий при Йене, Ауэрштедте и в других местах, а также потери по Тильзитскому мирному договору 1807 года половины своей территории Пруссия извлекла из первого десятилетия наполеоновской эпохи почти исключительно унижения и бедствия. Однако в течение 1807–1815 годов ее положение чудесным образом улучшилось. При неудаче русского похода Наполеона в 1812 году Фридрих Вильгельм отбросил опасения и открыто союзничал с суверенами России и Австрии. Народ восстал единодушно, и в последовавшей титанической борьбе Пруссия сыграла роль, едва ли уступающую по значимости роли любой другой державы. В конце она была вознаграждена посредством Венского конгресса получением северной части Саксонии, Шведской Померании, своих старых владений к западу от Эльбы, герцогств Берг и Юлих и ряда других округов в Вестфалии и на Рейне. Ее площадь в 1815 году составляла 108 000 квадратных миль по сравнению со 122 000 в начале 1806 года; но потеря территории была более чем компенсирована произведенной заменой славянских земель на немецкие. [359] Однородность ее населения тем самым увеличилась, ее сугубо германский характер подчеркнут, а способность к германскому лидерству усилена.

Пруссия 1815 года отличалась от Пруссии десятилетней давности не только в отношении территории и населения. Вслед за унизительными бедствиями 1806 года началось нравственное возрождение, в ходе которого была осуществлена одна из самых быстрых и глубоких национальных трансформаций в истории. В 1807 году министр-государственник Фридриха Вильгельма Штейн осуществил отмену крепостного права и всех юридических различий, разделявших различные слои общества. [360] В 1808 году он реформировал муниципалитеты и наделил их важными полномочиями самоуправления. Серией радикальных мер он реконструировал министерские ведомства, провинциальные правительства и местный административный аппарат, в результате чего была создана исполнительная система, которая до сего дня требовала лишь незначительных модификаций. Во многих направлениях, особенно в связи с экономическими условиями, дело Штейна было продолжено трудами следующего министра — князя Гарденберга. Шарнхорстом и Гнейзенау был перетряхнут военный режим, и бездумная солдатчина, удерживаемая в повиновении страхом, превратилась в «союз всех моральных и физических энергий нации». Вильгельмом фон Гумбольдтом была создана современная прусская школьная система; в то время как Фихте, Арндт и плеяда других писателей придали импульс, благодаря которому патриотизм и стремления прусского народа поднялись на беспрецедентную высоту. [361]

264. Препятствия на пути установления конституции. Такая эпоха возрождения не могла не быть благоприятным периодом для роста либеральных принципов управления. В июне 1814 года и вновь в мае 1815 года король Фридрих Вильгельм пообещал посредством кабинетного приказа рассмотреть вопрос об установлении конституции, в которой предусматривались бы положения не только для провинциальных сословий, но и для национального ландтага. После Венского конгресса задача разработки такой конституции была действительно принята к исполнению. Но время еще не созрело. Либерализм пока набирал обороты лишь среди профессиональных классов, в то время как весьма влиятельная масса ультраконсервативных землевладельцев выступала неизменно против. Между восточными провинциями, все еще по духу феодальными, и западными, заметно затронутыми французскими революционными идеями, к тому же существовала скудная общность интересов. Партикуляристский дух был настолько силен, что различные провинции королевства нередко именовались в современных документах «нациями». Среди этих провинций некоторые сохранили сословную систему, преобладановавшую по всей Германии со времен Средневековья, однако в некоторых из тех, что попали под контроль Наполеона, сословия были отменены, а в других находились в подвешенном состоянии. В некоторых они никогда не существовали. Голосование на собраниях сословий происходило по сословиям, а не индивидуально, и функции этих органов редко выходили за рамки одобрения проектов налогообложения. Внутри провинций не существовало никакой подосновы народных институтов, способной послужить базисом для национальной парламентской системы.

Несмотря на эти сдерживающие обстоятельства, вполне вероятно, что какая-то конституция была бы установлена, если бы не эксцессы более ревностных либералов, кульминацией которых стало убийство драматурга Коцебу в 1819 году, в результате чего король впал в состояние сначала опасения, а затем и бескомпромиссной реакции. Взяв на себя солидарную ответственность за Карлсбадские декреты от 17 октября 1819 года, он полностью капитулировал перед режимом «стабильности», к которому все это время его призывал Меттерних. 11 июня 1821 года он созвал комиссию для организации системы провинциальных сословий; [362] но в то же время проект национальной конституции и национального ландтага был окончательно оставлен. Под воздействием репрессий прусский либерализм увял, и в течение оставшейся части царствования, то есть до 1840 года, вопрос о конституционализме поднимался нечасто. В Пруссии, как и в Австрии, широкомасштабные революционные демонстрации 1830 года вызвали малый отклик.

265. Ландтаг 1847 года. С вступлением на престол в 1840 году Фридриха Вильгельма IV, сына Фридриха Вильгельма III, надежды либералов ожили. Нового суверена считали человеком передовых идей. В определенной степени он таковым и являлся, что проявилось в его быстром отказе от узкой церковной политики отца и в других просвещенных актах. Но время показало, что его либерализм не был лишен вполне определенных пределов. 13 февраля 1847 года он зашел так далеко, что созвал Vereinigter Landtag, или «объединенный ландтаг» Пруссии, включавший всех членов существовавших восьми провинциальных собраний и организованный в две палаты — палату лордов и палату, содержащую три сословия: рыцарей, горожан и крестьян. Но исход оказался неудачным. Как и предсказывал Меттерних, заседание ландтага лишь предоставило возможность для решительного подтверждения конституционных чаяний, и собрание отказалось санкционировать займы, на которых настаивал суверен, до тех пор, пока его представительный характер не будет признан более полно. Король, со своей стороны, заявил, что никогда не позволит «стать между Всемогущим Богом на небесах и этой землей запятнанному пергаменту, чтобы править нами параграфами и заменить древнюю священную связь верности». Наступил полный тупик, и 26 июня ландтаг был распущен.

266. Революция 1848 года. Заря конституционализма, однако, была близка. Основной закон, по которому Пруссия управляется до сих пор, явился продуктом — одним из немногих уцелевших — широкомасштабного революционного движения 1848 года. По прибытии в Берлин известий о свержении Луи Филиппа (24 февраля) в Париже и падении Меттерниха (13 мая) в Вене прусские либералы с новой силой возобновили требования об установлении в Пруссии правления конституционного типа. Требование это было тесно связано с современным ему проектом создания новой конституционной Германской империи, но по сути своей существенно от него отличалось. Как показали странности Франкфуртского парламента (май 1848 г. — июнь 1849 г.), условия для создания тесно сплоченной империи еще не созрели; [363] и одной из причин этого было то, что необходимый шаг к такой кульминации должен был совершиться только сейчас, а именно — введение конституционного правления в важном королевстве Пруссия. Опасаясь, как бы сцены насилия, о которых сообщали из Парижа, не повторились в его собственной столице, Фридрих Вильгельм пошел навстречу требованиям своих подданных настолько, чтобы издать патент от 13 мая 1848 года, созывающий национальное собрание [364] для рассмотрения предложенной конституции. Каждому гражданину мужского пола старше двадцати пяти лет было предоставлено право участвовать в выборе выборщиков, которые в свою очередь избирали членов этого собрания. 22 мая 1848 года собрание заседало в Берлине и приступило к рассмотрению проекта основного закона, представленного ему королем. Заседание сопровождалось беспорядками в городе, а более радикальные депутаты еще сильнее накаляли общественные настроения, упорствуя в обсуждении отмены дворянства и множества других более или менее невыполнимых и революционных проектов. Король оскорбился тем, что собрание дерзнуло осуществлять учредительные функции независимо, и, заставив перенести заседания в соседний город Бранденбург, в сердцах распустил этот орган 5 декабря и обнародовал от собственного имени составленную им конституционную хартию.

267. Создание конституции. Ранее было обещано, что устанавливаемая конституция будет «согласована со свободно избранным и наделенным полными полномочиями собранием представителей нации»; но королю было подсказано, что выход из сложившегося затруднения лежит через самостоятельное издание конституционного акта с последующим предоставлением ландтагу, избранному на его основе впервые, права подвергнуть его законодательному пересмотру, и именно этот порядок действий был принят. [365] Были проведены выборы, и 26 февраля 1849 года палаты собрались. Формально признав акт от 5 декабря 1848 года законом страны, оба органа немедленно приступили к его пересмотру. Результатом стали разногласия и, в конечном счете, роспуск нижней палаты. Конституция 1848 года сопровождалась избирательным законом, устанавливающим голосование тайным бюллетенем и предоставляющим всем гражданам мужского пола равное избирательное право. После роспуска 1849 года королем была обнародована радикальная модификация этой демократической меры, упразднявшая тайное голосование и разделявшая парламентских выборщиков на три класса, чья сила голоса определялась имущественным цензом либо служебным и профессиональным положением. Иными словами, была введена та своеобразная трехклассная система, которая уже была не чужда прусским муниципалитетам и которая как на национальных, так и на городских выборах сохраняется по сей день во всем королевстве. На выборах, проведенных летом 1849 года в соответствии с этой системой, демократы участвовать отказались. В результате новые палаты, созванные 7 августа 1849 года, оказались достаточно сговорчивыми, и ими текст конституции после обсуждения и пересмотра статья за статьей наконец удостоился формального одобрения. В последний день января 1850 года документ был должным образом обнародован в Шарлоттенбурге. [366] Австрия, Россия и другие реакционные державы на протяжении следующего десятилетия упорно пытались склонить короля к отмене сделанной им уступки. Однако он отказался это сделать, и с некоторыми изменениями конституция 1850 года остается основным законом прусского королевства по сей день. [367]

268. Природа конституции. Конституция Пруссии скопирована с бельгийской. Положения, касающиеся полномочий короны, компетенции палат и функций министров, воспроизведены почти дословно из более старого акта. Тем не менее обе они покоятся на совершенно разных основах. Бельгийский основной закон начинается с утверждения, что «вся власть исходит от нации». Конституция Пруссии не выражает подобного чувства, и предусмотренная ею система государственного управления имеет в своем краеугольном камне всестороннее верховенство короны. [368] Либералы середины века были отнюдь не удовлетворены ею; и спустя шестьдесят лет она выделяется среди великих конституционных документов европейского мира своей столь бросающейся в глаза независимостью от основополагающих демократических принципов, что полностью оправдывает обвинения в анахронизме, которые реформаторы в Пруссии и повсюду выдвигают против нее в наши дни. Она предусматривает ответственность министров без указания средств, с помощью которых эта ответственность может быть обеспечена. Под ее эгидой поддерживается одна из самых архаичных и не демократических избирательных систем в Европе. И, как указывает Лоуэлл, даже там, где на бумаге она кажется либеральной, она порой куда менее либеральна, чем предполагает ее текст. Она содержит, например, билль о правах, который один насчитывает не менее сорока из ста одиннадцати постоянных статей акта. [369] В нем гарантируются личная свобода подданного, неприкосновенность собственности, неприкосновенность частной переписки, иммунитет от домашнего посещения, свобода печати, веротерпимость религиозных конфессий, свобода миграции и право на ассоциации и публичные собрания. Но наблюдается почти полный дефицит механизмов, с помощью которых можно придать силу некоторым из наиболее важных положений, касающихся этих вопросов. Некоторые гарантии того, что казалось бы самыми фундаментальными правами, как например права публичных собраний и свободы преподавания, сведены на практике к пустым фразам. [370]

Процесс конституционной поправки в Пруссии прост. С одобрения короля поправка может быть в любое время принята простым большинством двух законодательных палат с тем лишь особым требованием, что поправка, в отличие от статута, должна ставиться на голосование дважды, с интервалом в три недели между двумя голосованиями. За первые десять лет своего существования в конституцию вносились поправки не менее десяти раз. Из более поздних поправок было шесть, но ни одна из них не была новее поправки от 27 мая 1888 года. Прусская система поправок путем простейшего законодательного процесса была инкорпорирована в 1867 году в основной закон Северогерманского союза (за тем исключением, что в союзном совете требовалось голосование двух третей); и в 1871 году она была закреплена в конституции Империи. [371]

III. Корона и министерство

269. Статус короны. Во главе государства стоит король, в руках которого сосредоточена исполнительная власть и значительная доля законодательной власти. Корона передается по наследству по мужской линии дома Гогенцоллернов по принципу первородства. Наследник престола считается достигшим совершеннолетия по завершении своего восемнадцатого года жизни. Отмечалось, что германский император как таковой не имеет цивильного листа. Он в нем не нуждается по той причине, что в качестве короля Пруссии он имеет право на один из самых крупных цивильных листов, известных европейским правительствам. С учетом увеличения, предусмотренного законом от 20 февраля 1889 года, «рента дотации короны» (Krondotations Rente), фигурирующая в ежегодном прусском бюджете, составляет в совокупности 15 719 296 марок; помимо этого король пользуется доходами от огромного массива частного имущества, включающего замки, леса и имения в различных частях державы. Существуют также определенные специальные фонды, доходы от которых доступны для нужд королевской семьи.

270. Полномочия. Полномочия короны весьма обширны. [372] Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что они превосходят те, которыми обладает любой другой европейский суверен. Король является главой армии и церкви, и в нем сосредоточены, прямо или косвенно, все функции исполнительного и административного характера. Все назначения на государственные должности производятся им непосредственно или под его эгидой. Верхняя законодательная палата пополняется почти исключительно по королевскому назначению. И все меры до того, как они становятся законом, требуют согласия короля; однако благодаря абсолютному контролю суверена над верхней палатой ни одна мера, которую он не одобряет, не может быть принята этим органом, так что никогда не возникает повода для осуществления формального вето. Выражаясь языком знаменитого немецкого юриста, король обладает «всей и неделимой властью государства во всей ее полноте. Поэтому было бы противоречащим природе монархического конституционного права Германии перечислять все индивидуальные полномочия короля... Напротив, его суверенное право охватывает все ветви правления. Все, что решается или осуществляется в государстве, происходит от имени короля. Он есть персонифицированная власть государства». [373] За исключением тех случаев, когда компетенция суверена прямо ограничена или урегулирована конституцией, она должна рассматриваться как абсолютная.

271. Министерство: состав и статус. Организация исполнительной власти — создание министерских портфелей, назначение министров и разграничение ведомственных функций — зависит исключительно от короля, за исключением, разумеется, необходимости добиваться от ландтага необходимых ассигнований. Начав во времена Штейна с пяти, число министерств постепенно увеличивалось, пока с 1878 года их не стало девять, а именно: иностранных дел; [374] внутренних; церковных, учебных и санитарных дел; торговли и промышленности; финансов; военное; юстиции; общественных работ; а также земледелия, государственных имуществ и лесов. Каждое министерство опирается на по существу независимую основу, и было предпринято мало попыток свести группу к единообразию или симметрии организации, которые характеризуют министерства Франции, Италии и других континентальных монархий. Главы ведомств, равно как и подчиненные, назначаются исключительно со ссылкой на их административную эффективность, а не, как в парламентских правительствах, с учетом их политики или их статуса в текущей политической ситуации. Они не обязаны быть и обычно не являются членами ни одной из законодательных палат.

Ибо существенно заметить, что в Пруссии министры подотчетны лишь суверену, что означает отсутствие парламентской системы в надлежащем смысле. Конституция, правда, предписывает, чтобы каждый акт короля контрассигновывался министром, который тем самым принимает на себя ответственность за него. [375] Но не существует механизма, посредством которого эту номинальную ответственность можно было бы на практике наполнить смыслом. Министры не уходят в отставку из-за вотума недоверия со стороны ландтага; и хотя по решению любой законодательной палаты они могут быть привлечены к суду за измену, взяточничество или нарушение конституции, в случае обвинительного приговора никаких наказаний не предусмотрено, так что это положение не имеет практического эффекта. [376] Каждый министр обладает правом выступать на трибуне любой палаты и быть услышанным в любое время, когда ни один из членов палаты фактически не говорит. Осуществляя эту привилегию, министр выступает непосредственным рупором короны, что обычно очевидно из тона его высказываний.

272. Министерство: организация и работа. Прусское министерство являет собой мало солидарности. Имеется «председатель совета министров», который неизменно является министром иностранных дел и одновременно канцлером Империи, но его функции отнюдь не таковы, как у соответствующего сановника во Франции и Италии. Никакой существенной власти над своими коллегами как председатель он не имеет вообще. [377] При отсутствии ответственности перед ландтагом нет повода для попыток прочно удерживать министерство в поддержке единой, последовательной программы. Министры по отдельности контролируются короной и подотчетны ей, и взгляды или политика одного вовсе не обязаны быть таковыми же у другого. В то же время, разумеется, в интересах эффективности желательно наличие некоторого объема единства и согласованных действий. Для достижения этого графом Гарденбергом был учрежден Staats-Ministerium, или Министерство штата (государственное министерство), занимающее в прусской исполнительной системе позицию, несколько похожую на ту, что занимает во французской Совет министров. [378] Государственное министерство состоит из девяти глав министерств вместе с имперскими статс-секретарями внутренних дел, иностранных дел и военно-морского флота. Оно проводит заседания по меньшей мере столь же часто, как раз в неделю, для обсуждения вопросов общего административного интереса, разработки законов или конституционных поправок, надзора за местным управлением и, в чрезвычайных ситуациях, обнародования ордонансов, обладающих силой закона до предстоящей сессии ландтага. Существуют определенные акты, например провозглашение осадного положения, которые могут совершаться только с санкции этого органа. Тем не менее остается фактом, что в нормальных условиях работа отдельных ведомств осуществляется независимо, а министерство демонстрирует меньшую сплоченность, чем любое другое в государстве масштаба и важности Пруссии. Следует заметить, что существует также Staatsrath, или Государственный совет (восходящий первоначально к 1604 году и возобновленный в 1817 году), состоящий из принцев, высших сановников государства, министров, судей и других влиятельных лиц, назначенных короной. С ним могут консультироваться по законодательным предложениям, спорам о сферах компетенции различных министерств и другим важным вопросам. По бесплодию функций, однако, равно как и по структуре, он сегодня имеет большое сходство с британским Тайным советом. [379]

273. Вспомогательные исполнительные органы. Два других исполнительных органа обладают значительной важностью. Это Oberrechnungskammer, или Высшая счетная палата, и Volkswirthschaftsrath, или Экономический совет. Высшая счетная палата существует непрерывно с 1714 года. Ее функцией является надзор и ревизия финансов ведомств, управление государственным долгом, а также приобретение и отчуждение государственного имущества. Ее председатель назначается короной по представлению Государственного министерства. Остальные ее члены назначаются короной по представлению собственного председателя с контрассигнацией председателя Государственного министерства. Все они пользуются сроком полномочий и иммунитетами судей, а орган в целом подотчетен не Государственному министерству, а непосредственно короне. По статусу и функциям она несколько близка к французской Счетной палате (Cour des Comptes). Та же группа лиц с дополнительными членами, назначенными союзным советом, служит Счетной палатой Империи. Экономический совет состоит из семидесяти пяти членов, назначенных королем сроком на пять лет. Его дело состоит в предварительном рассмотрении мер, кардинально затрагивающих крупные экономические интересы, определении того, каковой должна быть позиция Пруссии в союзном совете по этим мерам, и рекомендации королю определенных курсов действий в отношении них. Его функция носит чисто совещательный характер.

ГЛАВА XIII

ПРУССКИЙ ЛАНДТАГ — МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ I. Состав ландтага

274. Палата лордов: закон 1853 года. Законодательная власть в королевстве Пруссия разделяется королем с национальным собранием — ландтагом, состоящим из двух палат, из которых верхняя известна какхерренхаус (Herrenhaus), или Палата лордов, а нижняя — как Абгеордненхаус (Abgeordnetenhaus), или Палата представителей. Согласно первоначальным положениям конституции, Палата лордов состояла из: (1) совершеннолетних принцев королевской семьи; (2) глав прусских домов, происходящих непосредственно от прежней Империи; (3) глав семейств, назначенных королевским указом в отношении прав первородства и прямой линии; (4) 90 членов, избранных главными налогоплательщиками королевства; и (5) 30 членов, избранных муниципальными советами крупных городов. Законом от 7 мая 1853 года это устройство было отменено, и вместо него было постановлено, что палата должна составляться целиком из лиц, назначаемых короной по наследству или пожизненно; и на основании этой меры был обнародован 12 октября 1854 года королевский указ, которым состав этого органа был зафиксирован в основном в том виде, в каком он существует сегодня. Акт 1853 года запрещает дальнейшее изменение введенной таким образом системы иначе как с согласия ландтага; но это не меняет того факта, что нынешний состав прусской верхней палаты определяется не конституцией королевства, а королевским указом, санкционированным законодательным актом.

275. Палата лордов сегодня. — Компоненты палаты лордов сегодня представляют собой: (1) принцев королевской семьи, достигших совершеннолетия; (2) представителей Гогенцоллерн-Хехингена, Гогенцоллерн-Сигмарингена и шестнадцати других некогда суверенных семей Пруссии; (3) глав территориального дворянства, созданного королем, числом около пятидесяти членов; (4) ряд пожизненных пэров, избранных королем из числа богатых землевладельцев, крупных промышленников и известных людей; (5) восемь титулованных дворян, назначенных королем по предложению постоянных землевладельцев восьми старых провинций королевства; (6) представителей университетов, религиозных объединений и городов с населением более 50 000 жителей, представленных соответственно этими организациями, но в конечном итоге назначенных королем; и (7) неопределенное число членов, избранных королем пожизненно по любым основаниям и без каких-либо ограничений, за исключением того, что пэры должны достичь возраста тридцати лет.

Состав палаты, таким образом, чрезвычайно сложен. В ней есть члены ex-officio, члены по королевскому назначению, члены по наследственному праву. Но полномочия короны по назначению столь обширны, что этот орган в значительной степени приобретает характер королевского творения. Его состав пополняется почти исключительно за счет строго консервативной землевладельческой аристократии, так что по своему настроению и политике он склонен ни в коей мере не представлять массу нации, по крайней мере промышленные классы. Как правило, хотя и не всегда, палата готова горячо поддерживать мероприятия короны. В любом случае, благодаря осуществлению неограниченного права создания пэров, корона во все времена находится в положении, позволяющем контролировать ее действия. Число членов меняется, но обычно составляет около 300. [380]

276. Палата представителей. — Абгеордтенхаус, или Палата представителей, состоит из 443 членов: 362 от старого королевства, 80 добавленных в 1867 году для представления вновь приобретенных провинций и один добавленный в 1876 году для представления Лауэнбурга. Представители избираются сроком на пять лет, и избирательным правом обладает каждый пруссак, достигший тридцатилетнего возраста, уплачивавший налоги государству в течение не менее трех лет и чьи гражданские права не были ущемлены судебным приговором. Каждый пруссак, достигший двадцати пяти лет и имеющий право голоса на муниципальных выборах по месту своего жительства, имеет право участвовать в выборе депутата. На первый взгляд прусское избирательное право кажется явно либеральным. Однако это так лишь в том смысле, что сравнительно немногие взрослые мужчины исключены из участия в нем. В своей реальной работе оно является одним из самых недемократичных в Европе.

277. Избирательная система. — Представители избираются по избирательным округам, каждый из которых возвращает от одного до трех членов — как правило, два. Общего перераспределения мест не проводилось с 1860 года (хотя некоторые изменения были внесены в 1906 году), так что во многих округах, особенно в городских центрах, рост которых пришелся главным образом на последние пятьдесят лет, квота представителей грубо несоразмерна населению. До 1906 года весь город Берлин направлял в палату лишь девять членов, а его квота сейчас составляет только двенадцать. [381] Избиратели округа к тому же голосуют за представителя не напрямую. Существенными характеристиками прусской избирательной системы являются, во-первых, косвенный характер избирательного права и, во-вторых, его неравенство. Точный метод, с помощью которого избирается представитель [382], может быть указан следующим образом: (1) каждый округ (Kreis) или район делится на ряд урвальдбецирков (Urwahlbezirke), или подрайонов; (2) в каждом урвальдбецирке один вальман (Wahlman), или выборщик, приходится на каждые 250 жителей; (3) для избрания этих вальманов избиратели подрайона делятся на три класса, расположенные таким образом, что первый класс состоит из плательщиков прямых налогов, начиная с крупнейших плательщиков, которые в совокупности уплачивают одну треть налоговой квоты подрайона, второй класс включает следующих по значимости плательщиков, которые как группа платят вторую треть, а последний класс включает остальных; (4) каждый из этих классов избирает абсолютным большинством одну треть выборщиков, на которую имеет право урвальдбецирк; наконец, (5) все выборщики, избранные таким образом в различных урвальдбецирках округа, собираются вместе как коллегия выборщиков и избирают абсолютным большинством представителя для заседания в Абгеордтенхаусе в Берлине. [383]

278. Истоки и функционирование системы. — Главные черты этой уникальной системы были разработаны как компромисс между последовательной демократией, основанной на всеобщем избирательном праве, и управлением исключительно со стороны землевладельческой аристократии. Трехклассная система возникла в Рейнской провинции, где в соответствии с местным правительственным кодексом 1845 года она была применена на муниципальных выборах. В конституции 1850 года она была принята для использования на национальных выборах, а в последующие годы распространена на муниципальные выборы практически во всех частях королевства, так что она стала характерным и чуть ли не всеобщим прусским институтом. Едва ли стоит указывать на то, что эта схема передает основную часть политической власти, будь то в муниципалитете или в государстве, в руки людей богатства. Не менее чем в 2 214 урвальдбецирках треть прямых налогов выплачивается отдельным лицом, которое, следовательно, в одиночку составляет первый избирательный класс; а в 1 703 участках первый класс состоит всего из двух лиц. В большинстве случаев число наименее значительных налогоплательщиков, которые в совокупности выплачивают последнюю треть налоговой квоты, относительно велико. В целом по королевству в 1907 году оценивалось, что примерно три процента избирателей принадлежали к первому классу, около 9,5 процента — ко второму, а оставшиеся 87,5 — к третьему. Однако в отдельном участке, как и в государстве в целом, небольшая группа наверху обладает точно таким же политическим весом, как и крупная группа внизу, поскольку она имеет право избирать равное число вальманов. Результатом является сегрегация классов, которая, каковы бы ни были ее достоинства в определенных точках, имеет весьма сомнительную полезность в качестве основы правления.

Политический эффект заключается в том, чтобы дать колоссальное преимущество консервативным и аграрным интересам и практически полностью лишить социалистов и другие народные элементы представительства. На выборах 1903 года социал-демократы впервые предприняли организованную попытку завоевать места в ландтаге. При описанной системе в общей сложности 324 157 консервативных голосов хватило для избрания 143 представителей, однако 314 149 социал-демократических голосов не обеспечили прохождения ни единого члена. На имперских выборах того же года, проведенных по схеме равного избирательного права, народная партия направила в рейхстаг восемьдесят членов. На прусских выборах 1908 года социал-демократический голос, составивший примерно двадцать четыре процента от общего числа народных голосов, дал лишь семь членов из общего числа 443. Настолько вопиюще недемократична действующая система, что даже такой архиаристократ, как Бисмарк, однажды был вынужден заклеймить трехклассную систему как «самый жалкий и нелепый закон о выборах, который когда-либо был сформулирован в какой-либо стране». [384]

II. Движение за избирательную реформу

279. Сформулированная программа. — На протяжении более чем поколения в Пруссии продолжалась упорная агитация в пользу избирательной реформы. В 1883 и снова в 1886 году нижняя палата обсуждала, но отклонила проект замены существующего голосования устно (viva voce) тайным голосованием. В 1883 году социал-демократическая партия провозгласила свое намерение воздерживаться от голосования до тех пор, пока неравенства, порожденные «самой жалкой из всех избирательных систем», не будут устранены. Постепенно была выработана программа реформ, с которой социалисты, либералы и прогрессисты различных толков согласились полностью или частично, выдвинув четыре главных требования: (1) отмена дискриминации малого налогоплательщика; (2) введение тайного голосования; (3) замена косвенных выборов прямыми; и (4) перераспределение мест. И это сегодня те цели, к которым главным образом стремятся реформаторские элементы.

280. Усилия 1906 и 1908 годов. — В 1906 году был принят законопроект, увеличивающий число представителей с 433 до 443 и предусматривающий небольшое перераспределение мест, но радикальная поправка, предусматривающая прямое и всеобщее избирательное право и тайное голосование, встретила энергичное противодействие со стороны правительства и не была принята. В январе 1908 года по всей стране прошли заметные социалистические демонстрации в пользу установления равного всеобщего избирательного права для мужчин. Принц фон Бюлов, признавая существующую систему дефектной, выступил против введения в Пруссии избирательной системы империи, утверждая, что она несовместима с интересами государства, и настаивая на том, что любая разумная реформа избирательного права должна сохранять и обеспечивать преобладание широкой массы среднего класса и, следовательно, должна быть направлена на установление справедливой градации веса различных классов голосов. Было добавлено, что правительство рассмотрит вопрос о том, может ли эта цель быть лучше всего достигнута путем постановки избирательного права в зависимость исключительно от суммы налогов, уплачиваемых избирателем, либо путем учета возраста, образовательного уровня или других цензов. Когда радикалы внесли в нижнюю палату резолюцию, провозглашающую курс на равное избирательное право для мужчин, клерикалы и поляки поддержали ее, но консерваторы и национал-либералы всех мастей остались на стороне правительства, и резолюция была подавляющим большинством отклонена. Выборы июня 1908 года, на которых, как было отмечено, прошло семь членов-социал-демократов, показали, что даже при существующих избирательных порядках недовольство может находить некоторое выражение. Национал-либералы и свободные консерваторы, открыто выступавшие против расширения избирательного права, потеряли соответственно двенадцать и четыре места. Однако при повторном появлении радикальной резолюции она вновь была отвергнута.

281. Проект 1910 года. — Под влиянием народных демонстраций в Берлине и других важных городах по всему королевству правительство пришло к убеждению, что нецелесообразно слишком долго поддерживать свою доселе непреклонную позицию. В тронной речи 11 января 1910 года монарх объявил о скором внесении меры по избирательной реформе, и месяц спустя новому канцлеру фон Бетман-Хольвегу выпала нежеланная обязанность представить правительственный проект палатам. Сразу стало очевидно не только то, что предложение было подготовлено полностью под бюрократическим руководством, но и то, что истинной целью правительства было проведение через ландтаг законопроекта о выборах, призванного успокоить реформаторов без уступок существенным чертам существующей системы. Проект предусматривал вкратце: (1) сохранение трехчастной системы, хотя квота налогов, дающая допуск в первый класс, должна была быть снижена до единого уровня в пять тысяч марок (причем платежам сверх этой суммы никакого веса не придавалость), а избиратели с определенной степенью образования, занимающие определенные официальные посты или прослужившие установленное число лет в армии или на флоте, должны были распределяться по высшим классам без существенного учета их налоговых отчислений; (2) сохранение голосования устно (viva voce); (3) избрание выборщиков по округам, а не по урвальдбециркам; и (4) замену косвенного голосования прямым. О перераспределении мест не упоминалось, а тайное голосование было исключено специально. Перестановка классов не затрагивала фундаментальной трудности, и единственным требованием реформаторов, которое было действительно удовлетворено, оказалось требование прямых выборов. В своей речи в защиту меры канцлер прямо признал, что правительство неизменно выступает против избирательной системы, основанной на демократических принципах.

Эта схема была высмеяна либеральными элементами. В знак протеста против небрежности, с которой перед ними захлопнули дверь, рабочий класс в Берлине и других местах начал новую серию демонстраций, из-за которых правительство испытывало затруднения в течение нескольких недель. В ландтаге консервативные и свободно-консервативные партии, составлявшие правительственное большинство, твердо стояли за законопроект, будучи убеждены в том, что если изменения вообще необходимы, то предлагаемые законопроектом изменения будут менее нежелательными, чем те, на которых настаивали радикалы. Центр колебался, в то время как национал-либералы, поляки, социал-демократы и Прогрессивная народная партия твердо стояли в оппозиции. 13 февраля законопроект был передан в нижней палате в комитет, который представил его в измененном виде, предусматривающем тайное голосование, но не прямые выборы. 16 марта 283 голосами против 168 мера в этой измененной форме была принята палатой, причем все партии, кроме консерваторов и Центра, голосовали против нее. 29 апреля законопроект был принят в верхней палате 140 голосами против 94 в том виде, в каком он был представлен изначально. Все усилия правительства заставить нижнюю палату принять первоначальную меру оказались безрезультатными, и в результате 27 мая проект был отозван из палат. Пересмотр устаревшей избирательной системы в Пруссии, как национальной, так и муниципальной, остается злободневным вопросом, но согласие по конкретному проекту реформы пока еще далеко. Проблема колоссально усложнена жизнеспособными традициями аристократических земельных привилегий, проникающими в самые сокровенные уголки прусской политической системы. Что касается перераспределения мест, то фундаментальное препятствие заключается в соображении, что такой шаг со стороны Пруссии почти неизбежно повлечет за собой аналогичный шаг со стороны империи. В обоих случаях непреодолимое возражение с точки зрения правительства проистекает из огромного приобретения политической власти, которое перешло бы в результате такой реформы к социалистам и другим радикальным партиям. [385]

III. Организация и функции ландтага

282. Сессии и привилегии членов. — Максимальный срок полномочий ландтага составляет пять лет; однако нижняя палата может в любое время быть распущена короной. За роспуском должно последовать избрание новой палаты в течение шестидесяти дней, а предстоящая сессия обязана начаться в трехмесячный срок. Полномочие роспуска используется нередко, и бывали случаи роспуска вновь избранной палаты из-за ее нежелательного политического характера еще до того, как она собралась хотя бы на одно заседание. Согласно закону, ландтаг должен созываться на регулярную сессию ежегодно, в период между началом ноября и серединой следующего января. [386] Он может быть созван на чрезвычайную сессию в любое время. Без собственного согласия он не может быть отсрочен более чем на тридцать дней или более одного раза за сессию. За исключением случаев необходимости принятия мер по обеспечению регентства, палаты заседают раздельно; однако обе они должны созываться, открываться, отсрочиваться и распускаться одновременно.

Каждая палата утверждает полномочия своих членов; каждая избирает своих председателей, вице-председателей и секретарей; и каждая регулирует собственную дисциплину и порядок ведения дел. Заседания обеих палат являются публичными, за исключением случаев, когда по предложению председателя или десяти членов принимается решение закрыть двери. Члены рассматриваются как представители населения королевства в целом. Они не могут быть связаны какими-либо инструкциями; они также не могут быть привлечены к юридической ответственности за поданные голоса или за заявления, сделанные при исполнении своих законодательных функций. За исключением случаев поличного или ареста в течение двадцати четырех часов после него, ни один член любой из палат не может без согласия этой палаты быть арестован или подвергнут допросу по какому-либо уголовному преступлению. Члены нижней палаты получают и обязаны принимать дорожные расходы и суточные в размере пятнадцати марок во время сессий.

В начале каждого заседания Палата лордов делится на пять абтейлунген (Abtheilungen), или секций, а Палата представителей — на семь. В нижней палате деление производится по жребию, в верхней — председателем. В обоих случаях оно производится один раз на всю сессию, а не ежемесячно, как во Франции, или раз в два месяца, как в Италии. Функцией абтейлунген является назначение членов комитетов и, в нижней палате, предварительное рассмотрение результатов выборов. В каждой палате имеется восемь постоянных комитетов. Для рассмотрения конкретных мер по мере необходимости создаются специальные комитеты.

283. Полномочия. — Ландтаг является, конечно, прежде всего законодательным институтом. Но полномочия независимого обсуждения, которыми он обладает, заметно уступают тем, которыми пользуются британская Палата общин, французская Палата депутатов или любой из доброго десятка других европейских парламентских органов. Этот факт проистекает из относительно преобладающего влияния, которое оказывается правительством в его деятельности. Теоретически каждая палата обладает правом законодательной инициативы; на практике практически все законопроекты вносятся правительством, а палаты ограничиваются обсуждением и предложением поправок. Нередко случается так, что, как и в случае с Законопроектом об избирательной реформе 1910 года, нижняя палата настолько выхолащивает меру, что вынуждает правительство отозвать ее. Но, говоря в целом, можно сказать, что законодательные акты Пруссии проектируются и формулируются короной и министрами и лишь ратифицируются ландтагом. До сих пор остается открытым вопрос о том, распространяется ли положение о том, что все законы требуют согласия двух палат, при любых обстоятельствах на ассигнование денег. На практике ассигнования регулярно вотируются в палатах, и более того, требуется, чтобы бюджет и все финансовые меры представлялись сначала в нижнюю палату и принимались или отвергались целиком верхней; однако в годы, непосредственно предшествовавшие австрийской войне 1866 года, правительство заявляло и осуществляло право сбора и расходования государственных доходов на основе постоянных законов, тем самым фактически приостанавливая законодательную власть по ассигнованиям, и этот вопрос так и не был окончательно разрешен прусскими юристами в том смысле, не могло ли подобное повториться вновь. [387]

В сфере управления полномочия ландтага носят лишь номинальный характер. Согласно положениям конституции, каждая палата имеет право представлять меморандумы королю; передавать министрам адресованные ей документы и требовать объяснений относительно содержащихся в них жалоб; а также назначать комиссии для расследования предметов для собственного сведения. Право интерпелляции признается явно. Но, как уже отмечалось, министры на практике не перед подотчетны законодательным палатам, и ни они сами, ни сам король не могут быть принуждены обращать внимание, если они того не желают, на законодательные протесты, требования или порицания. Там, где парламентская система не существует, влияние законодательной ветви власти на вопросы управления, как правило, ограничивается простым выражением мнения.

IV. Местное самоуправление: истоки и принципы [388]

284. Меры Штайна и Гарденберга. — Истоки действующего сегодня в Прусском королевстве режима местного самоуправления в некоторой степени предвосхищают XIX век, но в значительной части восходят к периоду министерств Штайна — Гарденберга. Памятным Городским положением (Städt-Ordnung) от 19 ноября 1808 года Штайн учредил целостную муниципальную систему с бургомистрами, исполнительными коллегиями и городскими советами (все выборные), смел олигархию цехов, расширил избирательное право и даровал городам почти полную независимость даже в вопросах налогообложения. Указ 1831 года инициировал возрождение права центральных властей контролировать местное налогообложение и ввел ряд других изменений, однако в целом муниципальные порядки сегодняшнего дня базируются на указе Штайна. Более непосредственно они опираются на закон 1853 года, первоначально примененный только к шести восточным провинциям королевства, но в конечном итоге распространенный на остальные. Помимо введения трехклассной избирательной системы и некоторых других вопросов, этот закон тесно следует мере 1808 года и лишь консолидирует и расширяет ранее существовавшие порядки. [389] Ни Штайн, ни Гарденберг не касались устройства сельских общин (Gemeinden), но распространение во время наполеоновской оккупации французской общинной системы на все прусские территории к западу от Эльбы подготовило почву для по существу единообразной системы, установленной вестфальскими и рейнскими эдиктами 1841 и 1845 годов. Указы 1807 и 1811 годов отменили аристократическую основу древних округов (Kreise), и после 1815 года округ как единица местного самоуправления следующего за общиной уровня был распространен на все завоеванные или отвоеванные территории. Возрождение старой провинциальной организации также началось в 1815 году, когда королевство было разделено на десять провинций; и в том же году было создано двадцать шесть правительственных округов (Regierungsbezirke), по два или три в каждой провинции, каждый под управлением одной из правительственных коллегий (Regierungen), создание которых началось в 1808 году. [390]

285. Реформы Бисмарка. — На протяжении средней части XIX века административная система, лишь незначительно измененная законодательными актами, продолжала представлять собой любопытное сочетание элементов, бывших народными, и элементов узкобюрократических и, в некоторых случаях, по существу феодальных. Начиная с 1872 года, Бисмарк обратился к задаче координации, укрепления и в определенной степени либерализации местных институтов королевства. Целями, на которые он главным образом был нацелен, являлись упразднение условий, при которых становилось возможным время от времени захватывать весь механизм местного самоуправления отдельным социальным классом в собственных интересах, и установление системы, при которой все слои населения могли бы быть допущены к участию в управлении чисто местными делами. В ходе проведенной реформы многие черты английских местных институтов были скопированы с известной степенью точности. В ряде научных томов, вышедших между 1863 и 1872 годами, гениальность этих институтов была убедительно изложена юристом Рудольфом Гнайстом, чьей основной тезой было то, что неудача парламентского правления в Пруссии и его успех в Великобритании объяснялись различием систем местного самоуправления двух стран; [391] и эти труды заложили важную теоретическую базу под практические предложения, с которыми выступил Бисмарк. Ни Гнайст, ни Бисмарк не разделяли идеалы демократии, но оба верили, что местные административные власти должны включать не только оплачиваемую, экспертную бюрократию, но и значительный элемент неоплачиваемых непрофессиональных или неофициальных лиц, рекрутируемых, впрочем, главным образом из крупных землевладельцев и налогоплательщиков. Препятствия, которые предстояло преодолеть и которые проистекали из общественного равнодушия, противодействия существующей бюрократии, опасений консерваторов, а также местных различий и антипатий, были колоссальны, но действуя медленно и в примирительном духе, правительство в конце концов смогло реализовать большую часть своих планов. Первые акты — для округов в 1872 году и для провинций в 1875 году — применялись только к тем провинциям, которые составляли старую монархию, но в течение последующих десяти лет аналогичные меры были распространены на остальную часть королевства, и, наконец, после отставки Бисмарка задача была завершена изданием великого Городского и сельского общинного положения (Landgemeinde-Ordnung) для семи восточных провинций в 1891 году. Посредством этой серии актов административные методы и механизм королевства были сведены к тому характеру, которым они обладают сегодня.

286. Принципы административной системы. — Хотя эта система по-прежнему остается одной из самых сложных в Европе, она бесконечно проще, чем была некогда, и бюрократические силы в ней, если они все еще преобладают, подверглись целому ряду важных ограничений. Лежащие в ее основе принципы были резюмированы английским автором следующим образом: «Первый — это тщательное различие, проводимое между теми внутренними делами, которые, как считается, прямо затрагивают центральное правительство, и теми, которые признаются имеющими первостепенное значение только для местного интереса. Первая группа включает, помимо армии, государственные налоги и домены, церковные дела, полицию (в широком прусском значении этого термина) и надзор за местными властями, в то время как дороги, призрение бедных и ряд разного рода вопросов оставляются на усмотрение местных органов. Эти две группы тщательно разделяются даже тогда, когда они поручаются одному и тому же органу. Во-вторых, работа центрального правительства