«Правительства Европы»

Само по себе сокращение числа германских государств, сколь бы примечательным оно ни было, не означало неизбежно обретения большей меры национального единства, поскольку соперничество выживших государств имело тенденцию только усиливаться. Но если вертикальные разделительные линии, разделявшие страну, углубились, то горизонтальные линии, порожденные социальными и экономическими привилегиями, в этот период были в основном ликвидированы. Крепостное право было отменено; рыцарство как политическая сила исчезло; свободные города сократились до четырех; а те кастовые различия, которые уцелели, быстро утратили политическое значение. Благодаря заметному выравниванию общества была подготовлена почва для скоординированного национального развития, в то время как упразднение разнообразных республиканских и аристократических суверенитетов дало монархии как форме правления новые возможности для объединения и лидерства.

203. Венский конгресс и Конфедерация 1815 года. — Крах владычества Наполеона повлек за собой в Германии несколько меньший возврат к прежним порядкам, чем можно было ожидать. По правде говоря, вряд ли можно сказать, что это вообще повлекло за собой такой возврат. Рейнский союз был распущен, а Великое герцогство Варшавское и Королевство Вестфалия перестали существовать как таковые. Но Священная Римская империя не была возрождена; вновь приобретенные титулы государей Саксонии, Баварии и других государств были сохранены; несмотря на протесты медиатизированных князей, десятки германских государств, которые за это десятилетие были поглощены своими более мощными соседями или иным образом стерты с карты, не были восстановлены; и — что самое главное — социально-экономические перемены, придавшие этому периоду особый характер, по большей части не были отменены.

Как уже отмечалось, к концу наполеоновской эпохи Германия оказалась полностью лишенной политического единства как по имени, так и по сути. Правительства, сыгравшие главную роль в переустройстве Европы в 1814–1815 годах, сочли целесообразным восстановить определенную степень германского единства, хотя у большинства из них, как германских, так и негерманских, не было желания вызывать к жизни единую германскую нацию со значительной независимостью и силой. В Заключительный акт Венского конгресса, обнародованный 9 июня 1815 года, вошел проект конституции, подготовленный комитетом конгресса под председательством графа Меттерниха, в котором закладывался основной закон совершенно нового германского союза. В самой Германии после завершения конгрессом работы по переустройству насчитывалось тридцать восемь государств сильно различавшихся по размеру, значению и положению. Полномочиями конгресса эти государства были объединены теперь не в империю с общим сувереном, а в Бунд (Bund), или Конфедерацию, единственным центральным органом которой был Бундестаг (Bundestag), или Союзный сейм, заседавший во Франкфурте-на-Майне и состоявший из делегатов, уполномоченных государями входящих в союз государств и служивших под их непосредственным и абсолютным руководством. За исключением лишь некоторых вопросов, касающихся внешних отношений и войны, каждое из тридцать восьми государств сохранило свою автономию в неприкосновенности.

204. Сейм. — Сейм в подлинном смысле не был парламентским органом, а являлся скорее конгрессом суверенных государств. Номинально его полномочия были широки. Они включали как регулирование основного закона, так и выполнение функций обычного законодательства. Однако на практике власть этого органа была скудной, а осуществление усмотрения — абсолютно исключено. Члены, будучи делегатами князей, выступали и голосовали только так, как им предписывалось. Вопросы, касающиеся основных законов и органических институтов Конфедерации, а также «иные соглашения общего интереса», должны были решаться Сеймом в полном составе (in Plenum), при этом право голоса распределялось между государствами примерно пропорционально их значению. Из общего числа 69 голосов шесть главных государств имели по четыре голоса каждое. Подготовка мер для обсуждения на пленарном заседании была возложена на «ординарное собрание», меньшее собрание, в котором Австрия, Пруссия и девять других государств имели по одному голосу, а шесть курий (curiæ), объединявших остальные государства в группы, также имели по одному голосу. Председательство в обоих собраниях было постоянно закреплено за Австрией, а австрийская делегация обладала в каждом из них решающим голосом. Предложения принимались в меньшем органе простым большинством, но на пленарном заседании — только двумя третями голосов. Для принятия основных законов, изменения органических институтов, поправки индивидуальных прав и регулирования религиозных дел Федеральный акт объявлял недостаточность большинства голосов, и, хотя прямо это не оговаривалось, подразумевалось, что в таких случаях требуется единогласие. В самом деле, в начале истории Сейма председателю было торжественно поручено объявить, что основной закон Конфедерации, далёкий от того, чтобы подвергаться пересмотру, должен рассматриваться как абсолютно окончательный.

Конфедерация представляла собой — и задумывалась таковой — лишь рыхлейший вид союза суверенных держав. Партия германского единства, представленная Штейном и либералами в целом, начала с того, что сочла ее федеративным государством (Bundesstaat); но на открытии первой сессии Сейма (5 ноября 1816 г.) австрийские власти официально провозгласили ее конфедерацией государств (Staatenbund), и от этого решения, строго соответствовавшего как фактам ситуации, так и замыслу основателей, уйти было невозможно. Полномочия и функции, которыми была наделена Конфедерация, осуществлялись исключительно через государства и по отношению к ним, и с отдельным индивидом она не имела никаких прямых связей, будучи в этих отношениях по сути схожей с федеральным правительством Соединенных Штатов при Статьях о конфедерации. Функция Сейма фактически свелась чуть ли не к регистрации и обнародованию декретов венских властей.

205. Конституционный прогресс, 1815–1848 гг. — Несмотря на эти факты, десятилетие, завершающееся созданием Конфедерации 1815 года, внесло огромный вклад в расчистку пути для установления современного германского единства и энергичного и эффективного национального правительства. У значительной части немецкого народа зарождалось искреннее стремление не только к конституционализму в управлении, но и к существенному объединению немецкоязычного мира; а возросшая однородность и процветание Прусского королевства уже указывали на неизбежную реализацию этих чаяний под руководством этого мощного государства. История Германии в период с 1815 по 1848 год представляет собой историю во многом роста этих двух идей — конституционализма и национальности, а также беспощадной борьбы, которая велась между их выразителями и укрепившимися силами автократии и партикуляризма. Постепенно результаты этого конфликта нашли выражение в двух направлениях: (1) провозглашение либерализующих конституций в большинстве государств и (2) создание Таможенного союза (Церейн / Zollverein).

Первоначальный проект Федерального акта 1815 года обязывал каждого члена Конфедерации учредить конституцию в течение года. Однако в окончательной форме документа этот срок был опущен, и то, что было конкретным предписанием, превратилось лишь в общее обещание. Монархи двух преобладающих государств, Австрии и Пруссии, затянули выполнение этого обязательства и в конце концов вообще уклонились от него. Но во многих меньших государствах данное обещание было выполнено оперативно. На юге почва была расчищена в результате наполеоновского господства, и влияние французских политических экспериментов ощущалось более повсеместно, так что вполне естественно, что прогресс конституционализма шел там наиболее быстрыми темпами. Новая эра создания конституций была открыта обнародованием основного закона Шварцбург-Рудольштадта 8 января 1816 года. В быстрой последовательности последовали аналогичные дарования конституций в Шаумбург-Липпе — 15 января 1816 года; Вальдеке — 19 апреля 1816 года; великом герцогстве Саксен-Веймар-Эйзенах — 5 мая 1816 года; Саксен-Хильдбургхаузене — 19 марта 1818 года; Баварии — 26 мая 1818 года; Бадене — 22 августа 1818 года; Лихтенштейне — 9 ноября 1818 года; Вюртемберге — 25 сентября 1819 года; Ганновере — 7 декабря 1819 года; Брауншвейге — 25 апреля 1820 года и великом герцогстве Гессен — 17 декабря 1820 года. Документы, обнародованные позже в рассматриваемый период, включают конституции Саксен-Майнингена в 1829 году; Гессен-Касселя, Саксен-Альтенбурга и Саксонии в 1831 году; Гогенцоллерн-Зигмарингена в 1833 году; Липпе в 1836 году и Любека в 1846 году. В ряде упомянутых государств, включая Баварию, Баден, Вюртемберг и Саксонию, конституции, дарованные в то время, действуют и поныне. Многие из них были, а некоторые остаются весьма нелиберальными. Но в целом почва, выигранная в пользу конституционного и просвещенного правления благодаря их обнародованию, была огромной.

Распространение конституционализма сопровождалось постепенным созданием после 1818 года Таможенного союза (ЦФерейна). Это был таможенный союз, берущий свое начало в установлении свободы торговли на всей территории королевства Пруссии и распространявшийся от государства к государству до тех пор, пока к 1842 году в него не вошла вся Германия, за исключением ганзейских городов, Мекленбурга, Ганновера и Австрии. Союз поддерживался в целях, которые носили преимущественно коммерческий характер, но, приучая народ к согласованным действиям и постоянно подчеркивая его общие интересы, его следует рассматривать как внесший очень важный вклад в рост национального самосознания и солидарности. Под его эгидой меньшие государства целенаправленно обучались независимости от Австрии и опоре на прусское руководство.

II. Создание империи

206. Революция 1848 года. — Начиная с 1815 года либералы постоянно выступали за превращение Конфедерации в более прочный союз при конституционном строе правления. Если не считать обнародования ряда новых конституций земель, последствия революционных движений 1830 года имели в Германии малозначительные последствия. Но в период 1830–1848 годов условия сложились так, что для того, чтобы вызвать к востоку от Рейна народное восстание революционного масштаба, требовался лишь стимул близкой либеральной демонстрации. В конституционной истории германских стран Центральной Европы немногим периодам следует придавать столь же важное значение, как годам 1848–1849. Воспользовавшись интересом, порожденным современными революционными событиями во Франции, либеральные лидеры начали с того, что созвали 31 марта 1848 года в Хайдельберге Форпарламент, или предварительное собрание, которым были приняты меры для выборов на основе всеобщего избирательного права для мужчин национального собрания численностью около шестисот членов, задачей которого должно было стать составление конституции для объединенной германской нации. Это собрание, неохотно санкционированное Союзным сеймом, собралось 18 мая в вольном городе Франкфурте. Задача, которую предстояло решить, была грандиозной, и много ценного времени было потрачено на учелные, но неуместные споры. В конце концов было решено, что в новый союз должна быть принята не вся Австрия, а лишь ее германские части; что должна быть создана полнокровная парламентская система с ответственным министерством; и что парламент должен состоять из двух палат: нижняя должна избираться прямым всеобщим голосованием мужчин, а верхняя — наполовину состоять из членов, назначаемых государями, и наполовину из членов, избираемых на шесть лет законодательными органами отдельных государств. В качестве исполнительной власти некоторые желали директории из трех князей, а другие хотели иметь единого президента; но большинство в конце концов проголосовало за учреждение сана германского императора и предложение его Фридриху Вильгельму IV, королю Пруссии.

207. Реакция. — Отказ прусского монарха принять предложенный титул, за исключением невыполнимого условия о том, что все его братья-монархи в Германии дадут на это свое согласие, разрушил надежды патриотов. В мае 1849 года Франкфуртское собрание распалось. Вскоре после этого Пруссия, Саксония и Ганновер согласовали конституцию, в существенных чертах похожую на ту, что предложило Франкфуртское собрание. Другие государства приняли ее, и 20 марта 1850 года на ее основе был созван парламент в Эрфурте. Однако в силу восстановления сил Австрии и общего спада революционного движения по всей Германии этот эксперимент быстро потерпел крах. Концепция германской империи была сформулирована с некоторой определенностью, но время для ее реализации еще не наступило. Старая Конфедерация под австрийским господством осталась на арене. После потрясений, повлекших за собой принудительное обнародование конституции, восшествие на престол нового императора (нынешнего Франца Иосифа) и угрозу потери Венгрии, Богемии и итальянских владений, австрийская монархия восстановила свое равновесие и открыла новую эру реакции, в ходе которой была аннулирована не только конституция, дарованная в Вене, но также и конституция почти каждого из германских государств. [278]

В Пруссии результат оказался более благополучным. В январе 1850 года Фридрих Вильгельм IV даровал конституцию, которая учредила национальное законодательное собрание и предоставила части прусского народа возможность активного участия в управлении государством. Хотя этот документ и разочаровал либералов, он сохранился, претерпев некоторые изменения, до сегодняшнего дня в качестве основного закона прусского королевства; а тот факт, что Пруссия прочно стала конституционным государством, наряду с безысходным тупиком, возникшим между Пруссией и Австрией при попытках переустройства 1848–1849 годов, подчеркнул вывод о том, что будущее Германии связано скорее с Пруссией, чем с Австрией, и что, поистине, не может быть никакого надлежащего объединения германского народа до тех пор, пока одно из двух великих соперничающих государств не будет окончательно оттеснено. [279]

208. Война 1866 года. — С возвышением графа фон Бисмарка 23 сентября 1862 года на пост председателя прусского министерства дела стали быстро двигаться к неизбежному финалу. За месяц до назначения Бисмарка во Франкфурте состоялась конференция — так называемый Фюрстентаг, целью которой было предложение плана реорганизации Конфедерации. Предложенная схема предусматривала создание директории, собрания, состоящего из делегатов от различных ландтагов, и федерального апелляционного суда. Конференция проводилась по инициативе Австрии и была направлена прежде всего на сплочение либеральных сил против Пруссии. Последнее государство вполне закономерно отказалось участвовать в этих процедурах, и предприятие сошло на нет. Краткая передышка в быстро развивавшемся противостоянии была предоставлена австро-прусским союзом против Дании в 1864 году; но конечным результатом этого эпизода стало лишь предоставление повода для войны, которого желал Бисмарк. В 1866 году Пруссия выступила с проектом реорганизации Конфедерации (в действительности являвшимся встречной заявкой на поддержку народных масс), наиболее примечательными чертами которого были полное исключение Австрии из лиги и создание парламента, избираемого на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Как и следовало ожидать, Союзный сейм отверг этот проект; после чего с целью приведения Австрии в состояние беспомощной изоляции Бисмарк и его августейший повелитель Вильгельм I в июне 1866 года объявили Конфедерацию распущенной и ввергли всю Германию в гражданскую войну.

209. Северогерманский союз, 1867 год. — Конфликт был коротким и острым. Его результатом стало сокрушительное поражение Австрии, и по Пражскому договору (23 августа 1866 года) гордая габсбургская монархия была вынуждена согласиться на реорганизацию германской федерации, в которой Австрии не отводилось никакого места. Ряд меньших государств, поддерживавших Австрию — Ганновер, Нассау, Гессен-Кассель и Франкфурт, — был незамедлительно инкорпорирован Пруссией декретом от 20 сентября 1866 года, [280] и среди группы уцелевших держав преобладание Пруссии стало более чем когда-либо неоспоримым. Осознавая однако, что государства юга — Бавария, Баден, Вюртемберг и Гессен-Дармштадт — пока еще не готовы к включению под централизованное управление, Пруссия на данный момент ограничилась созданием Северогерманского союза (Бунда), включавшего в себя государства к северу от реки Майн, всего двадцать два. 24 февраля 1867 года в Берлине был созван конституционный сейм, представлявший все входящие в союз государства и избранный на основе всеобщего избирательного права для мужчин и тайного голосования. Конституция, предварительно разработанная комитетом уполномоченных, обсуждалась с 9 марта по 16 апреля и была принята 230 голосами против 53. После ратификации законодательными органами различных государств документ вступил в действие 1 июля. Основных органов управления, которые он предусматривал, было три: (1) президиум, или президент, Конфедерации, причем эта должность была наследственной и закреплялась за королем Пруссии; (2) Союзный совет (Бундсрат), представлявший различные правительства; и (3) бундестаг, или сейм, состоящий из депутатов, избираемых непосредственно на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Во всех практических целях Германская империя под гегемонией Пруссии стала реальностью.

210. Создание империи, 1871 год. — На первое время государства к югу от Майна были предоставлены самим себе, хотя конституция Союза была намеренно сформулирована так, чтобы разрешать и даже поощрять вступление новых членов. Очень скоро эти южные государства вошли в новый Таможенный союз 1867 года, поддерживаемый северными государствами, и вскоре они заключили с Пруссией договоры как о наступательном, так и об оборонительном союзе. Патриотический пыл, порожденный войной с Францией в 1870–1871 годах, оказался достаточным для завершения дела. Вопреки ожиданиям Наполеона III, южные государства предоставили войска и в остальном активно сотрудничали с пруссаками на протяжении всего конфликта, а перед его окончанием они дали понять, что готовы стать полноправными членами Конфедерации. На основе договорных соглашений, заключенных в ноябре 1870 года, было решено, что Северогерманская конфедерация должна быть заменена Германской империей, и что вместо титула президента, который носил прусский монарх, должен быть установлен титул «Deutscher Kaiser» — германский император. 18 января 1871 года в Версале Вильгельм, король Пруссии и президент Конфедерации, был официально провозглашен германским императором. Осада Парижа в то время еще продолжалась, и Франкфуртский договор, которым был заключен мир с Францией, был подписан лишь в мае следующего года. [281]

III. Конституция: природа империи

211. Выработка конституции. — Как предписывалось в договорах ноября 1870 года, впоследствии ратифицированных Союзным советом и бундестагом Северогерманской конфедерации, а также законодательными собраниями четырех присоединившихся государств, Германская империя юридически возникла 1 января 1871 года. Она в своей основе состояла из Конфедерации, которая в процессе расширения не утратила своей корпоративной идентичности, вместе с четырьмя государствами, договоры которых индивидуально связывали их с ней. Союз технически мыслился не как замененный новой империей, а скорее как увековеченный в ней. Однако вступление четырех южных государств с неизбежностью повлекло за собой значительное изменение первоначального характера объединения; и введенные нововведения потребовали общей реконструкции основного закона, на котором должна была основываться расширенная структура.

Элементами, имевшимися для построения конституции империи, являлись четыре: (1) конституция Северогерманской конфедерации, действовавшая с 1867 года; (2) договоры от 15 ноября 1870 года между Конфедерацией, с одной стороны, и великими герцогствами Баден и Гессен — с другой; (3) договор от 23 ноября 1870 года, которым было оформлено присоединение королевства Бавария; и (4) договор от 25 ноября 1870 года между Союзом, Баденом и Гессеном — с одной стороны, и королевством Вюртемберг — с другой. Каждый из этих договоров оговаривал точные условия, на которых должно было поддерживаться новое объединение, причем эти условия представляли собой, по сути, множество предполагаемых поправок к первоначальной конституции Союза. [282] По инициативе императора в начале 1871 года был подготовлен пересмотренный проект этой конституции, в который были включены такие изменения, которые стали необходимыми вследствие присоединения южных государств и создания императорского титула. 31 марта рейхстаг был созван в Берлине, и на его рассмотрение был незамедлительно представлен конституционный проект, на который Союзный совет уже дал свое согласие. 14 апреля документ был одобрен народной палатой, а два дня спустя он был обнародован в качестве высшего закона страны.

212. Содержание документа. — Выйдя из рук своих создателей, новая конституция представляла собой разумное слияние различных упомянутых основных документов, то есть конституции Конфедерации и договоров. В рамках ее семидесяти восьми статей большинство вопросов, с которыми обычно имеют дело в таких документах, находят достаточное место: природа и объем законодательной власти; состав, организация и процедура работы законодательных палат; привилегии и полномочия исполнительной власти; урегулирование споров и наказание за правонарушения против национальной власти; порядок внесения поправок в конституцию. Однако особенностью германской конституции является то, что она содержит детальные положения, касающиеся целого ряда вещей, относительно которых конституции, как правило, хранят молчание. Имеется обширный раздел о таможнях и торговле; другой — о железных дорогах; еще один — о почте и телеграфе; другой — о судоходстве; еще один — о финансах; и особенно подробный раздел, касающийся военной организации государства. Отчасти подробная разработка этих по сути законодательных предметов в рамках конституции определялась исключительно федеративным характером империи, что влекло за собой необходимость детального перечисления полномочий. Однако в большей степени это проистекало из лежавшего в основе стремления Бисмарка и Вильгельма I сгладить путь для превращения Германии в главную военную державу Европы. Помимо гарантии общего гражданства для всей Германии и равной защиты для всех граждан от иностранных держав, конституция содержит мало такого, что относится к статусу или привилегиям отдельного человека. В ней нет билля о правах и не упоминаются абстрактные принципы. Среди документов подобного рода ни один не носит более сугубо практического характера. [283]

213. Федеративный характер империи. — Политическая система современной Германии является продуктом векового партикуляристского государственного строительства, увенчанного в 1871 году частичной централизацией суверенных органов и полномочий. Империя состоит из двадцати пяти государств: четырех королевств (Пруссии, Баварии, Саксонии и Вюртемберга); шести великих герцогств (Бадена, Гессена, Мекленбург-Шверина, Саксен-Веймара, Мекленбург-Стрелица и Ольденбурга); пяти герцогств (Брауншвейга, Саксен-Майнингена, Саксен-Альтенбурга, Саксен-Кобург-Готы и Ангальта); семи княжеств (Шварцбург-Зондергаузена, Шварцбург-Рудольштадта, Вальдека, Ройсс старшей линии, Ройсс младшей линии, Липпе и Шаумбург-Липпе); и трех вольных городов (Гамбурга, Бремена и Любека). Эти государства варьируются по площади от Пруссии со 134 616 квадратными милями до Бремена с 99 милями; и по численности населения — от Пруссии с 40 163 333 жителями до Шаумбург-Липпе с 46 650 жителями. Существует также имперская земля (Reichsland) Эльзас-Лотарингия, статус которой до 1911 года был статусом чисто зависимой территории, но которая актом упомянутого года была возведена в состояние квазигосударственности. [284]

До образования в 1867 году Северогерманской конфедерации каждое из двадцати пяти государств было суверенным и по существу независимым. Каждое имело собственное правительственное устройство, и во многих случаях существующая политическая система имела значительную древность. С организацией Союза те государства, которые вошли в федерацию, уступили свою независимость и, предположительно, свой суверенитет; а с созданием империи все они отказались от любых претензий на абсолютную автономию, которые они еще поддерживали. И Союз, и империя были созданиями, строго говоря, государств, а не народа; и по сей день, как выразился один писатель, империя «является не юридическим лицом, состоящим из пятидесяти шести миллионов членов, в качестве которых выступают двадцать пять членов». [285] В то же время она не является тем, чем была старая Конфедерация 1815 года, то есть лигой князей. Это государство, учрежденное государствами и состоящее из них. [286]

IV. Империя и государства

214. Суверенитет и разделение полномочий. — Сами немцы не вполне согласны друг с другом относительно природы и точного нахождения суверенитета внутри империи, но вполне очевидно, что суверенитет в конечном значении этого столь часто используемого не по назначению термина принадлежит правительству империи, а не правительству какого-либо отдельного государства. Воплощением этого суверенитета, как покажет дальнейшее изложение, является не национальный парламент и не император, а Союзный совет, представляющий «совокупность» входящих в союз правительств. [287] Как в Соединенных Штатах, Швейцарии и федеративных государствах вообще, существует разделение правительственных полномочий между центральным правительственным учреждением и штатами (государствами). Важно отметить, что полномочия имперского правительства специально перечислены; полномочия же государств являются остаточными. Имперское правительство правомочно добиваться расширения переданных ему полномочий; но до тех пор, пока оно не делает этого в каком-либо конкретном направлении, власть правительств государств в этом направлении ничем не ограничена. С одной стороны, существует значительная сфера законодательной деятельности — в отношении гражданства, тарифов, мер, весов, чеканки монет, патентов, военных и военно-морских сил империи и т. д., — в которой империя в силу конституционного предписания обладает исключительным правом действовать. [288] С другой стороны, существует не менее обширная сфера, полностью зарезервированная за государствами: определение их собственного государственного устройства, законов о престолонаследии, отношений между церковью и государством, вопросов, относящихся к их внутреннему управлению; составление их собственных бюджетов, полицейских регламентов, законов о дорогах и законов, касающихся землевладения; контроль над народным образованием. Между ними лежит широкая и подвижная область, в которую может вступать каждая из сторон, но в пределах которой имперская власть, поскольку это оправдано конституцией, должна иметь приоритет перед властью отдельного государства. «Дела, над которыми государства сохраняют контроль, — говорит великий немецкий юрист, — не могут быть полностью отделены от тех, на которые распространяется компетенция империи. Различные полномочия правительства тесно связаны друг с другом. Они переплетаются и в то же время служат взаимными сдержками столькими способами и настолько связаны между собой, что нельзя надеяться провести между ними линию разграничения или воздвигнуть среди них китайскую стену разделения. Во всякой сфере своей деятельности государства сталкиваются с высшей властью, которой они обязаны подчиняться. Они вольны двигаться лишь в том кругу, который оставляет им имперское законодательство. Этот круг существует. Он ограничен империей, но не занят ею полностью... В определенном смысле можно сказать, что лишь по снисхождению империи государства вообще сохраняют свои политические права и что в худшем случае их положение является шатким». [289]

Между делом можно отметить, что налицо явная тенденция к сокращению сфер власти, которые прежде оставлялись за государствами. Одним из средств, с помощью которых это было достигнуто, является установление единообразных сводов законов по всей империи, содержащих правила в отношении множества предметов, которые в противном случае регулировались бы исключительно самими государствами. Наиболее важным среди них является великий Гражданский кодекс, вступивший в силу 1 января 1900 года. Другим средством достижения той же цели является рост в последние годы имперского законодательства, касающегося рабочего страхования, фабричных регламентов, условий труда и других вопросов социального и экономического характера. Нередко в последнее время государства или некоторые из них выражали протест против этой централизаторской тенденции и особенно против «пруссификации» империи, которую она, по-видимому, отчетливо влечет за собой. Во многих государствах, особенно на юге от Майна, сепаратистская традиция все еще очень сильна. В Баварии это верно в большей степени, чем где-либо еще, и в 1903 году новый баварский премьер-министр барон Подевильс сумел вызвать искренний энтузиазм в отношении своего правительства торжественным заявлением перед ландтагом о том, что он и его коллеги будут всеми силами бороться «против любой попытки сформировать будущее империи на иных началах, нежели федеративная основа, заложенная в имперской конституции».

215. Переплетение правительственных органов. — Функции законодательного характера, делегируемые имперскому правительству, многочисленны и обширны, и на практике они имеют тенденцию постоянно расширяться. Функции исполнительного и судебного характера гораздо более ограничены. В отношении внешних связей, военно-морского флота, а также почтовой и телеграфной службы управление абсолютно централизовано в органах империи; во всем остальном административные функции выполняются полностью или почти полностью через посредство органов государств. В Соединенных Штатах федеральное правительство по существу самодостаточно. Оно имеет собственных законодателей, администраторов и судей, которые осуществляют национальное правительство в значительной степени независимо от органов управления отдельных штатов. В Германии, где государство в некоторых отношениях занимает более возвышенное положение в федерации, чем его аналог в Америке, центральное правительство, за исключением упомянутых областей, полагается при исполнении своих мер на чиновников штатов. Империя устанавливает налоги и таможенные пошлины, но эти сборы взимаются государственными органами. Аналогичным образом правосудие отправляется не от имени империи, а от имени государства и судьями, состоящими на службе государства. С точки зрения механизма имперское правительство представляет собой поэтому лишь часть правительства. Само по себе оно не могло бы функционировать. Ему не хватает судебной власти; равно как и большей части административных органов, без которых простые полномочия по принятию законов тщетны. Выражаясь кратко, работающее правительство империи включает в себя гораздо больше, чем чисто имперские органы и функции; оно включает в себя также федеральные органы и функции, которыми обладают отдельные государства. [290]

216. Государства: прусская гегемония. — Юридически союз германских государств нерушим. Имперское правительство не наделено полномочиями исключить государство, объединить его с другим государством, разделить его или каким-либо иным образом изменить его статус в федерации. С другой стороны, ни одно государство не обладает правом на выход из состава союза либо на изменение своих полномочий или обязательств внутри империи. Если государство нарушает свои обязательства или отказывается подчиняться власти империи, федеральная армия по решению Союзного совета может быть мобилизована императором против него. [291]

Однако среди государств наблюдается вопиющее отсутствие равенства статуса и привилегий. Когда империя была сформирована, входящие в нее государства сильно различались по площади, численности населения и традиционным правам, и не было предпринято никаких попыток свести их к абсолютно единообразному положению. Пруссия, помимо того, что составляла движущую силу нового объединения, обладала населением, значительно превышающим совокупное население остальных двадцати четырех государств. Следствием этого стало то, что Пруссия неизбежно превратилась в преобладающую державную силу в империи. Король Пруссии является по должности (ex-officio) германским императором; прусские голоса в Союзном совете могут заблокировать любую предложенную поправку к конституции, а также любую меру, направленную на изменение армии, флота или налогов; кроме того, Пруссия контролирует председательство во всех постоянных комитетах Союзного совета. [292]

217. Военное устройство. — Другими привилегиями Пруссия обладает в силу не конституции, а соглашений со своими государствами-собратьями. Наиболее важная из них касается армии. Конституцией с самого начала было предусмотрено, что вооруженные силы империи должны быть организованы в единую структуру, управляемую имперским законом и находящуюся под верховным командованием императора. [293] Однако в отношении назначения младших офицеров и некоторых других вопросов юрисдикционные полномочия были оставлены за отдельными государствами. Эти полномочия сами по себе стоили немногого, и со временем все государства, кроме Баварии, Саксонии и Вюртемберга, дошли до того, что уступили Пруссии ту скудную военную власть, которая у них оставалась. [294] Таким образом Пруссия приобрела право комплектовать, обучать и назначать офицеров для контингентов двадцати одного государства — право, которое заметно увеличило ее и без того преобладающее влияние во всех делах военного характера. Технически не существует германской армии, точно так же как не существует германского военного министра. Каждое государство содержит свой контингент, и контингент, содержащийся государством, дислоцируется в обычном порядке в пределах этого государства. Однако в силу договоров все контингенты, кроме контингентов Баварии, Саксонии и Вюртемберга, управляются точно так же, как если бы они составляли неотъемлемые части прусского военного устройства. [295]

218. Особые права (Sonderrechte). — Однако Пруссия не одинока в обладании специальными привилегиями. Когда южные государства стали членами федерации, все они оговорили определенные особые права (Sonderrechte), признание которых было сделано условием, на котором они вошли в союз. Вюртемберг и Бавария, например, сохраняют на этой основе управление почтой и телеграфом в пределах своих границ, а Вюртемберг, Бавария и Баден обладают исключительным правом облагать налогом пиво и крепкие спиртные напитки, производимые соответственно в каждом государстве. Бавария сохраняет управление собственными железными дорогами. Одно время опасались, что особые привилегии, предоставленные южным государствам, будут представлять угрозу стабильности империи. Однако такие опасения в значительной степени оказались безосновательными. [296] В этой связи стоит отметить, что по имперской конституции право назначать и отправлять дипломатических (хотя и не консульских) агентов не отнято у отдельных государств. Тем не менее в большинстве случаев содержание дипломатических представителей за рубежом уже давно прекращено. Саксония, Бавария и Вюртемберг сохраняют сегодня свои посты только в Вене, Санкт-Петербурге и Ватикане.

219. Конституционные поправки. — В имперской конституции оговорено, что поправки могут приниматься посредством процедуры, идентичной процедуре обычного законодательного принятия, за исключением того, что поправка, против которой подано четырнадцать и более голосов в Союзном совете, считается отклоненной. Практическим следствием этого последнего положения является предоставление Пруссии, обладающей семьюдесятью голосами и контролирующей двадцать голосов в федеральной палате, абсолютного вето на все предложения, направленные на изменение конституции. Статьи конституции, которыми за конкретными государствами закрепляются особые права, могут быть изменены только с согласия затронутых государств. [297] В 1873, 1888 и 1893 годах в текст конституции вносились поправки, и в нескольких других случаях важные изменения были введены в действующую конституцию без соблюдения формальности изменения буквы самого документа.

ГЛАВА X

ИМПЕРСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ИМПЕРАТОР, КАНЦЛЕР И СОЮЗНЫЙ СОВЕТ I. Император

220. Статус и привилегии. — При Северогерманской конфедерации 1867–1871 годов за королем Пруссии были закреплены верховное командование федеральным флотом, функции федерального полководца (Bundesfeldherr), то есть главнокомандующего федеральной армией, и большая группа чисто правительственных полномочий, включая созыв, перерыв сессий и закрытие Союзного совета и бундестага, назначение и увольнение канцлера и других федеральных чиновников, обнародование федеральных законов и общее руководство федеральным управлением. Эти полномочия осуществлялись королем в качестве президента Конфедерации (Bundespræsidium), или высшего должностного лица федерации. При вступлении южных германских государств в 1870–1871 годах Бисмарк и его августейший повелитель решили снова использовать в Германии титул императора, хотя между империей, которая теперь принимала форму, и империей, прекратившей свое существование в 1806 году, никакой исторической связи не признавалось. Соответственно, конституция от 16 апреля 1871 года гласит, что «королю Пруссии принадлежит председательство в Конфедерации, и он носит титул Deutscher Kaiser (германский император)». [298]

Возрождение имперского титула и достоинства влекло за собой — и было призвано повлечь за собой — отсутствие каких-либо изменений в статусе президента Конфедерации, за исключением его официального наименования и некоторых его личных привилегий. Его отношения с государствами и с князьями федерации продолжались точно так же, как и прежде. Полномочия кайзера были и остаются полномочиями прежнего президента, и ничем не превышают их. Этот титул можно было бы истолковать как означающий монархию обычного толка; но по сути дела это не так. Здесь нет имперской короны, нет имперского цивильного листа, нет имперской «должности» как таковой. Король Пруссии в дополнение к своим чисто прусским прерогативам наделен по имперской конституции дополнительной прерогативой носить титул кайзера и осуществлять те полномочия, которые согласно конституции и законам возложены на носителя этого титула. Помимо прусской короны имперская функция не существует; откуда следует, что не существует никакого закона об имперском престолонаследии отдельно от прусского закона, регулирующего замещение прусского трона, [299] и что в случае регентства в Пруссии регент автоматически (ipso facto) будет выполнять функции императора. Среди главных привилегий, принадлежащих кайзеру как таковому, — право на особую защиту его личности и семьи, а также абсолютный иммунитет от судебного преследования. Не будучи подотчетным никакой высшей земной власти, император не может предстать перед каким-либо трибуналом или быть смещен с должности в судебном порядке. Нападения на его личность караются смертной казнью, а нападки в речи или письменно, которые признаются оскорблением величества (lèse majesté), подлежат особым и суровым наказаниям. [300]

221. Полномочия: военные дела и иностранные дела. — Король Пруссии автоматически (ipso facto) является императором, поэтому королевские и имперские функции, соединенные в руках одного монарха, неизбежно тесно взаимосвязаны. Существуют полномочия, которые принадлежат Вильгельму II сегодня исключительно в силу его положения в качестве короля Пруссии. Существуют другие, имперского характера, которыми он обладает в силу того факта, что, будучи королем Пруссии, он является также императором. На практике, если не по закону, существуют и другие, проистекающие из всеобъемлющего преобладания прусского королевства как государства внутри империи — в частности, способность придавать имперской политике такое направление, которое было бы невозможно, если бы, например, императором был король Вюртемберга, а не король Пруссии.

Функции императора как такового немногочисленны, но в той мере, в какой они существуют, они имеют фундаментальное значение. Во-первых, император является главнокомандующим армией и флотом. Он может контролировать организацию ландвера, или национальной обороны; определять численность и состав вооруженных контингентов; осуществлять надзор за оснащением и обучением войск; и мобилизовывать все вооруженные силы или любую их часть. [301] Вторая группа имперских функций — это функции, относящиеся к иностранным делам. «В обязанности императора входит, — гласит конституция, — представлять империю в международных делах, объявлять войну и заключать мир от имени империи, вступать в союзы и другие договоры с зарубежными странами, аккредитовывать послов и принимать их». [302] Однако власть императора во всех этих направлениях не является абсолютной. Одно важное ограничение проистекает из требования о том, что при любых обстоятельствах, за исключением нападения на федеральную территорию или ее побережье, война может быть объявлена только с согласия Союзного совета. Другое ограничение заключается в том, что поскольку договоры с иностранными государствами касаются вопросов, подлежащих регулированию имперским законодательством, «для их заключения требуется согласие Союзного совета, а для придания им силы необходимо одобрение рейхстага». [303]

222. Полномочия: законодательство и правосудие. — Третья группа функций имеет отношение к законодательству. Согласно конституции, император наделен правом созывать Союзный совет и рейхстаг, а также открывать, прерывать их заседания и закрывать их. [304] В соответствии с решениями Союзного совета законопроекты вносятся в рейхстаг от имени императора; и в обязанности императора входит подготовка и опубликование законов империи, а также надзор за их исполнением. [305] Постольку, поскольку это дозволено конституцией и принимаемыми время от времени законами, император может издавать декреты и постановления при контрукссировании канцлера. Строго говоря, император не обладает правом вето на меры, принятые в Союзном совете и рейхстаге, хотя на практике он может отказаться опубликовать закон, при принятии которого, по его мнению, не были соблюдены обычные формальные требования. Он не может удерживать меру просто по причине ее содержания.

Император далее наделен определенными прерогативами в отношении судебной власти. По предложению Союзного совета он назначает (хотя и не может смещать) членов Имперского суда (Reichsgericht); а Уголовно-процессуальным кодексом предусмотрено, что в случаях, когда Имперский суд выносит решение в качестве суда первой инстанции, император обладает правом помилования. Право помилования распространяется также на дела, рассматриваемые в консульских судах, призовых судах и других трибуналах, указанных в законе.

223. Полномочия: исполнение законов. — Наконец, исполнение законов возлагается на императора со следующим, однако, ограничением: по германской системе исполнение законов в значительной степени возложено на государства и их должностных лиц, так что мероприятия имперского правительства, исполнение которых специально не предусмотрено конституцией и законами, предположительно осуществляются установленными властями государств. Существуют, однако, имперские агенты, задачей которых является проверка выполнения имперских мер со стороны государств и сообщение императору о нарушениях или упущениях. Когда такие нарушения признаются достаточно серьезными, император может довести их до сведения Союзного совета, и этот орган может распорядиться об «экзекуции», то есть о демонстрации военной силы с целью принуждения оплошавшего государства. Проведение «экзекуции» возлагается на императора. [306] С общей функцией исполнительной власти связано право осуществления назначений. Конституцией предусмотрено, что император помимо назначения имперского канцлера назначает имперских чиновников, требует от них принесения присяги империи и при необходимости увольняет их. [307] Положение, которое занимает канцлер в имперской административной системе, столь весомо, что право назначения на должность канцлера и смещения с нее само по себе имеет очень большое значение; а контроль кайзера над управлением усиливается еще больше благодаря его праву назначения и смещения подчиненных чиновников. [308]

II. Канцлер

224. Отсутствие парламентской системы. — В сфере имперского управления место, занимаемое в других государственных системах министерством или кабинетом того или иного рода, занято единственным должностным лицом — имперским канцлером (Reichskanzler). При разработке имперской конституции намерением Бисмарка было придать имперскому управлению максимальную легкость и гармонию посредством непредоставления канцлеру никаких коллег и возложения на этого чиновника ответственности исключительно перед императором. Такая схема означала бы, очевидно, глубокую централизацию во всех имперских делах и полное отрицание чего бы то ни было в виде парламентской системы правления. Более либеральные члены учредительного рейхстага вынудили пойти на изменение первоначальной бисмарковской программы; так что, когда конституция приобрела свой постоянный вид, она содержала не только положение о том, что «имперский канцлер, назначаемый императором, председательствует в Союзном совете и осуществляет надзор за ведением его дел», но и многозначительную норму о том, что «декреты и постановления императора издаются от имени империи и требуют для своей действительности контрассигнатуры имперского канцлера, который тем самым принимает на себя ответственность за них». [309]

Номинально эта статья устанавливает принцип министерской ответственности, пусть даже имеется лишь один министр, на которого возлагается ответственность. Практически она не делает ничего подобного по той причине, что не предусмотрено никакого механизма для обеспечения ответственности. Нет даже указания на то, какому органу должна принадлежать ответственность. Статья, закрепляющая ответственность, заимствованная из прусской конституции, была просто пришита к имперскому документу и никогда не приводилась в органическую связь с ним. На практике имперское правительство всегда было способно вести дела ни на минуту не признавая за рейхстагом права смещать канцлера путем вотума недоверия. Канцлера можно критиковать, и вносимые им предложения могут быть отклонены; соображения целесообразности могут даже потребовать его отстранения его имперским господином; но он никогда не чувствовал себя обязанным уйти в отставку лишь по причине отсутствия поддержки в законодательной палате, как поступил бы британский или французский министр, оказавшийся в подобном положении. Это не означает, разумеется, что блокирование правительственной программы не может привести к практическому эффекту парламентского вотума «недоверия». Это означает просто, что канцлер в таком случае не находится под признанной обязанностью уйти в отставку. Отставка канцлера фон Бюлова во время кризиса 1908–1909 годов была более непроизвольной, чем отставка любого из его трех предшественников, но лица, наиболее сведущие в данных обстоятельствах, сходятся на том, что в ней не содержалось никакого намерения уступить парламентскому принципу. Падение канцлера было на самом деле лишь наказанием за попустительство народному возмущению, вызванному памятным интервью императора газете «Daily Telegraph», за которое сам канцлер нес, по крайней мере технически, ответственность. [310]

Существует положение конституции, [311] которое предоставляет канцлеру право делегировать полномочие представлять его любому другому члену Союзного совета; откуда следует, что канцлер сам должен быть членом этого органа. Отношения между империей и прусским королевством практическим образом требуют, кроме того, чтобы канцлер был связан с прусским контингентом в федеральной палате. Однако, поскольку император в своем качестве короля Пруссии назначает прусских делегатов в этот орган, он может сделать такое назначение во втором своем качестве, которое позволит ему при выборе в качестве имперского канцлера заручиться услугами желанного для него человека.

225. Функции: в Союзном совете и рейхстаге. — Говоря в целом, функции канцлера двояки. Первая проистекает из его положения внутри Союзного совета. Он не только представляет в этом органе, как и его прусские коллеги, короля Пруссии; он конституционно наделен председательством в нем и надзором за ведением его дел. Он определяет даты его сессий. Через его руки проходят все сообщения и предложения, как от государств, так и от рейхстага, направленные в его адрес, и он является его представителем во всех внешних сношениях. От имени императора он вносит в рейхстаг все меры, принятые Союзным советом; и в качестве члена Союзного совета, хотя и не в качестве имперского канцлера, он может выступать на заседаниях рейхстага для защиты и разъяснения предлагаемого законодательства. Меры, ставшие законами, имеют обязательную силу только после того, как они провозглашены канцлером, причем такое провозглашение регулярно осуществляется через официальный орган, известный как «Reichsgesetzblatt».

226. Функции: управление. — Вторая функция, столь неразрывно переплетенная с только что упомянутыми, что на практике их порой трудно четко разграничить, проистекает из положения канцлера в качестве главного административного должностного лица империи. Как уже отмечалось, работа по управлению при германской системе в значительной степени децентрализована и возложена на государства; однако высшая административная власть крайне сильно централизована, будучи сосредоточена в руках канцлера в степени, которой нет равных ни в одной другой нации Западной Европы. Как административное должностное лицо канцлер метко описан как «второе я» императора. Он назначается императором; он может быть им уволен; он выполняет свои функции исключительно в качестве агента и помощника императора; и хотя по букве конституции он подотчетен рейхстагу, на практике он подотчетен никому, кроме своего имперского господина.

До 1870 года административные функции Конфедерации были сосредоточены в едином ведомстве — Федеральной канцелярии (Bundeskanzleramt), которая состояла из трех отделов: «центрального офиса», почтового ведомства и телеграфного бюро. На тот момент дела, относящиеся к армии, флоту и иностранным делам, были доверены заботам соответствующих министерств Пруссии. В 1870 году было создано отдельное федеральное ведомство иностранных дел, а в следующем году — федеральное морское ведомство. Одно за другим учреждались другие ведомства, пока в 1879 году этот процесс не завершился преобразованием того, что осталось от Федеральной канцелярии, в министерство внутренних дел. Однако статус этих ведомств с самого начала совершенно не был похож на статус соответствующих ветвей большинства правительств. По сути дела они были и остаются лишь бюро Имперской канцелярии, и их руководители ни в коей мере не составляют коллегиальное министерство или кабинет. Каждый чиновник, возглавляющий ведомство, всецело обязан своим постом канцлеру и подотчетен не рейхстагу и даже не напрямую императору, а канцлеру. Некоторые из наиболее важных чиновников носят титул «статс-секретаря», но в любом случае юридически они являются не более чем экспертами и по существу неполитическими чиновниками административной иерархии, отвечающими перед канцлером за все свои действия. [312] В настоящее время существует семь основных ведомств: Ведомство иностранных дел, Колониальное ведомство, Имперское министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Имперское казначейство, Имперское адмиралтейство и Имперское почтовое ведомство. В силу природы вещей одни из них важнее других; помимо них существует несколько имперских бюро, в частности ведомства железных дорог, банка и комиссия по государственному долгу. Во всех ветвях имперской административной службы назначения и увольнения регулярно производятся канцлером от имени императора, и этой же властью обнародуются все административные регламенты. [313]

227. Делегирование полномочий. — Существуют два порядка, в соответствии с которыми функции канцлера могут быть возложены на заместителя. Согласно конституции, канцлер уполномочен, как отмечалось, делегировать любому другому члену Союзного совета полномочие представлять его в этом органе; и существует особая договоренность о том, что в таком случае, если подходящий прусский заместитель окажется недоступен, выбор должен пасть на баварца. Во-вторых, на основании закона от 17 марта 1878 года канцлер наделен правом требовать назначения заместителя или заместителей в своем качестве имперского министра. Назначение в таком случае производится не самим канцлером, а императором, причем может быть назначен либо общий заместитель (Generalstellvertreter), либо заместитель для выполнения функций канцлера в каком-то конкретном ведомстве (Specialstellvertreter). [314] В первом случае свобода выбора императора ничем не ограничена; во втором назначения должны производиться из числа руководителей затрагиваемого ведомства или ведомств. Канцлер может в любое время возобновить выполнение делегированных таким образом функций. [315]

III. Бундесрат

Если должность канцлера не имеет аналогов среди современных правительств, то в той же степени это относится и к Союзному совету, или Бундесрату. Ни одна черта германской политической системы не является более экстраординарной; ни одна, как заметил один писатель, не является в такой степени исконной. [316] Он не представляет собой «верхнюю палату» и даже, в обычном смысле, вообще не является совещательной палатой. Напротив, он служит центральным институтом всей имперской системы и как таковой обладает широким спектром функций, которые носят не только законодательный, но и административный, совещательный, судебный и дипломатический характер.

228. Состав: распределение голосов. —Бундесрат состоит из делегатов, назначаемых монархами монархических государств и сенатами свободных городов. В имперской конституции предписано, чтобы пятьдесят восемь голосов, на которые имеют право двадцать пять государств конфедерации, были распределены таким образом, чтобы Пруссия имела семнадцать, Бавария — шесть, Саксония — четыре, Вюртемберг — четыре, Баден — три, Гессен — три, Мекленбург-Шверин — два, Брунсвик — два, а семнадцать остальных государств — по одному. [317] За исключением увеличения баварской квоты с четырех до шести и прусской с четырех до семнадцати, эти цифры были просто перенесены из сейма Конфедерации 1815 года. Увеличение числа голосов Пруссии произошло в 1866 году за счет поглощения Ганновера, Гессен-Касселя, Гольштейн-Лауенбурга, Нассау и Франкфурта; Баварии — в результате таможенного союза по договору от 8 июля 1867 года. После принятия конституции 1871 года Пруссия приобрела по контракту голос правительства Вальдека, а также, благодаря установлению в 1884–1885 годах постоянного прусского регентства в Брунсвике, два голоса, на которые имеет право это государство; таким образом, общее число голосов, контролируемых правительством Пруссии, фактически возросло до двадцати.

Можно заметить, что распределение голосов, предусмотренное в конституции 1867–1871 годов, было в значительной степени произвольным. Иными словами, за исключением квот Пруссии и Баварии, оно было перенесено из конституции 1815 года без какой-либо попытки распределить голоса между отдельными государствами в точной пропорции к их численности населения, богатству или значению. На основе любой из этих баз Пруссии должно было быть предоставлено абсолютное большинство от общего числа голосов, а не скудная треть. В 1867 году население Пруссии составляло четыре пятых населения Северо-Германского союза, а в 1871 году — две трети населения Империи. То, что Пруссия уступила своим государствам-побратимам в общей сложности сорок один голос, оставив себе лишь семнадцать, было одним из тех соглашений, с помощью которых Бисмарк стремился обезопасить меньших членов федерации от слишком полного доминирования со стороны Прусского королевства.