«Правительства Европы»

175. Форма права.\n— Статутное право неизменно принимает, разумеется, письменную форму. Акты парламента можно найти в внушительных печатных сборниках, к которым ежегодно добавляется значительный том. Однако для общего права не существует единого или авторитетного текста. Общее право изначально формировалось как неписаное право и в значительной степени сохраняет этот характер до сих пор. Источники же, из которых необходимо черпать знания о нем, по большей части находятся в письменной или печатной форме. Наиболее важными являются: (1) решения судей английских судов (публиковавшиеся анонимно в Ежегодниках со времен Эдуарда I до Генриха VIII, а после этого — юристами, публиковавшими отчеты под собственными именами), которые по меньшей мере с XVI века приобрели вес прецедентов и в наши дни являются практически абсолютным основанием для решения аналогичных дел; (2) решения судов других стран, в которых применяется право, происходящее из английского, причем такие решения, разумеется, не являются обязательными, но обладают большим влиянием; и (3) определенные «авторитетные книги», написанные учеными юристами прежних времен, такие как комментарий Кока к «Тенюрам» Литлтона XVII века и трактат Фостера о законах короны XVIII века. Некоторые небольшие отрасли общего права действительно были кодифицированы в форме статутов, среди них право товариществ, право купли-продажи и право векселей.

176. Нормы права справедливости.\n— Существует еще один свод английского права, который требует упоминания, а именно нормы права справедливости. Эти нормы ведут свое происхождение от отправления необычного рода правосудия королевским канцлером в средневековые времена — практики, возникшей в силу чистой необходимости исправлять обиды, вызванные упущениями или действиями регулярно учрежденных трибуналов. Вмешательство со стороны канцлера, которое начиналось как вопрос особой милости в необычных делах, постепенно стало устоявшейся практикой, и, вопреки первоначальному замыслу, возник свод четких и обособленных норм права справедливости, которые к XVII веку приобрели систематический характер, а также суд канцлера, в котором эти нормы всегда подлежали принудительному исполнению. Отчеты о делах права справедливости стали непрерывными, и выдающиеся юристы начали специализироваться на процедуре права справедливости. Развившиеся таким образом нормы права справедливости во многом разделяют природу общего права, дополнением или приложением которого они, по сути, должны считаться; и практически, хотя и не теоретически, они преобладают над любыми положениями обычного общего права, с которыми они могут оказаться несовместимы. Их общая цель — предоставить средства защиты прав, которые существуют с точки зрения морали, но которые суды общего права не могут или не хотят защищать. До 1875 года они отправлялись трибуналами, отдельными от обычных судов. В настоящее время они отправляются не раздельно, но тем не менее сохраняют свой ярко выраженный характер. [241]

II.\nНижестоящие суды

177. Иерархия трибуналов.\n— В большинстве континентальных стран проводится различие между обычным правом и тем, что известного как административное право, то есть совокупностью норм, регулирующих поведение государственных служащих и, в частности, разрешение споров между этими служащими в их официальном качестве и частными гражданами. Эта дифференциация права обычно влечет за собой поддержание административных судов, отделенных от обычных трибуналов, в которых рассматриваются и разрешаются административные дела. В Великобритании, однако, не существует такого понятия, как административное право, и, как следствие, нет необходимости в административных судах. Государственные служащие, от министров до низов, подсудны процедурам обычных трибуналов точно так же, как и все остальные категории людей. Более простая в этом отношении, чем континентальные системы судов, английская система тем не менее является одной из самых сложных и запутанных в мире. В ней есть черты, которые по своему происхождению являются средневековыми, другие, которые обязаны своим существованием реформаторским начинаниям начала XIX века, и еще третьи, история которых насчитывает едва ли больше поколения. Если свести систему к ее простейшему виду, она включает внизу три основные разновидности трибуналов — суды графств для гражданских дел и суды мировых судьей и уголовные суды боро для уголовных дел, а наверху — Верховный суд судопроизводства в двух ветвях, то есть Высокий суд правосудия и Апелляционный суд, в дополнение к Судебному комитету Тайного совета, Палате лордов и ряду других эпизодических или специальных центральных трибуналов. [242]

178. Суды графств.\n— Суды графств нынешнего дня были учреждены на основании Закона о судах графств 1846 года, и следует отметить, что они никоим образом не связаны с историческими судами шира или графства. Они известны как суды графств, но фактически область их юрисдикции представляет собой округ, который не только меньше графства, но и не имеет с ним никакой связи. В Англии в настоящее время насчитывается около пятисот таких округов, причем целью этого устройства является приближение органов правосудия к народу и тем самым сокращение расходов и задержек, связанных с судебными разбирательствами. [243] Объем дел, подлежащих рассмотрению в округе, недостаточен, чтобы занять судью в течение сколько-нибудь значительной части его рабочего времени, и округа сгруппированы примерно в пятьдесят округов-схем (circuits), в каждый из которых Лорд-канцлер назначает одного судью, который проводит заседание в каждом округе своей схемы примерно раз в месяц. Судья заседает почти неизменно без присяжных, хотя, если сумма иска очень мала, любая из сторон судебного процесса имеет право запросить участие жюри из восьми человек. Юрисдикция судов графств неоднократно расширялась, в частности по статуту 1905 года, но она все еще не так обширна, как, по мнению многих людей, должна быть. По нескольким вопросам, таким как определенные иски рабочих о травмах, эта юрисдикция является исключительной, но по большинству пунктов она совпадает с юрисдикцией Высокого суда правосудия, и дела общего права, права справедливости, о банкротстве, наследственные и адмиралтейские дела могут возбуждаться по усмотрению истца в любом трибунале, с тем ограничением, что суд графства не может принимать дело к юрисдикции, когда оспариваемая стоимость превышает определенную сумму, обычно 100 фунтов стерлингов по делам общего права и 500 фунтов стерлингов по делам права справедливости. По всем вопросам права допускается апелляция в Высокий суд; но апелляции редки. [244]

179. Мировые судьи.\n— Суды графств существуют исключительно для разрешения гражданских дел. Соответствующими местными трибуналами для отправления уголовного правосудия являются суды мировых судей, а в некоторых городах — другие суды, которым были переданы полномочия мировых судей. Графство обычно является территорией юрисдикции мировых судей, и за редким исключением каждое графство имеет отдельную «мировую комиссию», [245] состоящую из всех судей Верховного суда судопроизводства, всех членов Тайного совета и таких других лиц, которых корона в лице Лорд-канцлера может назначить мировыми судьями по рекомендации Лорда-лейтенанта или самостоятельно. [246] Лорд-лейтенант является главой мировых судей и хранителем архивов графства. Во многих графствах список мировых судей насчитывает триста или четыреста имен (в Ланкашире — восемьсот), но следует заметить, что некоторые из назначенных лиц не принимают присягу, необходимую для квалификации к судейской службе, и что реальная работа выполняется в каждом графстве сравнительно небольшим числом лиц. Мировые судьи служат без жалованья, но эта должность пользуется большим местным авторитетом, и назначения на нее широко вожделенны. До 1906 года имущественный ценз [247] требовался от всех, кроме определенных категорий назначенных лиц, чье положение считалось достаточной гарантией пригодности, но в упомянутом году либералы добились его отмены. Мировые судьи по-прежнему по большей части набираются из класса сельских джентльменов. Они могут быть смещены короной, но срок полномочий почти неизменно пожизненный.

180. Полномочия мировых судей.\n— Одно время функции мировых судей носили как административный, так и судебный характер, но по Закону о местном самоуправлении 1888 года функции административного характера были почти полностью переданы вновь созданным советам графств, [248] и сегодня мировые судьи являются судебными должностными лицами практически исключительно. Их судебная работа может осуществляться в трех условиях, а именно: мировыми судьями, действующими единолично, двумя или более мировыми судьями, заседающими на малых сессиях (petty sessions), и всем составом мировых судьей графства, собравшимся на четвертные сессии (quarter sessions). Полномочия мирового судьи, действующего в одиночку, в значительной степени аналогичны полномочиям обычного полицейского магистрата. Он может отдавать приказы об аресте правонарушителей; он проводит предварительные дознания и освобождает обвиняемых либо предает их суду по обвинению большого жюри; и он рассматривает дела, связанные с маловажными нарушениями закона, и налагает небольшие взыскания. Мировые судьи, заседающие по двое на малых сессиях, осуществляют обширную упрощенную юрисдикцию в отношении правонарушений, детально указанных законом. [249] Они заседают без присяжных, но апелляция, как правило, может быть подана мировым судьям на четвертных сессиях и даже по вопросам права в Высокий суд. Четыре раза в год все мировые судьи графства или те из них, кто пожелает присутствовать, собираются на четвертные сессии. Юрисдикция, осуществляемая здесь, отчасти является апелляционной, а отчасти первоначальной. Суд рассматривает без присяжных все дела, по которым подана апелляция с малых сессий, и рассматривает с участием присяжных и после обвинительного заключения большим жюри все дела, касающиеся правонарушений не маловажного характера, за исключением того, что самые серьезные правонарушения, наказываемые в большинстве случаев смертной казнью или пожизненным заключением, зарезервированы для рассмотрения на ассизах, то есть судьями из Вестминстера, выезжающими на выездные сессии (circuit). Посредством судебных приказов о mandamus и certiorari фактическое производство четвертных сессий нередко контролируется вышестоящими судами. [250]

181. Специальное устройство боро.\n— Меньшие боро, не имеющие отдельных мировых комиссий, для целей уголовного правосудия являются просто частями тех графств, в которых они расположены. Однако во многих более крупных боро были установлены такие судебные порядки, в результате которых боро выводится из юрисдикции графства. Некоторые из них имеют мировую комиссию, но не имеют четвертных сессий. В них мировые судьи могут осуществлять, помимо обычных функций полицейского магистрата, только упрощенную юрисдикцию. Другие имеют суд четвертных сессий; однако следует заметить, что там, где этот трибунал существует, его работа фактически выполняется рекордером — барристером, назначаемым короной и получающим жалованье от боро.

III.\nВышестоящие суды

182. Верховный суд судопроизводства: Высокий суд.\n— Вышестоящие трибуналы в судебной системе когда-то были многочисленными и чрезвычайно сложными. Однако после их реорганизации великим Законом о судопроизводстве 1873 года, который вместе с поправочным законом вступил в силу ближе к концу 1875 года, они приобрели значительную степень упорядоченности и даже простоты. Мера 1873 года отменила апелляционную юрисдикцию Палаты лордов, но поправочный закон три года спустя отменил это изменение, и, как было объяснено в другом месте, Палата лордов по-прежнему остается судом очень большого значения. [251] Помимо лордов, однако, высшие суды королевства — суд Канцлерта, три великих суда общего права, суды Адмиралтейства, по делам о завещаниях и разводах и промежуточные апелляционные суды от этих судов первой инстанции — были объединены законодательством 1873–1875 годов в одну грандиозную организацию, Верховный суд судопроизводства, который затем был разделен на две ветви: Высокий суд правосудия и Апелляционный суд. Высокому суду правосудия была поручена общая юрисдикция, гражданская и уголовная, в качестве суда первой инстанции, а также в качестве апелляционного суда по отношению к нижестоящим судам. Его юрисдикция по существу представляет собой совокупность юрисдикций трибуналов, которые он заменил, и различные отделения, на которые он распадается, в определенной степени увековечивают названия и функции тех трибуналов. Первоначально таких отделений было пять. Сегодня их три: Канцлерское (Chancery), Королевской скамьи (King's Bench) (с которым отделения общих тяжб (Common Pleas) и Казначейства (Exchequer) были объединены указом тайного совета от 16 декабря 1880 г.) и отделение завещаний, разводов и адмиралтейства. Любой судья Высокого суда может заседать в трибунале, принадлежащем к любому из этих отделений. Лорд-канцлер председательствует в Канцлерском отделении, главный судья — в отделении Королевской скамьи. Число судей непостоянно. Канцлерское отделение в настоящее время насчитывает шесть судей, отделение Королевской скамьи — пятнадцать, а отделение завещаний, разводов и адмиралтейства — всего два. Все, кроме канцлера (который является членом кабинета министров, обязанным своим положением выбору премьер-министра), назначаются короной по совету канцлера, и все занимают должности во время хорошего поведения, но могут быть смещены по адресам обеих палат парламента. Судьи Высокого суда заседают как единолично, так и группами. Обычное рассмотрение дел осуществляется в рамках различных оговоренных условий одним судьей либо в Вестминстере, либо на выездных сессиях. Судьи, отправляющиеся на выездные сессии, берутся, как правило, из отделения Королевской скамьи, и когда рассматриваются как гражданские, так и уголовные дела, они обычно путешествуют парами: один занимается гражданскими делами, а другой — уголовными. Судьи также заседают без присяжных в дивизионных судах, состоящих из двух или более членов, для рассмотрения апелляций из нижестоящих трибуналов, ходатайств о новых судебных разбирательствах и заявлений о выдаче судебных приказов. Высокий суд никогда не заседает как единый орган, равно как и Канцлерское отделение или отделение Королевской скамьи.

183. Верховный суд судопроизводства: Апелляционный суд.\n— Второй ветвью Верховного суда судопроизводства является Апелляционный суд. Этот трибунал состоит из Мастера свитков (Master of the Rolls) и пяти лордов-апелляционных судей, назначаемых короной по совету Лорда-канцлера. Председатели трех отделений Высокого суда также являются членами, но они редко участвуют в работе суда; а с 1891 года лица, занимавшие пост канцлера, являются членами ex-officio, хотя они заседают только в том случае, если решают выполнить просьбу канцлера сделать это. Суд регулярно выполняет свои функции в двух секциях по три члена в каждой, хотя для некоторых вопросов требуется присутствие только двух судей. Заседания проводятся только в Лондоне. Юрисдикция суда является исключительно апелляционной, и его работа в значительной степени заключается в рассмотрении апелляции по гражданским делам, переносимым из Высокого суда. До 1907 года не существовало общего права на апелляцию по уголовным делам. Однако в соответствии с Законом об уголовных апелляциях того же года был учрежден Апелляционный уголовный суд, в который любое осужденное лицо может подать апелляцию по вопросу права и, при оговоренных условиях, также по вопросу факта. Этот трибунал состоит из Лорда главного судьи и восьми судей Королевской скамьи, назначенных им с согласия Лорда-канцлера. Следовательно, он не имеет непосредственной связи с Апелляционным судом.

184. Палата лордов и Судебный комитет.\n— Среди высших трибуналов есть еще два весьма важных: Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета. Функции Палаты лордов как суда последней инстанции были описаны в другом месте. [252] Законом 1876 года апелляционная юрисдикция лордов, отозванная законом 1873 года, была восстановлена, и были предусмотрены меры по укреплению юридического элемента в палате путем создания пожизненных пэров, известных как ординарные лорды-апелляции (Lords of Appeal in Ordinary). Согласно действующему законодательству, апелляция в лорды может быть подана с любого постановления или решения Апелляционного суда в Англии и всех шотландских и ирландских судов, из которых до 1876 года могли подаваться апелляции. Судебный комитет Тайного совета был создан в 1833 году для принятия юрисдикции над разнообразными делами, ранее рассматривавшимися и решавшимися номинально Советом в целом. Состав этого органа неоднократно менялся. В настоящее время членами являются ординарные лорды-апелляции, те члены Тайного совета, которые занимают или занимали высокие судебные должности, два других тайных советника, назначаемых по усмотрению короны, и, как правило, один или два получающих жалованье члена, которые занимали судебные должности в Индии или колониях. Таким образом, состав членов велик, но для слушания дела необходимо присутствие лишь четырех членов, и можно отметить, что работающими членами Комитета преимущественно являются те четыре «судебных лорда», которые также составляют работающий судебный элемент в Палате лордов. Делом Судебного комитета является рассмотрение и разрешение любого вопроса, который может быть передан ему короной, но главным образом — рассмотрение окончательных апелляций из церковных судов, судов Нормандских островов и острова Мэн, из судов колоний и доминионов, а также из английских судов, учрежденных по договорам в зарубежных странах. Его решения выносятся под видом «совета короне» и, в отличие от решений лордов, они должны иметь видимость по крайней мере единогласия. [253]

IV. Local Government to the Municipal Corporations Act, 1835

185. Периоды в истории местного самоуправления. — Ни одно описание системы государственного управления не может считаться адекватным, если оно не учитывает органы и способы, посредством которых полномочия власти приближаются к народу, а также те, с помощью которых народ в большей или меньшей степени самостоятельно регулирует свои местные общественные дела. Особенно справедливо это в отношении такого государственного строя, как английский, в котором местное самоуправление является фундаментальным, а не второстепенным фактом. История местных институтов в Англии охватывает огромный промежуток времени, а также поразительный размах общественной организации и деятельности, и далеко не последними по важности ее этапами являются те, которые проявились в самые недавние времена. Говоря в целом, ее можно разделить на четыре весьма неравных периода. Первый, простирающийся от расселения саксов до норманнского завоевания, ознаменовался созданием характерных английских административных единиц — широв, сотен и тауншипов — и утверждением принципа широкого народного местного самоуправления. Второй, охватывающий период от Завоевания до XIV века, характеризовался общим усилением централизации и соответствующим сокращением местной автономии. Третий, простирающийся от XIV века до принятия Закона о местном самоуправлении 1888 года, был по преимуществу периодом аристократического контроля над местными делами, правления того же класса сквайров, который до 1832 года, если не до 1867 года, привычно доминировал в парламенте. Последний период, охватывающий время с 1888 года по настоящее время, примечателен в особой степени происходившей в его рамках демократизацией и систематизацией механизмов местного управления.

186. Графство и приход до 1832 года. — Трансформация, в результате которой институты местного самоуправления пришли к своему нынешнему статусу, шла параллельно с революционным преобразованием парламента в ходе девятнадцатого столетия и в значительной мере проистекала из него. Особого внимания заслуживают два периода перемен: один последовал вскоре после Акта о реформе 1832 года и завершился принятием Закона о муниципальных корпорациях 1835 года, а другой последовал аналогичным образом за Актом о народном представительстве 1884 года и принес свои плоды в Законе о местном самоуправлении 1888 года и Законе о районных и приходских советах 1894 года. В начале столетия сельское управление осуществлялось главным образом в шире, или графстве, и в гражданском приходе, или приходе для бедных; городское управление — в корпоративных городах, или муниципальных боро. Насчитывалось пятьдесят два графства. Большинство из них имели саксонское происхождение, хотя некоторые стали результатом поглощений или делимитаций, происходивших в более поздние века. Последними были добавлены валлийские графства. Часто меняясь в отношении своих точных функций, графства сохраняли от начала и до конца большую долю значимости, и в начале девятнадцатого столетия они все еще оставались главными областями местной управленческой деятельности. С саксонских времен до XIV века доминирующей фигурой в управлении графством был шериф, но в царствование Эдуарда III были созданы мировые судьи, в чьи руки в течение последующих пятисот лет перешли по существу все административные и судебные дела графства. Эти сановники назначались короной, главным образом из числа мелких землевладельцев и сельского духовенства, и, как правило, на практике представляли собой мелкотравчатую олигархию, чье ведение общественных дел вдохновлялось аристократическими, куда в большей степени, чем демократическими, идеалами.

Основным делением графства был гражданский приход, обычно, но не всегда совпадавший с церковным приходом. Руководящих органов прихода было два — вестри (либо открытое для всех плательщиков налогов, либо состоящее из избранных представителей), которое ведало общими делами, и блюстители бедных, которые согласно елизаветинскому статуту 1601 года были уполномочены находить работу для трудоспособных бедных, оказывать другие виды помощи по мере необходимости и вводить местный налог для покрытия расходов на свою деятельность. После принятия Акта Гилберта 1782 года приходы были объединены в группы для целей призрения бедных, и советы опекунов, назначаемые мировыми судьями, стали реальными инстанциями в управлении помощью бедным, а также в большинстве других вопросов. Злоупотребления, порождаемые системой призрения бедных, нередко были ужасающими.

187. Боро до 1832 года. — Корпоративные города в Англии и Уэльсе в 1832 году насчитывали 246 единиц. Они представляли собой центры сосредоточения населения, которые на основе хартий, дарованных короной, стали обособленными областями местного самоуправления. Однако они не стояли полностью отдельно от организации графств и приходов. Напротив, за исключением случаев, когда они прямо освобождались условиями своих хартий, они подчинялись власти мировых судей и руководящих органов тех приходов, в юрисдикции которых находились. Их стиль правления определялся главным образом положениями их хартий, и поскольку эти документы демонстрировали заметное разнообразие, единообразие организации полностью отсутствовало. Как правило, однако, боро представляло собой закрытую корпорацию, а бюргеры, или «фритюхеры», за которыми были закреплены особые торговые и финансовые права и абсолютная монополия на властные полномочия, составляли лишь малую часть общей массы граждан. Руководящим органом боро был городской совет, члены которого либо избирались фритюхерами, либо пополнялись путем кооптации. Управление неизменно носило олигархический и бесконтрольный характер; иногда оно было неэффективным и коррумпированным.

188. Новый закон о бедных (1834) и Закон о муниципальных корпорациях (1835). — Реформы, осуществленные после 1832 года в области парламентской организации и процедуры, едва ли более примечательны, чем преобразования, совершенные за тот же период в сфере местного самоуправления. Достаточно упомянуть лишь главные шаги, благодаря которым местная система управления была приведена к нынешнему высокому уровню демократичности и эффективности. Среди тем, к которым обратился первый реформированный парламент, было бедственное состояние, в которое пришло вспомоществование бедным, и начальный этап оздоровления местного самоуправления ознаменовался принятием Закона о внесении поправок в закон о бедных 1834 года, отменившего внеприходскую помощь для трудоспособных, предусмотревшего перегруппировку приходов в «союзы бедных» и учредившего национальную Комиссию по делам бедных. Управление помощью внутри союзов было поручено практически исключительно вновь созданным советам опекунов, состоявшим отчасти из мировых судей, заседающих по должности, а отчасти из членов, специально избираемых налогоплательщиками. Мероприятия, предусмотренные актом, оказались весьма успешными, и они существуют практически в неизменном виде по сей день. Вторым заметным изменением стало преобразование, осуществленное Законом о муниципальных корпорациях 1835 года. Наделение избирательными правами больших масс горожан в 1832 году неизбежно привело к требованию демократизации аристократического управления боро, и в течение трех лет это требование было удовлетворено в столь радикальном статуте, что дает основания утверждать: с его принятием начинается новейшая история английского города. Шестьдесят девять старых корпоративных городов в силу своей незначимости были лишены статуса боро. Город Лондон не затронули, но повсюду в остальных местах муниципальные корпорации были расширены так, чтобы юридически олицетворять все население боро. Освященная веками муниципальная олигархия была сокрушена предоставлением избирательного права всем налогоплательщикам, городские советы были сделаны полностью выборными, торговые монополии и привилегии были сметены, а также был внедрен ряд других реформ. Однако с принятием этой важной меры работа по реформированию на время затормозилась, и подвергавшаяся широкой критике система управления графствами посредством назначаемых магистратов на сессиях мировых судей просуществовала до 1888 года.

V. Реформа местного самоуправления, 1835–1912 гг.

189. Путаница с областями и юрисдикциями в середине столетия. — На протяжении раннего и среднего периодов викторианской эпохи законодательство о местном самоуправлении было обильным, но носило скорее частный, чем общий характер. Оно касалось главным образом содержания шоссейных дорог и мест захоронения, планировки и организации округов в целях улучшения санитарных условий, создания округов «на основе актов об улучшении» и, что особенно важно, создания школьных округов и управления ими в соответствии с Законом о начальном образовании 1870 года. С каждым новым законом путаница в юрисдикциях и ведомствах возрастала. Господствующая политика заключалась в том, чтобы под каждую новую потребность по мере ее возникновения создавать специальный механизм, призванный удовлетворить именно эту конкретную потребность, и принимаемые меры редко или никогда не были единообразными по всей стране и не имели никакой логической связи с уже существовавшими мерами для иных целей. К 1871 году страна, как выражается Лоуэлл, была разделена на графства, союзы и приходы, усеяна боро, а также дорожными, похоронными, санитарными, благоустроительными, школьными и прочими округами, и из этих территорий ни одна, за исключением приходов и союзов, не имела никакой необходимой связи со всеми остальными. Пытаясь приспособить структуру административной системы к стремительно меняющимся условиям быстро растущего населения, парламент громоздил акт за актом, в результате чего возникла настоящая чаща переплетающихся юрисдикций, одинаково озадачивающая исследователя и подрывающая упорядоченное и экономное администрирование. Подсчитано, что в 1883 году в Англии и Уэльсе насчитывалось не менее 27 069 независимых местных властей, и что налогоплательщик облагался восемнадцатью различными видами сборов.

190. Закон о местном самоуправление 1888 года и Закон о районных и приходских советах 1894 года. — Вскоре после принятия Закона о начальном образовании 1870 года реформы стали предприниматься как в направлении концентрации местной исполнительной власти, так и в направлении перестройки и упрощения местных административных округов. В 1871 году Совет по делам бедных (который сменил Комиссию по делам бедных в 1847 году) был преобразован в Совет местного самоуправления с целью сосредоточить в одном ведомстве надзор за законами, касающимися общественного здравоохранения, помощи бедным и местного самоуправления; и когда в 1872 году вся страна была разделена на городские и сельские санитарные округа, эта работа была проделана нарочито таким образом, чтобы свести к минимуму неизбежное приумножение существующих сложностей административной системы. Однако двумя актами, благодаря которым в основном удалось навести порядок после хаоса, стали Закон о местном самоуправлении 1888 года и Закон о районных и приходских советах 1894 года. Первый из них, обычно именуемый Законом о советах графств, стал продолжением Акта о народном представительстве 1884 года и был определенно нацелен на то, чтобы наделить вновь получившее избирательные права сельское население большим контролем над делами графств. Акт создал шестьдесят два административных графства (некоторые совпадали по территории с ранее существовавшими графствами, другие охватывали их подразделения) и около трех десятков «боро-графств», включавших города с населением более 50 000 человек. В каждом графстве и боро-графстве был учрежден совет, по меньшей мере две трети членов которого являлись выборными, и к этому совету перешли административные функции мировых судей, оставив этим сановникам старого режима мало полномочий, кроме судебного характера. Демократизация сельского управления, осуществленная консервативным кабинетом лорда Солсбери в 1888 году, была дополнена положениями Закона о районных и приходских советах, проведенного либеральным кабинетом в 1894 году. Эта мера предусматривала: (1) что каждое графство должно быть разделено на районы, городские и сельские, а каждый район — на приходы, и (2) что в каждом районе и в каждом сельском приходе с населением более трехсот человек должен быть избранный совет, в то время как в наименьших приходах должно существовать первичное собрание всех лиц, чьи имена внесены в список избирателей по вопросам местного самоуправления и парламентским выборам. К приходским советам и собраниям перешли все гражданские функции вестри, оставляя за этими органами контроль исключительно над церковными вопросами, в то время как районным советам, как сельским, так и городским, были поручены вопросы контроля над санитарным состоянием и шоссейными дорогами.

Результат актов 1888 и 1894 годов оказался двойственным. Во-первых, они передали административные дела сельских районов страны почти исключительно в руки народно избранных органов. Во-вторых, их принятие предоставило возможность для немедленной или постепенной отмены всех местных органов управления, за исключением советов графств, муниципальных, районных и приходских советов, советов опекунов и школьных советов, и тем самым они внесли огромный вклад в то поступательное упрощение системы местного управления, которое представляет собой одно из наиболее отрадных событий последних лет. Один лишь акт 1894 года упразднил около 8000 инстанций. После 1894 года консолидация органов и ликвидация округов зашли еще дальше, причем наиболее заметным шагом стала отмена школьных советов по Закону об образовании 1902 года и передача функций этих органов советам графств, боро и районов. Как мажоритарный, так и миноритарный доклады недавней Комиссии по делам бедных, представленные в 1909 году, рекомендуют упразднить область приходского союза; однако парламент пока не предпринял никаких действий по этому вопросу.

VI. Местное и центральное управление

Система местного самоуправления в ее нынешнем виде отнюдь не свободна от аномалий, однако она демонстрирует порядок и простоту, которые полностью отсутствовали поколение назад. Разнообразие административных округов уменьшилось, число должностных лиц сократилось, а их взаимоотношения упростились, руководящая рука центральных властей в местных делах укрепилась. Если говорить кратко, ситуация выглядит следующим образом: все королевство делится на графства и боро-графства; графства подразделяются на районы (сельские и городские) и боро; последние подразделяются далее на приходы, которые перегруппированы в союзы бедных; в то время как город Лондон устроен по особой, присущей только ему схеме. Чтобы прояснить основы этой системы, необходимо лишь вкратце упомянуть о связи, существующей между местными и центральными административными органами, и указать главные черты каждой из названных единиц управления.

191. Пять центральных ведомств. — На протяжении большей части своей истории английское местное самоуправление предполагало меньший объем вмешательства и руководства со стороны центральных властей, чем местное самоуправление в различных континентальных странах. Даже сегодня общенациональное правительство не присутствует в графстве или боро в том смысле, в каком французское правительство в лице префекта присутствует в департаменте или прусское через посредство «администрации» присутствует в округе. Тем не менее примечательным аспектом английской административной реформы за последние три четверти века стал значительный рост централизованного контроля — если не технической централизации — в отношении помощи бедным, образования, финансов и других разнообразных функций местных органов управления. Сегодня существует пять министерских ведомств, которые в большей или меньшей степени осуществляют такой контроль. Одно из них, Министерство внутренних дел (Home Office), осуществляет особый надзор за полицией и инспекцией фабрик. Второе, Министерство образования (Board of Education), руководит всеми учебными заведениями, финансируемыми из общественных фондов, и осуществляет за ними надзор. Третье, Министерство сельского хозяйства (Board of Agriculture), контролирует соблюдение законов, касающихся рынков и болезней животных. Четвертое, Министерство торговли (Board of Trade), расследует и утверждает предприятия, связанные с водо-, газо- и электроснабжением, а также с другими формами «муниципальной коммерции». Самое главное из всех, Совет местного самоуправления, руководит всем, что касается исполнения законов о бедных и деятельности местных органов здравоохранения, контролирует финансовую деятельность местных органов и выполняет множество других надзорных функций, слишком обширных для перечисления. Полномочия этих ведомств в отношении местных дел реализуются различными способами, но главным образом путем издания предписаний и правил, дачи или неудаления согласия на предполагаемые меры местных органов, а также предоставления экспертных консультаций и руководства. Излишне добавлять, что полномочия и функции местных органов власти в любой момент подлежат контролю со стороны парламентского законодательства.

VII. Местное самоуправление сегодня: сельская местность

192. Административное графство. — После реформы 1888 года в Англии существуют графства двух принципиально разных типов. Во-первых, это исторические графства в количестве пятидесяти двух, которые сохраняются в качестве округов для парламентских выборов, а в некоторых случаях — для организации ополчения и отправления правосудия. Их должностные лица — лорд-лейтенант, шериф и мировые судьи — назначаются короной. Гораздо более важными, однако, являются административные графства в количестве шестидесяти двух, созданные и регулируемые законодательством о местном самоуправлении 1888 и 1894 годов. Шесть из этих административных графств географически совпадают с древними графствами, в то время как большинство остальных представляют собой лишь незначительные отклонения от исторических территорий, на базе которых они созданы. Йоркшир и Линкольншир были разделены каждое на три новых графства, а восемь других — каждое на два. Административные графства не включают в себя семьдесят четыре боро-графства, которые географически расположены внутри них, но они включают все не входящие в боро-графства боро и городские районы, так что они отнюдь не являются исключительно сельскими. Они чрезвычайно неравны по размеру и численности населения: наименьшим является Ратленд с 19 709 жителями, а наибольшим — Ланкашир с 1 827 436 жителями.

193. Совет графства. — Руководящим органом в каждом административном графстве является совет графства, орган, состоящий из: (1) советников, избираемых сроком на три года по одномандатным избирательным округам на основе тех же цензов избирательного права, что и в боро, за исключением того, что множественное голосование не разрешается, и (2) олдерменов, избираемых на шесть лет народно избранными советниками. Число олдерменов обычно составляет одну треть от числа остальных советников, и половина этой квоты переизбирается каждые три года. Между двумя категориями членов нет различий в полномочиях или функциях. Совет избирает председателя и заместителя председателя, которые занимают должность один год, но обычно переизбираются. Другими должностными лицами являются клерк, главный констебль, казначей, землемер (инспектор), общественный аналитик, различного рода инспекторы, должностные лица по вопросам образования и коронеры. Срок их полномочий не зависит от изменений в составе совета. Юридически председатель является лишь председательствующим лицом, хотя на практике его влияние может быть — и нередко бывает — больше, чем у любого другого члена. При выборах советников партийные настроения проявляются редко, и выборы весьма часто проходят без состязательности. Члены набираются в основном из землевладельцев, крупных фермеров и лиц свободных профессий, хотя изредка появляются и представители низшего среднего класса и трудящихся. Советы сильно различаются по численности, но среднее число членов составляет примерно семьдесят пять человек. Собрать стольких людей вместе через короткие промежутки времени непросто, и эти органы обычно заседают не чаще четырех раз в год, предписанных законом. Основная масса возложенных на них дел решается главным образом через комитеты. Из них одни, как например комитеты по финансам, образованию и лечебницам, требуются по закону; другие учреждаются по мере возникновения необходимости.

Полномочия и обязанности совета многочисленны и разнообразны. Главным образом, хотя и не полностью, они представляют собой бывшие административные функции мировых судей. В акте 1888 года они перечислены в шестнадцати различных категориях, важнейшими из которых являются: сбор, расходование и заем денежных средств; содержание имущества графства, зданий, мостов, психиатрических лечебниц, исправительных и ремесленных училищ; назначение низших административных служащих; выдача определенных лицензий, за исключением лицензий на продажу спиртных напитков; содержание основных магистралей и защита рек от загрязнения; исполнение различных правил, касающихся животных, рыб, птиц и насекомых. Согласно Закону об образовании 1902 года совет наделен широкими полномочиями в сфере образования. Он должен следить за тем, чтобы были созданы адекватные условия для начальных школ, и может оказывать поддержку в содержании учебных заведений более высоких ступеней. Контроль над полицией в пределах графства возлагается на объединенный комитет, представляющий совет и мировых судей. Наконец, совет может издавать подзаконные акты для графства, в определенной мере осуществлять надзор за мелкими сельскими органами власти и выполнять работу этих органов, когда они проявляют небрежность.

194. Сельский район. — Внутри административного графства имеется четыре вида территорий местного самоуправления — сельские районы, сельские приходы, городские районы и муниципальные боро. Сельских районов в Англии и Уэльсе насчитывается 672. Как правило, они совпадают по границам с сельскими союзами бедных или с сельскими частями союзов, которые являются одновременно сельскими и городскими; но они не могут включать части более чем одного графства. Руководящим органом района является совет, состоящий из лиц (причем женщины имеют право быть избранными), избираемых в большинстве случаев на трехлетний срок сельскими приходами в соответствии с численностью населения. Если не принято иного распоряжения, одна треть состава переизбирается каждый год. Члены в то же время представляют в совете опекунов союза те приходы, от которых они были избраны, хотя юридически эти два органа различны. Совет должен собираться по меньшей мере раз в месяц. Его председатель, который в течение срока своих полномочий является мировым судьей по должности, может избираться из числа советников или со стороны; то же самое относится и к членам комитетов. Основными штатным и постоянными должностными лицами являются клерк, казначей, врач, землемер и санитарные инспекторы. Функции советов касаются главным образом управления санитарным состоянием и дорогами. Эти органы в значительной мере отвечают за исполнение в сельской местности различных актов об общественном здравоохранении и ведают всеми дорогами, которые не классифицируются как «главные дороги». Для частичного покрытия расходов на это управление они уполномочены вводить районные налоги.

195. Приход. — Существует два типа приходов — сельские и городские, а их совокупное число в Англии и Уэльсе составляет приблизительно 15 000. Городские приходы не имеют общего административного значения, и упоминать о них здесь больше не нужно. Однако согласно акту 1894 года сельский приход в известной мере возродился из того вялого состояния, в которое он впал, и сегодня занимает заметное, хотя и скромное место в сельском административном строе. Характер его организации в определенной степени зависит от численности населения. В каждом приходе проводится собрание, в котором все лица, внесенные в списки избирателей по вопросам местного самоуправления и парламентским выборам (включая женщин и квартирантов), имеют привилегию участвовать. Это собрание избирает собственного председателя, а также выбирает ряд блюстителей, в чьи обязанности входит оценка и сбор определенных местных налогов, администрирование налога на бедные и составление списков избирателей и присяжных. Во всех приходах, население которых насчитывает не менее трехсот человек, имеется совет, состоящий из членов числом от пяти до пятнадцати (женщины имеют право избираться), которые обычно избираются сроком на три года. Перечень полномочий, которые могут осуществлять приходские власти, является пространным, если не внушительным. Он включает содержание пешеходных дорожек, управление гражданским приходским имуществом, обеспечение пожарной безопасности, инспекцию местной санитарии и назначение попечителей гражданских благотворительных организаций в пределах прихода. Однако скудость населения в огромном числе приходов, а также жесткие ограничения, налагаемые как законом, так и практическим состоянием дел на полномочия по введению налогов, в целом препятствуют властям в осуществлении многих или масштабных проектов. Общепризнанно, что приходы слишком малы, чтобы превратиться в такие очаги общественной активности, какими их видели авторы закона 1894 года. На практике приход — это чуть больше, чем единица для избрания представителей и сбора налогов.

Как уже отмечалось, для целей управления системой призрения бедных с 1834 года существовали союзы бедных, состоявшие из сгруппированных вместе нескольких приходов, как правило, без особых усилий добиться равенства по размеру или численности населения. Эти союзы нередко включают как сельские, так и городские приходы, и в таких случаях совет опекунов состоит из лиц, избранных районными советниками в сельских приходах союза, а также других лиц, которые избираются непосредственно в качестве опекунов в городских приходах и не имеют никаких иных функций. Условия, на которых осуществляется помощь бедным, довольно подробно предписаны в общих правилах, изданных Советом местного самоуправления в Лондоне, так что, за исключением вопросов введения налогов, сфера усмотрения, оставляемая советам опекунов, строго ограничена.

VIII. Местное самоуправление сегодня: городская местность

196. Городской район. — Среди территорий, в пределах которых управляются местные дела городских частей королевства, имеется несколько имеющих особое значение, хотя в действительности институты городского управления менее сложны, чем кажутся на первый взгляд. В основном правовой основой городской организации является Закон о консолидации муниципальных корпораций 1882 года, который представляет собой кодификацию Закона о муниципальных корпорациях 1835 года и массы последующего и изменяющего законодательства. Этот великий статут дополняется в ряде пунктов Законом о местном самоуправлении 1888 года, Законом о районных и приходских советах 1894 года, Законом об образовании 1902 года и другими нормативными актами последних тридцати лет. В самом низу иерархии среди городских единиц управления находится городской район, который отличается от обычного боро главным образом тем, что не имеет хартии, а его совет обладает меньшей властью, чем совет боро. Число городских районов приближается к восьмистам. Согласно положениям закона 1894 года, руководящим органом в каждом из них является совет, состоящий из членов, избираемых на три года, причем женщины имеют право быть избранными. Олдермены отсутствуют, и мэр не избирается. Совет выбирает собственного председателя и других должностных лиц и собирается по меньшей мере раз в месяц. Его функции, важнейшими из которых являются контроль за санитарным состоянием и дорогами, выполняются главным образом через комитеты. Районный совет не обладает никакими полицейскими и судебными привилегиями, которыми обычно пользуются советы боро. Он более жестко контролируется Советом местного самоуправления и, в общем, лишен «статуса и внешнего антуража муниципальной власти». И тем не менее на практике его полномочия едва ли менее обширны, чем полномочия совета полноценного боро. Новые городские районы могут создаваться в густонаселенных местностях совместными действиями совета графства и Совета местного самоуправления.

197. Боро и «города». — Стандартным типом муниципального образования является боро. Среди боро наблюдается определенное разнообразие, однако существующие различия носят скорее характер исторического развития и номенклатуры, нежели форм или функций управления. Существуют «муниципальные» боро, «боро-графства» и города. Любая несельская территория, которой была дарована хартия, оговаривающая права местного самоуправления, является боро. Территории такого рода, которые были выведены из юрисдикции административных графств, в которых они расположены, представляют собой боро-графства; те же, которые не были так выведены, являются муниципальными боро. Термин «город» когда-то употреблялся исключительно для обозначения мест, которые были или являлись резиденцией епископа. В настоящее время этот титул носят не только места такого рода, но также и те, которым он был присвоен королевским патентом. Однако, за исключением лондонского Сити, где единственные в Англии древние муниципальные институты сохранились повсеместно, этот термин не имеет политического значения. Управление городов идентично управлению боро, не являющимся городами. Следует также отметить, что если раньше боро, организованное для муниципальных целей, совпадало с боро, образованным для целей представительства в парламенте, то теперь между ними нет никакой необходимой связи. Присоединение территории к муниципальному боро не изменяет избирательный округ.

198. Виды боро. — Закон о муниципальных корпорациях 1835 года предусматривал создание 178 боро в Англии и Уэльсе и устанавливал условия, при которых их число могло время от времени увеличиваться посредством королевской хартии. Нередко хартии существовавших на тот момент боро имели средневековое происхождение. Начиная с 1875 года новые хартии даровались до тех пор, пока число боро не достигло примерно 350. Для получения хартии боро не устанавливается какого-либо фиксированного требования к численности населения. Каждая заявка рассматривается по существу, и хотя размер и значение городской общины имеют большой вес при принятии решения, другие факторы нередко играют роль, в результате чего одни боро очень малы, в то время как некоторые крупные городские центры еще не являются боро. Из нынешнего числа боро семьдесят четыре, или примерно одна пятая, являются боро-графствами. Актом 1888 года было предусмотрено, что каждое боро, которое имело или достигнет населения в 50 000 человек, должно для целей управления считаться отдельным графством и поэтому освобождаться от надзора, осуществляемого над делами муниципальных боро властями административных графств. Любое боро с населением, превышающим указанную цифру, может быть преобразовано в боро-графство простым распоряжением Совета местного самоуправления. В отличие от обычного муниципального боро, боро-графство не представлено в совете того графства, в котором оно расположено; напротив, совет боро осуществляет по существу эквивалент полномочий, обычно выполняемых советом графства, и является по всем практическим соображениям советом именно такого рода. Однако большая часть английских боро — это простые муниципальные боро, деятельность которых подвергается более или менее постоянному надзору со стороны властей графства.

199. Органы боро. — Различие между боро-графствами и муниципальными боро заключается, таким образом, в степени местной автономии, а не в формах или органах управления. Хартии всех боро были приведены к существенному согласию, и органы управления боро везде одинаковы. Руководящим органом является совет боро, который состоит из советников, олдерменов и мэра, заседающих как единый орган. Советники, число которых варьируется от девяти до более чем ста, избираются избирателями боро либо в целом по округу, либо по избирательным участкам сроком на три года, причем треть состава переизбирается ежегодно. Олдермены в количестве, равном одной трети от числа советников, избираются всем советом на шесть лет и обычно выбираются из числа советников с наибольшим опытом работы. Мэр избирается ежегодно советниками и олдерменами, зачастую из их собственного числа. В боро меньшего размера переизбрания не редкость. Работа во всех упомянутых качествах не оплачивается. Совет определяет собственные правила процедуры, и его работа в значительной мере осуществляется через комитеты, часть из которых требуется по закону, а другие создаются по мере необходимости; однако, в отличие от совета графства, совет боро не может делегировать этим комитетам никаких своих полномочий, кроме тех, которые касаются образования. Мэр председательствует на заседаниях совета, обычно исполняет обязанности члена комитетов по должности и представляет муниципалитет на церемониальных мероприятиях. Эта должность не является властной, хотя энергичный и тактичный мэр способен оказывать реальное влияние. Постоянные должностные лица совета включают клерка, казначея, медицинского работника, секретаря по делам образования и переменное число инспекторов и руководителей административных департаментов.

200. Совет боро. — Выступая в качестве представительного органа муниципалитета, совет контролирует корпоративную собственность, принимает и исполняет меры, касающиеся полиции и образования, вводит налоги и нередко управляет водными путями, трамваями, газовыми и электрическими предприятиями и разнообразными другими коммунальными предприятиями. Колоссально возросшая активность городских и районных советов в отношении «муниципальной коммерции» за последние четыре десятка лет вызвала широкие споры. Преследуемые цели в основном сводились к двум: предотвратить изъяны частной монополии и получить от доходных услуг средства, которые можно было бы противопоставить тяжелым бездоходным расходам, обусловленным действующим санитарным законодательством. И хотя метод муниципальной собственности встречает противодействие из-за требуемых им затрат и второстепенного вторжения в сферу частного предпринимательства, он применяется все шире, как, по правде говоря, это происходит и в Германии и других европейских странах. Помимо общих функций, совет боро является, в частности, санитарным органом, и среди его важнейших задач — исполнение правил, касающихся дренажа, жилищного строительства, рынков, больниц и, по сути, всей категории вопросов, предусмотренных в длинной серии актов об общественном здравоохранении. Расходы совета как муниципального органа покрываются из фонда, состоящего из сборов, штрафов и других поступлений от управления, а также из доходов от налога на боро, который взимается на тех же основаниях, что и налог на бедных; его расходы как санитарного органа покрываются из фонда, собираемого за счет общего районного налога. Для содействия управлению образованием, санитарией и полицией Парламент регулярно выделяет субсидии.

201. Управление Лондона. — Уникальное устройство управления Лондона является отчасти результатом исторического выживания, а отчасти — специального и сравнительно недавнего законодательства. Формально «сити» Лондона остается тем же, чем оно было на протяжении веков, то есть областью с собственным управлением, занимающей всего одну квадратную милю на левом берегу Темзы. Однако в результате серии мер, охватывающих период чуть более пятидесяти лет, весь регион, занятый густонаселенным мегаполисом, был вовлечен в тесно скоординированную систему местного управления. Лондон не затронул Закон о муниципальных корпорациях 1835 года, и изменения, сформировавшие современную систему управления, начали внедряться только с принятием Закона об управлении метрополией 1855 года. Управление сити было оставлено без изменений, но окружающие приходы, до того управлявшиеся независимо своими вестри, были в этот момент подчинены в определенных целях центральному органу, известному как Столичный совет по строительным работам. Закон о местном самоуправление 1888 года продвинул задачу организации на следующий этап. Совет по строительным работам был упразднен, внегородской Лондон был преобразован в административное графство площадью около 120 квадратных миль, и созданному вновь Лондонскому совету графства (избираемому налогоплательщиками) был передан разнообразный и весьма важный комплекс полномочий. Наконец, в 1899 году Закон об управлении Лондоном упростил ситуацию, устранив массу сохранившихся властей и юрисдикций и создав двадцать восемь столичных боро, каждое из которых имеет мэра, олдерменов и советников, подобных тем, что есть в любом провинциальном боро, хотя и со специально определенными и в финансовом отношении несколько ограниченными полномочиями. Внутри каждого боро находятся городские приходы, каждый со своим собственным вестри.

В центре столичной зоны по-прежнему стоит исторический Сити с его лорд-мэром, пожизненными олдерменами и ежегодно избираемыми советниками, устроенный по образцу, который почти не менялся на протяжении четырех с половиной веков. В пределах административного графства совет графства действует как центральный орган, а советы боро и приходские вестри служат местными органами. При этом сферы совместного управления по-прежнему значительно масштабнее графства и включают в себя, помимо прочего, округа Столичного водохозяйственного совета и Столичной полиции. Юрисдикция Столичной полиции распространяется на все приходы в радиусе пятнадцати миль от Чаринг-Кросса, то есть на территорию почти в 700 квадратных миль.

ЧАСТЬ II. — ГЕРМАНИЯ

ГЛАВА IX

ИМПЕРИЯ И ЕЕ КОНСТИТУЦИЯ I. Политическое развитие до 1848 года

202. Наполеоновские преобразования. — Среди политических достижений прошедшего столетия немногие превосходят по важности и ни одно не превосходит по интересности создание нынешней Германской империи. Задачу германского объединения можно считать формально завершенной по случаю памятной церемонии 18 января 1871 года, когда в присутствии блестящего стечения князей и генералов, собравшихся в Зеркальной галерее во дворце французских королей в Версале, Вильгельм I, король Пруссии, был провозглашен Германским Императором. Однако за драматическим эпизодом в Версале стоял долгий процесс национализирующего развития, кульминацией которого стало лишь провозглашение имперского монарха. Истоки создания современной Германской империи следует прослеживать по меньшей мере с эпохи Наполеона.

Германия в 1814 году все еще была раздробленной и сравнительно отсталой, но она отнюдь не являлась Германией XVII и XVIII столетий. Преобразования, осуществленные к востоку от Рейна в период наполеоновского господства, были трехсторонними. Во-первых, после более чем тысячелетнего существования Священная Римская империя в 1806 году прекратила свое существование, и Германия, никогда до того со времен варварства не лишенная полностью политического единства, осталась даже без подобия или названия национальной принадлежности. Во-вторых, в течение этого периода произошла далеко идущая перестройка политического уклада германского мира, включавшая: (1) сокращение общего числа немецких государств — королевств, герцогств, княжеств, церковных владений и рыцарских земель — с трехсот с лишним до двух десятков; (2) возрастание значимости Австрии за счет приобретения отдельного имперского титула и возвышение Саксонии, Баварии и Вюртемберга из герцогств в королевства; и (3) появление определенных новых и более или менее искусственных политических образований, а именно Королевства Вестфалия, Великого герцогства Варшавского и Рейнского союза, с целью облегчить наполеоновское доминирование в центрально-северной Европе. Наконец, в нескольких государствах, в особенности в Пруссии, потрясения, вызванные наполеоновскими завоеваниями, подтолкнули к систематическим попыткам реформ, следствием чего стала революционная модернизация социальных и экономических условий, вполне сопоставимая с той, которая за это поколение была осуществлена во Франции.