«Правительства Европы»

121. Вестминстерский дворец. — С самого начала парламентской истории местом заседаний палат регулярно являлся Вестминстер на левом берегу Темзы. Последним парламентом, заседавшим в каком-либо другом месте, был третий Оксфордский парламент Карла II в 1681 году. Вестминстерский дворец, в средние века находившийся за пределами главного города королевства, хотя и близко к нему, долгое время был важнейшей из королевских резиденций, и было вполне естественно, что его великие залы и помещения наряду с примыкающим аббатством постоянно использовались для парламентских заседаний. Из огромного сооружения, известного сегодня как Вестминстер (до сих пор технически являющегося королевским дворцом, хотя и не служащего королевской резиденцией), практически все части, за исключением старого Вестминстер-холла, были построены после пожара 1834 года. Лорды впервые заняли свои нынешние помещения в 1847 году, а общины — в 1850 году. [168]

122. Залы Палаты общин и Палаты лордов. — С противоположных сторон центрального вестибюля коридоры ведут в залы, в которых проходят заседания обоих органов, причем эти залы расположены друг напротив друга таким образом, что трон короля в южном конце Палаты лордов виден с кресла спикера в северном конце Палаты общин. Помещение, занимаемое общинами, невелико: его длина составляет всего семьдесят пять футов, а ширина — сорок пять. Оно пересечено широким проходом, у верхнего конца которого находится большой стол для использования клерком и его помощниками, а за ним — возвышающееся под балдахином кресло спикера. «Напротив прохода с каждой стороны длинные ряды скамей с высокими спинками, обтянутых темно-зеленой кожей, поднимаются вверх ярус за ярусом к стенам помещения; а сквозь них, под прямым углом к проходу, проходит узкий проход, известный как гангвей (проход между рядами). По периметру помещения также тянется галерея, причем та ее часть, которая обращена к спикеру, отдана посетителям, в то время как передние ряды на противоположном конце принадлежат репортерам, а позади них, перед еще более высокой галереей, стоит тяжелая ширма, подобная тем, что воздвигаются в турецких мечетях для сокрытия присутствия женщин, и используемая здесь для той же цели». [169] Ряды скамей со стороны галереи зарезервированы за членами палаты, но они не предоставляют особо привлекательных мест и занимаются редко, за исключением случаев особого интереса. В самом зале заседаний имеется менее 350 мест на 670 членов. Как правило, даже они заняты не полностью, поскольку здесь нет письменных столов, и тот член палаты, который хочет почитать, пописать или заняться чем-то иным, отправляется в библиотеку или другие смежные комнаты. Передняя скамья у верхнего конца прохода, справа от спикера, известна как скамья правительства и зарезервирована за членами правительства. Соответствующая скамья слева от спикера аналогичным образом зарезервирована за лидерами оппозиции. Насколько это возможно при отсутствии строгого распределения мест, члены с явной партийной принадлежностью располагаются позади своих лидеров, в то время как члены с более независимой позицией занимают места ниже гангвея. «Случайность того обстоятельства, что Палата общин заседает в узком помещении со скамьями, обращенными друг к другу, а не, подобно большинству континентальных легислатур, в полукруглом пространстве с местами, расположенными как в театре, способствует двухпартийной системе и препятствует образованию плавно перетекающих друг в друга групп». [170]

Зал, занимаемый лордами, меньше по размеру и отделан более затейливо, чем тот, который занимают общины. В нем имеются поперечные скамьи, но в целом описанное расположение дублируется. Для светских и церемониальных целей среди членов существует фиксированный порядок старшинства. [171] Однако в самом зале рассадка организована без учета этого порядка, за исключением того, что епископы сидят группой. Пэры-министры занимают скамьи справа от шерстяного мешка, а оппозиция — слева, в то время как члены, предпочитающие сохранять нейтралитет, занимают места на поперечных скамьях между столом и барьером. [172]

II. Организация Палаты общин

123. Часы заседаний. — В семнадцатом веке заседания общин регулярно начинались в 8.30 или 9 часов утра и завершались с наступлением темноты. В восемнадцатом веке и далеко в девятнадцатом они обычно начинались не раньше 3 или 4 часов дня и затягивались, по крайней мере нередко, ближе к рассвету. Однако в 1888 году постоянным ордером полночь была установлена в качестве часа «прерывания» обычных дел, а в 1906 году этот час был перенесен на 11 часов. В настоящее время палата регулярно собирается по понедельникам, вторникам, средам и четвергам в 2.45 и продолжает заседание в течение всего вечера, причем перерыв, ранее разрешавшийся для обеда, был отменен в 1906 году. По пятницам, выделяемым до конца сессии для рассмотрения законопроектов частных членов, часом созыва является 12 часов. На заседаниях в дни, отличные от пятницы, первый час или более обычно уходит на мелкие вопросы формального характера, а также на постановку вопросов министрам и ответы на них, так что до официальных дел, назначенных на день, дело доходит примерно к 4 часам. [173]

124. Должностные лица. — Главными должностными лицами палаты являются спикер, клерк и два его помощника, сержант по оружию и его заместители, капеллан, а также председатель и заместитель председателя по путям и средствам. Клерк и сержант по оружию вместе со своими помощниками назначаются пожизненно короной по представлению премьер-министра, тогда как спикер, а также председатель и заместитель председателя по путям и средствам избираются палатой на один парламент. [174] Все они, за исключением председателя и его заместителя, строго говоря, являются внеполитическими должностными лицами. Клерк подписывает все распоряжения палаты, визирует законопроекты, направленные лордам или возвращенные ими, зачитывает все то, что требуется зачитать во время заседаний, ведет протокол заседаний палаты и при содействии спикера осуществляет надзор за подготовкой официального журнала. Сержант по оружию сопровождает спикера, обеспечивает исполнение распоряжений палаты и приводит к барьеру палаты лиц, вызванных или имеющих право там предстать. Председатель по путям и средствам (в его отсутствие — заместитель председателя) председательствует на дебатах палаты, когда этот орган заседает в качестве комитета всей палаты, [175] и осуществляет надзор за законодательством по частным законопроектам. Будучи политическим должностным лицом, он в обоих качествах сохраняет строго беспартийную позицию.

125. Пост спикера. — Пост спикера возник из потребности палаты, когда она была лишь петиционным органом, в признанном выражителе мнения, и хотя достоверная череда спикеров начинается со сэра Томаса Хангерфорда, занимавшего эту должность в последнем парламенте Эдуарда III (1377 г.), есть все основания полагать, что даже в более ранние времена существовали лица, чьи функции были по существу аналогичными. Спикер избирается в начале работы парламента палатой и из числа ее членов, и его пребывание в должности, если оно не прерывается отставкой или смертью, продолжается в течение срока полномочий этого парламента. Выбор палаты подлежит одобрению короны; однако, в то время как в прежние времена воля короля имела здесь очень большой вес, последним случаем отклонения избранного спикера короной был 1679 год. Хотя номинально спикер избирается, фактически он выбирается министерством, и его почти наверняка подбирают в первую очередь из правящей партии. В течение девятнадцатого века, однако, вошло в обычай переизбирать спикера до тех пор, пока он готов служить, независимо от его партийной принадлежности.

126. Функции и полномочия спикера. — Функции спикера регулируются отчасти обычаем, отчасти правилами палаты и отчасти общим законодательством. Они многочисленны и в совокупности чрезвычайно важны. Спикер является, прежде всего, председательствующим лицом палаты. В этом качестве он представляет собой строго беспартийного модератора, в задачи которого входит поддержание порядка во время дебатов, вынесение решений по процедурным вопросам, постановка вопросов на голосование и объявление результатов разделов. Беспартийный аспект британского спикерства резко отличает эту должность от ее американского аналога. «Для любой английской партии в парламенте, — говорит мистер Брайс, — имеет мало значения, вышел ли занимающий кресло из их собственных или из враждебных рядов... Обычай, столь же сильный, как закон, запрещает ему оказывать помощь своей стороне даже посредством частных советов. Какая бы информация касательно парламентского права ни казалась ему доступной для разглашения, она должна в равной степени находиться в распоряжении каждого члена». [176] За исключением случая равенства голосов, спикер не голосует, даже когда палата заседает в комитете и он не занимает председательского кресла. Во-вторых, спикер является выразителем интересов и представителем палаты, будь то при истребовании привилегий, передаче резолюций или выдаче ордеров. Было время, когда он в не меньшей степени был выразителем воли короля, чем глашатаем общин, но рост независимости народной палаты позволил ему давным-годно отбросить эту двойственную и чрезвычайно сложную роль. Более того, спикер провозглашает и толкует, хотя ни в коем случае не создает, закон палаты. «Там, — говорит Ильберт, — где прецеденты, постановления и регламенты палаты являются недостаточными или неопределенными ориентирами, он должен рассмотреть, какой курс был бы наиболее согласован с обычаями, традициями и достоинством палаты, а также с правами и интересами ее членов, и по этим вопросам его совету обычно следуют, а его решения ставятся под сомнение крайне редко... На протяжении многих поколений уважение, неизменно оказываемое лицу, занимающему кресло, являлось предметом восхищенных комментариев иностранных наблюдателей». [177] Наконец, следует отметить тот факт, что Парламентским актом 1911 года спикеру предоставлено исключительное право при возникновении вопросов определять, должен ли данный законопроект рассматриваться в качестве денежного или нет. [178] От его решения может зависеть вся политика правительства в отношении той или иной меры и даже судьба самой меры. Символом власти спикера является булава, которую носят перед ним, когда он официально входит в палату или покидает ее, и которая лежит на столе перед ним, когда он находится в кресле. Он имеет официальную резиденцию в Вестминстере и получает жалование в размере 5000 фунтов стерлингов в год, выплачиваемое из Консолидированного фонда, благодаря чему оно не подлежит изменению при рассмотрении ежегодных законов об ассигнованиях. При выходе в отставку спикер, как правило, получает пенсию и возводится в пэрское достоинство. [179]

127. Кворум. — Согласно резолюции 1640 года, кворум для ведения дел в общинах составляет сорок человек. Если в какой-либо момент во время заседания внимание спикера привлекается к тому факту, что присутствует менее сорока членов, двухминутные песочные часы, стоящие на столе клерка, переворачиваются, и члены палаты вызываются из всех частей здания так же, как для раздельного голосования. По истечении отведенных двух минут спикер подсчитывает присутствующих членов, и если их оказывается меньше сорока, палата откладывает заседание до времени, назначенного для следующего регулярного заседания. За исключением случаев особого интереса, количество членов, реально занимающих скамьи, по всей видимости, составляет менее двухсот, хотя большинство остальных членов находятся внутри здания или, во всяком случае, неподалеку.

128. Виды комитетов. — Подобно всем крупным и многочисленным законодательным органам, Палата общин ускоряет рассмотрение возложенных на нее дел посредством использования комитетов. Еще в период Елизаветы передача законопроекта после его второго чтения специальному комитету была устоявшейся практикой, а в царствование Карла I вошло в обычай передавать меры комитетам всей палаты. Комитеты палаты сегодня можно разделить на пять категорий: (1) Комитет всей палаты; (2) специальные комитеты по публичным законопроектам; (3) сессионные комитеты; (4) постоянные комитеты по публичным законопроектам; и (5) комитеты по частным законопроектам. До 1907 года публичный законопроект после своего второго чтения обычно направлялся в Комитет всей палаты; с указанной даты он поступает туда только в том случае, если палата принимает соответствующее решение. Комитет всей палаты — это просто Палата общин, на заседаниях которой вместо спикера председательствует председатель комитетов и которая действует по процедурным правилам, допускающим практически неограниченное обсуждение и иным образом способствующим свободному рассмотрению деталей меры. Когда рассматриваемый предмет относится к обеспечению доходов, этот орган технически именуется Комитетом по путям и средствам; когда же к ассигнованиям — он называется Комитетом всей палаты по снабжению или просто Комитетом по снабжению.

129. Специальные и сессионные комитеты. — Специальные комитеты состоят, как правило, из пятнадцати членов и создаются для расследования и подготовки докладов по конкретным предметам или мерам. Именно через них палата собирает доказательства, допрашивает свидетелей и иным образом получает информацию, необходимую для квалифицированного законодательного процесса. После того как специальный комитет выполняет непосредственную задачу, ради которой он был создан, он прекращает свое существование. Каждый такой комитет избирает своего председателя и ведет подробные протоколы своих заседаний, которые вместе с его официальным докладом включаются в публикуемые парламентские документы сессии. Члены могут избираться палатой, но на практике назначение некоторых или всех из них возлагается на Комитет по отбору, который сам состоит из одиннадцати членов, избираемых палатой в начале каждой сессии. Этот Комитет по отбору, назначающий членов не только специальных комитетов, но также постоянных комитетов и комитетов по частным и местным законопроектам, формируется после консультаций между лидерами правительства и оппозиции; а комитеты, членов которых он определяет, всегда формируются таким образом, чтобы в них было большинство, благосклонное к правительству. Количество специальных комитетов, разумеется, варьируется, но оно никогда не бывает малым. Несколько комитетов создаются на целый год и известны как сессионные комитеты. Примером таковых является сам Комитет по отбору; другими являются Комитет по государственным счетам и Комитет по государственным петициям.

130. Постоянные комитеты. — Начиная с 1882 года были созданы определенные крупные постоянные комитеты с общей целью дальнейшей экономии времени палаты. В результате изменения постоянных ордеров палаты, произведенного в 1907 году, количество таких комитетов было увеличено с двух до четырех, и все законопроекты, за исключением денежных, частных и законопроектов об утверждении временных постановлений — то есть все публичные нефинансовые предложения — должны направляться в один из таких комитетов (спикер определяет, в какой именно), если палата не распорядится иначе. Ожидается, что меры, направленные таким образом, будут столь тщательно рассмотрены в комитете, что отнимут совсем немного времени у палаты. Каждый из четырех комитетов состоит из шестидесяти — восьмидесяти членов, назначаемых Комитетом по отбору таким образом, чтобы по своему кадровому составу они точно отражали структуру палаты в целом. Один из них, состоящий из всех представителей шотландских избирательных округов и пятнадцати других членов, сформирован с особым расчетом на ведение дел, касающихся Шотландии. Председатели четырех комитетов выбираются (из своего состава) «коллегией председателей» в составе не более чем восьми членов, назначаемых Комитетом по отбору. Процедура работы постоянных комитетов тесно приближена к процедуре Комитета всей палаты, и по сути они выполняют роль дублеров этого более крупного органа. [180]

III. Организация Палаты лордов

131. Заседания и посещаемость. — Требуется, чтобы обе палаты парламента созывались неизменно вместе, и одна не может быть распущена пророгацией без другой. Однако фактические заседания лордов гораздо короче и носят более размеренный характер, чем заседания общин. Как правило, верхняя палата собирается лишь четыре раза в неделю — по понедельникам, четвергам и пятницам в 4.30, а по вторникам в 5.30. Из-за нехватки дел или нежелания тратить время на рассмотрение мер, чье неизбежное принятие гарантировано, заседания нередко завершаются в течение часа, хотя, разумеется, бывают случаи, когда палата заседает серьезно и весьма продолжительно. Кворум для ведения дел установлен в количестве трех человек; хотя справедливости ради стоит отметить, что если по законопроекту происходит раздельное голосование и обнаруживается, что присутствует менее тридцати членов, вопрос объявляется нерешенным. За исключением торжественных случаев и периодов, когда рассматривается мера, в судьбе которой члены непосредственно заинтересованы, посещаемость всегда скудная. Есть члены, которые после выполнения формальностей, сопряженных с вступлением в должность, редко, а в некоторых случаях и никогда не появляются среди своих коллег. В результате получается, что, несмотря на то что номинально Палата лордов является одним из крупнейших в мире законодательных собраний, на практике этот орган обнаруживает мало громоздкости, обычно присущей столь масштабным совещательным органам. Эффективность палаты скорее может пострадать от низкой посещаемости, чем от чего-либо другого.

132. Должностные лица. — Должностные лица Палаты лордов в значительной степени назначаются, хотя отчасти и избираются. За исключением судебного процесса над пэром, [181] председательствующим лицом является лорд-канцлер, назначаемый короной по совету премьер-министра. Обязанность председательствовать у лордов, как уже объяснялось, — лишь одна из многих, возложенных на это незаурядное должностное лицо. [182] Если на момент своего назначения лицо не является пэром, оно с высокой долей вероятности будет возведено в это достоинство, хотя юридического требования на этот счет не существует. Теория заключается в том, что шерстяной мешок, образующий место председательствующего лица, не находится внутри самого зала заседаний [183] и что само должностное лицо в качестве такового не является членом этого органа. Предоставленные ему полномочия даже не дотягивают до тех, которыми обычно обладает модератор. В случае если два или более пэра запрашивают право обратиться к палате, сами пэры решают, кому из них предоставить слово. Порядок в дебатах обеспечивается не канцлером, а членами палаты, и когда они выступают, они обращаются не к председательствующему, а к «милордам». Хотя, будучи пэром, канцлер может выступать и голосовать, как любой другой член, в качестве председательствующего лица он не обладает правом решающего голоса. Короче говоря, положение, занимаемое канцлером в палате, является практически чисто формальным. Помимо «заместителей спикера», назначенных председательствовать в отсутствие канцлера, остальными должностными лицами лордов, обязанными своими постами правительственному назначению, являются клерк парламента, ведущий протоколы; сержант по оружию, неотлучно находящийся при председательствующем лице и исполняющий обязанности хранителя булавы; а также женоносец Черного жезла — напыщенное должностное лицо, в чьи функции входит созыв общин, когда требуется их присутствие, и выполнение более или менее полезной роли во время других церемониальных мероприятий. Единственным важным должностным лицом, избираемым самой палатой, является лорд — председатель комитетов, в чьи обязанности входит председательствование в Комитете всей палаты.

IV. Привилегии палат и их членов

133. Характер и объем привилегий. — На основе отчасти обычая, а отчасти статута существует совокупность четко установленных привилегий, некоторые из которых принадлежат общинам как палате, некоторые аналогичным образом лордам, а некоторые — отдельным членам обеих палат. Привилегии, которые при открытии работы парламента вновь избранный спикер запрашивает и без всяких оговорок получает для возглавляемой им палаты, включают в себя главным образом свободу от ареста, свободу слова, доступ к суверену и «благосклонное толкование» действий палаты. Свобода от ареста пользуется членами палаты в течение сессии и сорокадневного периода до и после нее, но она не защищает члена палаты от последствий любого уголовно наказуемого деяния или, в гражданских исках, от любого процесса, кроме ареста. Свобода слова, окончательно гарантированная в Билле о правах, означает просто, что член палаты не может быть привлечен к ответственности по юридической процедуре вне парламента за все, что он мог сказать в ходе дебатов или заседаний палаты, к которой принадлежит. Право доступа к суверену принадлежит общинам коллективно через спикера, но лордам — индивидуально. С ростом парламентского правления оно и привилегия «благосклонного толкования» утратили практическое значение. Еще одной выжившей привилегией является освобождение от обязанности служить присяжным, хотя уже нельзя отказаться от явки в суд в качестве свидетеля. Каждая палата пользуется привилегией — для всех практических целей в настоящее время правом — регулировать собственный распорядок, заключать под стражу за неуважение к суду и разрешать споры о выборах. Последнюю упомянутую функцию Палата общин, однако, делегировала судам. Рьяно оберегаемой привилегией лордов является судебное разбирательство по всем делам о государственной измене или тяжких уголовных преступлениях самой верхней палатой под председательством лорда-стюарда, назначаемого короной. Лорды освобождены от ареста по гражданским делам не только во время, непосредственно перед сессиями и сразу после них, но и во всякое время, и они пользуются всеми правами, привилегиями и отличиями, которые в силу закона или обычая стали неотъемлемы от их различных титулов.

134. Жалованье членов Палаты общин. — До недавнего времени тот факт, что за работу в парламенте не полагалось жалования, препятствовал избранию в общины людей, не обладавших независимыми средствами. Несколько лет Лейбористская партия имела обыкновение выделять средства, благодаря которым ее представители имели возможность содержать себя в столице, [184] но эта договоренность затрагивала лишь небольшую группу членов и носила сугубо частный и случайный характер. Публичное и систематическое жалование членам палаты, чтобы бедные, но способные люди не отсекались от общин, требовалось чартистами три четверти века назад, и время от времени после 1870 года велась агитация в пользу такой политики. В 1893 году и снова в 1895 году в общинах была принята резолюция в пользу выплаты жалования членам палаты, а 7 марта 1906 года была проведена резолюция о том, что каждому члену должно выплачиваться жалование в размере 300 фунтов стерлингов ежегодно. Но лишь в 1911 году меру подобного рода удалось провести через верхнюю палату. Новый импульс был дан Осборнским судебным решением, в котором по апелляции на решения судов низших инстанций Палата лордов постановила в декабре 1909 года, что выплата жалованья парламентским членам как таковым из членских взносов, собираемых рабочими организациями, противоречит закону. Объявление этого решения сопровождалось упорной агитацией за законодательство, отменяющее данное постановление. В связи с бюджетом, представленным общинам канцлером казначейства 16 мая 1911 года, было внесено предложение не принимать меры в ту или иную сторону по решению лордов, а предусмотреть выплату всем неофициальным членам Палаты общин ежегодного жалованья в размере 400 фунтов стерлингов; и без промедления и сколько-нибудь значительной оппозиции предложение было оформлено в виде закона. Размер предусмотренного жалованья невелик, но его вполне достаточно, чтобы сделать выдвижение кандидатур на места возможным для множества людей, которые раньше ни при каких обстоятельствах не могли и помыслить о государственной карьере. [185]

V. Функции парламента

Когда король созывает две палаты, он делает это, «желая и решая как можно скорее встретиться со своим народом и испросить его совета в парламенте». Никакого упоминания о законодательных или финансовых делах не делается, и формально парламент по-прежнему остается в сути своей тем, чем он изначально был исключительно, то есть чисто совещательным собранием. На практике, однако, простое обсуждение публичных вопросов и предоставление советов короне превратилось лишь в одну из нескольких отличительных парламентских функций. Новыми функциями, которые с течением времени приобретали все возрастающее значение, по сути являются три. Первая — это критика, предполагающая регулярный контроль и проверку мер исполнительных и административных органов. Вторая — осуществление судебной власти в определенных пределах. Третья, и самая главная, — это функция публичного и частного законодательства, а также финансового контроля.

135. Критика: министерская ответственность. — Парламент не управляет и не предназначен для управления. Никогда, кроме тех случаев, когда Долгий парламент брал на себя управление общественными делами через комитеты из числа своих членов, парламент не проявлял склонности сосредоточить непосредственно в своих руках те государственные полномочия, которые носят исполнительный характер. В то же время рост парламентского правления означал установление связи между исполнительной властью и парламентскими палатами (прежде всего общинами) настолько тесной, насколько это возможно, пока сохраняется обособленность организации. Должностные лица, составляющие работающую исполнительную власть, неизменно являются членами парламента. Они инициируют публичные меры, вносят их, отстаивают и защищают, и в целом направляют и контролируют ведение публичных дел как внутри палат, за их пределами. Но за каждое действие они несут прямую ответственность перед Палатой общин. Они могут оставаться у власти лишь до тех пор, пока их поддерживает большинство в этой палате. И их деятельность постоянно подвергается рассмотрению и критике посредством запросов, официальных расследований и, при необходимости, судебной процедуры.

В компетенцию любого члена палаты входит обращение с вопросом к любому министру короны, который также является членом палаты, для получения информации. За исключением особых случаев, о вопросах необходимо уведомлять по меньшей мере за один день, и примерно три четверти часа выделяется на четырех заседаниях еженедельно для постановки таких вопросов и ответов на них. Министр может ответить или отказаться от ответа, но если не удастся показать, что отказ проистекает из законных соображений публичного интереса, его политические последствия могут оказаться обременительными. В любом случае дебаты не проводятся, и в этом отношении английская практика отличается от французской «интерпелляции». [186] Задавание вопросов может приводить к злоупотреблениям, но, как отмечает Ильберт, «нет более ценной защиты от злоупотреблений в управлении, нет более эффективного метода привлечения прожектора критики к действиям или бездействию исполнительной власти и ее подчиненных. Министру приходится постоянно спрашивать себя не только о том, можно ли защитить его действия и действия тех, за кого он отвечает, с юридической или технической точки зрения, но и какой ответ он сможет дать, если об этом спросят в палате, и как этот ответ будет воспринят». [187] Любой член палаты имеет привилегию вынести предложение о выражении вотума недоверия правительству или любому его члену или ведомству, и подобное предложение, когда оно исходит от лидера оппозиции, представляет собой вотум доверия, от результата которого может зависеть дальнейшее пребывание министерства у власти. Посредством запроса к правительству или конкретному ведомству о предоставлении информации, создания парламентских комитетов, ведомственных комитетов или королевских комиссий и, в частности, путем использования бесчисленных возможностей, предоставляемых принятием законов об ассигнованиях, Палата общин может еще больше возложить на исполнительную власть самую всестороннюю ответственность и контроль. «Сильное исполнительное правительство, смягчаемое и контролируемое постоянной, бдительной и представительной критикой», — таков идеал, на который нацелены парламентские институты Великобритании. [188]

136. Судебные полномочия: импичмент и опала. — Функции судебного характера, которые в качестве Высокого суда парламента выполняют обе палаты, имеют второстепенное значение и не требуют пространного обсуждения. Насколько это касается законодательства по данному вопросу, они включают в себя: (1) полномочия, которыми обладает каждая из палат в отношении организации и поведения собственного членского состава; (2) полномочия лордов судить собственных членов, обвиненных в государственной измене или тяжких уголовных преступлениях; (3) юрисдикцию лордов в качестве высшей апелляционной инстанции для Соединенного Королевства; (4) полномочия обеих палат, действующих совместно, проводить импичменты государственных должностных лиц и принимать билль об опале; и (5) осуществление смещения некоторых видов государственных должностных лиц посредством обращения обеих палат к короне. В те дни, когда король и министры были склонны бросать вызов закону и уклоняться от ответственности, власть импичмента общинами у барьера лордов, зародившаяся еще в царствование Эдуарда III, имела важнейшее значение. Однако по мере того, как Палата общин развивала свою компетентность до точки, когда она оказалась способна рассматривать и контролировать поведение министров с такой тщательностью и непрерывностью, что делало невозможным ведение дел без парламентского большинства, импичмент утратил свое значение и вышел из употребления. Последний случай возбуждения процедуры импичмента имел место в 1805 году. [189] Процедура посредством билля об опале, вытекающая из законодательного всемогущества парламента и следующая обычному ходу законодательного процесса, также устарела.

137. Палата лордов в качестве суда. — Самой важной среди сохранившихся парламентских функций судебного характера является осуществление апелляционной юрисдикции Палатой лордов. Судебная власть лордов представляет собой аномалию, хотя в том виде, в каком она реально осуществляется, она серьезно не противоречит принципу, запрещающему совмещение судебных и законодательных полномочий в одних руках. Исторически она возникла из смешения функций двух групп людей, которые долгое время в основном совпадали по своему составу, а именно Большого совета, с одной стороны, и лордов парламента — с другой. В царствование Генриха IV общины специально просили освободить их от судебных дел, и выжившая парламентская юрисдикция с тех пор признавалась принадлежащей исключительно Палате лордов. С ранних пор эта юрисдикция была, как и сегодня, как первоначальной, так и апелляционной. В качестве суда первой инстанции палата приобрела право судить пэров, обвиненных в государственной измене и тяжких уголовных преступлениях, и по обвинению Палаты общин привлекать к ответственности посредством процедуры импичмента правонарушителей, не принадлежащих к пэрскому сословию. В настоящее время эти полномочия не имеют никакого практического значения.

Однако положение лордов как апелляционного трибунала по-прежнему остается фундаментальным фактом судебной системы. Начав с контроля в порядке апелляции над судами общего права в Англии, палата со временем приобрела аналогичный контроль над английскими судами канцлерства и в конечном счете над судами как Шотландии, так и Ирландии. Ее юрисдикция остановилась только перед судами духовными и судами отдаленных частей империи, апелляции из которых заслушиваются в Судебном комитете Тайного совета. Согласно Закону о Верховном суде и суде справедливости 1873 года, которым были реорганизованы высшие суды королевства, апелляционная юрисдикция лордов была упразднена полностью; но в 1876 году, до того как эта мера вступила в силу, план был изменен и был принят Закон об апелляционной юрисдикции, согласно которому апелляционные функции лордов были восстановлены и было предусмотрено создание сначала двух, позже трех, а в конечном счете четырех оплачиваемых пожизненных пэров, выбираемых из числа выдающихся юристов и известных как лорды-судьи апелляционной инстанции. В той мере, в какой апелляционная юрисдикция палаты вообще регулируется статутом, сегодня она регламентируется этим актом. Номинально судебные дела рассматриваются палатой в целом, и каждый член имеет право не только присутствовать, но и участвовать в вынесении решений. Фактически такие дела рассматриваются небольшой группой судебно-правовых лордов (требуется присутствие лишь троих) под председательством лорд-канцлера, и неписаное правило, запрещающее присутствие на судебных заседаниях любых лиц, кроме судебно-правовых лордов, соблюдается столь же строго, как и любое из десятка других важных соглашений конституции. [190] Согласно акту 1876 года, судебно-правовые лорды имеют право заседать и выносить решения от имени палаты в любое время, независимо от того, заседает ли парламент. [191] Заседание суда технически является заседанием лордов, и все предпринятые действия вносятся в Журнал палаты как часть ее производства. [192]

138. Контроль за законодательством и финансами. — Главными и абсолютно самыми необходимыми целями, которым сегодня служит парламент, являются законодательство и финансовый контроль. Многие меры, как важные, так и неважные, в соответствии с которыми регулируются дела королевства, носят лишь временный характер и требуют ежегодного возобновления, а объем нового законодательства, в котором непрерывно возникает нужда, практически не ограничен. Аналогичным образом, используя слова Энсона, доходы, поступающие в распоряжение короны и которыми можно распоряжаться независимо от парламента, вряд ли обеспечат ведение дел управления в течение хотя бы одного дня, [193] и парламент (фактически Палата общин) своими законами об ассигнованиях не только делает возможным законное расходование практически всех государственных средств; он обеспечивает посредством своих мер налогообложения те фонды, из которых производятся ассигнования.

VI. Общие аспекты парламентской процедуры

В силу высочайшего значения, которое придается законодательной и финансовой деятельности обеих палат, необходимо обратить внимание на характер процедуры, которую эта деятельность влечет за собой. Для поставленной цели достаточно будет рассказать лишь о наиболее важных принципах процедуры применительно к трем фундаментальным фазам законодательной работы: (1) принятию нефинансовых публичных законопроектов, (2) принятию денежных законопроектов и (3) прохождении частных законопроектов. И по меньшей мере в пределах первых двух из этих областей преобладание общин таково, что описывать следует процедуру исключительно этой палаты. Процедура рассмотрения законопроектов в обеих палатах в целом одинакова, хотя, как иллюстрируется тем фактом, что поправки к законопроектам могут вноситься у лордов на любой стадии, а у общин — только на оговоренных стадиях, методы ведения дел в верхней палате более гибкие, чем те, что преобладают в нижней.

139. Фундаментальные принципы. — Законодательное всемогущество парламента было подчеркнуто в достаточной мере. [194] Мера любого рода по любому мыслимому вопросу может быть внесена и, если достаточное количество членов настроено соответствующим образом, принята в качестве закона. Никакая мера не может стать законом до тех пор, пока она не представлена на рассмотрение обеих палат, но согласно условиям Парламентского акта 1911 года было облегчено превращение в закон денежных законопроектов и сделано невозможным для законопроектов иного рода обретение силы закона без согласия Палаты лордов. В обычном порядке мера вносится в одну палату, проходит три чтения, направляется в другую палату, проходит там через ту же процедуру, передается в Палату лордов в ожидании королевского согласия [195] и после получения согласия в качестве само собой разумеющегося провозглашается законом. Законопроекты, как правило, могут вноситься в любую палату правительством или частным членом. Важно, однако, заметить, во-первых, что определенные категории мер должны исходить из той или иной палаты (например, денежные законопроекты — из общин, а билкли об опале и другие судебные законопроекты — из лордов), и, во-вторых, что с ростом руководящей роли правительства в законодательстве значение, если не число, законопроектов, внесенных в частном порядке, имеет тенденцию неуклонно снижаться, равно как и шансы на их принятие.

140. Публичные законопроекты: первое и второе чтения. — Этапы, через которые должен пройти публичный законопроект (внесенный правительством или частным членом) в общинах, по-прежнему многочисленны, но благодаря превращению некоторых из них в чистые формальности, не предполагающие ни дебатов, ни голосования, фактический законодательный процесс стал гораздо более оперативным, чем прежде. Необходимыми стадиями принятия законопроекта в любой палате, как правило, являются пять: первое чтение, второе чтение, рассмотрение комитетом, доклад комитета и третье чтение. Раньше внесение меры почти неизменно влекло за собой пространную речь, объясняющую характер предложения, за которой следовали дебаты и голосование, порой занимавшие в общей сложности несколько заседаний. Ныне лишь самые важные правительственные законопроекты вносятся подобным образом. В случае всех остальных законопроектов первое чтение стало простой формальностью, не предполагающей ничего, кроме ходатайства со стороны члена палаты (официального или частного) о разрешении внести меру и предоставления разрешения палатой, почти неизменно без обсуждения. По всем мерам, за исключением важнейших правительственных проектов, возможность для дебатов впервые предоставляется во время второго чтения, хотя обсуждение на этой стадии должно касаться общих принципов, а не деталей. Посредством принятия предложения о том, чтобы законопроект был прочитан во второй раз «через шесть месяцев» (или в какую-либо иную дату, приходящуюся за пределами предполагаемых рамок сессии), мера может быть отклонена на этом этапе.

141. Публичные законопроекты: последующие стадии. — Законопроект, успешно прошедший второе чтение, считается «переданным в комитет». До 1907 года он обычно направлялся в комитет всей палаты. В настоящее время он направляется туда, если это финансовый законопроект или законопроект об утверждении временного постановления, либо если палата отдает такое распоряжение по иным основаниям; в противном случае он передается в один из четырех постоянных комитетов, причем распределение осуществляется спикером. Это та стадия, на которой положения законопроекта рассматриваются подробно и вносятся поправки. Однако после второго чтения законопроект может быть передан в специальный комитет, и в таком случае в процедуру добавляется еще один этап: после возвращения из специального комитета законопроект поступает в комитет всей палаты или в один из постоянных комитетов. В конце концов законопроект докладывается палате. Если он представлен постоянным комитетом или, в измененном виде, комитетом всей палаты, палата рассматривает его заново и достаточно подробно; в противном случае «стадия доклада» опускается. Наконец, наступает третье чтение, причем вопрос теперь заключается в том, одобряет ли палата законопроект в целом. На этой стадии любые поправки, выходящие за рамки редакционных изменений, требуют повторной передачи в комитет. Прохождение законопроекта через эти последовательные стадии занимает, как правило, несколько дней, а иногда и несколько недель, однако вполне возможно, что весь процесс завершится в течение одного заседания. Будучи принятым в палате, в которой он был инициирован, законопроект доставляется клерком в другую палату, где он проходит по существу ту же процедуру. Если вносятся поправки, он отправляется обратно, чтобы предложенные изменения могли быть рассмотрены первой палатой. Если они согласованы, законопроект направляется на королевское утверждение. Если они отвергаются и согласие между двумя палатами не может быть достигнуто, законопроект отклоняется.

142. Финансовые законопроекты: акты об ассигнованиях и финансовые акты. — Процедура рассмотрения финансовых законопроектов существенно отличается от описанной выше. В ее основе лежат два фундаментальных принципа, закрепленных в регламенте Палаты общин в течение первого квартала XVIII века. Один из них предписывает, что никакая петиция или предложение о выделении денежных средств не должны рассматриваться иначе как в комитете всей палаты. Другой запрещает принимать какие-либо петиции или рассматривать какие-либо предложения о покрытии расходов за счет государственного дохода без рекомендации со стороны короны. Хотя технически эти принципы применяются только к ассигнованиям, они уже давно с равным соблюдением применяются и к сбору доходов. Все конкретные меры по расходованию денежных средств и все предложения о введении нового налогообложения или увеличении существующего должны исходить от короны, то есть на практике от кабинета. Рядовой член парламента не может идти дальше внесения резолюций чисто общего характера, одобряющих тот или иной вид расходов, за исключением того, что он имеет право предложить отменить или снизить налоги, в отношении которых правительство не предлагало изменений.

Ежегодно вносятся и проводятся два крупных финансовых акта: акт об ассигнованиях, в который сведены все ассигнования на государственные услуги на год, и финансовый акт, в который входят все постановления, касающиеся доходов и государственного долга. До окончания финансового года (31 марта) министерство представляет Палате общин совокупность смет на «услуги снабжения», первоначально составленных правительственными ведомствами, проверенных казначейством и утвержденных кабинетом. В начале сессии палата преобразуется в комитет всей палаты по снабжению, на котором резолюции о снабжении обсуждаются, принимаются и докладываются. Эти резолюции воплощаются в законопроекты, которые в целях удобства принимаются периодически в ходе сессии. Но по ее окончании все они объединяются в один общий акт об ассигнованиях. Следует отметить, что более половины государственных расходов, например цивильный лист, жалование судьям, пенсии и проценты по государственному долгу, обеспечиваются постоянными актами, возлагающими расходы на консолидированный фонд, и не подлежат ежегодному рассмотрению парламентом.

143. Бюджет. — Как только это становится возможным после окончания финансового года, палата, собирающаяся для этой цели в качестве комитета путей и средств, получает от канцлера казначейства его бюджет, или ежегодный отчет о счетах. Отчет обычно состоит из трех частей: обзора доходов и расходов за истекший год, предварительного баланса на предстоящий год и серии предложений об отмене, изменении или новом введении налогов. Доходы, как и расходы, в значительной степени являются «постоянными», тем не менее весьма значительная их доля обеспечивается посредством ежегодных голосований. В комитете путей и средств палата рассматривает предложения канцлера, и после того, как они докладываются и облекаются в форму законопроекта, они обретают силу закона с согласия короны, хотя уже не обязательно лордов. До 1861 года в финансовые резолюции и законопроект, в который они воплощались, было принято включать только ежегодные и временные налоги, но вследствие отклонения лордами в 1860 году отдельного финансового акта об отмене пошлин на бумагу сложилась практика включать в единый законопроект — так называемый финансовый законопроект — положения обо всех налогах, как временных, так и постоянных. На практике Палата общин редко отказывается одобрить финансовые меры, рекомендованные правительством. Палата не обладает полномочиями предлагать ни расходы, ни налогообложение, а то право, которым она обладает для отказа или сокращения запрашиваемых сборов и ассигнований, используется редко. «В финансовом отношении, — говорит Лоуэлл, — ее работа является скорее надзором, чем руководством; и ее реальная полезность заключается в обеспечении гласности и критики, а не в контроле над расходами». Теория, лежащая в основе финансовой процедуры, была ясно резюмирована следующим образом: «Корона требует денег, общины их выделяют, а лорды дают согласие на выделение; но общины не вотируют деньги, если они не требуются короной; и не вводят или не увеличивают налоги, если они не необходимы для удовлетворения тех потребностей в средствах, которые они вотировали или собираются вотировать, и для покрытия общих дефицитов в доходах. Корона не имеет никакого отношения к характеру или распределению налогов; но основой всякого парламентского налогообложения является его необходимость для государственной службы, как это заявлено короной через ее конституционных советников».

144. Частные законопроекты: характер и процедура. — С точки зрения процедуры не существует различия между правительственным законопроектом и законопроектом рядового члена парламента. Оба они являются публичными законопроектами. Однако частный законопроект обрабатывается в порядке, во многом специфическом. Публичный законопроект — это законопроект, который затрагивает общие интересы государства и целью которого предположительно является содействие общему благу. Частный законопроект — это законопроект, который имеет в виду интересы какой-то конкретной местности, лица или группы лиц. Самая частая цель частных законопроектов — дать возможность частным лицам объединяться для осуществления работ общественного значения — строительства железных или трамвайных путей, сооружения гаваней или причалов, осушения болот, снабжения водой, газом или электричеством и предпринятия самых разнообразных других начинаний, которые в Соединенных Штатах регулировались бы главным образом легислатурами штатов и городскими советами — на свой страх и риск и, по крайней мере отчасти, ради собственной прибыли. Все частные законопроекты берут начало в петициях, которые должны быть поданы до открытия сессии, во время которой они будут рассматриваться. Их представление и различные стадии их прохождения регулируются весьма подробными и жесткими правилами, причем с инициаторов и противников взимаются сборы, так что принятие важного частного законопроекта становится для непосредственно заинтересованных сторон дорогостоящим процессом, а для казначейства — источником немалых доходов.

После проверки и одобрения парламентскими чиновниками, известными как экзаменаторы петиций о частных законопроектах, частный законопроект вносится в одну из двух палат. Его внесение равносильно его первому чтению. При втором чтении могут происходить дебаты по принципиальным положениям законопроекта, после чего законопроект в случае возражений передается в комитет по частным законопроектам, состоящий из четырех членов и незаинтересованного референта. Если законопроект не встречает возражений, то есть если не было подано никаких неблагоприятных петиций со стороны собственников, корпораций или других заинтересованных сторон, согласительный комитет, в соответствии с постоянным ордером 1903 года, состоит из председателя и заместителя председателя по путям и средствам, двух других членов палаты, назначаемых комитетом по отбору, и советника спикера. Стадия рассмотрения оспариваемого законопроекта в комитете приобретает по существу судебный характер. Стороны и их противники представлены адвокатами, заслушиваются свидетели и принимаются заключения экспертов. После доклада комитета законопроект проходит свой путь в соответствии с теми же правилами, которые регулируют прохождение публичных законопроектов.

145. Временные постановления. — Однако следует отметить две вещи. Во-первых, хотя в теории различие между публичным и частным законопроектом ясно, на практике провести разделительную линию довольно сложно, и в результате произошло признание неопределенной категории «гибридных» законопроектов, отчасти публичных и отчасти частных по своему содержанию и обрабатываемых при одних обстоятельствах как первые, а при других — как вторые, или даже в соответствии с процедурой, сочетающей черты тех и других. Второй факт, который следует отметить, заключается в том, что отчасти для сокращения расходов, а отчасти для получения благосклонности соответствующего исполнительного ведомства для инициаторов предприятий, требующих парламентского санкционирования, вошло в практику использование механизма, известного как временные постановления. Временное постановление — это постановление, издаваемое после детального расследования правительственным ведомством и разрешающее в предварительном порядке осуществление проекта, в отношении которого была подана заявка. В конечном счете оно требует санкции парламента, но такие постановления представляются палатам группами различными ведомствами, и их ратификация практически гарантирована заранее. Лоуэлл отмечает, что в 1898–1901 годах и десятой части временных постановлений, представленных парламенту, не было оказано противодействия, и лишь одно не было принято.

VII. Ведение дел в обеих палатах

«Как я могу изучить правила общин?» — спросил однажды ирландский депутат у мистер Парнелла. «Нарушая их», — был философский ответ. Представляя собой накопленные за столетия сознательно принятые правила, переплетенные и покрытые неписаным обычаем, кодекс процедур, регулирующий ведение дел в Палате общин, поистине сложен и громоздок. Лорд Палмерстон признавался, что так и не овладел им полностью, а Гладстон нередко случайно нарушал «правила палаты». До XIX века правила разрабатывались, как отмечает Ансон, с двумя целями: защитить палату от поспешных и необдуманных действий, навязываемых министрами короля, и обеспечить честную игру между партиями в палате и право быть услышанными для всех. Лишь в 1811 году правительственным делам было разрешено получить признанное преимущество в определенные дни; однако история процедуческой деятельности общин с этого момента представляет собой хронику: (1) общего сокращения времени, в течение которого рядовые члены могут предаваться обсуждению вопросов или мер, находящихся за пределами законодательной программы правительства, (2) возрастающего ограничения возможностей поднимать общие вопросы на различных стадиях правительственной деятельности и (3) сокращения времени, отводимого на обсуждение вообще тех проектов, на одобрение которых палат испрашивает правительство.

146. Правила. — Правила, регулирующие дебаты и этикет, не только сложны, но в некоторых случаях глубокой древности. В той мере, в какой они были сведены в письменную форму, можно сказать, что они включают: (1) «постоянные ордеры» постоянного характера, (2) «сессионные ордеры», действующие только в течение одной сессии, и (3) «общие ордеры», неопределенные в отношении периода применения. В ходе дебатов все выступления обращены к спикеру, и в случае, если слово запрашивают несколько членов, спикер скрупулезно беспристрастно определяет, кому оно будет предоставлено. Во время «голосования разделением» и при закрытых дверях члены выступают сидя и в головных уборах, но во всех остальных случаях они говорят стоя и с непокрытой головой. Речь нельзя читать по рукописи, и в компетенцию спикера входит не только предупреждать члена парламента о нерелевантности или повторениях, но и заставлять его прекратить выступление. Член палаты, чье поведение предосудительно, может быть удален и по решению палаты отстранен от работы. За исключением работы в комитете, член палаты не может выступать дважды по одному и тому же вопросу, хотя ему может быть предоставлено слово во второй раз для объяснения части своей речи, которая была неправильно понята. Чрезмерная обструкция не терпится, и спикер может отказаться ставить на голосование предложение, которое он считает затягивающим процесс.

147. Клозура и гильотина. — Для дальнейшего ограничения дебатов в любое время доступны два важных и жестких средства. Одно из них — обычная клозура, а другое — «гильотина». Клозура восходит к 1881 году. Она была введена в постоянные ордеры палаты в 1882 году, а свой нынешний вид приобрела в 1888 году. Она возникла из попыток палаты обуздать невыносимую обструкционистскую тактику, применявшуюся поколение назад ирландскими националистами, но в силу возрастающего объема дел, подлежащих разрешению, и тенденции крупных совещательных органов тратить время впустую, она оказалась слишком полезной, чтобы от нее отказываться. «После того как вопрос был предложен, — гласит постоянный ордер 26, — член палаты, поднимающийся со своего места, может заявить о вынесении предложения „чтобы вопрос был теперь поставлен на голосование“, и если креслу не покажется, что такое предложение является злоупотреблением правилами палаты или нарушением прав меньшинства, вопрос „чтобы вопрос был теперь поставлен на голосование“ ставится немедленно и решается без поправок или дебатов». Таким образом, обсуждение может быть прервано мгновенно и спровоцировано голосование. Однако клозура не действует, если число членов, голосующих за ее принятие в большинстве, составляет по крайней мере сто человек, а в постоянном комитете — двадцать.

Более эффективным средством общего характера, с помощью которого ограничивается обсуждение и облегчается ведение дел, является так называемая «клозура по частям», или «гильотина». Когда она применяется, палата до рассмотрения законопроекта согласовывает распределение времени по различным частям или стадиям меры, и по истечении каждого периода дебаты, независимо от того, завершены они или нет, прекращаются, проводится голосование, и большинство принимает ту часть законопроекта, на которую пала гильотина. В последние годы этот инструмент применяется почти неизменно, когда важный правительственный законопроект резервируется для рассмотрения в комитете всей палаты. Его преимущество заключается в экономии времени и обеспечении того, чтобы к определенной дате было принято окончательное решение по мере. До середины XIX века свобода обсуждения в общинах была практически ничем не ограничена, за исключением того, что авторитетный знаток английской парламентской практики назвал «самонавязанной парламентской дисциплиной партий». Огромные перемены, которые произошли, объясняются двумя главными причинами: перегруженностью делами и ростом обструкционизма. Среди прочего это привело к обострению партийных различий и к временному игнорированию прав меньшинств.

148. Голосования и разделения. — Когда дебаты по всему законопроекту или его части завершаются, происходит голосование, которое технически может влечь за собой «разделение», а может и не влечь. Спикер или председатель излагает вопрос, ставящийся на голосование, и призывает заявить „за“ и „против“. Он объявляет видимый результат, и если его решение не оспаривается, голосование фиксируется именно так. Однако если кто-либо из членов возражает, посторонних просят удалиться (за исключением мест, зарезервированных для них), по всему зданию звонят электрические звонки, двухминутные песочные часы переворачиваются, и по истечении этого времени двери запираются. Затем вопрос повторяется и проводится еще одно устное голосование. Если по-прежнему наблюдается несогласие с объявленным результатом, спикер назначает разделение. Сторонники проходят в лобби по правую руку от спикера, а противники — в лобби по левую руку, и всех их подсчитывают четыре теллера, назначенные спикером, по два от каждой стороны, когда члены возвращаются на свои места в палате. Этот метод проведения разделения претерпел лишь незначительные изменения с 1836 года. Согласно постоянному ордеру 1888 года, спикер уполномочен в случае, если он считает требование о разделении затягивающим или безответственным, призвать сторонников и противников встать на своих местах и быть подсчитанными; однако необходимость прибегать к этому отклонению от установленной практики возникает редко. Метод «паринга» не является неизвестным, и когда вопрос имеет политическое значение, это становится очевидным по активности партийных «уик-эндов» (в значении кнутов/организаторов) в интересах представляемых ими сил.

149. Процедура у лордов. — Правила процедуры Палаты лордов просты в теории и еще проще на практике. Номинально все важные меры после двухкратного чтения рассматриваются в комитете всей палаты, передаются в постоянный комитет для текстовой ревизии, докладываются и получают окончательное принятие или отклонение. На практике этот процесс может быть сокращен. Например, немногие законопроекты фактически передаются в ревизионный комитет. Для изучения таких мер, которые кажутся в этом нуждающимися, на сессию создаются комитеты, а другие создаются по мере возникновения необходимости в них, однако относительный досуг палаты позволяет проводить дебаты в рамках комитета всей палаты по любой мере, которую члены действительно хотят обсудить. Преднамеренная обструкция практически неизвестна, так что никогда не возникало необходимости в принятии какой-либо формы клозуры. Важные вопросы решаются, как правило, разделением. Когда вопрос ставится, те члены, которые желают подать утвердительный голос, направляются в лобби по правую руку от шерстяного мешка, те, кто выступает против предложения, занимают места в соответствующем лобби слева, и обе группы подсчитываются теллерами, назначенными председательствующим. Член палаты может воздержаться от голосования, заняв место на «ступенях трона», что технически считается нахождением вне палаты. До 1868 года отсутствующие члены могли голосовать по доверенности, но эта неоправданная привилегия, отмененная постоянным ордером в упомянутом году, скорее всего, никогда не будет возрождена.