«Правительства Европы»

IV. Избирательная процедура и правила

97. Избирательные Вриты и дни выборов. Когда парламент распускается, королевская прокламация, в которой объявляется о роспуске, выражает желание короны заручиться советом народа и возвещает волю и соизволение суверенного государя созвать новый парламент. Используя эту прокламацию в качестве ордера, канцлеры Великобритании и Ирландии незамедлительно издают избирательные вриты, адресованные возвращающим офицерам графств и боро, то есть во всех шотландских и ирландских избирательных округах, а также в английских графствах — шерифам или их заместителям, а в английских боро — мэрам. Форма этих вритов, равно как и характер избирательной процедуры в целом, предписана Законом о парламентских и муниципальных выборах 1872 года, широко известным как Закон о тайном голосовании. При получении надлежащего врита возвращающий офицер объявляет день и место выборов, а также день голосования, если известно, что выборы будут состязательными. В графствах выборы должны состояться в течение девяти дней, в боро — в течение четырех дней после получения врита, однако в рамках этих сроков дата устанавливается в каждом избирательном округе возвращающим офицером. В день выборов происходят следующие фактические события: (1) все кандидаты на места официально выдвигаются; (2) если в течение часа с момента, назначенного для выборов, число выдвинутых кандидатов не превышает количество подлежащих замещению мест, избрание этих кандидатов объявляется незамедлительно; и (3) если проводится состязательное голосование, выборы откладываются на день голосования, назначаемый возвращающим офицером, который должен состояться в графствах через два-шесть дней, а в боро — не позднее чем через три дня.

98. Голосование. До 1872 года кандидаты выдвигались устно (viva voce) на «хастингах» — сооруженной для этой цели открытой платформе; но в настоящее время выдвижение кандидатур осуществляется в письменном виде. Требуется, чтобы кандидата предложил зарегистрированный избиратель избирательного округа и чтобы его выдвижение было официально поддержано девятью другими избирателями. Доля безальтернативных выборов неизменно велика (особенно в Ирландии, где во многих случаях выступать против кандидата националистов бесполезно), иногда достигая четверти и даже трети. Голосование в пределах отдельного избирательного округа завершается в течение одного дня, часы голосования — с восьми часов утра до восьми часов вечера, однако в силу описанного порядка общенациональные выборы неизменно растягиваются на период, превышающий две недели. Эта система, разумеется, действует в интересах избирателя, обладающего несколькими голосами, который имеет возможность изо дня в день участвовать в голосовании в широко разнесенных избирательных округах. Для удобства избирателей избирательные округа регулярно делятся на участки или районы. Когда надлежащим образом квалифицированный и зарегистрированный избиратель появляется на участке для голосования, ему выдается избирательный бюллетень, содержащий имена кандидатов. Он проходит с ним в зашторенную кабину и ставит крестик напротив имени или имен тех, за кого желает проголосовать, после чего бюллетень опускается в ящик. По завершении голосования ящики пересылаются возвращающему офицеру избирательного округа, голоса подсчитываются, и объявляется результат. Врит, послуживший полномочием для возвращающего офицера, снабжается свидетельством о выборах на оборотной стороне и возвращается клерку Короны в Канцлерстве. Следует отметить, однако, что в университетах Закон о тайном голосовании не применяется. В этих избирательных округах избиратель может подать свой голос устно или передать его через доверенное лицо из места своего проживания.

99. Частота выборов: избирательная кампания. Всеобщие выборы в Великобритании не проводятся с периодической регулярностью. Единственное обязательное требование в данном вопросе заключается в том, что выборы должны быть назначены, когда парламент достигает максимального срока жизни, разрешенного ему законом. До 1694 года никаких положений на этот счет не существовало, и король мог сохранять парламент столько, сколько пожелает. Карл II удерживал созванный при его вступлении на престол парламент в течение семнадцати лет. Однако с 1694 по 1716 год максимальный срок полномочий парламента составлял три года; с 1716 по 1911 год — семь лет; сегодня он составляет пять лет. На практике парламенты никогда не работают в течение максимального периода, и нормой стал средний интервал между выборами в три-четыре года. В большинстве случаев выборы более или менее неожиданно провоцируются обращением потерпевшего поражение кабинета министров к народу, и нередко случается так, что выборы почти полностью сводятся к одному-единственному вопросу и тем самым приобретают характер национального референдума по обсуждаемой проблеме. Это в превосходной степени относилось к последним всеобщим выборам — выборам декабря 1910 года, на которых страну просили поддержать правительство Асквита в его стремлении обуздать независимую власть Палаты лордов. В любом случае предвыборная кампания, предшествующая выборам, носит кратковременный характер, хотя и продолжается на протяжении всего избирательного периода, а в случае неопределенности исхода имеет тенденцию скорее нарастать, чем убывать по своей интенсивности. Обращения к избирателям осуществляются главным образом посредством публичных выступлений, полемической и иллюстрированной прессы, распространения брошюр и листовок, парадов и массовых митингов, а также широкого использования плакатов, карикатур и прочих средств, призванных привлечь и сконцентрировать внимание. Планы разрабатываются, аргументы формулируются, а лидерство в публичной агитации берут на себя члены Правительства во главе с премьер-министром и, с другой стороны, лица, являющиеся признанными лидерами парламентской Оппозиции.

100. Регулирование избирательных расходов. Было время — и еще на памяти живущих ныне людей, — когда английские парламентские выборы сопровождались коррупционными практиками, настолько всеобщими и бесстыдными, что они казались скорее комичными, нежели предосудительными. Избиратели как само собой разумеющееся принимали подношения, предлагавшиеся им, ели, пили, кумили и пировали за счет кандидата на протяжении всего избирательного периода, и их почитали людьми действительно совестливыми, если в конце концов они не перебегали на сторону оппозиции. Печально известное Нортгемптонское голосование 1768 года, в ходе которого группа избирателей численностью менее тысячи человек принимала знаки гостеприимства от сторонников трех кандидатов на общую сумму, превышающую миллион фунтов стерлингов, было, конечно, исключением; однако история бесчисленных других случаев отличалась от него лишь суммами затрат. Сегодня сложилось совершенно иное положение дел. Из одной из наиболее коррумпированных Великобритания превратилась в одну из самых образцовых наций во всем, что касается приличий избирательной процедуры. Закон о тайном голосовании 1872 года содержал положения, призванные усилить действовавшие ранее законы о борьбе с коррупционными практиками, но реальным поворотным пунктом стало принятие всеобъемлющего Закона о коррупционных и незаконных практиках 1883 года. Данной мерой взяточничество (в семи перечисленных формах) и угощение избирателей карались тюремным заключением или штрафом и, при различных условиях, политическим поражением в правах. Количество и функции лиц, которые могут наниматься кандидатом для помощи в кампании, были строго регламентированы; от каждого кандидата требовалось иметь единственного уполномоченного агента, отвечающего за расходование всех денежных средств (за исключением оговоренных «личных» расходов) в пользу кандидата и обязанного представить возвращающему офицеру в течение тридцать пяти дней после выборов заверенное присягой заявление, охватывающее все доходы и расходы. И, наконец, закон установил по скользящей шкале, пропорционально размерам избирательных округов, максимальные суммы, которые кандидаты могут законно расходовать. В боро с числом зарегистрированных избирателей не более 2000 эта сумма составляет 350 фунтов стерлингов с добавлением 30 фунтов за каждую тысячу избирателей сверх указанного числа. В сельских округах, где надлежащие издержки, как правило, выше, разрешается сумма в 650 фунтов стерлингов, если число зарегистрированных избирателей не дотягивает до 2000, с добавлением 60 фунтов за каждую дополнительную тысячу. Помимо этих сумм, кандидату разрешаются траты в размере 100 фунтов стерлингов на расходы сугубо личного характера.

Диапазон расходов, разрешенных таким образом по закону, разумеется, значителен, и материалы судебных дел по выборам показывают, что на практике эти лимиты нередко превышаются. Тем не менее следствием закона стало неоспоримое сдерживание денежных трат со стороны кандидатов, очищение политики и в то же время предоставление возможности баллотироваться людям с умеренным достатком, которые в противном случае оказались бы в крайне невыгодном положении по сравнению со своими более богатыми и расточительными конкурентами. Представляется интересным отметить, что из-за неучастия государства в избирательных расходах на плечи кандидатов ложатся определенные издержки, неизвестные в Соединенных Штатах и других странах. Счета, представленные возвращающим офицером, должны быть оплачены кандидатами в пределах избирательного округа, и эти счета покрывают публикацию уведомлений о выборах, подготовку и предоставление бланков для выдвижения кандидатур, стоимость штампов, избирательных бюллетеней, участков для голосования и печати, гонорары клерков и, наконец, дорожные расходы и вознаграждение самого возвращающего офицера. Доля этих издержек, приходящаяся на кандидата, может составить всего 25 фунтов стерлингов, но вероятнее всего окажется в пределах от 200 до 300 фунтов и может подняться до 600 фунтов.

ГЛАВА V

ПАРЛАМЕНТ: ПАЛАТА ЛОРДОВ I. Состав

101. Истоки. За возможным исключением венгерской Палаты магнатов, британская Палата лордов является древнейшей второй палатой среди парламентских органов. Кроме того, она является самой многочисленной и наиболее чисто наследственной среди вторых палат. Ее происхождение можно проследить напрямую от Великого совета эпохи Плантагенетов и, по мнению некоторых ученых, от витенагемота англосаксонских времен. К Совету изначально принадлежали знать и духовенство — высшее и низшее. Практически этот орган состоял из наиболее влиятельных церковников и могущественных держателей королевских ленов, непосредственно подчиненных короне. С течением времени низшее духовенство сочло более удобным сосредоточить свое внимание на заседаниях церковного собрания, известного как Конвокация, в то время как мелкая знать — то есть более бедные и мало влиятельные дворяне — сочла выгодным связать свою судьбу не с великими баронами и графами, как это было прежде, а с зажиточными, хотя и не принадлежавшими к титулованной знати рыцарями графств. Из элементов, которые остались — высшего духовенства и великих нобилей — напрямую развилась Палата лордов. Младшие же бароны, рыцари графств и горожане, напротив, объединились, чтобы сформировать Палату общин.

102. Принцы крови и потомственные пэры. В отношении своего фундаментального устройства Палата лордов претерпела лишь незначительные изменения за многие столетия своего существования. Однако в отношении состава и численности этого органа изменения были многочисленными и важными. В настоящее время в палате заседает по меньшей мере шесть отчетливых групп членов, заседающих на различных основаниях и обладающих далеко не одинаковым статусом. Первая включает принцев королевской крови, достигших совершеннолетия. Их число переменчиво, но, разумеется, никогда не бывает большим. Они имеют старшинство перед остальной знатью, но на практике редко участвуют в заседаниях Палаты. Вторая группа является самой важной из всех. Она включает пэров с наследственными местами и сама по себе обоснованно делится на три группы: пэров Англии, созданных до унии с Шотландией в 1707 году, пэров Великобритании, созданных между упомянутой датой и унией с Ирландией в 1801 году, и пэров Соединенного Королевства, созданных после этой даты. Технически пэры создаются короной; но на практике их создание в значительной степени контролируется премьер-министром; и этот акт может совершаться с целью чествования выдающихся людей в области права, литературы, науки или бизнеса либо с более практической целью изменения политической окраски верхней палаты. Полномочия по созданию пэристских титулов ничем не ограничены, и, поскольку это единственный способ, с помощью которого состав данного органа может быть увеличен по усмотрению, эти полномочия используются нередко. Изначально право заседать в качестве пэра давалось просто индивидуальным вритом вызова либо тем фактом, что такой врит был выдан предку данного лица, но этот метод давным-давно был заменен официальным пожалованием патентных грамот, сопровождаемым вручением надлежащего врита. За исключением подлежащих упоминанию случаев, пэристские титулы являются наследственными, и наследник занимает свое парламентское место по достижении двадцати одного года. Пэры делятся на пять рангов: герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны. Сложные правила, регулирующие старшинство этих классов, имеют большое социальное, но второстепенное политическое значение.

103. Пэры-представители Шотландии и Ирландии. Третья группа членов включает пэров-представителей Шотландии. Согласно положениям Акта об унии 1707 года, при созыве нового парламента вся совокупность шотландских пэров избирает шестнадцать человек из своего числа для заседания в качестве их представителей в Вестминстере. По традиции выборы происходят во дворце Холируд в городе Эдинбурге. Акт 1707 года не предусматривал создания шотландских пэров, вследствие чего в результате пресечения дворянских родов и периодического пожалования пэристского титула Соединенного Королевства шотландскому пэру общее число шотландских пэристских титулов сократилось со 165 до 33. Срок полномочий шотландского пэра-представителя в Вестминстере истекает с окончанием полномочий парламента. Четвертая группа членов — ирландская. Актом об унии 1800 года было предусмотрено, что места в Палате лордов предоставляются не всем ирландским пэрам, а лишь двадцати восьми из них, избираемым пожизненно всей совокупностью ирландских пэров. Число ирландских пэристских титулов было поставлено в условия постепенного сокращения и ныне находится ниже установленного максимума в сто человек. В отличие от английских и шотландских пэров, ирландские пэры, если они не избраны в Палату лордов, могут баллотироваться на выборах в Палату общин, хотя и не могут представлять ирландские избирательные округа. Однако, являясь членами Палаты общин, они не могут быть избраны в Палату лордов, равно как и не могут участвовать в избрании пэров-представителей.

104. Лорды-апеллянты. Пятая группа членов включает лордов-апеллянтов по ординарным делам, которые отличаются от других созданных короной пэров тем, что их места не являются наследственными. Одна из функций Палаты лордов заключается в том, чтобы служить высшим национальным апелляционным судом. Вполне логично, что в состав этого органа должно входить определенное число наиболее выдающихся юристов королевства, и далее — что судебные дела палаты должны рассматриваться по большей частью этим корпусом экспертов. В 1876 году был принят Закон о судебной юрисдикции, разрешивший назначение двух (впоследствии число было увеличено до четырех) «судебных лордов» с титулом барона, а законодательство 1887 года сделало срок полномочий этих членов, дотоле обусловленный продолжающимся отправлением судебных функций, бессрочным пожизненно. В настоящее время эти четыре судьи под председательством Лорд-канцлера фактически составляют высший трибунал королевства. Трех из них достаточно для образования кворума при рассмотрении судебных дел, и хотя другие члены палаты с юридическим складом ума могут участвовать — и технически каждый член имеет на это право, — в большинстве случаев этот узкий круг отправляет судебную функцию совершенно самостоятельно.

105. Духовные лорды. Наконец, существуют церковные члены — не пэры, но «духовные лорды». В XV веке духовные лорды численно превосходили светских лордов; но после роспуска монастырей в царствование Генриха VIII, приведшего к устранению аббатов, духовный контингент навсегда оказался в меньшинстве. В настоящее время квота церковных членов ограничена на основании законодательного регулирования 26 местами. В Шотландии, чьей государственной церковью является пресвитерианская, таковых нет. Между 1801 и 1869 годами в Ирландии было четыре таких члена, но после лишения ирландской церкви статуса государственной в 1869 году их не осталось вовсе. В Англии пять церковнослужителей по закону неизменно имеют право на места, а именно: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также епископы Лондона, Дарема и Винчестера. Среди остальных епископов закон разрешает занимать места 21 человеку в порядке старшинства. Поэтому всегда есть несколько английских епископов — в 1909 году их было десять, — которые не являются членами палаты. Все церковные члены сохраняют свои места в течение срока отправления обязанностей по их соответствующим кафедрам, но, разумеется, не передают свои права наследникам или, за исключением упомянутой пятерки, обязательно своим преемникам по должности. Епископы и архиепископы избираются номинально деканом и капитулом диоцеза; но при возникновении вакансии суверенный монарх направляет congé d'élire (разрешение на выборы), содержащее имя лица, подлежащего избранию, так что на практике назначение производится короной, действующей по совету премьер-министра. Епископства создаются актом Парламента.

106. Цензы и численность членов. Пэру может быть воспрепятщено занимать место в палате в силу любого из нескольких оснований для дисквалификации. Он должен достичь возраста двадцати одного года; он не должен быть иностранцем; он не должен быть банкротом; он не должен отбывать наказание по приговору за тяжкое преступление. С другой стороны, человек, унаследовавший пэристский титул, не может отказаться от наследства. Не раз это правило становилось вопросом политического значения, поскольку его действие иногда означало, что способный и амбициозный общинник был вынужден отказаться от своего места в более важной палате и занять совершенно нежелательное для него место в верхнем сенате. В 1895 году мистер Уильям У. Палмер, впоследствии лорд Селборн, унаследовав пэристский титул, но желая на некоторое время остаться в Палате общин, подверг это правило практической проверке, пренебрегнув подачей заявления на получение врита вызова в качестве пэра. Однако решение Палаты общин заключалось в том, что он обязан принять членство в верхней палате и тем самым уступить место, которое он занимал в нижней.

Палата лордов насчитывает сегодня 620 членов. В более ранние периоды своей истории она была гораздо менее многочисленным органом, и поистине ее наиболее заметный рост произошел за последние сто пятьдесят лет. Во время правления Генриха VII насчитывалось не более восьмидесяти членов, большинство из которых составляли духовные лица. В первый парламент Карла II было вызвано 139 человек. К моменту смерти Вильгельма III список верхней палаты насчитывал 192 имени. При кончине королевы Анны это число составляло 209; при Георге I — 216; при Георге II — 229; при Георге III — 339; при Георге IV — 396; при Вильгельме IV — 456. В период между 1830 и 1898 годами было пожаловано 364 пэристских титула — 222 при либеральных кабинетах (охватывающих в общей сложности сорок лет) и 142 при консерваторах (охватывающих двадцать семь лет). Более половины сегодняшних пэров были созданы за последние пятьдесят лет, а из оставшихся лишь ничтожная доля может быть названа древней.

II. Реформа лордов: вопрос до 1909 года

107. Статус палаты. В качестве законотворческого органа Палата лордов старше Палаты общин. В начале XIV века существовала теория, согласно которой магнаты одобряли законодательство, тогда как общины лишь петиционировали о нем. Однако в статуте 1322 года законодательный характер парламента в целом был эффективно признан, и одновременно с этим — законодательное равенство общин с магнатами. С тех пор и вплоть до самого недавнего времени обе палаты юридически находились на равных координационных началах, и каждый законодательный акт требовал одобрения обеих сторон. Верно то, что в течение XIX века происходил заметный рост законодательного преобладания со стороны Палаты общин, пока, в конце концов, не было достигнуто положение, при котором все важные меры сначала представлялись в этой палате, а лорды с абсолютной уверенностью не препятствовали окончательному принятию любого проекта, который нация в лице ее народного представительства несомненно одобряла. И все же в многочисленных случаях законопроекты, а иногда — как в случае с биллем Гладстона о гомруле в 1893 году — весьма важные, отклонялись на корню; и во все времена палата сдерживала нижнюю палату и оказывала мощное влияние на реальный ход законотворческой работы. Однако в силу положений акта 1911 года статус и законодательные функции Палаты лордов претерпели глубокие изменения, и адекватное понимание работы британского парламента в наши дни требует некоторого обзора перемен, произведенных этим замечательным законодательным актом.

На протяжении более чем столетия «исправление или упразднение» лордов оставалось среди наиболее широко обсуждаемых общественный вопросов в Соединенном Королевстве. Вопрос касался главным образом «исправления», поскольку число лиц, серьезно выступавших за полное упразднение палаты, было невеликим, а их влияние — слабым. Полезность второй палаты — как в демократической, так и в нелиберальной конституционной системе — признается весьма всеобщим образом, и никто не предполагает, что Палата лордов когда-либо будет полностью сметена с лица земли ради создания нового и совершенно иного парламентского органа. Если бы народу Великобритании сегодня пришлось принимать для себя de novo цельную систему государственного управления, они вполне могли бы не включить в эту систему институт природы нынешней Палаты лордов; но поскольку палата существует и уходит корнями в вековую национальную практику и традиции, увековечивание ее в той или иной форме можно считать гарантированным.

108. Разрыв между лордами и нацией. Обвинения, выдвигавшиеся против Палаты лордов, носили радикальный и разнообразный характер. Они основывались на сугубо наследственном характере членства, на малочисленности присутствующих на заседаниях и слабом интересе, проявляемом большинством членов, а также на поспешном и зачастую поверхностном характере рассмотрения, уделяемого государственным мерам. Однако в своей основе грандиозная атака, обрушенная на лордов, имела своим импульсом убежденность широких масс людей в том, что палата в ее существующем виде настойчиво и осознанно отстаивает интересы, которые не являются интересами нации в целом. До парламентских реформ XIX века Палата общин едва ли была более представительна для народа, чем верхняя палата. Обе находились под контролем земельной аристократии, и между ними, как правило, наблюдалось существенное согласие. Однако после 1832 года территориальные интересы, хотя и оставаясь сильными, уже не доминировали в Общинах, и раскол между лордами, с одной стороны, и Общинами, все более представлявшими массы нации, с другой, стал серьезным фактором в политике и управлении королевством. Реформаторские меры 1867 и 1884 годов, установившие по сути систему всеобщего избирательного права для мужчин на парламентских выборах, превратили Палату общин в орган подлинной демократии. Развитие кабинетной системы привело к тому, что в сферу контроля народа попал и действующий исполнительный орган. Но Палата лордов не претерпела соразмерной трансформации. Она оставалась и до сих пор остается внутренне и неизбежно консервативным органом, представляющим в основном интересы земельной собственности, враждебным к изменениям, которые кажутся угрожающими собственности и установленному порядку, и отождествляемым со всеми силами, стремящимися увековечить дворянство и Англиканскую церковь в качестве оплотов государства. Просто оставаясь на месте, пока остальные ведомства системы государственного управления подвергались демократизации, вторая палата фактически превратилась в политический аномальный феномен.

109. Более ранние проекты реформ. Проекты реформы лордов были не чужды и до 1832 года, но именно с этой даты, и более конкретно в течение последнего полувека, вопрос реформ обсуждался наиболее энергично. Некоторые из примечательных предложений, которые выдвигались, касаются состава палаты, другие — ее полномочий и функций, а третьи — того и другого вместе. В отношении состава этого органа предложения, выносившиеся на обсуждение, чаще всего предусматривали сокращение размеров палаты, исключение духовных членов и замену, полностью или частично, специально назначенных членов вместо тех, кто в настоящее время заседает по наследственному праву. Еще в 1834 году выдвигалось требование о том, чтобы архиепископы и епископы Государственной церкви были «освобождены от своих законодательных и судебных обязанностей», и это требование, исходившее главным образом от нонконформистов, неоднократно озвучивалось в последующие годы. В 1835 году сопротивление пэров мерам, принятым Общинами, вызвало бурю народного недовольства таких масштабов, что не один из членов палаты мрачно предсказывал скорый снос этого органа, и на протяжении последующих десятилетий внутри членского состава и за его пределами все сильнее укоренялась идея о неизбежности перемен. В 1869 году билль лорда Рассела, предусматривающий постепенное внедрение пожизненных пэров, был отклонен при третьем чтении, и в том же году проект графа Грея, а в 1874 году предложения лорда Розбери и лорда Инчикуина потерпели крах. Отклонение лордами мер, поддерживаемых правительством Гладстона в 1881–1883 годах, вновь привлекло к палате народную немилость, и в 1884 году лорд Розбери внес предложение «о назначении специального комитета для рассмотрения наилучших способов содействия эффективности этой Палаты», предполагая, что в палату могут быть введены представители нации в целом и даже трудящихся классов. Это предложение было подавляющим большинством отвергнуто, но в 1888 году оно было возобновлено, и в том году правительство Солсбери представило два билля о реформе: один предусматривал постепенное создание пятидесяти пожизненных пэристских титулов для пожалованья выдающимся деятелям в области права, дипломатии и административной службы, а другой (популярно известный как «Билль о паршивых овцах») — прекращение выдачи вритов вызова нежелательным членам пэристского сословия. Однако после второго чтения эти билли были отозваны, а предпринятая лордом Карнарвоном в 1889 году попытка реанимировать второй из них не увенчалась успехом.

110. Лорды и либеральное правительство, 1906–1907 гг. С тех пор и до 1907 года этот вопрос в основном находился в затишье. Значительную часть этого периода у власти находилась партия юнионистов, и между верхней палатой, четыре пятых членов которой были юнионистами, и юнионистским большинством в Общинах легко поддерживалось существенное согласие. Во время либеральной администрации 1893–1894 годов лорды отклонили второй билль Гладстона о гомруле, а также изуродовали и провалили другие меры; но, хотя либеральные лидеры настаивали на том, что воля народа была сорвана, призыв к реформе второй палаты совершенно не возымел действия. С установлением кабинета Кэмпбелла-Баннермана в декабре 1905 года либералы вступили в период, доказавший свою долговременность у власти, и вопрос о лордах неизбежно вновь вышел на передний план публичных дискуссий. В результате настаивания лордов на изменении основ правительственного Билля об образовании в конце 1906 года и открыто проявившейся склонности юнионистской верхней палаты чинить препятствия либеральной программе в самых разных направлениях, борьба между палатами вновь приобрела угрожающие масштабы. Резолюция, внесенная премьер-министром 24 июня 1907 года, была принята Общинами после трехдневных дебатов 385 голосами против 100 в следующей редакции: «Что в целях претворения в жизнь воли народа, как она выражена избранными представителями, необходимо, чтобы полномочия другой Палаты изменять или отклонять билли, принятые этой Палатой, были законодательно ограничены таким образом, чтобы гарантировать, что в рамках единого парламента окончательное решение Общин восторжествует». Было объявлено, что будет внесен билль, реализующий суть этого заявления, и предполагалось, что план правительства предусматривает сокращение максимального срока жизни парламента с семи лет до пяти и введение системы согласительных комитетов, посредством которых при случае могло бы достигаться соглашение между двумя палатами, оставляя за Общинами исключительное право после третьего отклонения лордами принять меру в качестве закона самостоятельно. Однако, будучи поглощено проектами общего законодательства, правительство отложило и в конечном счете отказалось от внесения своего билля.

В верхней палате довольно подробно обсуждался билль, внесенный лордом Ньютоном, предусматривающий: (1) сокращение наследственного элемента путем требования, чтобы пэр только по праву рождения имел право заседать лишь в том случае, если он избран (на один парламент) в качестве пэра-представителя или обладает другими оговоренными квалификациями, и (2) назначение короной максимум ста пожизненных пэров. Билль был отозван, но было решено создать Специальный комитет по Палате лордов под председательством лорда Розбери, и в декабре 1908 года этот комитет представил план реформы, согласно которому: (1) сам по себе пэристский титул не должен давать держателю право на место в палате; (2) наследственные пэры, включая таковых из Шотландии и Ирландии, должны избирать двести представителей для заседания в верхней палате на каждый парламент; (3) наследственные пэры, занимавшие определенные выдающиеся посты в правительстве, армии и на флоте, должны иметь право заседать без выборов; (4) епископы должны избирать восемь представителей, в то время как архиепископы должны заседать по праву; и (5) корона должна быть наделена правом ежегодно вызывать четырех пожизненных пэров до тех пор, пока общее число не превысит сорок. Эта серия предложений абсолютно не удовлетворила требования либералов, и никаких действий по ней предпринято не было. Но следует отметить, что Билль лордов о реконструкции 1911 года, который будет описан ниже, в немалой степени основывался на информации и рекомендациях, исходивших от комитета Розбери.

III. Вопрос о лордах, 1909–1911 гг.

111. Лорды и финансовые билль. В ноябре 1909 года вопрос был вновь открыт неожиданным образом в результате отклонения лордами правительственного Финансового билля, в который входили далеко идущие предложения канцлера казначейства мистера Ллойд-Джорджа относительно пересмотра национального налогообложения. Этот шаг верхней палаты, хотя и не противоречащий букве закона, настолько серьезно нарушил давние установившиеся обычаи, что противниками его было объявлено по сути революционным. Безусловно, результатом стал запуск изменения первостепенной важности в конституции королевства. Приоритет Общин в финансовой сфере был установлен на раннем этапе парламентской истории; причем временной приоритет превратился в абсолютное доминирование. Еще в 1407 году Генрих IV признал принцип, согласно которому денежные субсидии должны инициироваться в Общинах, одобряться лордами и впоследствии докладываться короне. Эта процедура соблюдалась не всегда, но после восстановления обеими палатами своих нормальных функций после Реставрации 1660 года право общин занимать ведущую позицию в фискальных делах утверждалось настойчиво и непрерывно. В 1671 году Общины приняли резолюцию «о том, что во всех видах помощи, оказываемой королю Общинами, ставка или налог не должны изменяться лордами», а резолюция 1678 года подтверждала, что все биллы, предоставляющие субсидии, «должны исходить от Общин». Лорды никогда официально не признавали действительность этих принципов; но, отказываясь рассматривать фискальные меры, зародившиеся в верхней палате, и принимать предложенные там финансовые поправки, Общины успешно добивались их соблюдения.

Правила на этот счет, на которых настаивали Общины, были суммированы следующим образом: (1) Лорды не должны инициировать никаких законодательных предложений, воплощенных в публичном билле и налагающих обременение на народ, будь то посредством налогов, сборов или иным образом, либо регулирующих администрирование или применение средств, собранных посредством такого обременения; и (2) лорды не должны изменять любые подобные законодательные предложения путем изменения суммы сбора, сферы его применения, срока действия, способа обложения, взимания или сбора либо администрирования или применения средств, собранных посредством такого сбора. Эти правила, хотя и не воплощенные ни в каком законе или постоянном регламенте, на протяжении веков настолько повсеместно соблюдались в практике обеих палат, что стали для всех практических целей частью конституционной системы — конвенциональной, правда, но от этого не менее обязательной. Из их соблюдения следовало: (1) что с верхней палатой никогда не консультировались по поводу ежегодных смет, сумм собираемых средств или целей, на которые эти суммы должны быть направлены; (2) что предложения по налогообложению поступали к ней только в готовом виде и в обстоятельствах, препятствующих критике; и (3) что, поскольку политика исполнительной власти контролируется главным образом через посредство финансовой власти «кошелька», верхняя палата полностью утратила средства осуществления такого контроля. В 1860 году лорды, как уже упоминалось, осмелились отклонить билль об отмене пошлин на бумагу; но этот случай был использован Общинами для принятия резолюции, энергично подтверждающей подчиненное положение второй палаты в финансах, и на следующий год отмена бумажных пошлин была включена в ежегодный бюджет и проведена силой. Впоследствии стало неизменной практикой уступать место всем налоговым предложениям в едином грандиозном Финансовом билле года, что, конечно, лишало лордов возможности отклонить подобное предложение иначе как путем отклонения всего билля целиком, частью которого оно являлось.

112. Финансовый билль 1909 года и резолюции Асквита. Отклонение Финансового билля в 1909 году, последовавшее за отклонением других важных мер, одобренных либеральным большинством в Общинах, поставило в острой форме вопрос о власти лордов над финансовыми биллами и спровоцировало кризис в отношениях между двумя палатами. С одной стороны, Палата общин приняла 349 голосами против 134 памятную резолюцию о том, что «действие Палаты лордов, отказавшейся провести в закон положения, выработанные Палатой общин для финансирования года, является нарушением конституции и узурпацией привилегий Палаты общин»; а с другой — кабинет Асквита мгновенно принял решение о том, что ситуация требует обращения к стране. В январе 1910 года состоялись всеобщие выборы, в результате которых правительство удержалось у власти, хотя и с уменьшенным большинством; и при созыве нового парламента в феврале тронная речь пообещала, что вскоре будут представлены предложения «с целью определения отношений между палатами Парламента таким образом, чтобы обеспечить нераздельную власть Палаты общин над финансами и ее преобладание в законодательстве». Финансовый билль текущего года был внесен повторно и на этот раз успешно проведен; но в преддверии его появления премьер-министр представил Палате общин серию резолюций следующего содержания: (1) что Палата лордов должна быть законодательно лишена возможности отклонять или изменять финансовый билль; (2) что право вето палаты на другие биллы должно быть ограничено законом; и (3) что продолжительность срока полномочий парламента должна быть ограничена максимальным периодом в пять лет. В ходе дебатов по этим резолюциям стало ясно, что правительство не желает упразднения лордов, а лишь хочет ограничить законодательную компетенцию палаты консультациями, пересмотром и, при условии соблюдения надлежащих гарантий, задержкой. 14 апреля 1910 года резолюции были приняты Общинами со значительным перевесом голосов, и опираясь на них как на основу, правительство приступило к разработке своего билля по этому вопросу.

Между тем 14 марта в Палате лордов лордом Розбери была внесена независимая серия резолюций следующего содержания: (1) что сильная и эффективная вторая палата является не просто частью британской конституции, но необходима для благосостояния государства и баланса Парламента; (2) что такая палата лучше всего может быть получена путем реформы и реконструирования Палаты лордов; и (3) что необходимым предварительным условием для такой реформы и реконструирования является принятие принципа, согласно которому обладание пэристским титулом само по себе больше не должно влечь за собой право заседать и голосовать в Палате. Первые две из этих резолюций были согласованы без голосования; третья, несмотря на ожесточенное сопротивление, в конце концов была принята 175 голосами против 17.

113. Юнионисты и референдум. Смерть короля 6 мая приостановила рассмотрение этого вопроса, и в течение последующего лета надежды сосредоточились на «конституционной конференции», в которой участвовали по восемь представителей от двух палат и двух главных партий. Было проведено в общей сложности двадцать одно заседание, но все усилия достичь соглашения оказались тщетными, и при возобновлении заседаний Парламента 15 ноября проблема была возвращена для решения палатам и стране. 17 ноября в Палате лордов была принята без голосования новая резолюция, внесенная лордом Розбери, о том, что впредь Палата лордов должна состоять из лордов Парламента, частично избираемых всей совокупностью наследственных пэров из своего числа и по назначению короны, частично заседающих в силу занимаемых должностей и имеющейся квалификации, а частично назначаемых извне рядов пэристского сословия. Несколько дней спустя, после внесения правительственного билля о Парламенте во вторую палату (21 ноября), лорд Лансдаун, лидер Оппозиции в этой палате, выступил с новой серией резолюций, призванных прояснить позицию юнионистов в преддверии выборов, объявленных на следующий месяц. В отношении финансовых биллов заявлялось, что лорды «готовы отказаться от своего конституционного права отклонять или изменять финансовые биллы, которые носят чисто финансовый характер», при условии обеспечения адекватных мер против «пристегивания» посторонних положений, передачи вопросов о том, является ли билль или какое-либо его положение чисто финансовым, совместному комитету двух палат (под председательством спикера Общин, имеющего решающий голос), и рассмотрения билля, признанного таким комитетом не чисто финансовым, на совместном заседании двух палат. В отношении всех мер, помимо тех, для которых предусмотрен такой порядок, в резолюциях заявлялось, что «если между двумя палатами возникает разногласие в отношении любого билля, не являющегося финансовым, в течение двух последовательных сессий с интервалом не менее одного года, и такое разногласие не может быть урегулировано никакими другими средствами, оно должно быть разрешено на совместном заседании, состоящем из членов двух палат; при условии, что если разногласие касается вопроса исключительной важности и не было должным образом представлено на суд народа, оно не передается на совместное заседание, а выносится на решение избирателей посредством референдума». Можно заметить, что эти резолюции были едва ли менее радикальными, чем те, которые были проведены через Общины правительством. Их принятие означало отмену абсолютного вето второй палаты и вполне могло повлечь за собой доверение интересов, дорогих сердцу пэров, рискам общенационального референдума. Тем не менее резолюции были согласованы без голосования, и поскольку обе партии фактически признали существующую законодательную систему неудовлетворительной, избирателям предложили сделать выбор между двумя предложенными таким образом детально разработанными альтернативами.

114. Принятие Билля о Парламенте, 1911 г. Обращение к стране в декабре принесло результаты, практически тождественные результатам выборов предыдущего января. Правительство обеспечило большинство в 127 голосов, и в новом парламенте, собравшемся 6 февраля, Билль о Парламенте был внесен повторно без изменений. На том основании, что эта мера была конкретно представлена народу и одобрена им, кабинет потребовал ее скорейшего принятия двумя палатами. 15 мая билль прошел третье чтение в Общинах 362 голосами против 241. На стадии комитетского обсуждения было предложено свыше тысячи поправок. Но правительство твердо стояло за документ в его первоначальной редакции и, хотя приняло несколько сопутствующих изменений, в итоге добилось по существу своего.

Между тем в начале мая лорд Лансдаун внес в верхнюю палату всеобъемлющий билль, который облек в форму для законодательного оформления программу реконструкции, подписаться под которой в создавшихся обстоятельствах были готовы умеренные элементы в этой палате. Лансдаунский билль о реконструкции предлагал с самого начала сократить состав палаты до 350 человек. Принцы крови и два архиепископа должны были сохранить членство, но число епископов, имеющих право заседать, сокращалось до пяти, причем они должны были избираться каждые три года всей совокупностью высших прелатов по принципу пропорционального представительства. Остальной состав членов должен был включать лордов парламента следующим образом: (1) 100 человек, избираемых от пэров, обладающих тщательно оговоренными квалификациями, сроком на двенадцать лет на основе принципа пропорционального представительства всей совокупностью наследственных пэров (включая шотландских и ирландских), причем четверть этого числа выбывает каждые три года; (2) 120 членов, избираемых избирательными коллегами, состоящими из членов Палаты общин, разделенных для этой цели на местные группы, каждая из которых возвращает от трех до двенадцати человек на условиях сроков полномочий, аналогичных действующим для первого класса; и (3) 100 человек, назначаемых из числа пэров или извне короной по представлению премьер-министра с учетом соотношения сил партий в Палате общин и на вышеупомянутых условиях пребывания в должности. Далее оговаривалось, что пэры, не заседающие в Палате лордов, имеют право баллотироваться в Палату общин, и что, за исключением случая «незаменимого» возведения члена кабинета или экс-министра в пэров, для короны будет незаконно присваивать достоинство наследственного пэра более чем пяти лицам в течение любого отдельного года.

Этот комплекс предложений, как можно заметить, касался исключительно состава верхней палаты. Либеральные лидеры предпочитали подходить к проблеме с другой стороны и гарантировать преобладание Общин путем наложения жестких ограничений на полномочия, которые лорды при заданных условиях могли осуществлять. Билль лорда Лансдауна — печально охарактеризованный его автором как «смертельный удар по Палате лордов, какой многие из нас знали ее столь долго», — опоздал, и палата, позволив прочитать его во втором чтении без голосования, была вынуждена отказаться от него в пользу правительственной меры. 20 июля Билль о Парламенте, измененный таким образом, чтобы исключить из сферы его действия законодательство, затрагивающее конституцию и другие вопросы «исключительной важности», был принят без голосования. Предложенные поправки были крайне нежелательны для либералов, и кабинет, полагаясь на достигнутую в ноябре прошлого года договоренность с королем относительно создания пэров, благожелательных к правительственной программе, дал понять, что никакой компромисс по принципиальным вопросам рассматриваться не может. Столкнувшись с перспективой массового «наводнения» палаты новыми пэрами, Оппозиция отступила к политике воздержания, и хотя значительное число «стоящих до конца» держалось до последнего, группа юнионистов, достаточная для проведения меры, присоединилась к сторонникам правительства 10 августа в голосовании за то, чтобы не настаивать на поправках лордов, что означало по сути одобрение билля в том виде, в каком он был принят нижней палатой. Королевское согласие было дано 18 августа.

IV. Закон о Парламенте 1911 года и после

115. Положения, касающиеся финансовых биллей. В своей преамбуле Закон о Парламенте обещает дальнейшее законодательство, которое определит как состав, так и полномочия второй палаты, «сконструированной на народной, а не наследственной основе»; но сам закон касается исключительно полномочий палаты в ее нынешнем составе. Общий смысл меры заключается в определении условий, при которых, в то время как нормальные методы законодательства остаются неизменными, финансовые биллы и предложения общего законодательства тем не менее могут быть приняты в качестве закона без согласия верхней палаты. Первое ключевое положение заключается в том, что публичный билль, принятый Палатой общин и удостоверенный спикером как «финансовый билль» в рамках условий закона, должен, если общины не распорядятся иначе, стать актом Парламента после выражения королевского согласия, несмотря на то, что Палата лордов могла не дать согласие на билль в течение одного месяца после того, как он был направлен в эту палату. Финансовый билль определяется как «публичный билль, который, по мнению спикера, содержит только положения, касающиеся всех или любого из следующих предметов: введение, отмена, сложение, изменение или регулирование налогообложения; введение для выплаты долга или иных финансовых целей обременений на Консолидированный фонд или на средства, предоставляемые Парламентом, либо изменение или отмена любых таких обременений; субсидии; ассигнование, получение, хранение, выдача или аудит счетов публичных денег; привлечение или гарантия любого займа либо его выплата; либо второстепенные вопросы, сопутствующие этим предметам или любому из них». Удостоверение спикера, выданное в соответствии с этим законом, является окончательным для всех целей. Оно не может быть подвергнуто сомнению ни в каком суде общей юрисдикции.

116. Положения, касающиеся других публичных законопроектов. — Второе фундаментальное условие заключается в том, что любой другой публичный законопроект (за исключением законопроекта об утверждении временного постановления или законопроекта о продлении максимального срока полномочий парламента свыше пяти лет), который принимается Палатой общин в три сессии подряд (независимо от того, проходят ли они в рамках одного и того же парламента) и который, будучи направлен в Палату лордов по меньшей мере за один месяц в каждом случае до окончания сессии, отклоняется этой палатой в каждую из таких сессий, становится, если Палата общин не распорядится иначе, актом парламента после того, как на него будет получено королевское согласие, несмотря на то что Палата лордов не дала своего согласия на законопроект. Требуется, чтобы между датой второго чтения такого законопроекта (то есть первой реальной возможностью для его обсуждения) в первой из этих сессий Палаты общин и окончательным принятием законопроекта в третьей из сессий прошло по меньшей мере два года. Чтобы подпасть под действие положений данного акта, мера должна быть при своем первоначальном и окончательном рассмотрении «одним и тем же законопроектом», то есть в ней не должно быть никаких изменений, кроме тех, которые вызваны истечением времени. Законопроект считается «отклоненным» лордами, если он не принят или если в него внесены поправки, с которыми Палата общин не согласна или которые Палата общин не предлагает Палате лордов при втором или третьем рассмотрении законопроекта.

117. Последствия принятия акта. — В силу перечисленных положений равноправное и независимое положение, которое по закону, если не по факту, британская верхняя палата как законодательный орган занимала на протяжении столетий, было результативно подорвано. В сфере законодательства лорды, правда, все еще могут оказывать весьма значительное влияние. В эту палату должен направляться каждый проект финансового и законодательного характера, который предполагается принять в качестве закона, и по-прежнему ничто, кроме определенной меры обычая, не мешает внесению даже самых важных нефинансовых мер прежде всего именно в эту палату. Однако однократное представление любого денежного законопроекта удовлетворяет юридическому требованию и гарантирует, что мера станет законом. Ибо такой законопроект не будет представлен до тех пор, пока он не будет принят общинами, а будучи инициирован кабинетом, он не будет внесен в эту палату до тех пор, пока не обеспечено согласие исполнительной власти. Верхней палате отводится один месяц на то, чтобы одобрить или отклонить законопроект, но, что касается принятия закона, результат в любом случае остается тем же. В отношении обычного законодательства Палата лордов по-прежнему обладает вето — вето, однако, которое уже не является абсолютным, а носит лишь отлагательный характер. Условия, необходимые для принятия нефинансового законодательства без согласия лордов, создать непросто, но их осуществление вовсе не является невозможным. Путем неоднократного отклонения предлагаемых мер лорды могут повлиять на общественные настроения или иным образом вызвать изменение обстоятельств и тем самым сорвать первоначальный замысел общин, и это тем более возможно, поскольку до того, как нефинансовая мера может быть проведена вопреки вето лордов, должен пройти минимальный двухлетний период. Но преемственность политических расстановок сил и законодательного курса в Великобритании обычно такова, что то исключительное законодательное старшинство, которое было предоставлено общинам, на практике должно означать не что иное, как абсолютную правотворческую власть.

118. Возможные дальнейшие изменения и сопряженные с ними трудности. — Что будущее готовит для Палаты лордов, предвидеть невозможно. Парламентский акт, как уже отмечалось, сулит дальнейшее законодательство, которое определит как состав, так и полномочия второй палаты, сформированной на народной, а не на наследственной основе; однако никаких шагов в этом направлении публично еще не предпринято (1912 г.), равно как не было сделано и никаких авторитетных заявлений о намерениях. [162] Многие англичане сегодня придерживаются мнения, что, как заявлял Джон Брайт, «наследственная Палата лордов не является и не может быть вечной в свободной стране». Тем не менее признается, что палата в ее нынешнем составе включает в себя большое количество добросовестных, выдающихся и способных людей, что неоднократно этот орган налагал здравое ограничение на народную ветвь и что порой он истолковывал волю нации более корректно, чем сама народная ветвь. Наиболее разумной программой реформы представляется не полная реорганизация палаты на ненаследственной основе, а (1) принятие принципа Розбери о том, что само по себе владение пэрством не дает права заседать в палате, (2) допуск к членству значительного числа лиц, представляющих всю совокупность пэров, и (3) введение солидной квоты пожизненных пэров, назначаемых в силу юридических познаний, опыта государственного управления и иных качеств пригодности и выдающегося положения. [163]

Следует, однако, заметить, что ни эта программа, ни любая другая из тех, что могут быть предложены (если только речь не идет о всеобщих выборах), не дает серьезных оснований надеяться на гармоничные отношения между верхней палатой и либеральным правительством. Палата лордов — любая Палата лордов, в которой члены заседают пожизненно или по наследству — неизбежно консервативна по своим политическим тенденциям и симпатиям, что означает, при нынешних условиях, неизбежное доминирование в палате приверженцев партии юнионистов. История показывает, что даже лица, назначаемые в верхнюю палу в качестве либералов, со временем почти неизменно становятся сторонниками юнионизма. В результате, хотя кабинету юнионистов гарантирована поддержка со стороны рабочего большинства в обеих палатах, либеральное правительство не может рассчитывать на то, чтобы когда-либо оказаться в большинстве у лордов. Его меры будет легко провести в нижней палате, но трудно или невозможно — в верхней. Это был центральный факт ситуации, из которой вырос Парламентский акт 1911 года. Посредством этого законодательного акта либералы стремились найти способ выбраться из тупика, в который их столь часто заводило противодействие лордов. Однако степень, в которой осуществленные меры выполнят свое предназначение, еще предстоит выяснить. [164] «Верхняя палата в истинной парламентской системе, — говорит Лоуэлл, — не может быть приведена в постоянное согласие с господствующей в данный момент партией без полного разрушения ее независимости; а превращение Палаты лордов в простое орудие в руках каждого кабинета было бы практически невозможным и политически нелепым». [165] В этом, судя по всему, по-прежнему заключается главная дилемма британской политики.

ГЛАВА VI

ПАРЛАМЕНТ: ОРГАНИЗАЦИЯ, ФУНКЦИИ, ПРОЦЕДУРА I. Созыв палат

119. Сессии. — Законом требуется, чтобы парламент собирался по меньшей мере раз в три года; [166] однако в силу огромной перегрузки делами и, в частности, обычая, запрещающего голосование по ассигнованиям на срок более одного года, заседания на практике проводятся ежегодно. Сессия начинается обычно около первого февраля и продолжается с краткими перерывами на праздники до августа или сентября. Требуется, чтобы обе палаты неизменно созывались вместе. Каждая из них может уйти на перерыв независимо от другой, и корона не может принудить к перерыву ни ту, ни другую. Пророгация, завершающая сессию, и роспуск, прекращающий существование парламента, должны назначаться для обеих палат совместно. И то, и другое происходит технически по повелению короны, а фактически по решению министерства. Пророгация назначается на определенную дату и прекращает все незавершенные дела; однако возобновление заседаний палат может быть либо отсрочено, либо ускорено королевской прокламацией.

120. Открытие работы парламента. — В начале сессии члены обеих палат собираются прежде всего в своих соответствующих залах. После этого общины вызываются в зал лордов, где зачитываются патентные грамоты, разрешающие проведение сессии, и лорд-канцлер оглашает пожелание короны о том, чтобы общины приступили к избранию спикера. Общины удаляются для решения этого вопроса, и на следующий день вновь избранный должностное лицо в сопровождении членов палаты предстает перед барьерной линией Палаты лордов, объявляет о своем избрании и через лорд-канцлера получает королевское одобрение. Потребовав и получив гарантию «древних и несомненных прав и привилегий общин», спикер и члены палаты затем удаляются в свои помещения, где приводятся к приведению к присяге. Если, как нередко случается, король встречается с парламентом лично, он направляется в торжественной обстановке, вероятно, на следующий день, в Палату лордов и занимает свое место на троне, а лорд-камергер получает указание передать женоносцу Черного жезла распоряжение вновь потребовать присутствия общин. Если монарх не присутствует, королевские уполномоченные поручают женоносцу запросить присутствия общин. В любом случае общины предстают перед монархом, и король (или, в его отсутствие, лорд-канцлер) зачитывает тронную речь, в которой лаконично сообщается о характере дел, на которые следует обратить внимание. После удаления суверена общины снова удаляются, тронная речь зачитывается повторно, в каждой палате голосуется ответный адрес, и правительство приступает к внесению финансовых и законодательных предложений. В том случае, если сессия не является первой сессией парламента, выборы спикера и приведение к присяге опускаются. [167]