«Правительства Европы»

45. Учредительные полномочия Парламента. — Основным средством, с помощью которого сегодня осуществляются изменения в английской конституции, являются акты Парламента. Следует отметить, что в Великобритании нет и никогда не было попыток провести различие между полномочиями учредительными и полномочиями законодательными. Все они в равной степени возложены на Парламент, и в отношении процессов принятия, отмены и пересмотра нет абсолютно никакой разницы между мерой, затрагивающей фундаментальные принципы системы государственного управления, и статутом, касающимся самого обыденного предмета обычного законодательства. «Наш парламент, — замечает мистер Энсон, — может принимать законы, защищающие диких птиц или моллюсков, и с помощью той же процедуры может разорвать связь между Церковью и Государством, либо наделить политической властью два миллиона граждан и перераспределить ее между новыми избирательными округами». [54] Краеугольным камнем права конституции является, по сути, безусловное всемогущество, которым Парламент обладает как в сфере создания конституции, так и в обычном законодательстве. В Парламенте воплощена высшая воля нации; и хотя время от времени эта воля может заявлять о себе самым разным и даже противоречивым образом, в любой данный момент ее заявления являются окончательными.

46. Что такое «конституционные» законы? — Из этой неограниченной компетенции Парламента вытекают два важнейших факта. Один из них заключается в том, что различие между «конституционными» законами, с одной стороны, и обычными статутами, с другой, не столь очевидно и не столь существенно, как в большинстве систем государственного управления. Сама концепция конституционного права развивалась у англичан медленно, и это словосочетание до сих пор редко используется в юридических дискуссиях. В Соединенных Штатах конституционные поправки или дополнения, по крайней мере в той мере, в какой они принимают письменную форму, исходят из источников и реализуются посредством процессов, отличных от тех, что приняты при принятии обычных статутов. В большинстве континентальных стран учредительный процесс по крайней мере несколько отличается от того, что применяется при принятии простых законов. И эти специально разработанные процессы призваны подчеркнуть существенное отличие конечного продукта от творений обычных законодательных органов. В Великобритании же, как выяснилось, нет никакой разницы в процедуре, и различие между правом конституции и обычным статутным правом нередко почти невозможно проследить. Если его вообще удается проследить, оно должно выводиться из обстоятельств принятия. Некоторые меры, например Акт о хабеас корпус, Акт об устроении и Парламентский акт 1911 года, очевидно относятся к самым фундаментальным и долговечным аспектам государства. Другие столь же явно имеют дело с эфемерными и чисто законодательными вопросами. Где именно следует провести грань между ними, не может сказать никто. По мнению мистера Брайса, именно из-за этого препятствия в первую очередь не предпринималось попыток свести английскую конституцию к форме единого фундаментального акта. [55]

47. Все части конституции подлежат изменению. — Во-вторых, ни одна часть конституции не защищена от изменения или отмены рукой Парламента. Французский наблюдатель Токвиль был настолько поражен этим фактом, что зашел так далеко, утверждая, будто английской конституции на самом деле вовсе не существует. [56] Однако Токвиль писал с точки зрения человека, который воспринимает конституцию как непременно «акт особой святости, отличный по своему характеру от всех других законов и изменяемый только посредством особой процедуры, в большей или меньшей степени отличающейся от обычных форм законодательства»; [57] и это представление в настоящее время повсеместно признается совершенно неадекватным. В любом надлежащем смысле английская конституция существует. Немалая ее часть действительно облечена в письменную форму. И стоит отметить, что на практике в наши дни в Англии начинает складываться некоторая доля того разграничения между учредительными и законодательными функциями, которое существует в других странах. Нет никакого стремления лишить Парламент его учредительных полномочий; но крепнет мнение, что при планировании фундаментальных и далеко идущих нововведений не следует предпринимать действий до тех пор, пока не будет произведено обращение к нации посредством всеобщих выборов, на которых целесообразность предлагаемых изменений будет вынесена на обсуждение в качестве четкого вопроса. Суть этого принципа, выражаясь широко, заключается в том, что Парламент должен осуществлять свои учредительные полномочия по любому важному вопросу только под санкцией прямого народного мандата. Именно в знак уважения к этому принципу были назначены выборы в декабре 1910 года, целиком и полностью вращавшиеся вокруг вопроса о реформе Палаты лордов. Таким образом, в то время как во многих континентальных странах различие между учредительными и законодательными функциями в настоящее время несколько стирается, в Великобритании отчетливо прослеживается тенденция в определенной мере установить разграничение в этом вопросе, которое долгое время на практике не существовало.

По сути, любая мера Парламента, каково бы ни было ее содержание и при каких бы обстоятельствах она ни принималась, является «конституционной» в том смысле, что она юридически действительна и подлежит исполнению. Когда англичанин заявляет о какой-то мере, что она неконституционна, он имеет в виду лишь то, что она несовместима с предыдущим актом, устоявшимся обычаем, принципами международного права или общепринятыми стандартами морали. Такая мера, если она принята в надлежащей форме Парламентом, становится неотъемлемой частью права страны и в качестве таковой будет применяться судами. Не существует средств сделать ее недействительной, кроме отмены тем же или последующим парламентом. В Англии, как и в европейских странах в целом, судебные органы не наделены полномочиями выносить решения о конституционной действительности законодательных актов. Каждый такой акт является ipso facto действительным, касается ли он самого тривиального предмета обычного законодательства или органического устройства государства; и ни одно лицо или орган, помимо самого Парламента, не обладает правом отменить его или признать недействительным. [58]

ГЛАВА III

КОРОНА И МИНИСТЕРСТВО I. Корона: юридический статус и привилегии

48. Контрасты теории и факта. — Правительство Соединенного Королевства в своей конечной теории является абсолютной монархией, по форме — ограниченной конституционной монархией, а на деле — подлинной демократией. [59] Во главе его стоит суверен, который одновременно является высшим исполнительным лицом, координирующей законодательной инстанцией (и, теоретически, многим большим), источником правосудия и чести, «высшим правителем» Церкви, главнокомандующим армией и флотом, хранителем мира и parens patriae, а также ex officio опекуном беспомощных и нуждающихся. По закону вся земля удерживается напрямую или косвенно от него. Парламент существует исключительно по его воле. Те, кто заседает в нем, созываются его предписанием, а привилегия голосования за члена нижней палаты является лишь избирательным правом, а не правом, независимым от его пожалования. Технически суверен никогда не умирает; происходит лишь переход короны, то есть передача царской власти от одного лица к другому, и государство никогда не остается без признанного главы.

Сделанные утверждения с достаточной точностью отражают конечную теорию статуса короны в системе государственного управления. Однако в отношении формы и факта этой системы в ее реальном функционировании едва ли возможно сделать утверждения, которые создали бы более ошибочное впечатление. Масштаб расхождения, существующего здесь между теорией и фактом, станет очевидным по мере изучения организации и работы исполнительного, законодательного и судебного ведомств правительства королевства. Прежде всего, однако, необходимо уделить внимание некоторым из более внешних аспектов положения, занимаемого монархом.

49. Право на трон: Акт об устроении 1701 года. — После Революции 1688 года право на английский трон основывалось исключительно на воле нации, выраженной в парламентском акте. Статутом, регулирующим престолонаследие, является Акт об устроении, принятый торийским парламентом в 1701 году, которым было предусмотрено, что в отсутствие наследников Вильгельма III и Анны корона и все принадлежащие к ней прерогативы «будут, останутся и перейдут к высочайшей принцессе Софии и наследникам ее тела, являющимся протестантами». [60] София, внучка Якова I, была вдовой курфюрста Ганноверского, и хотя в 1701 году она не была первой в естественном порядке престолонаследия, она была первой среди оставшихся в живых наследников-протестантов. Именно в силу упомянутого акта после смерти Анны в 1714 году трон перешел к сыну немецкой курфюрстицы (Георгу I). Нынешний суверен, Георг V, является восьмым представителем Ганноверской династии. Хотя для Парламента было бы вполне в пределах его компетенции отменить Акт об устроении и передать корону члену какого-либо другого дома, помимо ганноверского, в таком акте, разумеется, нет необходимости, и можно ожидать, что трон продолжит переходить от одного члена нынешней королевской семьи к другому в строгом соответствии с принципами наследственности и первородства. Правила престолонаследия по сути идентичны тем, что регулируют наследование недвижимого имущества по общему праву. [61] Как правило, наследует старший сын суверена — Принц Уэльский. [62] Если его нет в живых, наследство переходит к его потомству — мужскому или женскому. Если такового нет, престолонаследие переходит ко второму сыну суверена или к его потомству; а в случае их отсутствия — к старшему из оставшихся в живых сыновей или его потомству. Если вакансия не заполняется сыном или через сына, дочери и их потомство наследуют в аналогичном порядке. Никакой католик не может наследовать, равно как и тот, кто вступит в брак с католиком; и Актом 1701 года было оговорено, что каждое лицо, которое достигнет трона, «должно вступить в общение с Церковью Англии, установленной законом». Если после восшествия на престол суверен объявит себя католиком или вступит в брак с католиком, его подданные будут освобождены от своей присяги верности. Более того, от суверена требуется принести при коронации присягу, в которой отрекаются от догматов католицизма. До 1910 года формулировка этой присяги, составленная в период, когда церковные распри еще были пылкими, [63] была таковой, что оскорбляла не только католиков, но и умеренно настроенных людей всех вероисповеданий. Актом парламента, принятым в преддверии коронации Георга V, язык, используемый в присяге, был сделан гораздо менее предосудительным. Теперь от суверена требуется лишь заявить, «что он является верным протестантом и что он будет, согласно истинному смыслу актов, обеспечивающих протестантское престолонаследие на трон Королевства, поддерживать и отстаивать упомянутые акты изо всех своих сил в соответствии с законом».

50. Регентства. — Возраст совершеннолетия суверена составляет восемнадцать лет. Конституции большинства монархических государств содержат более или менее детальные положения относительно установления регентства в случае несовершеннолетия или недееспособности суверена. В Великобритании, напротив, сложилась практика принимать положения на случай каждого подобного непредвиденного обстоятельства по мере его возникновения. Регентство может быть создано и регент назначен только актом Парламента. Однако парламентские акты вступают в силу лишь после получения согласия короны, и иногда случалось так, что суверен, для которого требовалось назначить регента, был неспособен совершить любое правительственное действие. В таком случае обычно прибегали к некоторой юридической фикции, с помощью которой сохранялось хотя бы видимость регулярности. Акт о регентстве регулярно определяет пределы полномочий регента и устанавливает конкретные гарантии в отношении интересов как суверена, так и нации. [64]

51. Королевские привилегии: Цивильный лист. — Суверен способен владеть землей и другим имуществом и распоряжаться им точно так же, как любой частный гражданин. Однако огромные накопления имущества, которые в одно время составляли основной источник доходов короны, перешли в собственность государства и как таковые управляются исключительно под руководством Парламента. Взамен доходов, получаемых ранее от земли и других независимых источников, суверену для содержания королевского двора была выделена фиксированная ежегодная субсидия, вотируемая под наименованием Цивильного листа, сумма которой определяется заново в начале каждого правления. Цивильный лист был учрежден актом 1689 года, которым Парламент зафиксировал выплату королю определенной суммы на покрытие личных расходов, выплату жалованья гражданским служащим и другие расходы, тем самым впервые отделив частные расходы короны от государственных затрат нации. [65] Сумма, выделенная Вильгельму III, составляла 700 000 фунтов стерлингов. Георг III в обмен на фиксированный Цивильный лист отказался от своей доли в наследственных доходах короны, а Вильгельм IV пошел дальше и в обмен на Цивильный лист в размере 510 000 фунтов стерлингов в год отказался не только от наследственных доходов, но и от большой группы разнообразных и случайных источников поступлений. [66] При восшествии на престол королевы Виктории Цивильный лист был установлен на уровне 385 000 фунтов стерлингов. Сумма была сравнительно небольшой, но тогда была использована возможность окончательно передать Парламенту обеспечение всех расходов, должным образом связанных с содержанием государства. В дополнение к различным аннуитетам, выплачиваемым детям королевской семьи, Цивильный лист Эдуарда VII, установленный Актом от 2 июля 1901 года, составил 470 000 фунтов стерлингов, из которых 110 000 фунтов стерлингов были выделены на тайную косу короля и королевы, 125 000 фунтов стерлингов — на жалованье и выходные пособия королевского двора, и 193 000 фунтов стерлингов — на расходы по содержанию двора. При восшествии на престол Георга V в 1910 году Цивильный лист был сохранен в размере 470 000 фунтов стерлингов. [67]

Суверен пользуется неограниченным иммунитетом от политической ответственности и от личного принудительного взыскания. Теория права издавна гласит, что король не может совершить неправого поступка, что означает, что за свои публичные акты министры суверена должны нести полную ответственность, а за свое частное поведение он не может быть привлечен к ответу ни в каком суде или в рамках какого-либо судебного процесса. Он не может быть арестован, его имущество не может быть подвергнуто описи, и до тех пор, пока дворец остается королевской резиденцией, в нем невозможно выполнение никакого судебного процесса. Строго говоря, доходы принадлежат королю, откуда проистекает то, что сам король освобожден от налогообложения, хотя земли, приобретенные на средства из тайной косы, облагаются налогом. И существует множество мелких привилегий, таких как использование особой ливреи и право на королевский салют, на которые суверен как таковой имеет регулярное право.

II. Полномочия короны

52. Источники: прерогатива. — В последнем счете за короной закреплен огромный объем власти. Совокупность полномочий, независимо от того, осуществляются ли они сувереном непосредственно или нет, имеет двоякое происхождение. Во-первых, существуют полномочия, которые были определены или предоставлены напрямую актами парламента. Однако существуют и другие — более многочисленные и важные, — которые опираются на простую основу обычая или общего права. Полномочия, относящиеся к статутной группе, как правило, носят конкретный характер и легко устанавливаются. Но те, которые составляют древние обычные права короны, то есть прерогативу, не всегда поддаются точному разграничению. Прерогатива определяется Дайси как «остаток дискреционной или произвольной власти, который в любое время на законных основаниях остается в руках короны». Ее элементы устанавливаются не на основании статутов, а на основании прецедентов, и ее источниками, как их перечисляет Энсон, являются: (1) остаток исполнительной власти, которой король на ранних этапах английской истории обладал во всех ветвях управления; (2) пережитки власти, некогда принадлежавшей королю как феодальному вождю страны; и (3) атрибуты, которыми корона наделена в силу юридической теории, например атрибут бессрочности, популярно выражаемый афоризмом «король никогда не умирает», и атрибут непогрешимости суждения, аналогичным образом выражаемый поговоркой «король не может совершить неправду». Наиболее значительным элементом прерогативы является тот, который Энсон упоминает первым, а именно власть, которую король перенес — вопреки превращению системы управления в более народную — из тех дней, когда королевская власть не была ограничена так, как она ограничивается с XVII века. Далее следует отметить, что немалая часть королевских полномочий в их нынешнем виде представляет собой первоначальную прерогативу, переработанную и ограниченную актами парламента, так что во многих случаях становится трудно определить, существует ли данная власть в силу статута, которым она должна считаться абсолютно определенной, или же в силу предшествующей прерогативы, которая может быть способна к более или менее произвольному расширению или толкованию. Номинально суверен по-прежнему правит божественным правом. Во главе каждого публичного предписания сегодня стоят слова: «Георг V, милостью Божьей король Великобритании и Ирландии». Однако никакой принцип действующего конституционного строя не установлен с большей ясностью, чем тот, в соответствии с которым прерогативы короны могут определяться, ограничиваться или расширяться высшей законодательной властью. Среди прерогатив, некогда на которые заявлялись притязания и которые некогда осуществлялись, но давным-авно стали устаревшими в силу запретительного законодательства, можно упомянуть взимание налогов без согласия парламента, приостановление действия законов или освобождение от их соблюдения, учреждение трибуналов, действующих не в соответствии с обычным порядком правосудия, объявление имущества осужденных изменников конфискованным, закупку провизии для двора, преимущественное право покупки и отчуждение земель короны по своему усмотрению.

53. Полномочия: теоретические и фактические. — Однако не происхождение королевской власти, а скорее порядок ее осуществления определяет сущность монархии в Великобритании сегодня. Исследователь этой стороны вопроса сталкивается с самого начала с парадоксом, который нашел удобное выражение в афоризме о том, что король царствует, но не управляет. Смысл этого афоризма заключается в том, что, хотя суверен обладает всем присущим монархии достоинством, ему доверено фактически осуществлять лишь в весьма ограниченной мере те полномочия, которые связаны с делами государственного управления. Технически все законы создаются короной в парламенте; все судебные решения выносятся короной через суды; все законы исполняются и все административные акты совершаются короной. Но на деле законы принимаются парламентом независимо; вердикты выносятся трибуналами, чья независимость от королевского доминирования полностью обеспечена; а исполнительные функции государства осуществляются почти исключительно министрами и их подчиненными. Тот, кто хочет понять, чем является английская монархия на самом деле, должен постоянно принимать во внимание как то, что король делает и может делать теоретически, так и то, что он делает и может делать на практике. Дело дополнительно осложняется тем фактом, что некогда бывшие у него полномочия были утрачены, что другие, от которых никогда официально не отказывались, так долго оставались неиспользованными, что можно вполне обоснованно дискутировать о том, существуют ли они до сих пор, и что никогда не было и вряд ли когда-либо будет предпринято попытки категорически перечислить или исчерпывающе определить круг полномочий — будь то теоретических или фактических.

54. Исполнительные полномочия. — Оставляя на время без внимания средства их фактического осуществления, можно сказать, что нынешние полномочия короны распадаются на две основные группы. Первая включает в себя те из них, которые по своему характеру носят по преимуществу исполнительный характер; вторая — те, которые разделяются с обеими палатами парламента и, следовательно, являются преимущественно законодательными. Первая группа явно является более важной. Она включает в себя: (1) назначение, прямое или косвенное, всех национальных государственных должностных лиц, за исключением некоторых должностных лиц палат парламента и нескольких маловажных наследственных сановников; (2) отстранение, при необходимости, всех назначенных должностных лиц, за исключением судей, членов Совета по делам Индии и генерального контролера и ревизора; (3) исполнение всех законов и надзор за исполнительным аппаратом государства во всех его ветвях; (4) расходование государственных средств в соответствии с ассигнованиями, проголосованными парламентом; (5) помилование лиц, совершивших преступления против уголовного закона (за некоторыми исключениями), как до, так и после вынесения приговора; (6) дарование хартий об инкорпорации, поскольку это не запрещено статутом; (7) возведение в звание всех пэров и пожалование всех титулов и наград; (8) чеканку всей монеты; (9) созыв Конвокации и, в силу статуса главы установленной церкви, фактическое назначение архиепископов, епископов и большинства деканов и каноников; (10) верховное командование армией и флотом, включающее формирование вооруженных сил нации и управление ими при соблюдении лишь тех условий, которые может установить парламент; (11) представление нации во всех ее отношениях с иностранными державами, включая назначение всех дипломатических и консульских агентов, а также ведение переговоров и заключение мира; и (12) осуществление — в значительной степени на основании статутных полномочий, предоставленных в течение последнего полувека — надзора или контроля в отношении местного самоуправления, образования, общественного здравоохранения, бродяжничества, жилищного строительства и самого широкого круга других социальных и промышленных интересов.

55. Состав исполнительной власти. — Исполнительная ветвь власти, посредством которой осуществляются эти полномочия, состоит из суверена, кабинета министров и всей иерархии административных служащих, простирающейся сверху вниз — от руководителей ведомств и парламентских заместителей министров в Лондоне через различные категории клерков вплоть до наименее значительных сотрудников налогового ведомства и почты. Существуют различные точки зрения, с которых главу исполнительной власти можно мыслить как суверена, премьер-министра, кабинет в целом или короля и кабинет совместно. Что касается исполнительных функций, суверен по закону обладает почти столь же непререкаемой властью, как и во времена личной и абсолютной монархии. Министры — лишь его советники, местные административные органы — его агенты. Управление ведется полностью от его имени. На практике, однако, высшие исполнительные акты упомянутых видов совершаются министрами; либо, если они совершаются короной непосредственно, они не предпринимаются без ведома и согласия министров. Министры, а не суверен, могут быть привлечены к ответственности парламентом за каждый совершенный исполнительный акт, и вполне логично, что они должны контролировать время и содержание таких актов. Как правило, именно премьер-министр выступает от имени министерской группы и представляет ее иным образом. В целом же с законом и фактом лучше всего согласуется мнение, согласно которому исполнительную власть в рамках действующей конституции следует рассматривать как состоящую из короны в ее представлении и советах министров.

56. Корона и законодательство. — Вторая общая группа полномочий, возложенных на корону, включает в себя те, которые относятся к законодательству. Технически вся законодательная власть принадлежит «королю в парламенте», под чем понимается король, действующий в сотрудничестве с обеими палатами. Парламент ведет дела только по усмотрению короны. Корона созывает и распускает палаты, и она уполномочена в любое время распустить Палату общин. Кроме того, никакой акт парламента не имеет силы без согласия короны. Тем не менее именно в законодательной, а не в исполнительной сфере корона понесла самые тяжелые потери в фактической власти. Было время, когда корона обладала неотъемлемой правотворческой властью и посредством прокламаций и ордонансов независимо пополняла массив подлежащего исполнению права. Сегодня суверен не может осуществлять такую власть, за исключением лишь коронных колоний. Правда, ордонансы, обладающие силой закона, издаются по-прежнему, и их число и значение неуклонно возрастают. Но во всех случаях эти ордонансы были и должны быть специально санкционированы статутом. Будучи «статутными предписаниями», они исходят исключительно из делегированной власти и не имеют никакого отношения к древнему ордонансу в силу прерогативы. Король не может даже в силу какого-либо присущего ему полномочия обнародовать ордонансы в дополнение к парламентским статутам — то есть то самое, что французский президент, итальянский король и практически любой континентальный правитель могут делать с полной правомерностью. Более того, властью собственного авторитета суверен не может изменить ни на йоту закон страны. Было время, когда корона заявляла права на издание законов, которые были должным образом приняты и введены в действие, приостанавливать их действие или освобождать от них, и осуществляла это право. Однако эта практика была определенно запрещена в Билле о правах, и ни один суверен со времен последнего Стюарта не пытался возродить эту прерогативу. Еще одним аспектом древнего участия короля в законодательной функции было влияние на состав Палаты общин посредством права наделять боро привилегией избирать членов. Это право, от которого никогда прямо не отказывались, в настоящее время считается утраченным вследствие неиспользования. Наконец, право отказывать в согласии на меру, принятую в парламенте, не использовалось со времен королевы Анны, и хотя юридически оно все еще существует, всеми признается, что для любых практических целей оно прекратило свое существование.

57. Принципы, определяющие фактическое осуществление полномочий. — После того как сделаны все оговорки, полномочия британской короны сегодня составляют поразительную по своему масштабу совокупность. «В целом, — говорит Лоуэлл, — исполнительная власть короны с точки зрения закона очень широка, гораздо шире, чем у главы государства во многих странах, и едва ли не столь же обширна, как та, которой обладает монарх в любом правительстве, не являющемся абсолютным деспотизмом; и хотя корона не имеет присущей ей законодательной власти, иначе как во взаимодействии с парламентом, ей предоставлены статутом весьма большие полномочия по делегированному законодательству... со времени воцарения Ганноверской династии новые полномочия, предоставленные короне статутом, вероятно, с избытком компенсировали утрату прерогативой тех полномочий, которые были либо ограничены тем же процессом, либо устарели вследствие неиспользования. Большая часть прерогативы в том виде, в каком она существовала в то время, осталась юридически закрепленной за короной и может осуществляться сегодня».

58. Следующее фундаментальное обстоятельство, на которое следует обратить внимание, заключается в том, что упомянутые здесь расширенные полномочия осуществляются не королем лично, а министрами, к выбору которых суверен имеет лишь самое отдаленное отношение и над актами которых он осуществляет лишь эпизодический и внеправовой контроль. В основе всего конституционного строя лежат два принципа, действие которых, казалось бы, сводит суверена к полной ничтожности. Первый заключается в том, что корона не должна совершать никаких важных правительственных актов иначе как через посредство министров. Второй заключается в том, что эти министры несут абсолютную ответственность перед парламентом за каждый публичный акт, который они совершают. Из этих принципов проистекает фикция о том, что «король не может совершить неправду», что юридически означает, будто суверен не может быть признан виновным в совершении неправомерных действий (и что поэтому против него не может быть возбуждено судебное преследование), а политически — что министры несут ответственность (единолично в мелких делах и совместно в более весомых) за все, что делается от имени короны. «С конституционной точки зрения, — пишет один английский авторитет, — действие этого правила настолько универсально, что в жизни короля нет ни единого момента, от его воцарения до его кончины, в течение которого не было бы кого-то, ответственного перед парламентом за его публичное поведение; и не может быть такого осуществления власти короны, для которого она не нашла бы министра, готового взять на себя ответственность». В континентальных странах ответственность министров устанавливается очень часто конкретным и писаным конституционным положением. В Великобритании она существует просто в силу совокупности неписаных принципов, или конвенций, конституции; тем не менее она не менее реальна. В ведении государственных дел кабинет должен сообразоваться с волей большинства в Палате общин; в противном случае колесо государственного управления было бы заблокировано. Отсюда следует, что корона вынуждена принимать со всей возможной любезностью те меры, которые министерство, работая с парламентским большинством, формулирует и за которые оно готово нести ответственность. Королю, разумеется, открыт путь к тому, чтобы отговаривать министров от определенного курса действий. Но если их невозможно остановить и если они пользуются поддержкой парламентского большинства, суверену не остается ничего другого, кроме как смириться.

58. Назначение министров. — При назначении нового премьер-министра после отставки кабинета король юридически ничем не связан; но и здесь на практике он обязан назвать признанного лидера доминирующей партии и тем самым следовать курсом, при котором не остается места для проявления усмотрения. Лишь тогда, когда нет четко признанного лидера или когда обстоятельства вынуждают сформировать коалиционный кабинет, у суверена появляется реальная возможность выбрать премьер-министра из числа более или менее подходящих кандидатур. При назначении остальных министров и всех лиц, чьи должности считаются политическими, корона неизменно уступает суждению премьер-министра. Тронная речь при открытии парламента пишется министрами; все официальные сообщения короны проходят через их руки; пэры возводятся в звание и награды жалуются в соответствии с их советом; меры разрабатываются и исполнительные акты предпринимаются ими, иногда без ведома суверена и изредка даже вопреки его желаниям.

III. Значение и сила монарха

59. Реальная власть и служение короны. — Было бы ошибкой, однако, заключать, что царствование в Англии не имеет значения или что даже власть, осуществляемая короной лично, незначительна. Напротив, польза, приносимая короной, неоспорима, а влияние, оказываемое на ход государственных дел, может быть решающим. Суверен, по словам Бейджхота, обладает тремя правами: правом на консультации, правом ободрять и правом предупреждать. «Король, обладающий большим умом и проницательностью, — добавляется к этому, — не пожелал бы никаких других». Несмотря на то что на протяжении более чем двухсот лет суверен не присутствовал на заседаниях кабинета и тем самым лишен возможности напрямую влиять на обсуждения министров как единого целого, король поддерживает тесный контакт с премьер-министром, а заседания кабинета, на которых должны быть сформулированы важные направления политики, нередко предваряются совещанием, на котором рассматриваемый вопрос более или менее полно разбирается королем и главой правительства. То обстоятельство, что древнее отношение поменялось местами и теперь именно король дает советы, а кабинет принимает решения, вовсе не означает, что совещательная функция не имеет значения. Королева Виктория многократно оказывала решающее влияние на государственные меры своего царствования, особенно в отношении ведения внешних связей. Степень такого влияния не может быть зафиксирована документально, поскольку министры фактически связаны обязательством не предавать огласке тот факт, что решение по государственному вопросу было принято по инициативе суверена. Однако общеизвестно — если сослаться на недавний пример, — что Эдуард VII одобрял и поощрял армейские реформы Холдейна, что он пытался отговорить Палату лордов от отклонения бюджета Ллойд-Джорджа 1909 года и что он препятствовал вынесению в какой бы то ни было форме вопроса о реорганизации верхней палаты. Иными словами, хотя покойный король, будучи конституционным монархом, довольствовался тем, что оставался в тени политических споров, он не только имел собственное мнение, но и не стеснялся делать его достоянием гласности; и в выработке и осуществлении либеральной программы его советы порой становились важным фактором.

60. Почему выживает монархия. — Монархия в Великобритании представляет собой прочную и, насколько можно предвидеть, долговечную реальность. На протяжении бурных 1909–1911 годов, когда нация была взбудоражена вопросом о конституционной реформе так, как не будоражилась на протяжении поколений, и когда всякого рода проекты горячо отстаивались и столь же горячо оспаривались, абсолютно каждая предложенная программа принимала за аксиому сохранение монархии как неотъемлемой части системы государственного управления. Во время всеобщей критики, которой подвергалась наследственная Палата лордов, наследственная монархия избежала ее полностью. Причины этого многочисленны и сложны. Они отчасти проистекают — хотя отнюдь не в такой степени, как иногда воображают, — из того факта, что монархия в Англии является почтенным институтом, а присущий англичанину консерватизм, позволяя ему время от времени регулировать и модифицировать ее, удерживает его от столь революционного шага, как ее упразднение. То, что в определенные заметные эпохи, как в период Кромвеля, а затем в 1688 году, монархия была обязана самим своим существованием консервативному инстинкту английского народа, хорошо известно каждому изучающему историю. Но сегодня, как и всегда, этот институт покоится на гораздо более прочной основе, чем простое национальное пристрастие. Монархия остается неприступно укрепленной потому, что корона, помимо того, что она составляет привычную черту государственного хозяйствования, выполняет конкретные задачи, которые всеобщим признанием считаются чрезвычайно ценными, если не незаменимыми. Как социальный, моральный и церемониальный институт и как видимый символ единства нации король и двор занимают неизмеримое место в жизни и мыслях народа; и даже в сфере государственного управления — если воспользоваться образом Лоуэлла — если корона уже не является движущей силой корабля государства, то она служит мачтой, на которую крепится парус, и в качестве таковой представляет собой не только полезную, но и существенную часть судна. Весь государственный порядок Великобритании держится на парламентской системе, и нигде эта система не была приведена к удовлетворительному функционированию без наличия какой-либо центральной, но по сути обособленной фигуры — будь то король или, как во Франции, президент с атрибутами королевской власти. В основе своей именно потому, что английский народ осознал, будто монархия не обязательно несовместима с народным правлением, монархия и сохранилась. Если бы ощущалось, что монархия неизбежно стоит на пути демократического прогресса, невозможно было бы представить, чтобы все силы традиции смогли протащить ее сквозь последние семьдесят пять или восемьдесят лет. Как бы то ни было, в то время как полвека назад в стране существовала небольшая республиканская группа, любившая утверждать, что монархия является лишь источником ненужных расходов, сегодня в любом слое общества едва ли остается какой-либо след антимонархических настроений.

IV. Тайный совет, министерство и кабинет

61. Тайный совет. — Тот, кто хочет понять способы, с помощью которых полномочия короны осуществляются на практике, должен начать с того, чтобы твердо зафиксировать в сознании природу и взаимосвязи трех различных, но тесно связанных между собой институтов: Тайного совета, министерства и кабинета. Как уже отмечалось, Тайный совет на протяжении долгого периода английской истории представлял собой круг лиц, которые консультировали корону и в определенной степени помогали в надзоре за управлением. Число советников с течением времени сильно менялось, но оно неизменно оказывалось слишком большим, чтобы допускать необходимую оперативность и секретность, и главным образом по этой причине у короны вошло в обыкновение выбирать в качестве советников группу лиц менее многочисленную и, возможно, более надежную, чем вся совокупность государственных функциониров, именуемая Тайным советом. Так возник кабинет, который на протяжении всей своей истории был лишь внутренним кругом, неизвестным закону, более старого и крупного института. Тайный совет существует и поныне, и как в законе, так и в теории он все еще остается совещательным органом короны. Член кабинета обладает полномочиями и известен закону только как тайный советник. Однако на деле Тайный совет, некогда имевший огромное влияние в государственных делах, теперь как таковой практически бессилен. Те части достоинства его древнего положения в конституции, которые за ним сохранились, носят чисто формальный и церемониальный характер. Он не проводит заседаний совещательного характера, и хотя юридически его действия по-прежнему необходимы для многих публичных мер, таких как подготовка прокламаций и приказов в Совете, эти действия могут совершаться всего тремя лицами. Все члены кабинета являются членами Совета, так что даже одна пятая или одна шестая часть группы кабинета способна удовлетворить любое законное требование, предъявляемое к Совету в целом. Все советники назначаются короной и остаются в должности пожизненно или до отставки. Их число не ограничено, и единственным цензом, необходимым для назначения, является британское происхождение. Члены делятся на три группы: (1) члены кабинета; (2) лица, занимающие определенные важные неполитические должности, которые по обычаю имеют право на назначение; (3) лица, выдающиеся в политике, литературе, праве или науке либо отмеченные за заслуги перед короной, которым это достоинство присваивается в качестве почётного звания. Члены регулярно носят титул «Достопочтенный». Председатель Совета, назначаемый короной, занимает в Палате лордов место сразу после лорда-канцлера и лорда-казначея.

62. Министерство и кабинет. — Другая правительственная группа, которая, подобно Тайному совету, отличается от кабинета, в то же время включая его в себя, — это министерство. Министерство представляет собой многочисленный и изменчивый корпус функциониров, некоторые из которых занимают важнейшие государственные посты и делят свои усилия между консультированием короны (то есть формированием государственной политики) и управлением делами своих ведомств, в то время как другие, занимающие менее значительные исполнительные посты, не имеют совещательной функции за исключением косвенной. Первая группа включает в себя, по крайней мере приблизительно, кабинет. Большинство глав ведомств регулярно и неизменно входят в кабинет. Некоторые входят в него, как правило, хотя и не всегда. Ещё несколько человек, обладающих меньшим весом, могут быть допущены в него, но вряд ли будут. Наконец, большое число парламентских заместителей министров, партийных «кнутов» и должностных лиц королевского двора наверняка не будут допущены.

V. Исполнительные ведомства

Как в отношении происхождения, так и в отношении юридического статуса исполнительные ведомства центрального правительства Великобритании мало соответствуют тому типу, который характерен для их аналогов в логичных и внутренне согласованных системах управления большинства континентальных стран. Тем не менее под давлением обычая и парламентского контроля они были приведены по существу к единому стилю организации и общему порядку административной процедуры. Практически в каждом случае во главе ведомства стоит один ответственный министр, которому обычно помогает один или несколько парламентских заместителей министра, а на более удаленном уровне — больший или меньший аппарат неполитических чиновников, которые выполняют реальную работу ведомства и чья несменяемость не зависит от политических судеб их руководителей.

63. Казначейство. — Среди многочисленных ведомств одни представляют собой пережитки великих государственных должностей прежних времен, другие являются ответвлениями древнего секретариата, а третьи включают в себя советы и комиссии, учрежденные в сравнительно недавние дни. К первой группе относятся должности лорда-верховного казначея, лорда-верховного канцлера и лорда-верховного адмирала. С начала XVI века до смерти короны Анны главным должностным лицом Казначейства был лорд-верховный казначей. Однако с 1714 года эта должность регулярно замещается коллегиально (находится в комиссии). Обязанности, связанные с ней, были возложены на совет, состоящий из определенных лордов Казначейства, и в настоящее время никто не носит титул лорда-верховного казначея. При формировании кабинета группа лордов Казначейства обновляется, и пост Первого лорда, как правило, берет на себя премьер-министр. Однако на практике этот совет никогда не созывается, некоторые из его членов вообще не имеют никакого отношения к Казначейству, а функции этого важнейшего из всех ведомств на практике осуществляются канцлером казначейства, которому помогают младшие лорды и заместители министров. Эксичер, то есть ведомство, занимающееся главным образом сбором налогов, на деле, хотя и не по названию, является подразделением Совета Казначейства. Внутри Казначейства и непосредственно под руководством канцлера составляется ежегодный бюджет, содержащий отчет о предполагаемых расходах на год и программу налогообложения, рассчитанную на получение необходимого дохода. Казначейство осуществляет общий контроль над всеми другими ведомствами государственной службы, например над почтовым ведомством и Таможенным управлением, в которых собираются или расходуются государственные средства.

64. Адмиралтейств-совет и должность лорда-канцлера. — Вторым из древних государственных ведомств, сохранившихся лишь в виде коллегиального органа, является должность лорда-верховного адмирала. Функции этого важного поста возлагаются сегодня на Адмиралтейств-совет, состоящий в строгом смысле из Первого лорда, четырех военно-морских лордов (военно-морских экспертов, обычно высокого ранга) и гражданского лорда, с которыми, однако, заседают несколько парламентских и постоянных секретарей. Первый лорд неизменно является членом кабинета, и хотя юридически статус всех шести лордов идентичен, на практике положение Первого лорда весьма близко к положению морского министра в континентальных странах. В отличие от лордов Казначейства, лорды Адмиралтейства действительно собираются и ведут дела.

Третьей из исполнительных должностей, представляющих собой пережитки ранних времен, является должность лорда-верховного канцлера. В Великобритании нет какого-либо отдельного должностного лица, которое занимало бы даже приблизительно то положение, которое в других местах занимает министр юстиции или генеральный прокурор, но наиболее важным из нескольких должностных лиц, восполняющих этот пробел, является лорд-канцлер. «Величайший сановник, — говорит Лоуэлл, — в британском правительстве, лицо, наделенное по закону самыми возвышенными и разнообразными функциями, единственный крупный государственный деятель, сохранивший свои древние права, человек, который бросает вызов доктрине разделения властей больше, чем любое другое лицо на земле, — это лорд-канцлер». Лорд-канцлер неизменно является членом кабинета. Он является главным судьей в Высоком суде правосудия и в Апелляционном суде. Он назначает и смещает мировых судьей и судей судов графств, а также оказывает большое влияние на назначения на более высокие судебные посты. Он прикладывает Великую печать там, где это необходимо для придания действительности актам короны, и выполняет самые разнообразные другие более или менее формальные обязанности. Наконец, именно лорд-верховный канцлер председательствует в Палате лордов.

65. Пять государственных секретарей. — Пять крупных ведомств сегодня представляют собой результат любопытной эволюции древнего государственного секретариата. Первоначально существовало лишь одно должностное лицо, носившее звание государственного секретаря. В начале XVIII века было добавлено второе должностное лицо, хотя новая должность не создавалась. В конце столетия было добавлено третье, после Крымской войны — четвертое, а после Индийского восстания 1857 года — пятое. Соответственно, сейчас имеется пять «основных государственных секретарей», каждый из которых теоретически занимает одну и ту же должность и каждый из них, за исключением нескольких статутных ограничений, юридически компетентен выполнять функции любого из остальных или всех вместе. На практике каждый из пяти строго придерживается своей собственной сферы. Эта группа включает в себя: (1) государственного секретаря по делам внутренних ведомств (министерства внутренних дел), которому помогает парламентский заместитель министра и большой штат постоянных чинов и который обладает функциями самого разного рода — теми, которые в целом принадлежат древнему секретариату и не были переданы в ведение других ведомств; (2) государственного секретаря по иностранным делам, возглавляющего ведомство, которое не только ведет внешние сношения, но и управляет делами тех протекторатов, которые не связаны тесно ни с одной из колоний; (3) государственного секретаря по делам колоний; (4) военного министра (государственного секретаря по вопросам войны); и (5) государственного секретаря по делам Индии, которому помогает специальный Совет по делам Индии в составе от десяти до четырнадцати членов.

66. Административные советы. — Третья общая группа ведомств включает те, которые возникли в результате учреждения в сравнительно недавние годы различных административных советов или комиссий. Два из них — Торговый совет и Совет по делам образования — возникли как комитеты Тайного совета. Еще три — Совет по делам сельского хозяйства, Совет по общественным работам и Совет местного самоуправления — представляют собой развитие административных комиссий, изначально не задумывавшихся как наделенные политическим характером. Все они являются по сути независимыми и равноправными правительственными ведомствами. Состав и функции Торгового совета регулируются приказом в Совете при вступлении на престол каждого монарха, однако характер остальных четырех определяется исключительно статутом. Во главе каждого стоит председатель (за исключением того, что глава Совета по общественным работам именуется Первым комиссаром), а членский состав включает пять государственных секретарей и переменное число других важных сановников. Однако это членство носит лишь номинальный характер. Ни один из советов фактически не заседает, и работа каждого выполняется исключительно его председателем, в некоторых случаях с помощью парламентского заместителя министра. «На практике, следовательно, эти советы являются юридическими фантомами, предоставляющими воображаемых коллег для единственного ответственного министра». Очень часто председатели допускаются в кабинет, но иногда этого не происходит.

VI. Кабинет: состав и характер

67. Постоянные и временные члены. — Кабинет представляет собой переменную группу главных министров государства, на которых возлагается задача индивидуального управления делами соответствующих ведомств и коллективная задача выработки политики и руководства деятельностью правительства в целом. Положение, занимаемое кабинетом в конституционной системе, аномально, но чрезвычайно важно. Как уже отмечалось, кабинет как таковой неизвестен английскому закону. Юридически член кабинета получает свою административную функцию из факта назначения на министерский пост, а совещательную — из членства в Тайном совете. Кабинет существует как неформальная, внеправовая министерская группа, в руки которой в ходе долгого исторического развития перешло высшее руководство как исполнительной, так и законодательной деятельностью государства. Состав этого органа определяется главным образом обычаем, но отчасти и сиюминутными обстоятельствами. Определенные главы министерств включаются в него неизменно: Первый лорд Казначейства, лорд-канцлер, канцлер казначейства, пять государственных секретарей и Первый лорд Адмиралтейства. Два сановника, не обладающих административными функциями, а именно лорд-председатель Тайного совета и хранитель Малой печати, также неизменно включаются в него. Помимо этого, состав группы кабинета оставляется на усмотрение премьер-министра. Важность конкретной должности в данный момент и пожелания назначенца, наряду с общими соображениями партийной целесообразности, вполне могут играть роль при принятии решения относительно предоставления мест отдельным главам ведомств. В последние годы председатели Торгового совета, Совета по делам образования и Совета местного самоуправления регулярно включались в состав кабинета наряду с лорд-лейтенантом или главным секретарем по делам Ирландии. Министр по делам Шотландии и канцлер герцогства Ланкастерского обычно включаются; генеральный почтмейстер и председатель Совета по делам сельского хозяйства — часто, а Первый комиссар по общественным работам и лорд-канцлер по делам Ирландии — временами.

68. Увеличение численности. — Тенденция явно направлена на увеличение численности этого органа. Более заметные кабинеты XVIII века содержали, как правило, не более семи-десяти членов. В первой половине XIX века это число возросло до тринадцати или четыллех, а на протяжении периода Гладстона — Дизраэли оно редко опускалось ниже этого уровня. Второй кабинет Салисбери при своей отставке в 1892 году насчитывал семнадцать членов, а когда после выборов 1900 года третье правительство Салисбери было реконструировано, кабинет достиг численности в двадцать членов. Кабинет Бальфура 1905 года и сменивший его кабинет Кэмпбелл-Баннермана также насчитывали по двадцать человек. Увеличение числа членов объясняется несколькими причинами, в особенности давлением, которое оказывают амбициозные государственные деятели ради допуска в этот влиятельный круг, растущей необходимостью обеспечивать представительство различных элементов и интересов внутри доминирующей партии, умножением государственной деятельности, требующей руководства со стороны новых и важных ведомств, и стремлением предоставить каждому значительному ответвлению административной системы по меньшей мере одного представителя. Эффект заключается в создании определенной громоздкости, во избежание которой, как помнится, кабинет и был первоначально учрежден. Лишь благодаря доминированию в кабинете нескольких наиболее влиятельных его членов может быть сохранена оперативность, и в последние годы наметилась тенденция к выделению внутреннего круга, который находился бы по отношению ко всему кабинету в некотором роде в таком же отношении, в каком кабинет находится к министерству. Развитие в этом направлении воспринимается со страхом многими людьми, которые считают, что концентрация власти в руках «внутреннего кабинета» вполне может не сопровождаться соразмерной концентрацией признанной ответственности. На протяжении более чем десятилетия критика чрезмерных размеров группы кабинета свободно звучала по многочисленным поводам и со стороны многих наблюдателей.

69. Назначение премьер-министра. — Когда формируется новый кабинет, первым шагом является назначение премьер-министра. Юридически выбор лежит на короне, однако соображения практической политики, как правило, не оставляют никакого пространства для проявления усмотрения. Корона естественным образом призывает государственного деятелья, способного заручиться поддержкой большинства в Палате общин. Если уходящее министерство «пало», то есть потеряло свое парламентское большинство, новым премьер-министром наверняка станет признанный лидер партии, которая ранее играла роль оппозиции. Если же сдвига в партийном статусе не произошло, пост премьер-министра будет доверен кому-либо из коллег или, по крайней мере, соратников по партии уходящего премьер-министра, названному при необходимости лидерами партии. Так, когда в 1894 году Гладстон ушел в отставку по причине физической немощи, либеральные лидеры в обеих палатах провели совещание по вопросу о том, должен ли его сменить сир Уильям Вернон-Харкорт или лорд Розбери. Они рекомендовали лорда Розбери, который незамедлительно был назначен королевой. Если бы в силу каких-либо обстоятельств пост премьер-министра достался оппозиции в тот момент, когда руководство этим элементом находится под вопросом, корона руководствовалась бы точно так же негласно выраженной волей наиболее влиятельных членов партии. Хотя назначение премьер-министра остается единственным важным правительственным актом, который совершается сувереном напрямую, даже здесь сущность власти утрачена и сохраняется лишь форма.

70. Подбор остальных членов. — Остальные члены кабинета подбираются премьер-министром, как правило, после консультаций с ведущими членами партии. Технически происходит следующее: первый министр передает в руки суверена список лиц, которых он рекомендует для назначения на главные государственные посты. Корона принимает этот список, и в «Лондон Газетт» незамедлительно появляется сообщение о том, что названные лица были выбраны короной для руководства соответствующими ведомствами. Официально о «кабинете» не упоминается вовсе. При подборе своих коллег премьер-министр теоретически имеет полную свободу действий. На практике он связан необходимостью соблюдать многочисленные принципы и учитывать различные прецеденты и практические условия. При определении структуры каждого кабинета необходимо неукоснительно придерживаться двух принципов. Все члены должны иметь места в той или иной из двух палат парламента, и все они должны быть идентифицированы с правящей партией или, по крайней мере, с союзной политической группой. Было время, когда личное правление короля было еще реальностью, когда Палата общин отказывалась допускать в свой состав лиц, занимавших должности на службе короны, и эта дисквалификация нашла юридическое выражение еще в Акте об устроении 1701 года. Однако по мере созревания парламентского правления в XVIII веке то, что некогда справедливо считалось предосудительным, стало вопросом несомненной целесообразности, если не необходимостью. Когда министры стали реальной исполнительной властью нации, было вполне логично, что они должны быть уполномочены появляться на заседаниях обеих палат для внесения и отстаивания законопроектов и объяснения действий правительства. Министры регулярно занимали места в верхней палате, и не только были сняты все возражения против их членства в нижней палате, но по обычаю укоренилось непреложное правило, согласно которому члены кабинета и вообще министры должны набираться исключительно из числа членов обеих палат. Согласно положению акта 1707 года, лица нетитульного звания, которым предложено назначение в кабинет, за некоторыми исключениями, по-прежнему обязаны освободить свои места и обратиться к своим избирателям за переизбранием. Однако переизбрание почти неизменно происходит само собой и без оппозиции. Следует отметить, что существуют два способа, позволяющих ввести в кабинет желанного члена, который на момент назначения не имеет места в парламенте. Назначенный может быть возведен в звание пэра либо он может выставить свою кандидатуру на выборах в Палату общин и, победив, получить право на министерский пост.

71. Распределение между палатами парламента. — С середины XVIII века срок пребывания на посту премьер-министра примерно поровну делился между пэрами и лицами нетитульного звания, однако распределение мест в кабинете между двумя палатами было крайне переменчивым. Первый кабинет царствования Георга III насчитывал четырнадцать членов, тринадцать из которых заседали в Палате лордов, и вообще на протяжении XVIII века пэры, как правило, сильно преобладали. Однако с ростом значения Палаты общин и особенно после Закона о реформе 1832 года появилась тенденция привлекать все большую долю членов кабинета из палаты, где находится эпицентр английской политики. Согласно юридическому предписанию, один из государственных секретарей должен заседать в верхней палате; а хранитель Малой печати, лорд-канцлер и лорд-председатель Совета почти неизменно являются пэрами. Помимо этого, нет никаких жестких требований ни в законе, ни в обычае. В кабинетах последнего времени число пэров и не-пэров в целом было близко к равенству. Чтобы заполнить различные посты, премьер-министр должен подобрать лучших людей, которых он может заполучить — не обязательно самых способных, но тех, кто будет работать вместе наиболее эффективно, — уделяя лишь второстепенное внимание вопросу о том, заседают ли они в той или иной законодательной палате. Ведомство, чей глава заседает в Палате общин, обязательно представлено в Палате лордов заместителем министра или другим официальным представителем, и наоборот.