«Правительство Англии (Том I)»

Примечания переводчика:

Особенности правописания и дефисного написания оставлены такими же, как в оригинале. Многоточия соответствуют оригиналу. Полный список типографских исправлений и прочих примечаний следует за текстом.

Нажмите на номер страницы, чтобы увидеть изображение оригинальной страницы.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ АНГЛИИ

ТОМ I

МАКМИЛЛАН КОМПАНИ НЬЮ-ЙОРК · БОСТОН · ЧИКАГО АТЛАНТА · САН-ФРАНЦИСКО

МАКМИЛЛАН И КО., с ограниченной ответственностью ЛОНДОН · БОМБЕЙ · КАЛЬКУТТА МЕЛЬБУРН

МАКМИЛЛАН КО. КАНАДЫ, с ограниченной ответственностью ТОРОНТО

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ АНГЛИИ

АВТОР

А. ЛАВРЕНС ЛОУЭЛЛ

ПРОФЕССОР НАУКИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ГАРВАРДСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ТОМ I

Нью-Йорк МАКМИЛЛАН КОМПАНИ 1908

Все права защищены

Авторские права, 1908,

А. ЛАВРЕНСА ЛОУЭЛЛА.

Набрано и стереотипировано. Опубликовано в мае 1908 г. Перепечатано в июне 1908 г.

Норвуд Пресс Дж. С. Кушинг Ко. — Бервик энд Смит Ко. Норвуд, шт. Массачусетс, США

ПРЕДИСЛОВИЕ

Судя по таким критериям, как продолжительность существования, отсутствие бурных потрясений, поддержание законности и порядка, всеобщее благосостояние и довольство народа, а также масштабы влияния на институты и политическую мысль других стран, британское правительство было одним из самых примечательных за всю историю человечества. Поэтому попытка изучить его в какую-либо значимую эпоху не может быть бесполезной; и нынешняя эпоха является таковой, поскольку нация пользуется всеобщим избирательным правом (или чем-то весьма близким к нему) в боро на протяжении сорока лет, а по всей стране — более двадцати лет, то есть срока, достаточного для того, чтобы демократия принесла свои первые, если не окончательные, плоды. Более того, Англия обладает одним из самых интересных народных правительств, поскольку оно развивалось свободно, почти не будучи сковано жесткими конституционными механизмами. Оно представляет собой организм, постоянно адаптирующийся к окружающей среде и потому пребывающий в полной гармонии с национальными условиями. В настоящих томах предпринята попытка описать современную форму этого организма и силы, поддерживающие его равновесие.

При подготовке исследования подобного рода ощущается необходимость ограничить его рамки путем «сокращения знаменателя», как заметил Артур Хелпс. Следовательно, в работе рассматривается лишь существующее на сегодняшний день английское правительство, и притом лишь те институты — как общегосударственные, так и местные, — которые имеют общее значение. Британская конституция полна исключений, местных обычаев и специальных актов, с которыми должны быть знакомы городские клерки. Они усеивают путь этих людей подводными камнями, однако не оказывают серьезного влияния на общие принципы государственного управления, и автор не ставит перед собой задачу описывать их здесь. Даже институты Шотландии и Ирландии, сколь бы интересными они ни были сами по себе, упоминаются лишь постольку, поскольку они связаны с общенациональным правительством или проливают свет на его работу.

Даже при столь узких рамках предмет таит в себе трудности. Силы, подлежащие изучению, не лежат на поверхности, и некоторые из них не описаны ни в одном документе и не встречаются ни в одном трактате. О них можно узнать лишь от лиц, связанных с механизмом государственной жизни. Поэтому исследователь должен в значительной мере полагаться на беседы, которые он может использовать, но на которые не может ссылаться как на авторитетные источники, а обоснованность его выводов должна оцениваться не столько по сноскам внизу страниц, сколько по суждению той небольшой части общественности, которая знает из первых рук о вещах, о которых он говорит. Точное воздействие различных действующих сил неизбежно остается вопросом мнения, в котором хорошо осведомленные люди могут расходиться, и автор нарисовал картину такой, какой она предстала перед ним.

Предпринять исследование подобного рода было бы невозможно без разносторонней помощи со стороны других лиц; и автор рад воспользоваться этой возможностью, чтобы выразить свою признательность многим людям, оказавшим ему помощь и предоставившим информацию: государственным деятелям, принадлежащим к разным партиям, постоянным должностным лицам — как общегосударственным, так и местным, — сотрудникам политических ассоциаций, юристам, публицистам и многим другим. Ему приятно вспоминать неизменную любезность, с которой к нему относились, причем нередко — в случае с местными должностными лицами — без каких-либо рекомендательных писем или претензий на таковые. Среди множества людей, которым он многим обязан, автор хотел бы выразить благодарность достопочтенному Джозефу Чемберлену, лорду Фицморису, достопочтенному Джону Морли, покойному сэру Уильяму Харкорту, лорду Рею, мистеру Фредерику Харрисону, сэру Уильяму Джеймсу Фарреру, сэру Александру Харгривзу Брауну, сэру Фредерику Поллоку, сэру К. П. Лукасу, сэру Хорасу Планкетту, мистеру Сидни Уэббу, мистеру Грэму Уолласу, доктору Уильяму Каннингему, мистеру Фрэнсису В. Хёрсту, покойному капитану Р. В. Э. Миддлтону, мистеру А. Э. Саутхоллу из Национального союза консервативных ассоциаций и мистеру Чарльзу Гику из Либерального издательского отдела.

Он приносит особую благодарность профессору А. В. Дайси, сэру Куртени Илберту, профессору Х. Морсу Стивенсу (ныне работающему в Калифорнийском университете) и профессору В. Б. Манро из Гарвардского университета, которые, помимо предоставления информации, любезно прочли часть рукописи или корректурных листов и высказали множество ценных замечаний. Прежде всего он испытывает глубочайшую признательность достопочтенному Джеймсу Брайсу (ныне счастливо исполняющему обязанности британского посла в Соединенных Штатах), учителю и наставнику всех исследователей современных политических систем, чья неутомимая помощь, советы и поддержка были постоянным подспорьем на протяжении всей работы над этим трудом и который прочел все корректурные листы, за исключением глав, посвященных империи. Эти друзья сделали написание книги возможным и уберегли автора от множества ошибок. Излишне говорить, что никто из них не несет никакой ответственности за высказанные на этих страницах мнения; более того, автор старался не выражать и, насколько это возможно, не формировать мнения по вопросам текущей партийной политики.

Автор также признателен ряду своих студентов из Гарварда, которые проводили исследования по различным темам. Хотя некоторые из наиболее важных этих материалов упоминаются в примечаниях, сделать это во всех случаях оказалось невозможно. Наконец, он выражает признательность за помощь в своих изысканиях трем ассистентам: мистеру Эмерсону Дэвиду Файту (ныне из Йельского университета), мистеру Роберту Ли Хейлу (ныне из Гарвардской школы права) и мистеру Томасу Н. Гуверу из Высшей школы Гарвардского университета, причем последний также проверил цитаты и подготовил указатель.

Апрель 1908 г.

TABLE OF CONTENTS

VOLUME I

PAGE

Introductory Note on the Constitution 1

PART I.—THE CENTRAL GOVERNMENT

CHAPTER I

The Crown 16

CHAPTER II

The Crown and the Cabinet 27

CHAPTER III

The Cabinet and the Ministers 53

CHAPTER IV

The Executive Departments 81

CHAPTER V

The Treasury 115

CHAPTER VI

Miscellaneous Offices 131

CHAPTER VII

The Permanent Civil Service 145

CHAPTER VIII

The Ministers and the Civil Service 173

CHAPTER IX

The House of Commons—Constituencies and Voters 195

CHAPTER X

The House of Commons—Electoral Procedure 219

CHAPTER XI

The House of Commons—Disqualifications, Privilege, Sessions 239

CHAPTER XII

Procedure in the House of Commons—The House, its Rules and Officers 248

CHAPTER XIII

Procedure in the House of Commons—Committees and Public Bills 264

CHAPTER XIV

Procedure in the House of Commons—Money Bills and Accounts 279

CHAPTER XV

Procedure in the House of Commons—Closure 292

CHAPTER XVI

Procedure in the House of Commons—Sittings and Order of Business 302

CHAPTER XVII

The Cabinet's Control of the Commons 309

CHAPTER XVIII

The Commons' Control of the Cabinet 327

CHAPTER XIX

The Form and Contents of Statutes 356

CHAPTER XX

Private Bill Legislation 367

CHAPTER XXI

The House of Lords 394

CHAPTER XXII

The Cabinet and the House of Lords 405

CHAPTER XXIII

The Cabinet and the Country 423

PART II.—THE PARTY SYSTEM

CHAPTER XXIV

Party and the Parliamentary System 435

CHAPTER XXV

Party Organisation in Parliament 448

CHAPTER XXVI

Non-party Organisations outside of Parliament 458

CHAPTER XXVII

Local Party Organisations 466

CHAPTER XXVIII

Action of Local Organisations 491

CHAPTER XXIX

The Rise and Fall of the Caucus—The Liberals 501

CHAPTER XXX

The Rise and Fall of the Caucus—The Conservatives 535

VOLUME II

CHAPTER XXXI

Ancillary Party Organisations 1

CHAPTER XXXII

The Functions of Party Organisations 18

CHAPTER XXXIII

The Labour Party 24

CHAPTER XXXIV

Candidates and Elections 46

CHAPTER XXX

The Strength of Party Ties 71

CHAPTER XXXV

Political Oscillations 101

CHAPTER XXXVII

The Existing Parties 113

PART III.—LOCAL GOVERNMENT

CHAPTER XXXVIII

Areas of Local Government 129

CHAPTER XXXIX

Boroughs—The Town Council 144

CHAPTER XL

Boroughs—The Permanent Officials 171

CHAPTER XLI

Boroughs—Powers and Resources 181

CHAPTER XLII

London 202

CHAPTER XLIII

The London County Council 215

CHAPTER XLIV

Municipal Trading 233

CHAPTER XLV

Other Local Authorities 268

CHAPTER XLVI

Central Control 284

PART IV.—EDUCATION

CHAPTER XLVII

Public Elementary Education 295

CHAPTER XLVIII

Secondary Education 324

CHAPTER XLIX

The Universities 343

CHAPTER L

Education in Scotland 354

PART V.—THE CHURCH

CHAPTER LI

Organisation of the Church 362

CHAPTER LII

Revenues of the Church 374

CHAPTER LIII

The Free Church Federation 380

PART VI.—THE EMPIRE

CHAPTER LIV

Component Parts of the Empire 386

CHAPTER LV

The Self-governing Colonies 392

CHAPTER LVI

The Crown Colonies 408

CHAPTER LVII

India and the Protectorates 420

CHAPTER LVIII

Imperial Federation 430

PART VII.—THE COURTS OF LAW

CHAPTER LIX

History of the Courts 439

CHAPTER LX

The Existing Courts 451

CHAPTER LXI

The English Conception of Law 471

CHAPTER LXII

Effects of the Conception of Law 489

PART VIII.—REFLECTIONS

CHAPTER LXIII

Aristocracy and Democracy 505

CHAPTER LXIV

Public, Private and Local Interests 514

CHAPTER LXV

The Growth of Paternalism 520

CHAPTER LXVI

Party and Class Legislation 531

CHAPTER LXVII

Conclusion 539

INDEX 541

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ ЗАМЕЧАНИЕ О КОНСТИТУЦИИ

Different Meanings of the word Constitution.

Токвиль заявлял, что английская конституция на самом деле не существует, [1:1] и говорил он так потому, что в его сознании слово «конституция» означало нечто совершенно определенное, чему ничто в Англии не соответствовало. Однако анализ современных систем правления показывает, что этот предмет отнюдь не так определен, как он предполагал.

A Document Embodying the Chief Institutions.

Термин «конституция» обычно применяется к попытке воплотить в едином авторитетном документе или небольшой группе документов фундаментальные политические институты государства. Но подобная попытка редко, если вообще когда-либо, увенчивается полным успехом; и даже если составленная конституция охватывает все основные принципы, на которых зиждется правительство, часто случается так, что они видоизменяются на практике или возникают иные принципы, в результате чего конституция перестает в полной мере соответствовать реальному государственному строю страны. Во Франции, например, принцип того, что кабинет министров может оставаться у власти лишь до тех пор, пока он пользуется доверием народной палаты, — короче говоря, принцип министерства, ответственного в парламентском смысле, — не упоминался в хартиях 1814 или 1830 годов, и тем не менее он несомненно прочно утвердился в царствование Луи Филиппа; и примечательно, что этот же принцип, на котором строится вся политическая система британских самоуправляющихся колоний, не фигурирует ни в Британском североамериканском акте, ни в Акте об Австралийском союзе. Первый из этих законов, следуя английской традиции, упоминает Тайный совет Канады, [1:2] но никогда не говорит о кабинете или министрах; в то время как Австралийский акт, идя на шаг дальше, ссылается на министров государственной службы Королевы, [1:3] но игнорирует их ответственность перед парламентом. [2:1] С другой стороны, в Соединенных Штатах положение о том, что коллегия выборщиков должна избирать Президента, на практике претерпело такие изменения, что выборщики обязаны голосовать за кандидата, выдвинутого партией, которой они обязаны своим собственным избранием. В ходе избрания Президента они в силу традиции превратились в столь же чисто механический элемент, как и Корона в Англии при даровании своего согласия на акты, принятые двумя палатами Парламента. Их свобода выбора столь же устарела, как и королевское вето. Следовательно, в том, что касается данного значения термина, конституция Англии отличается от конституций других стран скорее по степени, чем по существу. Различие заключается в том, что документы, представляющие собой множество статутов, весьма многочисленны, а роль обычая необычайно велика.

Not Changeable by Ordinary Legislation.

Rigid and Flexible Constitutions.

Токвиль имел в виду преимущественно другое значение, обычно придаваемое термину «конституция». Речь идет об инструменте особой святости, по своему характеру отличающемся от всех прочих законов и изменяемом лишь посредством особой процедуры, в большей или меньшей степени отличной от обычных форм законодательства. Особая святость представляет собой, разумеется, вопрос эмоционального восприятия, не поддающийся точному определению, и можно сказать, что она присуща британской конституции в не меньшей степени, чем некоторым другим. С другой стороны, особая процедура внесения поправок — разделение так называемой учредительной и законодательной властей, на котором Брайс основывает свое деление конституций на жесткие и гибкие, [2:2] имеет долгую историю и широко обсуждалось; но хотя контраст между этими двумя типами весьма важен, появление промежуточных форм сделало такую классификацию менее точной в качестве основы. Более поздние конституции и недавняя практика имели тенденцию стирать это различие. Разделение учредительной и законодательной властей на самом деле существует далеко не всегда в писаных конституциях. Итальянский Статут, например, который не содержит положений о внесении поправок, может изменяться и фактически изменялся посредством обычной законодательной процедуры; [3:1] то же самое было справедливо и в отношении Французской хартии 1830 года. [3:2] В последней испанской конституции отсутствуют какие-либо положения о внесении поправок, однако можно предполагать, что если она просуществует достаточно долго, чтобы потребовались поправки, изменения будут внесены в рамках обычного законодательного процесса.

От стран, способных изменять свою фундаментальную конституцию посредством обычной законодательной процедуры, мы переходим почти незаметными шагами к тем, где конституционная и законодательная власти находятся в существенно разных руках. Так, процедура изменения конституции в Пруссии отличается от принятия законов лишь требованием двух чтений с интервалом в двадцать один день. Здесь существует юридически заметное различие между методами изменения конституции и прочих законов; однако можно отметить, что положение в конституции, согласно которому все законы требуют проведения двух чтений с интервалом в двадцать один день, существенно не изменило бы природу конституции, хотя теоретически оно делало бы эту конституцию гибкой, а не жесткой. Как бы то ни было, основные законы находятся под контролем легислатуры в Пруссии точно так же, как и в Англии. [3:3] Почти то же самое верно и в отношении Франции; ибо хотя изменения в ее конституцию вносятся Национальным собранием, состоящим из заседающих совместно двух палат, тем не менее Собрание может собраться лишь после того, как обе палаты приняли соответствующую резолюцию; и фактически палаты имеют обыкновение заранее определять путем раздельного голосования поправки, которые будут вынесены на рассмотрение Собрания. Так что и во Франции конституция фактически находится под ничем не ограниченным контролем легислатуры.

The Distinction has Lost Practical Importance.

Разделение учредительной и законодательной властей в ряде стран утратило значительную долю своей практической важности не только благодаря упрощению процесса внесения поправок в конституцию, но и в результате усложнения принятия законов. В Швейцарии, например, изменения в Конституцию 1848 года требовали проведения всенародного голосования, в то время как изменения в законы — нет; однако после того как в 1874 году был введен референдум по обычным законам, это различие в значительной степени стерлось, и в настоящее время различия между методами принятия конституционных поправок и обычных законов сравнительно невелики. В случае обычных законов всенародное голосование проводится лишь по петиции тридцати тысяч граждан или восьми кантонов, причем большинство голосов граждан является решающим; в то время как конституционные поправки должны выноситься на народное голосование независимо от того, подана петиция или нет, и для их ратификации требуется как большинство голосов более чем в половине кантонов, так и большинство голосов в Конфедерации в целом. [4:1]

В тех европейских странах, где разница в процедуре изменения конституционных и прочих законов выражена наиболее ярко, особые формальности для первых заключаются в требовании получения в легислатуре большего числа голосов, чем простое большинство, либо в проведении всеобщих выборов до окончательного принятия поправки, либо в том и другом вместе. В настоящее время последнее из этих условий фактически не чуждо и Англии. Нарастает убежденность в том, что никакие фундаментальные или далеко идущие изменения не должны производиться до тех пор, пока в результате всеобщих выборов, прошедших под знаком этого вопроса, Парламент не получил от нации мандат на осуществление таких перемен. Подобная доктрина не затрагивает закон, но она влияет на ту совокупность обычаев, которая является не менее жизненно важной частью британской конституции.

Классическое различие между учредительной и законодательной властями, а следовательно, между жесткими и гибкими конституциями также в некоторой степени сгладилось из-за распространения требования особой процедуры на принятие определенных категорий обычных законов. Так, в Германской империи единственная специфическая формальность для поправок к конституции заключается в положении о том, что они отклоняются при наличии четырнадцати голосов против в Союзном совете. [5:1] Это дает Пруссии с ее семнадцатью голосами право вето на них, но она также обладает вето в Союзном совете на любые меры, затрагивающие армию, военно-морской флот, таможенные пошлины или акцизы. [5:2]

Growing Variety in Written Constitutions.

В середине прошлого столетия писаные конституции в Европе создавались по большей части по единому образцу и были очень похожи друг на друга, так что писаная конституция обычно подразумевала определенный тип ограниченной монархии, при котором круг вопросов одного класса изымался из прямого контроля легислатуры и ставился, по крайней мере теоретически, под особую защиту. Однако теперь писаные конституции по всему миру стали весьма сильно различаться: одни из них проще, а другие сложнее прежних. Конституционные законы Франции, например, предусматривают лишь голую организацию публичной власти и могут изменяться фактически по воле легислатуры; в то время как конституции Швейцарии, Германии и Соединенных Штатов детализированы чрезвычайно подробно, причем конституция Соединенных Штатов может быть изменена лишь с величайшим трудом. В результате французская конституция, хотя она и является писаной и технически жесткой, с точки зрения жесткости гораздо больше напоминает конституцию Англии, нежели конституцию Соединенных Штатов.

Следовательно, можно заключить, что различие между гибкими и жесткими конституциями, будучи ценным, перестало служить границей между далеко отстоящими друг от друга группами; и было бы целесообразно рассматривать это различие как различие степени, а не рода. С этой точки зрения можно сказать, что в последние годы конституции в целом тяготеют к большей гибкости; в то же время наблюдается тенденция к усилению вариативности в степени гибкости, причем конституции Англии и Венгрии располагаются на одном конце шкалы, а конституция Соединенных Штатов — на другом.

A Constitution as a Supreme Law.

Meaning of Law where the Common Law Prevails.

Если термин «конституция» не обязательно подразумевает, что так называемые учредительная и законодательная власти находятся в разных руках, то тем более он не подразумевает существования закона высшей юридической силы, который законным образом ограничивает действия легислатуры. Прежде чем обсуждать этот вопрос, необходимо четко уяснить, что подразумевается под законом. В Англии и в странах, унаследовавших англо-нормандскую систему юриспруденции, законом можно назвать правило, которое будет принудительно исполняться судами. Это проистекает из того факта, что государственные служащие, подобно частным лицам, подчиняются судебному процессу и могут подвергнуться проверке законности своих действий со стороны обычных судов общей юрисдикции. Следовательно, правило, признаваемое судами в качестве закона, будет применяться как против должностных лиц, так и против частных граждан; а правило, которое суды таковым не признают, не может быть принудительно исполнено вообще, поскольку суды будут принимать иски и возбуждать уголовные преследования против чиновников, пытающихся его применить, и обеспечат защиту лицам, оказывающим им сопротивление. [6:1] Принимая данное определение закона, знаменитое решение председателя Верховного суда Маршалла [6:2] о том, что акт Конгресса, противоречащий Конституции Соединенных Штатов, должен рассматриваться как недействительный, представлялось логической необходимостью. Конституция, безусловно, задумывалась как закон, и в качестве такового она могла принудительно исполняться судами. Но если этот закон вступал в противоречие с другим законом — например, с актом Конгресса, — суд должен был рассмотреть, как и в любом другом случае коллизии законов, какой закон обладает высшей силой; и не было никаких сомнений в том, что Конституция превосходит оба эти акта. Тот же принцип применяется в британских колониях, когда колониальные акты вступают в противоречие с актами Парламента, учреждающими колониальное управление; [7:1] он также закреплен в конституциях испаноамериканских республик.

Where the Civil Law Prevails.

Однако, за исключением тех латиноамериканских стран, которые заимствовали эту доктрину у Соединенных Штатов, она почти полностью ограничена регионами, где господствует общее право (Common Law), [7:2] поскольку в остальных местах то же самое определение закона не действует. В соответствии с французской интерпретацией теории разделения властей на континенте Европы действует общее правило, согласно которому обычные суды отправляют правосудие лишь в сфере частного права между частными гражданами, а вопросы, затрагивающие права и обязанности государственных служащих, изъяты из их юрисдикции. Подобные вопросы в настоящее время обычно, хотя и не повсеместно, передаются в специальные трибуналы, известные как административные суды. Правила, применяемые этими трибуналами, являются законами, но они образуют особую и отдельную отрасль права по сравнению с той, что применяется судами общей юрисдикции. Таким образом, на континенте конституция может в большей или меньшей степени правомерно рассматриваться как закон, однако даже в этом случае она не обязательно принудительно исполняется судом. Напротив, если обычному суду не дозволено выносить решения о законности действий полицейского, было бы едва ли разумно разрешать ему выносить решения о действительности акта национальной легислатуры; и было бы еще более неразумно наделять подобной властью административные суды, находящиеся под влиянием исполнительной ветви власти. [8:1]

Legal Restraints on Power of Legislature are Rare.

Концепция конституции как закона высшей юридической силы, который накладывает правовые ограничения на деятельность легислатуры, действительно ограничена весьма немногими странами, главным образом Америкой и британскими самоуправляющимися колониями. [8:2] В Европе ей нет надлежащего места, ибо, рассматривается ли конституция в континентальных государствах как верховный закон или нет, ни одна группа лиц, как правило, не наделялась законными полномочиями принудительно обеспечивать соблюдение ее положений по отношению к легислатуре; а в Англии нет закона, превосходящего по юридической силе акт Парламента. Разумеется, нет никаких сомнений в том, что акты об унии с Шотландией и Ирландией задумывались как обязательные к исполнению навечно, по крайней мере частично, но поскольку они не создавали какого-либо органа, обладающего полномочиями как обеспечивать исполнение этих актов, так и вносить в них поправки, объединенный Парламент исходил из того, что он, подобно своим предшественникам, обладает неограниченным суверенитетом; и он действительно изменил существенные положения каждого из этих статутов. [8:3]

Sources of the English Constitution.

Таким образом, английская конституция — говоря, разумеется, о ее форме, а не о содержании — отличается от конституций большинства других европейских наций скорее способом выражения, чем сущностной природой и юридическим эффектом. Они создавались, как правило, в результате движения за коренное изменение политических институтов страны, и новый план закономерно воплощался в документе; однако со времен Реставрации Англия никогда не пересматривала свое государственное устройство в целом и потому не испытывала потребности в его кодификации. Национальные политические институты можно обнаружить в статутах, [9:1] в обычаях, которые подлежат судебной защите, развиваются судами и составляют часть общего права, а также в обычаях в строгом смысле слова, которые не имеют никакой юридической силы и не могут быть принудительно осуществлены в судебном порядке. Последние весьма удачно названы профессором Дайси конвенциями конституции. Две главные особенности английской конституции таковы: во-первых, никакие законы не помечены специальным знаком как конституционные — все законы могут быть изменены Парламентом, и поэтому тщетно пытаться провести резкую грань между теми законами, которые входят и которые не входят в состав конституции; во-вторых, велика роль обычных правил, которые тщательно соблюдаются, но полностью лишены юридической санкции. Обычаи или конвенции подобного рода существуют и по самой природе вещей должны в той или иной степени существовать при любых формах правления. В Соединенных Штатах, где их можно было ожидать меньше всего, они, как уже отмечалось, превратили президентских выборщиков в простой механизм для регистрации воли избирателей в отдельных штатах, и это лишь самый яркий из примеров, которые можно привести. [9:2] Англия своеобразна не потому, что у нее есть такие конвенции, а потому, что они более многочисленны и всеобъемлютнее, чем где бы то ни было. Самая привычная из них, разумеется, — это правило о том, что Корона обязана действовать по совету своих министров, в то время как министры обязаны уйти в отставку или распустить Парламент, когда они теряют доверие большинства в Палате общин.

Тем не менее составить точный перечень конвенций конституции невозможно, поскольку они постоянно меняются в ходе естественного процесса развития и упадка; и в то время как одни из них общепризнанны, другие находятся в неопределенном состоянии. В результате время от времени приходится слышать, как член оппозиции заявляет, что то или иное действие правительства является неконституционным, имея в виду, что это необычное нарушение принципа, который, по его мнению, должен быть признан незыблемым. Утверждали, например, что парламент 1900 года, избранный на волне проблемы южноафриканской войны, не имел права принимать меры особой важности по другим вопросам и что следовало получить новый мандат от нации посредством очередных всеобщих выборов. Поскольку подобные претензии являются предметом споров, с уверенностью можно назвать частью конституции лишь те обычаи, в отношении которых общепринято считать, что они находятся вне сферы текущих политических споров.

The Relation of Law and Custom.

Связь между законом и обычаем в английском государственном управлении носит характерный отпечаток. Из самого факта того, что законом являются правила, принудительно исполняемые судами, следует, что закон — включая, конечно, как статуты, так и общее право — совершенно отличен от конвенций конституции; он абсолютно независим от них и неукоснительно исполняется. Конвенции не отменяют и не стирают законные права и привилегии, а лишь определяют порядок их осуществления. Юридические формы соблюдаются скрупулезно и необходимы для действительности акта в той же мере, в какой они были бы необходимы, если бы обычай не повлиял на их применение. [10:1] Право Короны, например, отказывать в согласии на законопроекты, принятые двумя палатами Парламента, устарело, однако само право остается юридически нетронутым. Королевское согласие дается на такие законопроекты с такой же торжественностью, как если бы оно по-прежнему носило дискреционный характер, и без этой формальности любой статут не имел бы никакой юридической силы. Публичное право в странах, где оно отправляется не обычными судами, а исключительно исполнительной властью или с помощью специальных трибуналов, состоящих из административных чиновников, по необходимости должно содержать дискреционный элемент, и этот элемент всегда подвержен влиянию политических конвенций. Отсюда возникает вероятность того, что грань между законом и конвенцией станет размытой, но в Англии дело обстоит иначе. Там закон и конвенции конституции развиваются по присущим им собственным законам, но граница между ними остается неизменно четкой. Конвенции накладываются поверх закона и изменяют политические отношения, нисколько не затрагивая юридические. Фактически Фриман заявлял, что развитие неписаных конвенций конституции началось после того, как верховенство закона было прочно утверждено революцией 1688 года, и что они не могли бы возникнуть при отсутствии этого условия. [11:1]

The Sanction of Custom.

Вопрос о том, почему конвенции конституции соблюдаются столь скрупулезно, не имея при этом юридической силы, не является простым. Импичмент как средство принуждения к соблюдению традиций, разумеется, давно устарел. Профессор Дайси утверждает, что конечной санкцией этих конвенций является тот факт, что любое министерство или должностное лицо, нарушающее их, быстро вступило бы в конфликт с действующим правом страны в том виде, в каком оно применяется судами. [11:2] В качестве примеров он приводит пренебрежение созывом Парламента каждый год и удержание власти министерством против воли Палаты общин без объявления роспуска; и он показывает в каждом конкретном случае, каким образом министерство вступало бы в конфликт с законом из-за неопубликования ежегодного закона об армии или неодобрения ассигнований. Он доказывает, что при таких обстоятельствах колесо государственного управления было бы остановлено в результате обычного применения закона; и что Палата общин может с легкостью добиться этого результата, если пожелает. [12:1] Существует, однако, и другой вопрос: почему Палата полна решимости использовать свою власть таким образом, чтобы поддерживать конвенции конституции в их нынешнем виде? Она уже давно обладает необходимыми полномочиями, однако конвенции складывались медленно. Палата представителей в Вашингтоне обладает точно такими же полномочиями по прекращению ассигнований, но она не пытается использовать их для навязывания Президенту ответственного министерства — результата, который, с другой стороны, во Франции был достигнут почти столь же безоговорочно, как и в Англии, причем без санкции, проистекающей из риска конфликта между правительством и судами. Любой парламент мог бы воспользоваться своей властью, если бы пожелал оставить министерство у власти на неопределенный срок, а также сделать его ответственным. Он мог бы принять постоянный закон об армии, утвердить налоги на чай и подоходный налог на ряд лет, отнести все текущие расходы на счет Консолидированного фонда и тем самым сделать действующее министерство практически независимым от будущих парламентов.

Этот вопрос распадается на две части: во-первых, почему обычай, однажды установившись, так упорно соблюдается в Англии; и, во-вторых, почему конвенции приняли свою нынешнюю форму. Что касается первой части, можно предположить, что, хотя последствия, упомянутые профессором Дайси, составляют, несомненно, конечную санкцию важнейших конвенций конституции, они не являются обычным или, по сути, подлинным мотивом подчинения; точно так же, как страх перед уголовным наказанием не является всеобщим мотивом обычной морали. Угроза тюремного заключения никогда не приходит на ум людям с высокими моральными устоями, и точно так же конечные санкции закона обычно не присутствуют в сознании людей, занятых в английской общественной жизни. В основном конвенции соблюдаются потому, что они представляют собой кодекс чести. Они суть не что иное, как правила игры, и та единственная прослойка общества, которая до сих пор держала ведение английской общественной жизни почти исключительно в своих руках, — это именно та прослойка, которая особенно чувствительна к обязательствам подобного рода. Более того, сам факт того, что правит одна прослойка по снисходительному разрешению всей нации в качестве доверенных лиц общественности, заставляет эту прослойку чрезвычайно бережно относиться к соблюдению условий, на которых это доверие ей вручено.

Ключ к разгадке вопроса о том, почему конвенции приняли свою нынешнюю форму, следует искать главным образом в замечании профессора Дайси [13:1] о том, что все они существуют ради обеспечения подчинения преднамеренно выраженной воле Палаты общин и в конечном счете воле всей нации. Их следствием стало то, что прерогативы Короны все более полно переходили под контроль кабинета министров, а сам кабинет — под контроль Палаты общин; что сдерживалось сопротивление лордов любой политике, за которую выступали Палата общин и поддерживающая ее нация; и, наконец, что благодаря праву роспуска сама Палата общин стала максимально точно отражать взгляды электората. В Англии существует, по сути, лишь одно убедительное средство выражения народной воли — выборы в Палату общин; и в обычных случаях есть лишь один орган, уполномоченный истолковывать это волеизъявление, — кабинет министров, приведенный к присяге избранной таким образом Палатой.

The Effects of Custom.

Профессор Дайси также указал на одно удивительное следствие конвенций. Если бы возрастающая власть Палаты общин вместо того, чтобы использоваться для наложения обычных ограничений на осуществление полномочий Короной и Палатой лордов, была направлена на ограничение этой власти в законодательном порядке, Корона и Палата лордов обладали бы гораздо большей свободой усмотрения при пользовании оставшимися в их руках полномочиями; и следовательно, Палата общин не смогла бы достичь своего нынешнего всемогущества. Оставив прерогативу в существенной части не затронутой законом и потребовав, чтобы ею пользовались подотчетные ей министры, Палата общин сосредоточила под своим собственным контролем все полномочия суверена, которые время не сделало полностью устаревшими.

Огромная роль обычая имела еще одно следствие для английской общественной жизни. Она способствовала развитию консервативного темперамента. Если законы изменяются, новые могут обладать той же силой, что и старые; но если обычаи меняются быстро, они полностью утрачивают свою силу. Для самого существования обычая необходима стабильность. Конвенции конституции не могли бы существовать без уважения к прецеденту, и там, где институты и свободы страны зависят не от писаного кодекса, а от обычая, возникает естественная тенденция преувеличивать значение традиций и прецедента самих по себе. В Англии поэтому существует особое благоговение перед обычаем и склонность вносить в него как можно меньше изменений, совместимых с меняющимися временами. Результатом является постоянная починка, а не переделка изживших себя институтов — дух, который ярко выражен во всей английской общественной жизни.

English System not Logical but Scientific.

И критики, и апологеты утверждают, что английская политическая система нелогична; и это утверждение справедливо в том смысле, что система не была сконструирована дедуктивным методом. Но с другой стороны, сам факт того, что она выросла в результате непрерывного ряда адаптаций к существующим потребностям, сделал ее в целом более согласованной самой с собой, привел каждую ее часть в большее согласие с остальными, чем это наблюдается в любом другом государственном строе. В этом отношении она похожа на живой организм. Здесь, несомненно, есть множество мелких аномалий и пережитков, которые портят цельность при описании; но они, подобно рудиментарным структурам у животных, например грифельным костям в ноге лошади, не создают серьезных помех для работы всего механизма. Можно сказать, что в политике француз в прошлом был склонен делать логические выводы из правильных посылок, и его результаты часто оказывались ошибочными, в то время как англичанин делает нелогичные выводы из неправильных посылок, и его результаты обычно оказываются верными. Дело в том, что любые абстрактные положения в политике представляют собой в лучшем случае приближения, а попытка рассуждать на их основе обычно лишь увеличивает погрешность. Но в Англии институты, будучи эмпирическими, являются результатом опыта, хотя люди часто пытались объяснить их задним числом посредством несколько искусственного и несогласованного процесса рассуждений. В этом смысле политические принципы французов можно назвать более логичными, а английское правительство — не теории о нем — более научным. Поэтому важнее описать органы английского управления и их взаимоотношения, чем рассматривать традиционные принципы, которые, как предполагалось, лежат в основе этой системы. Но сама природа английского управления делает его исключительно трудным для описания. Поскольку законы, регулирующие его структуру, покрыты пластом обычаев, которые в очень большой степени смягчают их действие, не затрагивая ни их смысла, ни их юридической силы, необходимо описывать правовые и обычные аспекты конституции раздельно. Почти неизбежно приходится рассматривать сначала юридическую организацию каждого института, а затем его фактические функции. Такой процесс порой утомителен, особенно для лица, уже знакомого с предметом, однако на следующих страницах была предпринята попытка по возможности отделить сухие правовые детали от обсуждения действующих сил, с тем чтобы разумный читатель мог пропустить первые.

СНОСКИ:

[1:1] La Démocratie en Amérique, I., Ch. vi.

[1:2] 30-31 Vic., c. 3, § 11.

[1:3] 63-64 Vic., c. 12, Const., §§ 64-65.

[2:1] Положения об ответственности министров почти идентичны в конституциях Бельгии (ст. 63, 64, 65, 88, 89, 90) и Пруссии (ст. 44, 45, 60, 61); но в Бельгии кабинет политически ответственен перед палатой, тогда как в Пруссии — нет.

[2:2] «Studies in History and Jurisprudence», Essay III.

[3:1] См. Бруса (Brusa), Italien, в «Handbuch des Oeffentlichen Rechts» под ред. Марквардсена, 12-16, 181-82.

[3:2] Профессор Дайси указывает («Law of the Constitution», 5th ed., p. 116 and Note 2), что Токвиль считал Хартию неизменяемой в силу этого упущения, однако на самом деле она была изменена подобно обычному закону.

[3:3] Для целей данного рассуждения не имеет значения то обстоятельство, что Пруссия не является суверенным государством, причем в течение шестнадцати лет она существовала как независимое суверенное государство при своей нынешней конституции.

[4:1] Констиуционные поправки могут также предлагаться в порядке народной инициативы, а обычные законы — нет.

[5:1] Const., Art. 78.

[5:2] Ibid., Art. 5.

[6:1] Безусловно, наилучшее изложение этого вопроса содержится в книге профессора Дайси «Law of the Constitution». Более подробно он рассматривается далее в главе xl.

[6:2] Marbury vs. Madison, 1 Cranch, 137.

[7:1] Акт об Австралийском союзе (§ 74) ссылается в особенности на разрешение подобных вопросов, ограничивая право обращения с апелляцией в Судебный комитет Тайного совета.

[7:2] Имеются редкие исключения. Положения, наделяющие суды такой властью, можно обнаружить в конституциях небольших швейцарских кантонов Ури (ст. 51) и Унтервальден-нид-дем-Вальд (ст. 43). Национальная же конституция Швейцарии (ст. 113), напротив, предписывает Федеральному трибуналу применять любой закон, принятый национальным парламентом. Этот вопрос подвергался некоторому обсуждению в Германии. (См.: Brinton Coxe, «Judicial Power and Unconstitutional Legislation», Ch. ix., и книгу автора «Governments and Parties in Continental Europe», I., 282-84.) Как ни странно, борьба вокруг этого вопроса развернулась в Трансваале незадолго до южноафриканской войны (Bryce's «Studies in History and Jurisprudence», 378; Kruger's «Memoirs», 254-57). В своей следующей инаугурационной речи президент Крюгер цитировал Писание, чтобы доказать, будто принцип признания статутов неконституционными был изобретен дьяволом (Kruger, 354-55).

[8:1] Эсмен (Esmein, Elements de droit constitutionnel, 425-28) описывает различные предложения, выдвигавшиеся в разное время во Франции в отношении аннулирования неконституционных законов. Одно из них, конституционное жюри (jury constitutionnaire) Сийеса, поразительно напоминает институт для несколько аналогичной цели в Афинах: Goodwin, «Demosthenes on the Crown», Essay II., 316-27.

[8:2] Следует также отметить, что английские колонии не являются юридически независимыми или суверенными государствами и поэтому их парламенты представляют собой юридически подчиненные легислатуры. В связи с этим можно отметить, что Швейцарский Федеральный трибунал может признавать неконституционными законы кантонов, которые нарушают конституцию либо конфедерации, либо самого кантона.

[8:3] Профессор Дайси утверждал, что первый законопроект о гомруле в случае его принятия мог бы ограничить юридический суверенитет Парламента («England's Case against Home Rule», 238 et seq.). Другая сторона это утверждение отрицала (Bryce, «Studies in Hist. and Jur.», 176, note).

[9:1] Бутми в своих Etudes de droit constitutionnel (1st ed., p. 9) добавляет договоры или квазидоговоры (акты об унии) и торжественные соглашения, такие как Билль о правах. Но все они по своему юридическому эффекту являются просто статутами.

[9:2] Bryce, American Commonwealth, Ch. xxxiv.

[10:1] Обычай взимать новые или повышенные пошлины и акцизы сразу же после того, как резолюция об их введении проходит Палату общин, является видимым исключением из этого принципа, поскольку налоги юридически не подлежат уплате до тех пор, пока они не установлены актом Парламента. Цель этого обычая заключается в предотвращении крупных потерь доходов от импорта, осуществляемого после того, как стало известно, что пошлина будет взиматься, и до ее вступления в силу. Принятый акт содержит, разумеется, положение, санкционирующее и тем самым делающее законным взимание налогов с даты принятия резолюции, а если закон не принимается, сумма налога возвращается.

[11:1] «Growth of the English Constitution», 107, 112-13, 119.

[11:2] «Law of the Constitution», Ch. xv.

[12:1] Все это справедливо лишь в отношении конвенций, которые обеспечивают претворение в жизнь воли большинства Палаты общин, а не тех, которые гарантируют честную игру по отношению к меньшинству, каковые на самом деле не менее важны.

[13:1] «Law of the Constitution», 360, 384.

ЧАСТЬ I. — ЦЕНТРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

ГЛАВА I

КОРОНА

Политическая свобода и романтика в английской истории тесно переплетены с изменчивыми судьбами трона. Железная рука норманнских и анжуйских королей сплотила всю страну в единую нацию, и на этом фундаменте были воздвигнуты прочные здания национального общего права, национального Парламента и долгой череды общенациональных статутов. Когда по прошествии времени Корона завершила свою работу по объединению, она вступила в конфликт с Парламентом, и после серии потрясений, в ходе которых один король лишился головы, а другой — трона, политическая эволюция возобновила свое нормальное русло. Палата общин постепенно подчинила королевскую власть своему контролю. Но она сделала это, не урезая серьезно юридических полномочий Короны, и таким образом Корона на законных основаниях пользуется большинством атрибутов, принадлежавших ее предшественникам, хотя осуществление ее функций перешло в другие руки. Если личная власть монарха превратилась в тень своего прежнего величия, управление по-прежнему осуществляется от его имени и в значительной степени посредством юридических прав, привязанных к его должности. Поэтому описание английского государственного строя вполне уместно начать с изучения Короны.

The Title to the Crown.

Со времен 1688 года, когда Яков II, спасаясь бегством из страха за свою жизнь, «удалился из королевства и тем самым отрекся от престола», право на Корону основывается исключительно на парламентских актах. В настоящее время оно покоится на Акте об улаживании 1700 года, [16:1] который постановил, что в случае отсутствия наследников у Вильгельма и Анны Корона должна перейти к курфюрстине Софие и ее потомкам женского и мужского пола при условии их принадлежности к протестантской вере. София была внучкой Якова I по линии своей матери, жены курфюрста Пфальцского; и хотя она не была его ближайшей наследницей, она являлась ближайшей из тех, кто исповедовал протестантизм.

The Rules of Succession.

Правила престолонаследия в основном те же, что и правила наследования земли по общему праву. [17:1] То есть право переходит к старшему сыну; либо, если его нет в живых, через него — к его потомкам, мужского или женского пола, так, как если бы он сам скончался на троне. Если первый сын умер бездетным, то к старшему сыну из числа живых или имеющих живых потомков либо через него; и в случае отсутствия оставшихся в живых сыновей или их потомства — к старшей дочери либо через нее. Однако это правило подлежит тому ограничению, что всякое лицо, которое является католиком или становится им, исключается из числа претендентов на Корону и утрачивает право на нее, после чего она переходит к следующему наследнику. Чтобы гарантировать проверку, делающую это последнее положение эффективным, суверен обязан принести присягу, отрекаясь от католической религии в выражениях, которые показались оскорбительными для приверженцев этой веры. Поэтому после вступления на престол Эдуарда VII, но еще до его коронации, была предпринята попытка изменить форму присяги, и в Палату лордов с этой целью был внесен законопроект; однако тогда не удалось согласовать формулировку, удовлетворяющую все стороны, и законопроект был отклонен.

Incapacity of the Sovereign.

В других монархиях законом были сделаны постоянные распоряжения на случай возможной недееспособности монарха, будь то по причине малолетства или безумия. Но в Англии этого не делалось никогда. С каждым случаем поступали по мере его возникновения, и обычно уже после того, как он возник, так что в отсутствие какого-либо лица, компетентного дать королевское согласие на законопроекты, Парламент был вынужден прийти к юридическому абсурду: сначала принять регентский акт для наделения такими полномочиями регента, а затем предписать Канцлеру скрепить Большой печатью комиссию по дарованию согласия на этот закон. До недавнего времени также считалось необходимым назначать должностных лиц — лордов-юстициариев или иных лиц, — которые должны были осуществлять королевские полномочия, когда суверен покидал пределы королевства; но с быстротой современных путешествий и связи это стало ненужным, и с момента вступления на престол королевы Виктории подобная практика не применялась.

The Powers of the Crown.

Власть английского монарха можно рассматривать с разных точек зрения, к которым следует обращаться по очереди: первый вопрос заключается в том, какая именно власть юридически закреплена за Короной; второй — какая часть этой власти вообще может практически применяться; третий — насколько власть Короны фактически используется или может использоваться в соответствии с личными пожеланиями Короля и насколько ее осуществление на самом деле направляется его министрами; четвертый — в какой мере их действия, в свою очередь, контролируются Парламентом. Первые два вопроса, составляющие предмет настоящей главы, не всегда могут рассматриваться обособленно, поскольку порой невозможно с уверенностью сказать, закреплена ли юридически за Короной власть, которая не может практически применяться. Попытка воспользоваться какой-либо сомнительной властью, вероятно, встретила бы сопротивление, и законность такого действия могла бы обсудить в Парламенте или определить в судебном порядке; однако в настоящее время подобные попытки предпринимаются крайне редко. Существуют полномочия, которые оспаривались или вышли из употребления и которые ни одно правительство никогда не подумает возрождать; и таким образом, поскольку правовой вопрос так и не был разрешен, законное право Короны прибегать к ним остается неопределенным.

The Prerogative.

Власть Короны восходит к двум различным источникам. Один из них носит законодательный характер и включает в себя различные полномочия, предоставленные Короне актами Парламента. Другой источник порождает то, что более правильно называть прерогативой. Профессор Дайси описал ее [18:1] как первоначальную дискреционную власть, остающуюся в любой момент в руках Короля; иными словами, это то, что осталось от древних обычных или общеправовых полномочий, присущих Короне. Это различие не всегда легко провести, поскольку многие элементы прерогативы были урегулированы и изменены статутом, и в таких случаях не всегда ясно, проистекает ли осуществляемая ныне власть из статута или из прерогативы. Тем не менее это различие часто имеет важное значение, поскольку там, где полномочия были предоставлены Парламентом, Корона действует в силу делегированных полномочий, которые полностью укладываются в четырех углах статута и существуют лишь постольку, поскольку в нем прямо содержатся; в то время как прерогатива, не будучи ограничена каким-либо документом, является более неопределенной и способна расширяться или сужаться по мере хода времени.

Legislative Power.

Вся законодательная власть принадлежит Корою в Парламенте, то есть Корою, действующему во взаимодействии с обеими Палатами. С юридической точки зрения каждый акт требует королевской санкции, и, более того, Палаты могут вести дела лишь по волеизъявлению Короны, которая созывает и распускает их, а также может в любой момент распустить Палату общин. Но важно отметить, что сама по себе и отдельно от Парламента Корона в настоящее время в Соединенном Королевстве не обладает никакой присущей ей законодательной властью как таковой. Это не всегда было так, поскольку в разное время законодательные акты принимались одной лишь Короной в форме ордонансов или прокламаций; однако можно сказать, что этому обычаю был нанесен смертельный удар знаменитым мнением лорда Коука о том, «что Король своей прокламацией не может сотворить никакого правонарушения, которое не было бы правонарушением до того, ибо тогда он может изменить закон страны». Следовательно, Английская Корона не обладает никакой присущей ей властью издавать ордонансы для дополнения законов, подобной той, которой располагают высшие должностные лица во Франции и других континентальных государствах. Это не означает, что она не может издавать правила для регулирования деятельности своих собственных служащих посредством, например, приказов Тайного совета, устанавливающих правила управления армией или предписывающих экзамены для поступления на гражданскую службу. Это лишь такие правила, какие любой частный наниматель может установить в своем собственном деле, и они совершенно по своей природе отличаются от ордонансов, имеющих силу закона и обязательных независимо от какого-либо трудового договора.

Власть издавать ордонансы, которые имеют силу закона и обязательны для всего общества, однако часто предоставляется Короне статутом, главным образом в вопросах, затрагивающих общественное здравоохранение, образование и т. д., и эта практика постоянно расширяется, так что в настоящее время правила, издаваемые во исполнение таких полномочий и известные как «статутные предписания», публикуются ежегодно в томе, аналогичном по форме тому, который содержит статуты. Некоторые из этих предписаний должны представляться в Парламент, но вступают в силу, если в течение определенного времени одной из Палат не будет принят адрес обратного содержания, в то время как другие вступают в силу немедленно или по истечении фиксированного периода и передаются на столы Палат для официального уведомления об их принятии. Более подробное описание этих предписаний должно быть, однако, отложено до глав, посвященных Парламенту. Здесь необходимо лишь указать, что при издании таких предписаний Корона действует в силу исключительно делегированных полномочий и находится в том же положении, что и городской совет. Предписания являются видом подчиненного законодательства и могут приниматься только в строгом соответствии со статутами, которыми предоставлена эта власть; будучи делегированной, а не присущей Короне изначально, власть такого рода не подпадает под прерогативу в ее более узком и точном значении.

Executive Power.

Корона стоит во главе исполнительной ветви центрального управления и проводит в жизнь законы постольку, поскольку их исполнение требует вмешательства какого-либо общегосударственного публичного органа. Фактически вся общегосударственная исполнительная власть, будь то регулируемая статутом или составляющая строго часть прерогативы, осуществляется от имени Короны и по ее авторитету, за исключением случаев, когда она прямо возложена статутом на какое-либо должностное лицо Короны, и в этом случае, как мы увидим, она осуществляется этим должностным лицом как служащим Короны и под ее руководством и контролем. С юридической точки зрения некоторые из исполнительных полномочий действительно принадлежат Корою в Совете, то есть Королю, действующему совместно со своим Тайным советом; но поскольку Совет не обладает самостоятельной властью и состоит, для практических целей, из основных министров, назначаемых Короной, даже эти полномочия можно считать принадлежащими одной лишь Короне.

Appointments to Office.

Все общегосударственные публичные должностные лица, за исключением некоторых официальных лиц Палат Парламента и нескольких наследственных сановников, чьи обязанности носят чисто церемониальный характер, назначаются непосредственно Короной или высшими государственными чиновниками, которых она сама назначила; и Корона также имеет право смещать их, за исключением небольшого числа лиц, срок полномочий которых длится до тех пор, пока они ведут себя безупречно. Из числа последних самыми важными являются судьи, члены Совета Индии и контролер-аудитор, ни один из которых не принимает непосредственного участия в исполнительном управлении королевства. Но право назначать и смещать предполагает власть осуществлять контроль; и поэтому можно сказать в целом, что весь исполнительный аппарат центрального правительства Англии находится под руководством Короны.

Other Powers under the Prerogative.

Корона, кроме того, санкционирует за собственной подписью расходование государственных денег в соответствии с ассигнованиями, сделанными Парламентом, а затем расходует эти деньги. Она может жаловать хартии о корпоративных правах с полномочиями, не противоречащими закону страны, поскольку право делать это не было ограничено статутом; однако вследствие различных актов о реформе, актов о муниципальных корпорациях и актов о местном самоуправлении никакая хартия, наделяющая политической властью, не может ныне создаваться иначе как во исполнение статута, в то время как даже коммерческие компании обычно требуют привилегий, которые могут быть предоставлены только той же властью. Корона жалует все помилования, создает всех пэров и присваивает все титулы и почести. Как глава установленной Церкви Англии она созывает Конвокацию с разрешением рассматривать дела, оговоренные заранее. Она фактически назначает архиепископов, епископов и большинство деканов и каноников, а также имеет в своем распоряжении множество ректорских и иных церковных должностей. Как глава армии и флота она собирает вооруженные силы нации и управляет ими, а также устанавливает правила их управления, подчиняясь, разумеется, статутам и принятию ежегодного Закона об армии. Она представляет империю во всех внешних сношениях и во всех делах с иностранными державами. Она обладает полномочиями объявлять войну, заключать мир и подписывать договоры, за исключением того, что без санкции Парламента договор не может налагать бремя на народ или изменять закон страны, и сомнительно, в какой мере без такой санкции могут быть принесены в жертву частные права или уступлена территория.