«Каркас гомруля»

При этом любые убытки от размещения, обусловленные выпуском ценных бумаг с дисконтом, должны были покрываться в первую очередь за счет Гранта на развитие Ирландии, а если и когда он исчерпывался — налогоплательщиками Ирландии посредством вычета из грантов в помощь местному налогообложению. Ценные бумаги, как и все государственные ценные бумаги в тот период, с самого начала сильно упали в цене, и в 1908 году наступил момент, когда дальнейшие выпуски повлекли бы за собой тяжелый убыток, выплачиваемый из ирландских налогов и возрастающий в конечном счете, по расчетам, до ежегодного расхода, превышающего полмиллиона. Наложение такого бремени на налогоплательщиков Ирландии было сочтено несправедливым. Ирландия не несла ответственности за беды, вызвавшие необходимость выкупа, а даже если бы и несла, налогоплательщики не были теми людьми, которых следует штрафовать. Между тем выкуп полностью остановился.

4. Эта серьезная ситуация привела к принятию Земельного акта г-на Биррелла 1909 года, который основывался на Отчете Комитета Казначейства, заседавшего в предыдущем году. [157] Проблема носила двойственный характер: (a) как быть с будущими соглашениями о покупке между землевладельцем и арендатором; (6) как быть с соглашениями о покупке, не завершенными на момент принятия Акта 1903 года.

(a) Что касается будущих соглашений, здесь выделяются четыре основных пункта: (1) Возвращается старая политика выплат ценными бумагами вместо наличных, причем в качестве ценных бумаг выступают 3-процентные бумаги.

(2) Рента арендатора повышается с 3¼ до 3½ процента.

(3) Срок погашения сокращается с шестидесяти восьми с половиной лет до шестидесяти пяти с половиной лет. (4) Бонус землевладельца распределяется по скользящей шкале, в соответствии с которой чем выше цена продажи земли, тем меньше размер бонуса. Эти изменения, хотя они, несомненно, в некоторой степени пагубны для перспектив земельных покупок, были абсолютно необходимы по причине, находящейся вне человеческого контроля, — состоянию денежного рынка.

(b) Что касается находящихся на рассмотрении соглашений о покупке, заключенных в рамках старого Акта, в условия уже заключенных между землевладельцем и арендатором сделок никаких изменений не вносится; однако изменения вносятся в метод финансирования этих согласованных продаж. Вкратце, стороны могут получить приоритет в рассмотрении среди огромной массы дел, ожидающих решения Земельной комиссии, если согласятся принять 2¾-процентные ценные бумаги по цене не ниже 92 процентов (что при нынешних ценах означает разделение убытков от размещения между землевладельцем и государством), либо, дожидаясь своей очереди, они могут получить половину цены в ценных бумагах по 92 процента, а половину наличными. Выплаты, по которым выбрана форма расчета исключительно наличными, идут в самую последнюю очередь. Бонус выплачивается наличными, как и прежде.

Убытки, вызванные размещением ценных бумаг с дисконтом, больше не ложатся на ирландские местные сборы. Любые убытки, которые не могут быть покрыты за счет Ирландского гранта на развитие, должны покрываться за счет Имперского казначейства.

Другие важные статьи наделили полномочиями принудительного выкупа Совет неблагополучных районов, а в случае «бедствующих поместий» и незанятых земель вне юрисдикции Совета — Комиссаров по делам поместий. В остальном покупка и продажа оставались добровольными.

Стоит ли говорить об истории земельных покупок? Каково же наше положение в настоящий момент?

Округляя, около 24 миллионов было фактически выделено по старым Актам, принятым до 1903 года, и к марту текущего года (1911) дополнительная сумма в 42¼ миллиона была фактически выделена по Акту Уиндэма 1903 года и Акту Биррелла 1909 года. [158]

Это составляет в общей сложности 66½ миллиона, фактически выделенных 165 133 арендаторам по март 1911 года, что охватывает покупку почти 6 миллионов акров земли, или почти трети общей сельскохозяйственной площади Ирландии. Арендаторы этой земли в настоящее время являются квазисобственниками и со временем станут полноправными собственниками. Кроме того, в марте 1911 года находились на рассмотрении соглашения о покупке недвижимости 150 490 арендаторами в соответствии с Актами Уиндэма и Биррелла на общую сумму 46½ миллиона за 4½ миллиона акров, хотя продажа и оформление прав собственности еще не были завершены. Недвижимость, представленная этими соглашениями, будет должным образом передана в течение следующих нескольких лет, хотя загруженность делами очень велика.

Это составит в общей сложности 113 миллионов, выделенных 315 623 арендаторам на покупку 11 миллионов акров по всем актам вплоть до Акта 1909 года включительно. Теперь, сколько еще потребуется? У нас есть лишь одна недавняя официальная оценка — сделанная Земельной комиссией в 1908 году для Комитета Казначейства, который заседал для рассмотрения кризиса в области земельных покупок. Она не претендовала на то, чтобы давать точный прогноз, а лишь оценивала максимальную сумму, которая потребуется в предположении, что вся непроданная земля в конечном итоге будет продана по средней цене, достигнутой по Акту 1903 года. [159] Несомненно, сумма, рассчитанная таким образом, поскольку она охватывает все классы и категории сельскохозяйственных земель, включая земли, обрабатываемые самим землевладельцем, а также краткосрочные пастбищные аренды, [160] значительно превзойдет реальные потребности. Часть непроданной земли, особенно пастбищной, никогда не потребуется продавать; да и средняя цена покупки вряд ли останется постоянно на столь высоком уровне, какой был получен по Акту 1903 года.

Тем не менее, эта спекулятивная оценка дает нам ориентировочную цифру, которая весьма полезна. Вывод из нее заключается в том, что для финансирования всех будущих продаж, инициированных по Акту 1909 года, может потребоваться 95 миллионов.

Но если мы хотим узнать, сколько наличных денег может потребоваться, начиная с марта 1911 года и далее, для финансирования земельных покупок, мы должны добавить 46½ миллиона, необходимых для продаж, которые уже согласованы и ждут своего завершения, но еще не окончены. Это доводит общую сумму до 141½ миллиона.

По указанным выше причинам я полагаю, что мы вполне можем вычесть 20 из 95 миллионов будущих продаж и таким образом уменьшить общую сумму до 121½ миллиона.

Остается рассмотреть еще два вопроса: (1) Можем ли мы предполагать, что в будущем процесс покупок будет идти гладко? (2) Кто оплачивает механизм земельных покупок и каково обеспечение выделенных денег?

1. Акт 1909 года еще нов. На конец марта 1911 года были поданы заявки на прямую продажу 5 477 земельных участков по цене 1 623 526 фунтов стерлингов, что составляет в среднем 20,8 года выкупа, и велись переговоры о покупке Советом неблагополучных районов поместий на сумму еще в 1½ миллиона. Итого чуть более 3 миллионов — солидный объем операций с учетом искусственного ускорения, вызванного событиями 1907 и 1908 годов, последовавшего за ним спада и огромной задолженности по делам, которую еще предстоит разгрести.

Следует естественным образом ожидать некоторого замедления покупок по Акту 1909 года, поскольку стимулы как для землевладельца, так и для арендатора стали слабее. Арендатор будет склонен добиваться более низкой цены, так как его рента выше (хотя признаков этого замедления пока не наблюдается), а землевладельцу платят ценными бумагами, рыночная цена которых, судя по всему, медленно, но неуклонно падает. Сейчас (в ноябре 1911 года) она составляет 86¼. С другой стороны, мудрое изменение в распределении бонуса создает столь необходимую надбавку к продажам бедных земель по низким ценам и обращает вспять процесс, при котором богатый землевладелец с хорошими землями порой получал наибольшее вознаграждение за согласие на продажу. [161] Кроме того, существует постоянное давление в пользу покупки благодаря лучшей финансовой позиции арендатора-покупателя по сравнению с арендатором, не осуществляющим покупку, или арендатором с судебной рентой, в то время как страх в сознании землевладельца перед дальнейшими периодическими снижениями судебных рент побуждает его идти навстречу этому давлению на полпути.

Тем не менее, существует предел, за которым такое давление может оказаться недостаточно сильным для поддержания добровольных покупок, особенно если 3-процентные ценные бумаги продолжат падать. Широкие полномочия принудительного характера, [162] охватывающие значительно больше трети Ирландии и включающие самые бедные районы, где покупка наиболее необходима, уже существуют в соответствии с Актом 1909 года. Некоторые считают, что потребуется всеобщее принуждение. Другие хорошо информированные лица с уверенностью рассчитывают завершить всю необходимую часть выкупа ирландских земель в срок от двенадцати до пятнадцати лет при существующей системе. С другой стороны, необходимо предвидеть возможную потребность в универсальном принуждении.

2. Стоимость работы механизма земельных покупок и обеспечение под выделенные деньги. Было бы весьма полезно внести полную ясность в эти вопросы ввиду ходящих в обращении легенд о «дарении» британских денег на покупку ирландских земель.

Расходы на механизм земельных покупок ложатся в настоящее время на налогоплательщиков всего Соединенного Королевства, включая, разумеется, и налогоплательщиков Ирландии. В 1909–1910 годах они составили, как я показывал в прошлой главе, 414 500 фунтов стерлингов, а на 1911 год смета составляет 544 395 фунтов стерлингов. Эта сумма включает административные расходы Земельной комиссии и Комиссаров по делам поместий, временные убытки от размещения ценных бумаг, возникшие при финансировании по Акту 1909 года остатка соглашений, заключенных по Акту 1903 года, а также бонус землевладельцам.

Казначейство в своих отчетах, оценивающих доходы и расходы различных частей Соединенного Королевства, относит всю эту сумму на счет Ирландии, и, оставляя в стороне моральную ответственность, я считаю необходимым, чтобы при гомруле Ирландия взяла на себя как расходы, так и управление покупками.

За исключением упомянутого мной ежегодного голосования бюджета, земельные покупки окупают себя сами. Обеспечением для индивидуальных держателей Гарантированного земельного фонда, за счет которого привлекаются средства на покупку, служит Сводный фонд Соединенного Королевства, однако к Сводному фонду еще ни разу не обращались ни за единым пенни — ни по процентам, ни по основному долгу, и никогда не обратятся.

В настоящее время первоначальным обеспечением для правительства, которое контролирует Сводный фонд, — иными словами, первоначальным обеспечением для налогоплательщиков Соединенного Королевства, — являются ирландские местные сборы; ибо дотации в поддержку ирландского местного налогообложения по-прежнему образуют гарантийный фонд, с которого удерживаются невыплаченные рентные платежи неисправных арендаторов, хотя они и освобождены от ответственности за убытки от размещения ценных бумаг с дисконтом. Окончательным обеспечением служит сама купленная земля; ибо в крайнем случае неплатежеспособного арендатора, который, следует помнить, является государственным арендатором, можно пустить с молотка. Но действительно важным обеспечением является сам арендатор. Ирландские арендаторы, если к ним относиться должным образом, платят по своим долгам столь же честно и пунктуально, как и любая другая категория людей в мире. Просроченная рента ничтожно мала. Последний отчет Земельной комиссии показывает, что из двух миллионов фунтов рентных платежей, причитающихся с 165 133 арендаторов-покупателей, и почти двух других миллионов процентов (вместо арендной платы) по участкам, покупка которых была согласована 150 490 арендаторами, — что составляет в общей сложности почти четыре миллиона фунтов, — на 31 марта прошлого года не было собрано лишь 28 084 фунта. Случаев безнадежной неплатежеспособности, приведших к продаже земли, насчитывалось всего пятьдесят четыре. Ни единого пенни фактически потеряно не было.

Таким образом, государство, или, если угодно выразиться так, налогоплательщики Соединенного Королевства, ограждены от убытков и совершают выгодное вложение капитала. Никогда не возникало даже малейших признаков забастовки против выплаты ренты, и единственной причиной, которая теоретически могла бы спровоцировать подобную забастовку, стало бы раздражение, вызванное упорным отказом в даровании гомруля. Даже эту возможность я считаю исключенной, поскольку с рентными платежами связана священность, которую было бы трудно подорвать. Тем не менее, говоря в целом, верно то, что гомруль укрепит и без того надежное обеспечение, а гомруль с финансовой независимостью сделает его абсолютно несокрушимым.

Позвольте мне подвести итог.

Более половины сельскохозяйственных земель Ирландии продано арендаторам или согласовано к продаже. Одиннадцать миллионов акров из 18¾ миллиона акров сменили или скоро сменят владельцев; 315 623 из 554 060 владельцев участков в настоящее время платят ренту или проценты вместо арендной платы на сумму почти в 4 миллиона фунтов. Что касается стоимости, то из общей стоимости в 208 миллионов для всех сельскохозяйственных земель Ирландии 66½ миллиона фактически выделены на покупку, 46½ миллиона подлежат выделению по подписанным соглашениям; и, по предельной оценке Земельной комиссии, основанной на предположении, что вся оставшаяся земля в конечном итоге будет продана, придется выделить еще 95 миллионов. Итого будущие обязательства по предельной оценке составляют 141½ миллиона; или, если взять предложенную мной более умеренную и разумную цифру, 121½ миллиона.

Теперь необходимо сформулировать два условия —

1. Процесс покупок должен продолжаться.

2. Для этого необходим дешевый имперский кредит.

Эти условия не должны влечь за собой, за строго определенными рамками, сохранение контроля над покупками со стороны Имперского правительства. Этот шаг, как я предполагал на стр. 221, мог бы повлечь за собой имперский контроль над (1) Советом неблагополучных районов; (2) всей работой Земельной комиссии вне сферы покупок и над всем ирландским земельным законодательством; (3) ирландской полицией; поскольку полномочия по взысканию ренты в принудительном порядке, являющиеся последним средством для правительства-кредитора, находятся, разумеется, в руках закона.

Любое из этих последствий, как я утверждал, несовместимо с ответственным правительством в Ирландии.

Каковы возражения против ирландского контроля над покупками и его следствия — ирландской оплаты текущих расходов на покупки? Следует рассмотреть два разных интереса: (1) Интерес британского налогоплательщика; (2) интерес землевладельца.

1. Если мы реализуем план, который я отстаиваю, британский налогоплательщик, как только он перестанет вносить вклад в уменьшающуюся субсидию, предложенную на стр. 284 для покрытия первоначального дефицита в национальном ирландском бюджете, перестанет вносить что-либо в текущие расходы, бонус землевладельца и убытки от размещения ценных бумаг в рамках операции по покупке, за необходимость которой в прошлом в действительности несла ответственность Великобритания. Великобритания связана моральным обязательством продолжать поддержку земельных покупок посредством своего национального кредита, который является незаменимым. Она также имеет право требовать любых разумных условий, которые сочтет нужными, например, участия в назначении комиссаров по делам земель и поместий; в то время как любое новое законодательство в обычном порядке потребует ее согласия. Обеспечение, как я говорил выше, будет несокрушимым. Арендатор-покупатель станет арендатором ирландского государства. Ирландское правительство в целом, а не отдельные плательщики ренты, будет, разумеется, нести ответственность перед Имперским правительством, станет собирать ренту самостоятельно и нести любые непредвиденные убытки от ее невыплаты. Отвергнуть такое публичное обязательство было бы для Ирландии столь же губительно, сколь гибелен отказ от государственного долга для любого государства в мире.

Фактически ирландское правительство сочтет разумной политикой популяризацию Ирландских земельных ценных бумаг в Ирландии. При текущих ценах 3-процентные бумаги являются одними из самых дешевых и безопасных в мире и принесли бы фермеру втрое больше процентов, чем средний банковский вклад, которому он отдает предпочтение в настоящее время.

К счастью, для такого случая, как Ирландия, не существует точного исторического прецедента, хотя в малом масштабе Остров Принца Эдуарда представляет собой поучительную параллель. [163] Но если необходимы прецеденты в виде гарантированных займов самоуправляющимся колониям, они существуют. Наиболее релевантным и недавним из них является имперский гарантированный заем в 35 миллионов, предоставленный Трансваалю правительством г-на Бальфура в 1903 году после великой войны. Почему должно быть ересью сделать для Ирландии то, что мы сделали для Трансвааля, я не могу постичь. Заем, разумеется, стал обязательством колонии, когда она получила гомруль, а в 1907 году был санкционирован еще один гарантированный заем в 5 миллионов, из которых 4 миллиона были выпущены. Подобно ирландским земельным ценным бумагам, эти займы обеспечены Сводным фондом; но я не думаю, что сейчас кто-то высказывает опасения, будто Сводный фонд находится в опасности по этой причине. Подобные прорицания были достаточно обычным делом в устах тех, кто выступал против гомруля в Трансваале, но они недолго пережили его введение.

Другим прецедентом является гарантированный железнодорожный заем Канаде в 1873 году на сумму 3 600 000 фунтов стерлингов, срок погашения которого как раз подходит в настоящее время, в то время как коронная колония Маврикий получила гарантированный заем в размере 600 000 фунтов стерлингов в 1892 году. Британские и ирландские налогоплательщики также взяли на себя ответственность за 9 424 000 фунтов стерлингов за счет Египта; 6 023 700 фунтов стерлингов за счет Греции; и 5 000 000 фунтов стерлингов за счет Турции. Общая номинальная сумма гарантированных займов странам, колониальным или иностранным, за пределами Соединенного Королевства составляет 63 647 700 фунтов стерлингов. Общая невыплаченная сумма на 31 марта 1911 года составляла 59 474 200 фунтов стерлингов, и правительство держит ценные бумаги всего на сумму 4 800 556 фунтов стерлингов против этих обязательств, оставляя чистые обязательства налогоплательщика на уровне 54 673 644 фунтов стерлингов.

Чистые обязательства налогоплательщика на ту же дату по ирландским гарантированным земельным ценным бумагам всех видов составляли 65 764 054 фунта стерлингов. [164] Ирландия имеет право на имперский кредит, значительно превосходящий любое из упомянутых государств — колоний, доминионов или иностранных держав, и этот кредит не должен влечь за собой контроль или представительство Ирландии в Вестминстере.

Между тем само собой разумеется, что Ирландия, наряду с колониями, должна получить весьма ценную привилегию регистрации независимых займов, привлекаемых ею самостоятельно, в Банке Англии с приданием им статуса инвестиций для трастов (trustee securities).

2. Можно утверждать, что Совет неблагополучных районов и Земельная комиссия, а через них и ирландские государственные деятели могут подвергнуться местному давлению, враждебному интересам землевладельцев, и что ирландское правительство чувствовало бы себя свободнее для проведения социальных и иных реформ, если бы земельный вопрос был выведен законодательно за рамки его компетенции. Мой ответ заключается, во-первых, в том, что Великобритания прекратила бы давать взаймы, если бы ее условия не выполнялись; во-вторых, в том, что в этом, как и во всех делах, мы обязаны верить в самоуважение и чувство справедливости свободной Ирландии — а также в ее элементарную рассудительность; ибо было бы катастрофой, масштаб которой всеобще признан в Ирландии, если бы был предпринят какой-либо шаг, мешающий классу землевладельцев присоединиться к великому делу созидания новой Ирландии. Справедливое обращение с землевладельцами со стороны свободной Ирландии, в отличие от справедливого обращения со стороны внешней власти, сделало бы для достижения примирения больше, чем что бы то ни было другое. Такова человеческая природа во всем мире.

II.

МЕЛКИЕ ЗАЙМЫ ИРЛАНДИИ. Остается вкратце упомянуть о двух других случаях, когда Ирландия извлекает выгоду из имперского кредита.

(1) Акт о рабочих (Ирландия) 1906 года санкционировал выделение средств через Земельную комиссию сельским советам на строительство коттеджей для рабочих — категорию займов, ранее предоставлявшихся Комиссарами по общественным работам Ирландии. По этой статье на 31 марта 1911 года было выдано 3 111 816 фунтов стерлингов, и поданы заявки на 1 138 184 фунта стерлингов. Деньги привлекаются путем выпуска гарантированных 2¾-процентных ценных бумаг точно так же, как и деньги для земельных покупок.

(2) Кроме того, существуют займы, предоставляемые ирландскими Комиссарами по общественным работам. В своем качестве кредиторов, которое является лишь одной из множества их ипостасей, Комиссары представляют собой фактически подчиненное ответвление Казначейства и выполняют ту же функцию, что и Комиссары по займам на общественные работы в Великобритании. Они кредитуют главным образом местные органы власти для всевозможных общественных работ и нужд общественного здравоохранения, а также частных лиц, в основном для улучшения земель, и в небольших объемах — Комиссии по артериальному дренажу и железные дороги. Они получают деньги у Комиссаров по национальному долгу и в 1909–1910 годах выдали займы на сумму 293 233 фунта стерлингов — цифра, демонстрирующая значительное снижение по сравнению с показателем предыдущих двух лет. [165] Общая сумма 35 000 невыплаченных займов на 31 марта 1910 года составляла 9 608 110 фунтов стерлингов, из которых от двух третей до трех четвертей приходилось на долю местных органов власти. Процентная ставка варьируется, как и в Великобритании, от 2¾ до 5 процентов в зависимости от характера обеспечения и в 1909–1910 годах составляла в среднем 3 фунта 10 шиллингов 6 пенсов. Большинство займов обеспечено местными сборами, причем подлежащие выплате проценты составляют либо 3½, либо 3¾ процента в зависимости от срока займа; другие обеспечены такими предприятиями, как гавани; а третьи — землей, для улучшения которой заимствуются деньги.

Таким образом, перед нами две небольшие и второстепенные проблемы. При гомруле Ирландия не будет иметь оснований претендовать на дальнейший имперский кредит для займов ни одного из вышеуказанных классов. С другой стороны, нет никаких причин, почему Казначейство, если оно того пожелает и на собственных условиях, не могло бы выдавать займы, как и прежде, хотя и не напрямую, как оно фактически делает сейчас, а опосредованно, посредством ссуды ирландскому правительству. Обеспечение будет столь же хорошим, а возможно, и лучшим. Если небрежное Совещательное управление местного самоуправления [Local Government Board] под ирландским контролем санкционирует безрассудные займы со стороны местных властей, а небрежное ирландское правительство выделит под такие займы деньги, заимствованные у Великобритании, пострадает ирландское Казначейство. Такие возможности развития событий не стоит рассматривать всерьез. Аналогия с трансаавальскими и канадскими займами, которые шли главным образом на общественные работы, весьма близка.

ГЛАВА XV

ИРЛАНДСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ [166]

Я рассмотрел основные вопросы гомруля. Исключение или сохранение ирландских депутатов в Вестминстере и полномочия — прежде всего финансовые полномочия — ирландского государства представляют собой два кардинальных пункта. Как я показал, они неразрывно связаны и образуют в действительности один крупный вопрос.

Я стремился доказать, что с какой бы стороны мы ни подходили к этой центральной проблеме — будь то рассуждения от представительства к полномочиям или от полномочий к представительству, и независимо от того, являются ли конкретные полномочия, от которых мы отталкиваемся, финансовыми, законодательными или исполнительными; ставим ли мы на передний план нашего изложения ирландские, британские или имперские интересы, — нас неотвратимо ведет к колониальному решению, то есть к прекращению ирландского представительства в Вестминстере в сочетании с предоставлением Ирландии полной законодательной и исполнительной власти, соответствующей этой степени независимости, и, прежде всего, с налогово-бюджетной автономией.

Все остальные положения законопроекта носят вторичный характер. Их можно разделить на две категории, которые неизбежно пересекаются:

1. Положения, касающиеся исключительно Ирландии.

2. Положения, определяющие имперскую власть над Ирландией.

Структура ирландского законодательного органа, положение ирландской судебной системы, гарантии для меньшинств, положения, предусмотренные для существующих служащих государства, законодательные механизмы, если таковые будут, для будущей реорганизации ирландской полиции — эти и другие вопросы имеют огромную внутреннюю важность и требуют тщательнейшего обсуждения; но они совершенно вторичны по сравнению с теми, которые мы уже рассмотрели. Если было бы излишне оптимистично надеяться, в интересах Ирландии, что они будут обсуждаться в спокойной и беспристрастной манере, мы можем по крайней мере потребовать, чтобы те положения, которые относятся ко второй категории и не представляют ощутимых трудностей, не вызывали ожесточенных и бесплодных споров, подобных тем, что имели место в 1893 году.

В задачи этого тома не входит исчерпывающее обсуждение вторичных положений законопроекта или предложение точной законодательной формы, которую эти положения, основные или второстепенные, должны принять. В этой главе я вкратце коснусь вопросов, которые до сих пор оставлял в стороне, и попутно придам большую определенность тем пунктам, по которым уже сформулировал вывод, в обоих случаях указывая, насколько это возможно, наиболее полезные прецеденты и параллели из других конституций. Результатом станет примерный эскиз законопроекта о гомруле.

ПРЕАМБУЛА.

«Поскольку целесообразно, не ущемляя и не ограничивая верховную власть Парламента, создать ирландский законодательный орган и т. д.». Так звучало открывающее предложение законопроекта о гомруле 1893 года. Слова, выделенные мной курсивом, безвредны, но излишни. Они никогда не появлялись в конституциях, даруемых колониям, даже в периоды, когда к колониям относились с наибольшим недоверием. Ничто не может ущемить верховную власть Парламента.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Во всех частях Империи власть исходит от Суверена и осуществляется на местах от его имени.

Статья 9 Британского акта о Северной Америке 1867 года гласит следующее: «Настоящим объявляется, что Исполнительное правительство и власть над Канадой сохраняются за Королевой и принадлежат ей». Аналогичные формулировки используются в Акте о Южной Африке 1909 года и в Акте о Конституции Австралийского союза 1900 года. Как ни странно, это были акты, узаконивающие федерацию или объединение отдельных колоний, и они принимались в то время, когда воплощенный в них принцип не нуждался в подтверждении. В более ранних актах о даровании колониальных конституций этот принцип принимался как должное и подразумевался в многочисленных положениях, но не формулировался явно. Самая недавняя унитарная конституция — конституция Трансвааля (статья 47) — была еще более немногословной, хотя принцип от этого не становился менее ясным. Этот вопрос не имеет большого значения, и слова, использованные в законопроектах о гомруле 1886 и 1893 годов (соответственно статьи 5 и 7), измененные с учетом смены Суверена, послужат весьма хорошо: «Исполнительная власть в Ирландии (или Исполнительное правительство Ирландии) по-прежнему принадлежит Его Величеству...»

За этим следуют положения о делегировании королевской власти: сначала личному представителю Суверена в Ирландии, а затем через него — членам ирландской исполнительной власти. Чем проще эти положения, тем лучше. То, что мы знаем как ответственное правительство, никогда не было определено ни в одном акте Парламента. Фраза «ответственное правительство» появлялась в какой-либо конституции лишь единожды — а именно в преамбуле конституции Трансвааля, дарованной в 1906 году, да и тогда не предпринималось никаких попыток дать определение, хотя некоторые разделы, подобно определенным разделам в австралийских конституциях 1855 года и в более поздних федеральных актах, косвенно намекали на черты ответственного правительства.

Система двусторонняя. Министры несут ответственность, с одной стороны, непосредственно перед Королем, как в Великобритании, или перед представителем Короля, как в колониях, а с другой стороны — перед выборным законодательным органом. Ирландия будет напоминать колонию тем, что она является зависимым государством под управлением представителя Короля — а именно лорда-лейтенанта. Это лицо, соответствующее колониальному губернатору, также должно будет действовать в двойном качестве. С одной стороны, он будет подотчетен Королю или, фактически, британскому Кабинету, а с другой стороны, он будет связан неписаным законом назначать для управления Ирландией лиц, приемлемых для выборного законодательного органа, и во всех нормальных обстоятельствах действовать в ирландских делах по их совету.

Давайте сначала разберемся с отношением министров и других государственных должностных лиц к законодательному органу. Очевидно, не идет речи о том, чтобы придавать этому отношению силу статута. Это неписаный обычай: (1) министры должны быть членами одной из палат законодательного органа; (2) они должны пользоваться доверием выборной палаты; (3) как кабинет они едины в падении и в взлете (стоят или падают вместе); и, наконец, (4) все неполитические должностные лица исключены из законодательного органа. Первое и последнее из этих соглашений в единичных случаях приняли правовую форму; [167] остальные два не фигурируют ни в одном из разработанных до сих пор статутов. [168]

Ни функции, фактически осуществляемые министерством или кабинетом, ни отношения, фактически существующие между ним и представителем Короля, никогда не получали законодательного определения. Какую бы форму ни принимал законопроект о гомруле, он не может придать этим вещам правовую определенность. Представитель Короля всегда назначает Исполнительный совет — то есть кабинет, призванный «советовать» ему в управлении, и не имеет значения, называется ли этот совет, как в законопроекте 1893 года, Исполнительным комитетом Тайного совета Ирландии по аналогии с доминионом Канада, где он является «Тайным советом Короля для Канады», или же он просто именуется Исполнительным советом. То, что номинально конституционным долгом представителя Короля (как и долгом самого Короля) является выполнение исполнительных действий по совету его министров, никогда не утверждается прямо. Он всегда — и обычно в тексте конституции — наделяется полномочиями созывать, отсрочивать сессии и распускать законодательный орган, а также давать или не давать королевское согласие на законопроекты. Он также по неписаному закону осуществляет прерогативу помилования и назначает всех государственных служащих; и во всех этих случаях, за исключением назначения неполитических должностных лиц, ему время приходится действовать на свою личную ответственность.

Эту личную ответственность невозможно на практике отделить от его ответственности перед Короной, которая назначает его и может его сместить. Возникали случаи, когда губернатор самоуправляющейся колонии писал на родину за специальными указаниями по какому-то конкретному вопросу, и в ответ ему сообщали, что он должен действовать на свою личную ответственность или следовать совету своих министров. Однако все колониальные губернаторы, независимо от того, определены ли их полномочия в конституции или нет, назначаются королевской комиссией (патентом) с полномочиями, определяемыми в патентных грамотах (Letters Patent) и инструкциях относительно порядка их осуществления. Эти патентные грамоты и инструкции не имеют большого значения в случае самоуправляющейся колонии, где ответственные советы в столь значительной степени контролируют действия губернатора. Иногда исполнительные полномочия, предоставляемые губернатору инструкциями, косвенно упоминаются в конституции, как в Акте о Южной Африке 1909 года, где согласно статье 9 в разделе «Исполнительное правительство» генерал-губернатор должен «осуществлять такие полномочия и функции Короля, какие Его Величество соизволит возложить на него». В австралийском и канадском актах 1900 и 1867 годов соответственно эти слова отсутствуют. Я упоминаю об этом потому, что в статье 5 законопроекта о гомруле 1893 года и статье 7 законопроекта 1886 года был предпринят аналогичный шаг: предусматривалось, что лорд-лейтенант будет «осуществлять любые прерогативы или иную исполнительную власть Королевы, осуществление которой может быть делегировано ему Ее Величеством». Эти слова не являются строго необходимыми. У лорда-лейтенанта, разумеется, будут свои патентные грамоты и инструкции, но полномочия Короны теоретически абсолютны. Если бы Корона, действуя по британским ответственным советам, захожала бросить вызов ирландскому законодательному органу, она могла бы сделать это независимо от условий законопроекта.

Естественно, будут определенные имперские и не ирландские вопросы, в решении которых лорд-лейтенант будет действовать в первую очередь по указаниям британского Кабинета, а профильным британским министром, несущим основную ответственность за ирландско-имперские дела, будет министр внутренних дел. [169]

Может быть поднят вопрос, как и в 1893 году (3 июля, Гансард), не следует ли создать штат имперских чиновников для ведения любых имперских дел, которые необходимо делать в Ирландии, по аналогии с федеральным штатом в Соединенных Штатах. Я надеюсь, что ответ г-на Гладстона останется в силе — что никакой такой штат не нужен; что ирландские чиновники будут нести ответственность и должны, в соответствии с принципом гомруля, пользоваться доверием, как им доверяют в колониях.

Королевское согласие на законопроекты всегда является предметом прямого закрепления в конституции, но здесь «инструкции» губернатора и даже его личное «усмотрение» обычно упоминаются в недавних конституциях, будь то даруемые актом или патентными грамотами. Типичная формулировка гласит, что губернатор «объявляет свое согласие по своему усмотрению, но подчиняясь инструкциям Его Величества». [170] Законопроект о гомруле 1893 года опустил упоминание «усмотрения» и, с другой стороны, является, я полагаю, единственным документом подобного рода, в котором прямо упоминается «совет Исполнительного совета», хотя на практике, разумеется, согласие в нормальном порядке дается или не дается по этому совету. Конституция Трансвааля 1906 года (статья 39) была уникальна тем, что предписывала получение губернатором специальных инструкций в отношении каждого предлагаемого закона до того, как будет дано согласие. Я надеюсь, что это не будет сделано прецедентом для Ирландии. Подобные предосторожности лишь раздражают законодателей и не служат никакой полезной цели.

Колониальные губернаторы, помимо права согласия и вето, могут «резервировать» законопроекты для королевского усмотрения, о котором должно быть заявлено в течение двух лет. Кроме того, законопроекты, получившие согласие губернатора, могут быть аннулированы в течение одного или двух лет. [171] Ни одно из этих положений не фигурировало в законопроектах о гомруле 1886 и 1893 годов, и ни одно из них не представляется строго необходимым в силу географической близости Ирландии. Что бы ни делалось, мы можем надеяться, что практика, установившаяся ныне в Канаде, где федеральное управление никогда не аннулирует провинциальный закон на каком-либо ином основании, кроме того, что он выходит за рамки компетенции (ultra vires), и тем более (a fortiori) аналогичная практика между Великобританией и доминионами могут быть скопированы в случае с Ирландией.

Подводя итог, лаконичные и простые слова законопроекта 1886 года фактически провозглашают все необходимое:

Constitution of the Executive Authority.

«7. —(1) Исполнительное правительство Ирландии продолжает оставаться в ведении (Ее) Величества и осуществляется лордом-лейтенантом от имени (Ее) Величества с помощью таких должностных лиц и такого совета, какие время от времени сочтет нужным (Ее) Величество.

“(2) С учетом любых инструкций, которые могут время от времени даваться (Ее) Величеством, лорд-лейтенант дает или не дает согласие (Ее) Величества на законопроекты, принятые ирландским законодательным органом, и осуществляет прерогативы (Ее) Величества в отношении созыва, отсрочки и роспуска ирландского законодательного органа, а также любые прерогативы, осуществление которых может быть делегировано ему (Ее) Величеством».

ЛОРД-ЛЕЙТЕНАНТ И ЦИВИЛЬНЫЙ ЛИСТ.

Ограничение в отношении вероисповедания лорда-лейтенанта будет, разумеется, снято. Нет никаких причин, почему срок его полномочий должен ограничиваться законом. Его жалоба, выплачиваемая Ирландией, возможно, должна быть указана в Акте, как в случае с Канадой и Южной Африкой, хотя и не в случае с Австралией. Австралия, с другой стороны, имеет статутный Цивильный лист, и фиксированный Цивильный лист был неизменной особенностью старых конституций, даруемых самоуправляющимся колониям. Канада и Южная Африка не связаны подобными ограничениями, и было бы крайне нецелесообразно навязывать их Ирландии.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

Ирландскому законодательному органу будут предоставлены полномочия, согласно исторической фразе, «принимать законы для мира, порядка и хорошего управления Ирландией», с учетом ограничений, названных впоследствии. То, что законы должны касаться только «вопросов, исключительно относящихся к Ирландии или какой-либо ее части», само собой разумеется и не нуждается в заимствовании из законопроекта 1893 года (статья 2). Не нужно также воспроизводить излишнюю оговорку в той же статье, утверждающую «верховную власть и авторитет Парламента Соединенного Королевства». Верховная власть от таких утверждений не становится более верховной. Статья 2 законопроекта 1886 года проста и решительна:

«2. За исключением и с учетом упомянутых в настоящем Акте ограничений, (Ее) Величество (Королева) по совету и с согласия ирландского законодательного органа имеет право принимать законы для мира, порядка и хорошего управления Ирландией, и посредством любого такого закона изменять и отменять любой закон в Ирландии».

С ограничениями полномочий законодательного органа я разобрался достаточно подробно в главе X, [172] и мне нужно лишь резюмировать свои выводы:

1. Резервирование имперской власти. — Ирландский законодательный орган не должен иметь полномочий принимать законы по вопросам —

Корона или регентство.

Объявление войны или заключение мира.

Военная добыча и призы.

Армия или флот.

Внешние отношения и договоры (за исключением торговых договоров).

Поведение в качестве нейтральной стороны.

Титулы и достоинства.

Экстрадиция.

Государственная измена.

Чеканка монет.

Натурализация и статус иностранца.

Резервирование девяти предметов, заключенных в скобки, подразумевается без специального закрепления во всех колониальных конституциях, но в ирландском законопроекте несомненно необходимо, чтобы все зарезервированные полномочия были официально уточнены.

Все полномочия, которые не зарезервированы специально, будут принадлежать ирландскому законодательному органу с учетом тех конституционных или законодательных ограничений, которые в таких вопросах, как торговля и судоходство, авторское право, патенты и т. д., связывают всю Империю.

Статья 32 законопроекта 1893 года, заимствованная из Акта о действительности колониальных законов, несомненно будет применена.

2. Гарантии для меньшинств. — Этот вопрос я также рассмотрел в главе X. [173] Пусть депутаты-националисты выступят вперед и откровенно примут любые запретительные статьи, которые подсказывают страхи меньшинства, при условии, что они не ущемляют обычные законодательные полномочия, которыми должен обладать любой эффективный законодательный орган. Почти каждая мыслимая гарантия защиты религии, конфессионального образования и гражданских прав была включена в законопроект 1893 года, включая даже некоторые из «рабских» поправок к Конституции Соединенных Штатов. Этот перечень может потребовать пересмотра — (a) ввиду недавнего создания Национального университета и исчезновения всяких опасений по поводу статуса Тринити-колледжа в Дублине; (b) в отношении чрезвычайно широкого подпункта (№ 9) о вмешательстве в дела корпораций; (c) в отношении слов «в соответствии с устоявшимися принципами и прецедентами», которые фигурировали в подпункте (№ 8) (Законодательный орган не должен принимать закон, «посредством которого какое-либо лицо может быть лишено жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры [174] в соответствии с устоявшимися принципами и прецедентами» и т. д.). Дебаты по этому вопросу можно найти в «Гансарде» за 30 мая 1893 года. Слова, выделенные курсивом, были добавлены в Комитете по предложению г-на Джеральда Бальфура, хотя генеральный атторней заявил, что они не придают никакой дополнительной силы фразе «надлежащая правовая процедура», в то время как они, безусловно, кажутся рассчитанными на провоцирование судебных разбирательств. Сэр Генри Джеймс счел, что они делают приостановку действия Акта о неприкосновенности личности (Habeas Corpus) выходящей за рамки компетенции (ultra vires). Если таков их эффект, нет никаких причин их вставлять. Даже канадская провинция, чьи полномочия более ограничены, чем полномочия подчиненных государств в любой другой федерации, обладает «исключительными» полномочиями в пределах своих границ в отношении «собственности и гражданских прав» [175] и может вне всяких сомнений приостановить действие Акта о Habeas Corpus, если сочтет нужным.

Те же излишние слова фигурировали в подпункте (№ 9) о корпорациях.

ИРЛАНДСКИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН. [176]

Как я настаивал в главе X, это предмет, в котором ирландскому законодательному органу должны быть предоставлены широкие полномочия по конституционному пересмотру — гораздо более широкие, чем те, что содержались в обоих законопроектах о гомруле, — соответствующие полномочиям, предоставленным законодательным путем самоуправляющимся колониям и полномочиям, которыми всегда обладали составляющие федерацию штаты. В самом законопроекте мудрее всего было бы следовать проторенными дорогами, насколько это возможно, и не пускаться в эксперименты. Нынешние условия, к сожалению, весьма неблагоприятны для разработки какой-либо схемы, идеально подходящей для Ирландии.

Двухпалатный законодательный орган. — Руководствуясь этим принципом, мы должны утверждать, что положение Ирландии без представительства в Имперском парламенте определенно сделает необходимым создание второй палаты. Три провинции в составе федерации Канады (Манитоба, Британская Колумбия и Онтарио) предпочитают обходиться без вторых палат — так же поступает большинство швейцарских кантонов, — но все федеральные законодательные органы в мире являются двухпалатными, и все унитарные конституции самоуправляющихся колоний были или являются двухпалатными.

Верхняя палата. — Одним простым шагом было бы сформировать верхнюю палату из ограниченного числа ирландских пэров, избираемых всем их составом так же, как они избираются в настоящее время для представительства в Палате лордов. Исторические и практические соображения делают этот путь неприемлемым, хотя некоторые люди вполне оптимистично оценивают успех такого органа в завоевании доверия при непременном условии, что все представительство в Вестминстере прекратится. Именно членство — до унии в парламенте аскаданси, а после унии в парламенте отсутствующих землевладельцев — удерживало основную массу ирландского пэрства в состоянии яростной враждебности к основной массе ирландского народа. Те пэры, которые ищут и находят карьеру в ирландском народном законодательном органе — в обе палаты которого они, разумеется, будут иметь право избираться, — смогут сослужить ценную службу своей стране. То же самое применимо ко всем землевладельцам. Теперь, когда земельная реформа превращает саму Ирландию в нацию мелких землевладельцев, которые в большинстве стран имеют весьма консервативные склонности, древний раскол, судя по всему, исчезнет. Действительно, идеальная вторая палата должна, пожалуй, придавать особый вес городским и промышленным интересам, стремясь стать не обструктивным, а пересмотровым органом солидных, умеренных, высокообразованных деловых людей.

Нам предстоит выбрать одну из двух альтернатив: назначенная или выборная палата. Выбор сложен, поскольку вторые палаты по всему миру можно назвать находящимися на испытательном сроке. С другой стороны, от этого выбора не зависит ничего жизненно важного, поскольку опыт доказывает, что страны могут одинаково процветать при любой мыслимой разновидности второй палаты, при условии наличия механизмов, позволяющих народным чаяниям в конечном итоге восторжествовать. Европейские и американские примеры малопригодны для нас, а широко варьирующиеся типы внутри Империи не позволяют сделать надежных выводов. Необходимо делать поправку на влияние референдума везде, где он существует (как в Австралии и Швейцарии), как на силу, склонную ослаблять обе палаты, но особенно верхнюю палату законодательного органа. Действительно, кажется общепризнанным, даже канадцами, что назначенный сенат доминиона Канада, который пополняется по строгим партийным принципам сменяющими друг друга правительствами, не является успешным, и именно так его расценивали австралийские колонии, когда они вступали в федерацию и учреждали выборный сенат. Южноафриканские государственные деятели, которым приходилось считаться с расовыми разногласиями, подобными тем, что существуют в Ирландии, пошли на компромисс в виде сената, частично назначенного, частично избранного, но сделали всю эту схему пересматриваемой через десять лет. [177]

Было бы желательно, пожалуй, исходя из аналогичных соображений текущей политики, позволить тем, кто сейчас представляет меньшинство в Ирландии, иметь решающий голос в этом вопросе. Никакое устройство, созданное иначе как самой свободной Ирландией, не может считаться окончательным, и я лишь предполагаю, что назначенная палата была бы лучшим средством на первое время, или, как альтернатива, частично назначенная, частично выборная палата.

Если и в той мере, в какой верхняя палата является выборной, должны ли выборы быть прямыми или косвенными? Существует несколько привлекательный ирландский прецедент косвенных выборов, а именно нынешний весьма успешный Департамент сельского хозяйства, в формировании совета и комитетов которого советы графств принимают участие, [178] и я видел и восхищался весьма остроумной схемой ирландского производства для построения всего ирландского законодательного органа и министерства на этом принципе. Но возражения представляются значительными. Местные органы в будущем не должны быть замешаны в национальной политике. Это было их бичом в прошлом. Кроме того, принцип косвенных выборов находится в опале везде, больше всего в Соединенных Штатах. Австралия отвергла его в 1900 году, а южноафриканцы, предоставив ему частичное признание в сенате, сделали это средство временным.

Нижняя палата. — Нижняя палата вполне может избираться на основе того же избирательного права и от тех же избирательных округов, что и в настоящее время, с учетом любых незначительных изменений в перераспределении округов, обусловленных демографическими изменениями. Это, безусловно, вопрос, который Ирландия должна иметь все полномочия решить для себя самостоятельно впоследствии.

Предложения лорда Кортни о пропорциональном представительстве [179] заслуживают пристального внимания и обладают большой привлекательностью, особенно учитывая их весьма благоприятный прием со стороны националистов в Ирландии. Мое собственное мнение заключается в том, что столь новаторские предложения могут перегрузить законопроект, который, как бы просто он ни был сформулирован, вызовет очень долгие и очень жаркие дискуссии. Если бы нынешнее меньшинство рассматривало эту систему как реальную гарантию своих интересов, ее введение — хотя бы из тактических соображений — стоило бы любых затрат времени и труда; однако, если они принимают предположение о том, что существующие партии в Ирландии будут законсервированы при гомруле, и при этом указывают на малочисленность юнионистов во всех частях Ирландии, кроме северо-востока Ольстера, они могут продемонстрировать, что никакое практическое укрупнение избирательных округов не сможет серьезно повлиять на результаты выборов. Моя собственная точка зрения, уже высказанная ранее, заключается в том, что, при условии предоставления Ирландии достаточной свободы, в Ирландии вскоре неизбежно должны будут сформироваться совершенно новые партии, а старые барьеры расы и религии будут разрушены, и поэтому все средства, придуманные на основе противоположной гипотезы, в конечном итоге окажутся ненужными и могут даже показаться непопулярными и неудобными. С другой стороны, достоинства пропорционального представительства, которые совершенно не зависят от защиты меньшинств от угнетения, утверждаются с видимой обоснованностью. Утверждается, что эта система выдвигает вперед умеренных людей любых взглядов, сдерживает партийную вражду и стабилизирует политику государства. Но я думаю, что свободная Ирландия должна сама судить об этих достоинствах. В настоящее время основная масса населения не понимает этого вопроса и нуждается в серьезном просвещении, прежде чем сможет оценить суть дела.

Между тем, традиционная партийная система, основанная на традиционных избирательных округах, по меньшей мере не принесет Ирландии больше вреда, чем любому другому государству в Империи. Любые незначительные изъяны покажутся ничтожными на фоне грандиозных и благотворных перемен, осуществленных ответственным правительством.

РАЗНОГЛАСИЯ МЕЖДУ ДВУМЯ ПАЛАТАМИ.

Крайне важно предусмотреть решение этого вопроса, и было бы трудно предложить что-либо лучшее, чем положение законопроекта 1893 года: о том, что по истечении двух лет или после промежуточного роспуска вопрос должен решаться совместным голосованием на совместном заседании.

ФИНАНСОВЫЕ ЗАКОНОПРОЕКТЫ И РЕЗОЛЮЦИИ.

Должны вноситься в Нижнюю палату по предложению министра.

ПОЛИЦИЯ.

Королевская ирландская полиция и Дублинская столичная полиция должны находиться под ирландским контролем с самого начала. Первое из этих ведомств, несомненно, подлежит реорганизации, и его преобразование в обычную гражданскую полицию должно быть предпринято ирландским правительством, однако финансовые интересы «сокращенных» офицеров и рядовых сотрудников должны быть гарантированы в самом законопроекте.

СУДЬИ.

Все будущие назначения должны производиться ирландским правительством без шестилетнего приостанавливающего периода, указанного в законопроекте 1893 года. Нынешние ирландские судьи должны сохранить свои должности, как и в обоих предыдущих законопроектах. Прецедент Канады, где провинциальные судьи, в отличие от судей штатов в Австралии, назначаются и оплачиваются федеральным правительством, здесь, безусловно, неприменим.

СУДЕБНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ.

Федеральная аналогия, за исключением одной детали, отмеченной в следующем разделе, не применима к Ирландии. Требуется лишь одно положение поистине важного значения, а именно: чтобы апелляции в последней инстанции подавались в Судебный комитет Тайного совета, а не в Палату лордов. Судебный комитет является высшим апелляционным судом для всей Империи и, будучи усилен одним или несколькими ирландскими судьями, должен рассматривать ирландские апелляции. Верно, что в последнее время этот трибунал подвергался некоторой критике, особенно со стороны Австралии. Федеративные государства естественным образом стремятся обеспечить преобладающий авторитет для собственных Верховных судов. Но этот трибунал в целом популярен среди колониальных демократий, а аргумент об удаленности и расходах к Ирландии не применим. По окончании интересной дискуссии на последней Имперской конференции, в ходе которой выдвигались предложения об усилении Судебного комитета колониальными судьями, было решено, что Имперское правительство должно выдвинуть новые предложения об Имперском высшем апелляционном суде в составе двух палат: одной для Соединенного Королевства, другой для колоний. Если этот шаг будет предпринят, положение Ирландии потребует нового рассмотрения. [180]

РАССМОТРЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ВОПРОСОВ. [181]

Законность ирландского акта, получившего королевскую санкцию, будет определяться, подобно законности колониального акта, получившего королевскую санкцию, в обычном порядке ирландскими судами с возможностью окончательной апелляции в Судебный комитет, который для этого случая должен быть усилен одним или несколькими ирландскими судьями. Однако оба предыдущих законопроекта о гомруле содержали удобное положение о том, что лорд-лейтенант должен иметь право передавать вопросы законности, возникающие в связи с законопроектом до его принятия, в Судебный комитет Тайного совета для окончательного решения. Для этого положения существует полезный канадский прецедент в имперском акте, принятом в 1891 году, который наделяет генерал-губернатора в совете самыми широкими полномочиями передавать, inter alia, вопросы, касающиеся провинциального законодательства, в Верховный суд Канады с правом апелляции из него в Судебный комитет. [182] Следование этому прецеденту не повлечет за собой никаких федеральных осложнений.

СУДЬИ СУДЕБНОГО ВЕДОМСТВА КАЗНАЧЕЙСТВА.

Если Ирландия контролирует собственные таможенные и акцизные сборы, необходимость в учреждении этого трибунала отпадает, если только не требуется некий аналог колониальных судов адмиралтейства. [183] Законопроект 1886 года (статья 20) ограничивал юрисдикцию вопросами доходов. Законопроект 1893 года (статья 19) расширил ее, включив в нее «любой вопрос, не входящий в компетенцию ирландского законодательного органа», или «любой вопрос, затрагиваемый законом, который ирландский законодательный орган не вправе отменять или изменять». Создатели этой статьи явно находились под влиянием федеративного принципа, который предполагает наличие двух судебных инстанций: одной для федеральных дел, другой для дел провинциальных. Каких-либо оснований для того, чтобы пускаться в подобные осложнения в случае с Ирландии, не усматривается.

ГАРАНТИИ ДЛЯ СУЩЕСТВУЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В ИРЛАНДИИ. [184]

Сокращение штатов, а в некоторых ведомствах — резкое сокращение, потребуется на ирландской государственной службе точно так же, как оно потребовалось в Трансваале после предоставления гомруля этой колонии. Крайне желательно предусмотреть в законодательном порядке гарантии для существующих интересов. В случае с Трансваалем подобных положений предусмотрено не было, что привело к определенным дурным настроениям. Прошлая ответственность за чрезмерные гражданские расходы лежит, разумеется, на Великобритании, как это было и в случае с Трансваалем, и из соображений абстрактной справедливости в том случае было бы честно со стороны Великобритании взять на себя часть расходов по компенсации сокращенным государственным служащим. Однако практические возражения против такой политики весьма велики. В этом, как и во всех прочих вопросах, Ирландия выиграет от независимости больше, чем от финансовой помощи, какими бы вескими соображениями она ни оправдывалась. Все выплаты должны составлять прямую статью расходов ирландской казны, а не имперской казны в первую очередь с последующим возмещением за счет Ирландии, как это в некоторых случаях предусматривалось законопроектом 1893 года.