«Каркас гомруля»

Субсидия, если она будет предоставлена, ни в коем случае не должна, как я полагаю, предназначаться — по дурному прецеденту, заложенному законопроектами 1886 и 1893 годов [137], — для какой-то конкретной статьи расходов в Ирландии, будь то полиция, пенсии, Земельная комиссия или образование. Как я показал ранее, нет ничего проще, чем вычленить статьи чрезмерных расходов или недофинансирования, за которые сама Ирландия не несет ответственности. Но целевое выделение субсидии на любые из этих целей было бы излишним, если только не ставится задача сохранить имперский контроль над соответствующей службой. Как я настаивал в главе X, ни одна из упомянутых выше служб не должна оставаться под имперским контролем. Расточительство в первых трех не удастся должным образом пресечь иначе как силами ответственной Ирландии. Равно как и дополнительные средства на образование не будут потрачены должным образом до тех пор, пока они не будут собраны и потрачены самой Ирландией. Нет никаких других служб, за исключением разве что почты, к которым субсидия могла бы хоть как-то применяться. Даже в этом случае целевая субсидия была бы неуместна. Но почта находится вне обсуждаемого нами предмета. Если бы из соображений обоюдного удобства она осталась под имперским контролем — шаг, который не сделал бы обязательным ирландское представительство в Вестминстере, — ее финансы оставались бы, как и сейчас, общими для всего Соединенного Королевства. Официально на основе слабых свидетельств считается, что ирландская почта несет убытки в размере 249 000 фунтов стерлингов, и этот убыток записывается на счет Ирландии и идет на увеличение дефицита, который мы рассматривали. При нахождении почты под имперским контролем первоначальный дефицит, подлежащий покрытию за счет субсидии, уменьшился бы на сумму этих убытков. Если же будет решено, что Ирландия по справедливости имеет право на долю крупной общей прибыли, получаемой почтовыми службами Соединенного Королевства, то годовая прибыль, причитающаяся таким образом Ирландии, будет засчитываться в счет ежегодной субсидии до тех пор, пока эта субсидия продолжается, а после ее прекращения станет чистой статьей дохода Ирландии. Мое собственное мнение, как я заявлял в главе X, заключается в том, что ирландская почтовая система, независимо от того, приносит ли она сама по себе прибыль или убыток, должна находиться под ирландским контролем.

III.

БУДУЩИЙ ВКЛАД В ИМПЕРСКИЕ СЛУЖБЫ. Этот вопрос должен быть оставлен на усмотрение самой Ирландии, как это принято у самоуправляющихся колоний. В настоящее время Ирландия никаких взносов не делает, и устанавливать будущую дату, с которой должен начаться фиксированный взнос, подобный тому, что платит Остров Мэн, — курс едва ли практичный, даже если бы он был желателен.

IV.

ДОЛЯ ИРЛАНДИИ В НАЦИОНАЛЬНОМ ДОЛГЕ. До двух лет назад Ирландия, разумеется, вносила свой вклад, inter alia, в ежегодные проценты и амортизационный фонд по национальному долгу Соединенного Королевства, составлявшие в 1910–11 годах 24 554 000 фунтов стерлингов. Невозможно оценить ее долю в основном теле долга, и я едва ли думаю, что кто-то всерьез предложит обременять новую Ирландию старым долгом, основанным на какой-то произвольной оценке. За подавляющую часть долга, созданного в прошлом, она несет небольшую моральную ответственность — во всяком случае, не большую, чем самоуправляющиеся колонии. В этом отношении она должна начать, подобно им, с чистого листа.

V.

ДОЛЯ ИРЛАНДИИ В ИМПЕРСКИХ ПРОЧИХ ДОХОДАХ. С другой стороны, Ирландия ввиду упомянутых отмен должна отказаться от той доли имперских прочих доходов, на которую она технически имеет право, получаемых главным образом от акций Суэцкого канала и Монетного двора и составляющих в общей сложности в 1910–11 годах 2 769 500 фунтов стерлингов. [138]

VI.

ИРЛАНДСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД ТАМОЖНЕЙ И АКЦИЗАМИ. Давайте теперь вплотную подойдем к этому важному вопросу. Главный аргумент в пользу утвердительного ответа состоит в том, что поступления от этих пошлин составляют почти четыре пятых налоговых доходов, собираемых в Ирландии. Каковы же возражения?

Нам едва ли стоит рассматривать общее возражение, иногда выдвигаемое якобы в интересах Ирландии, заключающееся в том, что ее государственные деятели имеют малый финансовый опыт. Этот факт верен, и в нем нет их вины. Но финансовая схема не может разумно строиться на признании временного отсутствия опыта.

Я объединяю таможню и акцизы, потому что считаю, что не может быть серьезного вопроса о проведении различия между ними и предоставлении Ирландии права вводить и собирать собственные акцизные сборы при одновременном отказе ей в полномочиях над таможней. Верно, что до 1860 года такое различие проводилось и на ирландские спиртные напитки налагался более низкий акцизный сбор, чем на британские [139]; но тенденция во всех современных государствах заключается в том, чтобы сделать орган, ведающий таможней, тем же, что ведает акцизами, и любое отступление от этого принципа в случае современной Ирландии способно вызвать значительные неудобства. Лицензионные сборы, которые включаются в статью акцизов, могут, вне всякого сомнения, без особых неудобств отличаться от остальных, но их ирландские поступления (284 000 фунтов стерлингов) слишком малы, чтобы влиять на этот вопрос.

Следовательно, акцизы следуют за таможней. Каковы возражения против предоставления Ирландии — подобно Острову Мэн и Нормандским островам — контроля над собственной таможней? Без сомнения, установление нового таможенного барьера между Ирландией и Великобританией само по себе является недостатком. Таможенная инфраструктура, конечно, существует в настоящее время, поскольку Ирландия — это остров; и дополнительная функция проверки британских, а также иностранных импортных товаров в Ирландию не привела бы к какому-то значительному росту расходов; однако, поскольку бо́льшая часть внешней торговли Ирландии приходится на Великобританию, определенные неудобства и расходы как для Ирландии, так и для Великобритании в связи с прохождением таможенного барьера товарами по обе стороны Ирландского моря, несомненно, возникнут.

Это кажется пределом, до которого критика может справедливо доходить в случае Ирландии и Великобритании. Это ровно то же самое, что имеет место в аналогичном случае Новой Зеландии и Австралийского Союза, где небольшое островное государство имеет отдельную таможенную систему от крупного, богатого и густонаселенного соседа той же расы и со множеством одинаковых интересов. Это ровно то же самое, что происходит в параллельном случае маленького Ньюфаундленда и великого Доминиона Канада. Ни Доминион, ни Союз не заявляют, что близость, мощь и расовое единство дают им право контролировать торговлю и налогообложение своих маленьких независимых соседей, равно как взаимная независимость не порождает ни малейших трений. Напротив, как Доминионы, так и Союз строились на том жизненном принципе существовавшей ранее государственной независимости, от которой добровольно отказались ради более масштабных целей. Вся Империя держится на принципе местной автономии и, прежде всего, на принципе местной финансовой автономии. Попытки в Америке отстоять противоположную теорию привели к катастрофе. Мы поколениями считали совершенно естественным, что самоуправляющиеся колонии имеют собственные таможенные системы, даже когда они используются для введения тяжелых пошлин на товары, поступающие из метрополии, и мы знаем, что эта свобода принесла сторицей плоды в виде привязанности и преданности имперскому Правительству. До унии Великобритании и Ирландии считалось столь же естественным, что Ирландия должна иметь контроль над собственной таможней наряду со всеми другими ветвями доходов. Даже после унии, хотя никакого ирландского контроля над чем бы то ни было ирландским не существовало, признавалось вплоть до налогово-бюджетного объединения двух стран в 1817 году, что ирландские условия требуют отдельной таможенной системы, которая фактически и существовала до 1826 года. [140] О том, как было осуществлено налогово-бюджетное объединение и последовавшая за ним ликвидация раздельной таможни, я рассказал в главе XI. Это неприятная история. По меньшей мере условия — моральные и материальные — были таковы, что никак не позволяли сделать вывод о существовании какой-либо неотъемлемой необходимости в совместной таможне между Ирландией и Великобританией. Презумпция, порожденная всеми последующими событиями, ведет в противоположном направлении.

Но традиция единой таможни, насчитывающая почти вековую историю, обладает огромной силой и, если ее бесстрашно не подвергнуть критическому разбору и сомнению, способна — подкрепленная страстями, разожженными великим спором о свободе торговли и протекционизме, — бросить вызов предупреждениям, отчетливо начертанным на страницах истории. Эту традицию необходимо поставить под сомнение. Что бы мы ни говорили о близости Ирландии и Великобритании, как бы мы ни рассуждали в юридических трудах, брошюрах, передовых статьях, дебатах о том, какими теоретически должны быть финансово-экономические отношения двух стран, мы не можем уйти от того факта, что здесь, как и во многих других отношениях, и человеческая, и экономическая проблема перед нами — это в своей основе колониальная проблема, и то, что она такова, — вина не Ирландии, а Великобритании.

Убежденность в гомруле, как мне кажется, неизбежно предполагает готовность предоставить Ирландии собственные таможни. Великобритания не имеет морального права утверждать, что ее взгляды на торговлю должны определять курс ирландской политики; и если Великобритания искренне верит в гомруль, она должна быть готова довериться Ирландии, независимо от экономических последствий и независимо от влияния на великую дискуссию о тарифах.

Влияние на эту дискуссию я обсуждать не буду. Мне представляется, что оно имеет лишь тактический и предвыборный интерес, и эту сторону проблемы гомруля я строго обходил стороной, выражая при этом в общих целях свою уверенность в том, что здравая политика и здравая тактика на самом деле совпадают. Законопроект о гомруле гораздо вероятнее будет сорван из-за робости, чем из-за смелости, из-за предосторожностей и компромиссов, а не из-за бесстрашного приспособления британской политики к ирландским реалиям и нуждам.

Что касается опасности для Великобритании в виде раздельных ирландских таможен, то она, как мне видится, сильно преувеличена. Собственные интересы Ирландии будут диктовать ее действия в первую очередь. Каковы именно Ирландия сочтет свои интересы, никто не может предсказать с уверенностью за пределами определенного рубежа, поскольку ирландское общественное мнение еще не сформировано. Ирландия принимала мало участия в фискальной дискуссии или вовсе не участвовала в ней по той простой причине, что была поглощена задачей достижения гомруля, и до тех пор, пока она его не получит, она лишена возможности формулировать заслуживающее доверия национальное мнение по большинству великих вопросов, будоражащих современные общества. Тем не менее, традиции в пользу протекционизма не существует даже со времен коммерчески свободного парламента Граттана. Вопрос о низком защитном или чисто фискальном тарифе на импорт не подвергался серьезному исследованию. Давайте с самого начала откровенно признаем, что ни одна страна в мире, находящаяся в таком экономическом положении, как Ирландия, не обходится без общего тарифа того или иного рода, и сегодня, вне всякого сомнения, существует немало ирландцев вне политической жизни, которые выступают за поощрение зарождающейся ирландской обрабатывающей промышленности посредством достаточных защитных пошлин, направленных как против Великобритании, так и против остального мира. Было бы странно, если бы это было не так, учитывая тяжелое прошлое задушенных ирландских отраслей промышленности и те напряженные усилия, которые в настоящее время предпринимают Комитеты по развитию для продвижения производства и продажи ирландских товаров во всех частях света. Есть также немало убежденных сторонников свободной торговли; да и сами Комитеты по развитию официально не являются протекционистами. Иногда высказывается мнение, что Ирландия, которая легко могла бы обеспечить себя продовольствием, занимает нездоровое положение, экспортируя большую долю собственной сельскохозяйственной продукции — масла, бекона, мяса и т. д., — и импортируя для собственного потребления более низкокачественные британские и иностранные сорта некоторых основных продуктов питания; однако, насколько это возможно выяснить, преобладающее мнение сводится к тому, что сельскохозяйственный тариф не стал бы хорошим средством от этой слабости, если таковая имеется, и что будущее развитие Ирландии, подобно развитию Дании, заключается в возрастающей научной организации ее сельскохозяйственных отраслей и в лучшей обработке собственной земли. «Лучшее земледелие, лучший бизнес, лучшая жизнь» — если воспользоваться замечательным девизом, придуманным сэром Хорасом Планкеттом для Ирландского общества сельскохозяйственной организации. В отсутствие ирландского законодательного органа отдельным высказываниям мнений нельзя придать особого значения. И все же некоторая доля предвидения допустима. Ирландский законодательный орган должен будет изучать национальные интересы, и с уверенностью можно утверждать по крайней мере одно: интерес Ирландии заключается в поддержании тесных и дружественных торговых отношений с Великобританией. К сожалению, мы не располагаем средствами для точного определения объемов торговли, осуществляемой Ирландией соответственно с Великобританией, а также с зарубежными и колониальными странами. Ирландская коммерция принимает, разумеется, три формы: (a) прямая торговля со странами за пределами Великобритании; (b) косвенная торговля с этими странами через Великобританию; (c) прямая местная торговля с Великобританией. Статистики Ирландского департамента сельского хозяйства предпринимают лишь несовершенную попытку разграничить эти категории, однако их цифры, насколько позволяют судить, неопровержимо доказывают, что основная масса внешнеторгового оборота Ирландии относится к категории (c) — местной торговле с Великобританией. Общая стоимость ирландской торговли в 1909 году оценивается в 125 675 847 фунтов стерлингов, из которых 63 947 155 фунтов стерлингов приходилось на импорт, а 61 728 692 фунта стерлингов — на экспорт. Вероятно, по меньшей мере 80 процентов этой торговли были строго местными. Безусловно, Великобритания является рынком сбыта практически для всей ирландской сельскохозяйственной продукции и для большей части ее экспорта льна, судов, табака, алкоголя и т. д. Любые агрессивные действия, способные спровоцировать торговую войну, были бы гибельны для Ирландии, в то время как Великобританию они задели бы гораздо меньше в пропорциональном отношении. Но на самом деле пострадали бы обе страны: Великобритания — от потери легкодоступного источника продовольствия исключительной ценности не только по экономическим, но и по стратегическим соображениям; Ирландия — от потери прекрасного и незаменимого покупателя.

С другой стороны, каковой бы ни была торговая политика Ирландии, она определенно нуждается в праве устанавливать собственные пошлины на такие товары, как чай и сахар, которые имеют иностранное происхождение и ныне доставляются ей исключительно через британские порты. Налогообложение подобного рода имеет важнейшее значение для страны, где заработная плата в сельском хозяйстве составляет в среднем всего одиннадцать шиллингов в неделю и которая не может сократить свой непомерный счет по выплате пенсий по старости без предоставления некоторой компенсационной помощи затрагиваемым слоям населения. Табак, в отношении которого Ирландия в обработанном виде является как значительным производителем, так и крупным потребителем, относится к той же категории. Алкоголь является важным предметом как производства, так и потребления в Ирландии, и ирландский законодательный орган должен иметь возможность формировать и проводить собственную алкогольную политику. Ирландия столь же способна и склонна содействовать трезвости, сколь и Великобритания, и столь же компетентна в деле примирения политики трезвости с должным учетом интересов производства и распределения.

Таможенный тариф — это ирландский вопрос, а не ольстерский. Интересы протестантских фермеров Северо-Восточного Ольстера идентичны интересам остальной Ирландии, и очевидно, что для Ирландии в целом будет иметь глубочайшее значение защита интересов судостроительной и льняной отраслей на Севере тем путем, который покажется наилучшим. Промышленные комитеты по развитию, объединенные в национальную организацию и стоящие далеко над мелочными сектантскими дрязгами, могут послужить гарантией того, что Ирландия выдержит безопасный финансовый курс в своей торговой политике.

Если существует небольшая опасность или таковая вообще отсутствует в том, что получившая гомруль Ирландия совершит собственные тарифные глупости, она, несомненно, имеет право избежать дальнейшего запутывания в тарифной политике Великобритании. Каков будет исход великой фискальной дискуссии Великобритании, не может предсказать никто. Но до тех пор, пока защитный тариф остается краеугольным камнем созидательной политики одной из британских партий, сохраняется высокая вероятность того, что такой тариф, который был бы единым для всего Соединенного Королевства, будет проведен в жизнь. Сторонники свободной торговли, подобные мне, могут сожалеть об этой возможности, но мы не можем закрывать на нее глаза. Этот тариф, если и когда он будет разработан, станет разрабатываться — подобно тарифу свободной торговли прошлого — без учета ирландских интересов, которые носят преимущественно сельскохозяйственный характер, и с исключительным учетом британских интересов, которые являются главным образом промышленными. Каким бы ни был первоначальный идеал консервативных протекционистов, сколь высоко они ни ценили некогда защиту сельского хозяйства, неудержимые политические силы заставили их двигаться в направлении тарифа, разработанного главным образом ради обеспечения поддержки со стороны крупных промышленных городов. Электоральная мощь этих городов, растущее недовольство рабочего класса в большинстве регионов мира в связи с возрастающей стоимостью жизни, тот факт нигде и ни при каких мыслимых обстоятельствах Великобритания не может прокормить собственное население — все это нашло отражение в окончательном отказе партийных лидеров от предложенной небольшой пошлины на колониальный импорт и в признании мистером Бонаром Лоу в Манчестере во время последних всеобщих выборов того, что предлагаемый тариф не принесет пользы фермерам. Не уменьшит ощутимо препятствия на пути введения налогов на продовольствие в Соединенном Королевстве и провал Соглашения о взаимности между Канадой и Соединенными Штатами. Любой осуществимый защитный тариф по причине своей несправедливости по отношению к Ирландии вызвал бы сильное и законное возмущение в этой стране, которая подвергается жесточайшей конкуренции со стороны иностранных и колониальных продуктов питания, однако ее главная конкуренция в сфере промышленных товаров — это сама Великобритания. Единственной ирландской отраслью, которая могла бы его поддержать, является льняная промышленность Севера. Он не вызвал бы никакого интереса у судостроительной промышленности, которая ни в одной части Британских островов не может ничего выиграть от протекционизма, в чем, полагаю, сходятся все участники дискуссии. Другие мелкие обрабатывающие отрасли станут жаловаться на то, что ничего не приобрели; в то время как сельское население будет жаловаться на то, что как потребители они пострадают от более высоких цен на одежду и другие промышленные изделия, тогда как о них как о производителях забыли.

Данная трудность является лишь очередным доказательством различия экономических условий между Великобританией и Ирландией, а также искусственного и неестественного характера нынешнего фискального союза. Справедливость по отношению к Ирландии требует его расторжения. Опасности являются мнимыми. Либералы, сколь ни была бы тверда их вера в свободную торговлю, должны разделять мнение лорда Велби и его коллег-сторонников гомруля по Комиссии по финансовым взаимоотношениям о том, что «даже если Ирландия инициирует протекционистскую политику, в данном случае, как и в случае с колониями, свобода есть большее благо, чем свободная торговля». Что касается протекционистов, то я никогда не видел исходившего из этого лагеря аргумента и не представляю, как вообще можно сформулировать последовательный или правдоподобный аргумент в пользу того, что единый тариф для Соединенного Королевства может быть справедливым по отношению к Ирландии. Профессор Хьюинс, ведущий экономист в области тарифной реформы, фактически признает эту невозможность в своем Введении к книге мисс Мюррей «Коммерческие отношения между Англией и Ирландией». Он указывает на две здравые линии политики, которые могли бы быть приняты по отношению к Ирландии в период, предшествовавший Унии: (1) поставить ее на уровень равенства с колониями, применяя меркантилистскую систему без разбора и беспристрастно как к колониям, так и к ней самой; или (2) стремиться с самого начала к финансовому и коммерческому единству Британских островов. Ни один из этих курсов предпринят не был. Ирландия, хотя ее сохранили финансово и коммерчески обособленной, «оказалась в менее благоприятном положении, чем колония». Что касается современности, то «большинство трудностей экономического характера в финансовых отношениях между Англией и Ирландией, — говорит профессор, — проистекают из различий в экономической структуре и организации обеих стран. Если бы Ирландия была высокоорганизованной, густонаселенной, промышленной страной, нынешняя фискальная система, вероятно, работала бы не хуже, чем в городских районах Великобритании. Но какими бы ни были достоинства или недостатки этой системы, она определенно разрабатывалась без какого-либо учета экономических условий, преобладающих в Ирландии». Мы ждем кажущегося неизбежным политического вывода, но напрасно. Профессор Хьюинс — юнионист. ««Национальная» политика для Ирландии... вряд ли когда-либо окажется возможной». Что ж, это сказано прямо, и чем прямее произносятся подобные вещи, тем лучше. Пусть юнионисты, если пожелают, откровенно заявят Ирландии, что она должна вечно страдать из-за Унии, но пусть они не делают вид — как они это делают, — будто Ирландия извлекает выгоду из Унии.

VII.

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ФИНАНСЫ. Как только мы сходим с простого пути финансовой независимости и пытаемся выстроить схемы, которые, с одной стороны, маскируют финансовые трудности Ирландии, а с другой — обеспечивают имперский контроль над ирландскими таможнями и акцизами, мы запутываемся в клубок трудностей. Краткое рассмотрение этих схем еще сильнее оттенит достоинства более простого решения.

Прежде всего, давайте окончательно покончим с федеративной аналогией. В главе X я показал, что структура гомруля не может быть федеративной, поскольку условия для федерации в Соединенном Королевстве отсутствуют. Одной из неизменных черт федерации является федеративный контроль над таможнями и акцизами, но я указывал, что столь же неизменным предварительным условием федерации выступает готовность самоокупающегося государства, ранее обладавшего полной финансовой независимостью, отказаться от своего индивидуального контроля над этой сферой налогообложения в пользу федерального правительства по своему выбору, и что в случае Ирландии подобное условие отсутствовало. Тем не менее, некоторые черты федеративных финансов несомненно могут обнаруживать поверхностную аналогию с англо-ирландскими условиями и потому могут привлекать тех, кто страшится предоставления Ирландии финансовой независимости. Во-первых, можно найти федеративные прецеденты для выплаты из общего котла определенных крупных статей ирландских расходов. Прецедентов выплаты содержания полиции не существует, но пенсии по старости, например, выплачиваются в Австралии Содружеством, а не штатами. Главный интерес, однако, представляет механизм федеративных финансов. Австралийская и канадская федерации — единственные две, которые наводят хотя бы на отдаленную параллель. В них подчиненные штаты фактически «субсидируются» за счет регулярных ежегодных выплат из федеральных доходов, получаемых главным образом от таможен и акцизов, и в случае Австралии, как я отмечал на стр. 245, этот процесс в настоящее время влечет за собой сложную систему бухгалтерского учета для разграничения «собранного» и «истинного» дохода отдельных штатов, схожую по своему роду с расчетами, которые ныне производит Казначейство для определения «собранного» и «истинного» дохода, поступающего из Ирландии, Шотландии и Англии.

В Австралии эта система бухгалтерского учета дискредитирована, хотя недавняя попытка упразднить посредством референдума Содружества как ее, так и финансовую систему, частью которой она является, едва не увенчалась успехом. Остается надеяться, что какая бы финансовая схема ни была принята для Ирландии, этот дурной колониальный прецедент наряду с прецедентом Законопроекта о гомруле 1893 года не послужит предлогом для увековечения системы, чьи изъяны столь вопиющи и которая служит источником постоянного недовольства для Ирландии. Если ирландские таможни и акцизы должны оставаться вне ирландского контроля, в то время как их поступления должны зачисляться на счет Ирландии, пусть весь ее собранный доход от этих источников зачисляется на ее счет, несмотря на чрезмерное распределение средств, которое повлечет за собой этот шаг.

Помимо этого пункта схожести в механизме, австралийские и канадские субсидии штатам и провинциям соответственно не имеют никакой ценности в качестве моделей для Законопроекта о гомруле. Давайте рассмотрим случай Австралии. Там Содружество, помимо исключительного контроля над таможнями и акцизами, обладает общими полномочиями в области налогообложения наряду со штатами, хотя на практике налогообложение Содружества почти полностью ограничивается таможнями и акцизами. Весь профицитный доход Содружества, согласно действующему закону, подлежит возврату штатам, причем общая годовая сумма такого возврата должна составлять не менее трех четвертей общих поступлений от таможен и акцизов; столь велики эти поступления и столь малы относительно расходы правительства Содружества. Здесь с самого начала наличествует черта, которая ставит австралийские федеративные финансы в совершенно иную категорию по сравнению с финансами Соединенного Королевства, где лишь 47,6 процента доходов поступает от таможен и акцизов. Распределения профицитных доходов между штатами также не являются в действительности «субсидиями» даже в случае беднейших штатов, но представляют собой выплаты — на основе метода, закрепленного в Конституции, — той части вклада штата в федеральные службы, в которой федеральное правительство не нуждается. Здесь система бухгалтерского учета оказывается нам некоторой полезной услугой, поскольку она выявляет — по меньшей мере приблизительно — как взнос, так и фактический возврат, который основывается на расчете суммы, сэкономленной штатом за счет передачи определенных ведомств федеральному правительству, за вычетом подушного сбора на новые федеральные расходы, как, например, на пенсии по старости (см. таблицу на стр. 297).

Основная масса показанных налоговых поступлений, как я уже говорил, поступает от таможен и акцизов, и нет необходимости приводить соответствующие цифры доходов от этих пошлин. Как будет видно после вычета выплат из взносов, даже беднейшие штаты вносят существенный чистый вклад в федеральные цели. С другой стороны, относительная доля дохода, вносимого Западной Австралией и Тасманией, уменьшается. В Западной Австралии она составляла 12,49 процента от общего объема в 1905 году и 8,13 процента от общего объема в 1909 году. За тот же период валовый взнос Западной Австралии уменьшился не только относительно, но и фактически: с 1 431 624 фунтов стерлингов в 1905 году до 1 166 126 фунтов стерлингов в 1909 году, в то время как возврат ей также уменьшился с 1 031 223 фунтов стерлингов в 1905 году до 627 933 фунтов стерлингов. Возврат Тасмании также уменьшается, хотя ее валовый взнос увеличился. Эти обстоятельства наводят на мысль о небольшом сходстве с растущей диспропорцией между ресурсами Ирландии и Великобритании, но они не помогают нам в решении ирландской проблемы. Каждый австралийский штат, внося все свои поступления от таможен и акцизов федеральному правительству, получает назад по меньшей мере половину, а в некоторых случаях и две трети, и присоединяет эту сумму к своему собственному независимому доходу для содержания правительства штата. Возвращаемая сумма составляет в среднем чуть менее четверти общего дохода штата — если быть точным, 23,01 процента. Из оставшихся 76,99 процента лишь 10 процентов в среднем поступает от прямого налогообложения; 10,10 процента — от общественных земель, 4,15 процента — от прочих услуг и не менее 52,55 процента — от общественных работ (железных дорог, трамваев, гаваней и т. д.).

ВЗНОСЫ ШТАТОВ АВСТРАЛИЙСКОГО СОДРУЖЕСТВА И ВОЗВРАТЫ ИМ, 1908–1909 гг.

Contributions to Revenue.Repayments from Commonwealth. ££ New South Wales5,621,9583,326,276 Victoria3,750,1611,987,435 Queensland1,989,5401,027,047 South Australia1,307,621716,957 Western Australia1,166,126627,938 Tasmania515,387244,747 Total Commonwealth Revenue.Total Repayments. 14,350,7937,930,395 Ниже приводятся подробные данные о доходах за 1908–1909 годы соответственно по самому богатому и самому бедному штатам:

Particulars.New South Wales.Tasmania. ££ Refunded by the Commonwealth3,377,213232,342 Taxation (direct)907,249250,835 Public Works and Services7,309,062329,192 Land1,778,00296,519 Miscellaneous274,60025,017 Totals13,646,126934,405 Теперь обратимся к тому, что Ирландия вообще не получает государственных доходов от общественных работ и собирает лишь 24 500 фунтов стерлингов из общей суммы в десять миллионов от общественных земель; в то время как 29,25 процента ее «истинного» налогового дохода поступает от прямого налогообложения и 70,75 процента — от таможен и акцизов. Лишить ее хотя бы трети поступлений от таможен и акцизов означало бы оставить ее с дефицитом в три с половиной миллиона, который пришлось бы восполнять за счет увеличения прямого налогообложения, и без того намного более высокого, чем в любой части Австралии. Она нуждается в каждом пенни своего дохода из какого бы то ни было источника, и извлечь из нее взнос на имперские службы нет никакой возможности, если только это не иллюзорный взнос, основанный на поддельных цифрах.

Истинный урок, который можно извлечь из австралийского сравнения, заключается в том, что и Австралия, и Ирландия являются странами, где накопленное богатство сравнительно невелико и где значение косвенного налогообложения очень велико. Тем больше оснований предоставить Ирландии контроль над ее собственным косвенным налогообложением. Канада и поистине все самоуправляющиеся колонии подсказывают тот же урок. В Канаде федеральный парламент или парламент Доминиона обладает неограниченными полномочиями в области налогообложения, а за провинциями закреплено лишь параллельное право прямого налогообложения в пределах их соответствующих границ (Акт о Британской Северной Америке, статьи 91 и 92). На практике почти весь федеральный налоговый доход поступает от таможен и акцизов. У нас нет материалов для сравнения валовых и чистых провинциальных взносов, поскольку никакой учет не ведется. Согласно Акту 1907 года, пересмотревшему прежние договоренности, каждой провинции предоставляются две небольшие субсидии, составляющие фиксированную статью расходов в валовом федеральном доходе и не имеющие определенной пропорции с доходом от таможен и акцизов.

1. A subsidy (from £20,000 to £40,000) based on the total provincial population.

2. Выплата из расчета 80 центов на душу населения провинции.

Обе они вместе взятые весьма малы по сравнению с австралийскими выплатами. Ни одна из них в действительности не является субсидией, хотя так называется, но представляет собой возврат косвенно внесенного профицита. Действительно, вполне возможно, что новая и бедная провинция фактически вносила бы меньше, чем получала обратно. Одна провинция, Британская Колумбия, долго жаловалась на то, что вносит гораздо больше своей доли и получает обратно слишком мало, в соответствии с Актом 1907 года добилась исключительной дотации в размере 20 000 фунтов стерлингов. Суммы, собираемые независимо в каждой провинции на содержание провинциальной администрации, как и в Австралии, лишь в очень небольшой степени происходят от прямого налогообложения и в очень большой — от общественного имущества; не от железных дорог, трамваев и т. д., как в Австралии, а главным образом от обширных участков общественных земель. В этом отношении провинции напоминают Доминион, который извлекает большой доход из того же источника.

Таким образом, в трех жизненно важных пунктах англо-ирландские финансы отличаются от финансов колониальных федераций. Весь чистый доход Ирландии поступает от налогов; он нужен ей целиком; и ее экономические условия кардинально отличаются от условий Великобритании. Далеко не заимствуя что-либо из федеративных финансов, мы должны вывести из них урок финансовой независимости для Ирландии. При наличии всех мощных центростремительных сил — моральных и материальных, — которые изначально объединили и ныне удерживают вместе федеративные штаты Австралии и Канады, продолжаются непрекращающиеся споры и порой возникает значительная напряженность по финансовым вопросам, как правило, в связи с положением более бедных провинций или штатов. Некоторые проблемы до сих пор не разрешены. Авторитетные специалисты, среди которых и сер Артур Бурино, считают канадские субсидии нездоровыми. Австралия недовольна своей системой. Американские штаты, отказываясь от таможен и акцизов, являются самоокупающимися образованиями; но эта система имеет свой недостаток в виде федеративной расточительности. Мы должны помнить также, что даже если бы эти примеры представляли для нас какую-либо пользу, слабые штаты или провинции в федерации обладают большим влиянием на федеративную финансовую политику, чем Ирландия могла бы иметь при любой схеме, резервирующей таможни и акцизы за имперским парламентом; поскольку федеративный принцип, частично нарушенный лишь в случае Канады, заключается в предоставлении им непропорционально высокого представительства в верхней федеративной палате, которая может отклонять финансовые законопроекты.

По всем статьям положение Ирландии — это положение страны, которая настоятельно нуждается в фискальной изоляции, аналогичной той, которою пользовались штаты до создания федерации, прежде чем она сможет мечтать о том, чтобы пуститься в плавание по опасному морю квазифедеративных финансов. Хватает неприятностей и от нынешней совместной системы. Мы должны покончить с ней раз и навсегда, позволить Ирландии при минимальной временной помощи найти собственное финансовое равновесие и тем самым заложить основу, возможно, для подлинной федерации в будущем.

VIII.

АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ СХЕМЫ ФИНАНСОВ ГОМРУЛЯ Исторически они распадаются на два класса; хотя, как я покажу, сегодня они по всем практическим соображениям слились воедино.

Эти два класса таковы: (1) гладстонианский; (2) «договорной».

1. Схемы мистера Гладстона. Нет необходимости разбирать их в мельчайших деталях, хотя, если читатель пожелает это сделать, он найдет подробности в Приложении. Четыре выдающиеся черты были общими для схем как 1886, так и 1893 годов: (a) постоянный имперский контроль над введением таможен и акцизов; (b) ирландский контроль над всеми остальными налогами; (c) ежегодный ирландский взнос на имперские расходы; (d) имперская выплата части стоимости ирландской полиции.

В отношении (a) наиболее важным пунктом различия в двух законопроектах было то, что по первому законопроекту за Ирландией числился весь ее «собранный» доход от таможен и акцизов, а по второму (в исправленном виде) — только ее «истинный» доход, который был меньше первого на 1 700 000 фунтов стерлингов. Другим пунктом, в котором два законопроекта различались, было разрешение Ирландии согласно законопроекту 1893 года по истечении шести лет собирать собственные акцизы. Как введение, так и сбор были полностью зарезервированы по законопроекту 1886 года. Я уже приводил основания нецелесообразности сохранения контроля над таможнями и акцизами. Позвольте мне лишь попросить читателя в заключение представить себе эту ситуацию. Каким образом Ирландия могла бы выстроить финансовую политику? Три четверти доходов страны, чьи экономические условия глубоко отличны от британских и которая нуждается в радикальных реформах расходов и заметных изменениях в налогообложении, в том виде, в каком они взимаются в настоящее время, оказались бы навсегда вне досягаемости ирландского канцлера казначейства и, несмотря на представительство в Вестминстере, которое повлечет за собой имперский контроль, в конечном счете колебались бы в соответствии с британскими нуждами и представлениями. В конечном счете, повторяю я; но попутно возникали бы резкие и пагубные конфликты. Могли бы случаться ситуации, подобные ситуации 1909 года, когда большинство ирландцев — правые или неправые — возмущались формой нового налогообложения и добились бы отклонения бюджета, если бы этот шаг не был вреден для перспектив гомруля. Бесполезно обвинять либо Ирландию, либо Великобританию. Каждая страна обязана изучать свои собственные обстоятельства. Подобный кризис поставил бы под угрозу даже самую крепкую федерацию. На данный момент нас вовсе не интересует достоинство или недостаток того знаменитого бюджета. Нас интересуют влияние на отношения двух стран и неотъемлемое право Ирландии и Великобритании делать то, что они считают наилучшим для собственных интересов.

В отношении (b) законопроект 1893 года отличался от законопроекта 1886 года предусмотренным переходным периодом в шесть лет, в течение которого все существующее налогообложение в Ирландии должно было находиться под имперским контролем, хотя Ирландия могла вводить собственные дополнительные налоги. По истечении шести лет — а по законопроекту 1886 года с самого начала — Ирландия должна была получить контроль над всеми налогами, кроме таможен и акцизов. В чем мудрость выбора прямого налогообложения в качестве исключительно подходящего для ирландского контроля? Оно и без того выше в Ирландии, чем в любой стране с аналогичным экономическим положением. И тем не менее способность Ирландии снизить его будет весьма мала и трудно осуществима, если она будет жестко исключена из изменений в косвенном налогообложении, которое давит главным образом на бедняков. Будет ли она естественным образом склонна увеличивать прямое налогообложение? Налоги на стоимость земли не дают в Ирландии почти ничего, и их расширение было бы непопулярно. Существующие ставки подоходного налога и налога на наследство не могут быть повышены, хотя их сфера применения может быть расширена за счет охвата более бедных слоев населения, как, например, мелких фермеров. Это та мера, на которую фермеры при необходимости охотно согласились бы ради сведения баланса финансово независимой Ирландии, но это не та мера, которая им понравилась бы, когда их национальная фискальная политика продиктована Великобританией. Если бы кто-то пожелал сделать диалектическое замечание, можно было бы добавить, что распространенным аргументом против гомруля служит страх перед обременительным налогообложением богатых или обременительным налогообложением Северо-Восточного Ольстера со стороны ирландского парламента посредством высоких прямых сборов. Этот страх относится к числу тех, которые едва ли нуждаются в серьезном обсуждении. Если бы ирландские государственные деятели были так черны, как их самые усердные очернители, они не смогли бы при всем своем изобретательстве придумать ни одного нового прямого налога, который не бил бы по всем провинциям в равной степени, за исключением разве что налога на скотоводческие ранчо, который меньше всего ударил бы по Северо-Восточному Ольстеру; в то время как сверхналоги на исключительно богатых людей, если бы они стоили хлопот по их сбору, выгнали бы богатство из бедной страны в тот самый момент, когда было настоятельно необходимо завоевать доверие инвесторов и немногих состоятельных жителей.

В отношении (c) различные ухищрения мистера Гладстона по получению от Ирландии взноса на имперские службы имеют теперь лишь печальный и академический интерес, поскольку без искусной манипуляции счетами с целью маскировки их истинного значения никакой подобный взнос получить невозможно. В 1886 году мистер Гладстон предусмотрел ежегодную выплату от Ирландии, фиксированную по сумме на тридцать лет; в 1893 году — внесение квоты, а именно одной трети ее «истинного» ежегодного дохода от имперских налогов сроком на шесть лет с последующим пересмотром. Его расчеты в определенной степени обуславливались (d) — частичной выплатой из имперской казны стоимости ирландской полиции в сочетании, разумеется, с продолжающимся имперским контролем над этой полицией впредь до ее замены новым гражданским формированием. Очень легко подобными способами показать баланс в пользу Ирландии и в то же время подорвать ответственность ирландского законодательного органа путем перевода избранных служб с ирландской стороны счета на имперскую. Мы можем распространить этот процесс на пенсии по старости, Земельную комиссию и тому подобное. Как я неоднократно подчеркивал, этот курс в корне порочен. Что касается полиции, то не может быть ответственного правительства без контроля над агентами законности и порядка.

Записав на счет Ирландии весь ее «собранный» доход, мы можем сразу же обеспечить ей профицит в полмиллиона. Освободив ее от выплаты пенсий по старости, мы можем довести профицит до трех миллионов. Устранив Земельную комиссию и полицию, мы можем довести его до пяти миллионов. Затем мы можем постулировать воображаемую налогоспособность, идеальный взнос на имперские службы и гипотетическую долю национального долга и тем самым прийти к бюджету, который будет хорошо выглядеть на бумаге, но никого не обманет и будет открыт для сокрушительной критики.

2. «Договорные» финансы. Как мы видим, обе схемы мистера Гладстона учреждали в Ирландии — хотя по законопроекту 1893 года лишь по истечении шести лет — двойную систему налогообложения: имперскую и ирландскую, по федеративной модели. Доход — «собранный» или «истинный», — полученный от имперских налогов, взимаемых в Ирландии, должен был за вычетом сумм, причитающихся имперскому правительству по различным статьям, поступать в ирландский экчекер. И в тот же экчекер поступали сборы от налогов, взимаемых самой Ирландией. Отличительной чертой «договорных» финансов является то, что они сохраняют фискальное единство Британских островов. Все налоги в Ирландии по-прежнему постоянно взимались и собирались бы имперским парламентом, причем Ирландии предоставлялась бы лишь бесплодная и иллюзорная привилегия вводить собственные новые дополнительные налоги. Из имперского экчекера в Ирландию передавалась бы паушальная сумма фиксированного размера или сумма, эквивалентная доходу, собранному в Ирландии, — своего рода по договору, на содержание администрации.

Простота этой схемы представляется мне ее единственным достоинством. Она избавляет от всякого сложного бухгалтерского учета, от всех душевных терзаний по поводу «истинного» и «собранного» дохода и от всех споров — по крайней мере на долгое время — относительно ирландского взноса в пользу Империи; в то же время она подразумевает и чрезвычайно облегчает субсидию, основанную на резервировании отдельных ирландских служб для имперского управления и финансирования. С другой стороны, это не гомруль. Она уничтожает ответственность Ирландии за собственную судьбу и, по сути, абсолютно несовместима с тем, что мы понимаем под ответственным правительством. Ее зародыш проявился в Законопроекте об ирландском совете 1907 года — законопроекте, который не претендовал на учреждение чего-либо приближающегося к ответственному правительству и которому эта схема потому в некотором роде соответствовала, хотя, полагаю, она принесла бы пагубные результаты, если бы была принята в качестве закона.

Я хочу с глубочайшим уважением отзываться о лорде Макдоннелле и других патриотически настроенных ирландцах, выступавших за такого рода финансовое решение. Было время, когда для Ирландии хорошей политикой могло бы стать получение любых — даже самых малых — собственных финансовых полномочий в качестве рычага, хотя и весьма скверного рычага, для достижения большего. Но теперь мы должны прийти к надежному и окончательному урегулированию и настоятельно призываю всех, кому близки ирландские интересы, отвергнуть схемы, которые лишь обходят стороной, если не усугубляют, некоторые из насущных трудностей сегодняшней ирландской проблемы. Тот факт, что договорные финансы хорошо работают в Индии, сам по себе служит причиной, почему им не следует хорошо работать в Ирландии. Они не существуют и не могли бы дать хорошие результаты ни в одном сообществе белых людей. Если кто-то склонен усматривать слабое сходство — которое в любом случае окажется ложной аналогией — с меньшей из двух небольших субсидий, предоставляемых Доминионом Канады в помощь провинциальным администрациям, пусть вообразит, каковы были бы моральные и практические последствия, если бы вместо небольшой доли провинциального дохода эта субсидия была увеличена до паушальной суммы, рассчитанной правительством Доминиона как правильная и достаточная для всего внутреннего управления провинции. И пагубные результаты в канадской провинции померкли бы рядом с пагубными результатами в Ирландии, где вся система расходов и доходов нуждается в перестройке; где необходима значительная экономия наряду с дополнительными расходами на образование; и где прежде всего необходимо пробудить чувство национальной ответственности, намеренно подавлявшееся веками. Ничто не могло бы быть более жестоким по отношению к Ирландии, чем даровать ей фиктивную финансовую свободу, а затем жаловаться на то, что она не воспользовалась ею должным образом. Ни одна нация не смогла бы хорошо воспользоваться свободой при договорной системе финансов, будь она основана на фиксированной дотации или на доходе, полученном из Ирландии. Противоречит человеческой природе сокращать расходы, если такое сокращение не находит отражения в снижении налогов. Каждый чиновник, которому грозит сокращение — даже в службах под ирландским контролем и, тем более, в службах вне ирландского контроля, — имел бы повод для обиды, которому сочувствовала бы публика, в то время как негодование по поводу неравноправного фискального союза ничуть не уменьшилось бы. Ирландские государственные деятели, как и любые другие люди в том же положении, подвергались бы незаслуженному искушению сохранять институты и выплаты в прежнем виде, производить изменения лишь в кадровом составе и ежегодно обращаться к Великобритании за новыми деньгами на новые расходы. Эти обращения невозможно было бы отклонить. Если Великобритания решает поставить Ирландию в положение финансовой зависимости, она должна принять последствия и оплатить счет, как в прошлом, даже если счет превышает доход, поступающий от Ирландии. Но поистине при договорных финансах попытки привести ирландские расходы в соответствие с ирландскими доходами неизбежно были бы оставлены.

Сколь плачевными ни были бы результаты, мы неумолимо скатываемся к той или иной форме договорных финансов, как только отказываемся от ее антипода — финансовой независимости. Между планами гладстонианскими и более поздними существует весьма незначительная практическая разница. Нас может затянуть на этот путь вниз либо соображения доходов, либо соображения расходов, либо то и другое вместе. Сохранение имперского контроля над таможнями и акцизами при зачислении ирландских поступлений на счет Ирландии само по себе равносильно тому, что три четверти ирландских налоговых доходов принимают форму ежегодной денежной субсидии, фиксируемой Великобританией. Если англичане также желают сохранить контроль над ирландской полицией, а ирландцы достаточно недальновидны, чтобы жаждать имперского контроля как следствия имперской выплаты пенсий по старости, национального страхования или выкупа земли, то вот вам сразу четыре миллиона или более трети нынешних ирландских расходов, удержанных от ирландских властей. Покрыть оставшиеся семь миллионов договорным пособием вместо того, чтобы заниматься имитацией распределения статей доходов и вычета взноса на имперские службы — шаг, который слишком легко может прийтись по душе измученным государственным деятелям. Но это не было бы гомрулем.

Это вопрос не умозрительный, а опытный. Еще в 1818 году на примере Канады мы отбросили как порочную старую доктрину о том, будто колонии не следует позволять обеспечивать все расходы на управление за счет собственных налогов из опасения, что ее законодательный орган станет контролировать политику. Если мы собираемся устранить черты, делающие Ирландию похожей на коронную колонию ныне, давайте не будем заимствовать другие, напоминающие древние заблуждения вековой давности.

Остается рассмотреть важный вопрос займов, и ему я посвящу отдельную главу.

ГЛАВА XIV

ФИНАНСЫ ВЫКУПА ЗЕМЛИ

I.

ЗАЙМЫ НА ВЫКУП ЗЕМЛИ. Исходные данные земельной проблемы таковы:

The superficial area of Ireland is 20,350,725 acres, and in 1909 it was utilized as follows:[153]

Acres.Percentage. Area under tillage, hay and fruit4,582,69722.5 Area under pasture9,997,44561.6 Grazed mountain land2,548,56961.6 Woods, etc.301,4441.5 Bog, barren mountain, water, roads, townlands, etc.2,925,57014.4 Total20,350,725100.0 Сельскохозяйственная площадь, рассчитанная путем исключения последней статьи в приведенной выше графе, составляет 17 425 155 акров, но поскольку торфяники составляют часть большого числа ферм, для целей выкупа земли мы можем определить сельскохозяйственную площадь Ирландии в 18 739 644 акра — цифра, приводимая в переписи 1901 года, а ее годовую стоимость для целей налогообложения, согласно той же переписи, — в 10 061 667 фунтов стерлингов.

Эта площадь разделена на 603 827 сельскохозяйственных участков, находящихся в руках 554 060 владельцев, и варьируется по размеру от огромных скотоводческих ранчо до крошечных наделов бедной, усыпанной камнями почвы, в изобилии встречающихся в застойных районах запада.

Тем не менее, преобладают мелкие хозяйства. Более двух третей не превышают 30 акров; 153 565 участков имеют размер от 5 до 15 акров, а 147 580 — менее 5 акров.

Однако сам по себе размер является несовершенным показателем стоимости. Последствия старых конфискаций и чрезвычайно неравномерного распределения земли, порожденного ими и дурной ирландской аграрной системой, можно оценить по показателям оценочной стоимости переписи 1901 года, которые показали, что 335 491 участок, или 68,5 процента от общего числа хозяйств, имели годовую стоимость (для целей налогообложения), не превышающую 15 фунтов стерлингов, при этом они занимали лишь чуть более трети общей сельскохозяйственной площади; 134 182 таких участка были оценены ниже 4 фунтов стерлингов и покрывали всего 1 360 000 акров.

Все фермы, оцененные ниже 4 фунтов стерлингов, и значительное число тех, что ниже 15 фунтов стерлингов, можно считать «нерентабельными», то есть неспособными сами по себе обеспечить достойное существование фермеру и его семье.

Я не буду больше распространяться здесь о начавшемся сорок лет назад законодательстве, которое произвело революцию в аграрной аренде, происходящей непосредственно из Уголовного кодекса, и превратило ирландского арендатора в «судебного» арендатора с рентой, установленной Земельной комиссией, с гарантией землевладения и свободной продажей арендного права. В Ирландии сейчас имеются два четких класса арендаторов-владельцев: «судебные» арендаторы и арендаторы-покупатели, и именно на вопросе финансируемого государством перехода земли от землевладельца к арендатору я хочу сосредоточить внимание читателя.

Принцип выкупа земли заключается в следующем: государство авансирует деньги, привлеченные посредством общественного займа, арендатору, который ими расплачивается с землевладельцем и на фиксированный период становится арендатором государства. В течение этого периода он выплачивает вместо ренты аннуитет, который представляет собой как проценты, так и фонд погашения по авансированной ему основной сумме. По окончании периода, который, разумеется, варьируется в зависимости от фиксированной ежегодной суммы фонда погашения, он становится полноправным собственником своей фермы.

Здесь нет никакой благотворительности по отношению к арендатору. Он берет деньги в долг и возвращает их совершенно регулярным образом, а государство осуществляет временное вложение прибыльного характера.

И теперь в последний раз мне придется побеспокоить читателя небольшой неизбежной историей. В истории ирландского выкупа земли выделяются четыре фазы.

1. Джон Брайт был первым британским государственным деятелем, утверждавшим, что никакая здоровая и прочная перестройка отношений между землевладельцем и арендатором в Ирландии никогда не сможет быть осуществлена законодательным путем. Он выступал за поддерживаемый государством выкуп; и в Акт о лишении церкви статуса государственной 1869 года и Земельные акты 1870 и 1881 годов были включены положения, позволяющие государству авансировать деньги на выкуп земли. Однако условия были столь обременительными как для землевладельца, так и для арендатора, что лишь 7 665 арендаторов из более чем полумиллиона смогли воспользоваться этими выкупными положениями.

2. Акт Эшборна 1885 года стал первой успешной мерой подобного рода. По нему было выделено пять миллионов, и еще пять миллионов — по дополнительному акту 1887 года. Затем последовал Акт 1891 года, уполномочивший выдать заем на тридцать три миллиона, за которым последовал изменяющий и упрощающий Акт 1896 года. Эти акты образуют самостоятельный массив законодательства, из которого мне нужно упомянуть лишь несколько ярких особенностей. Все они были схожи в установлении арендаторского аннуитета (вместо ренты) на уровне 4 процентов от выкупной цены, хотя пропорции, выделяемые на проценты и фонд погашения, различались. По первым двум актам срок окончательного погашения своего займа арендатором составлял сорок девять лет, по третьему — сорок два года, хотя этот срок продлевался до семидесяти лет, если арендатор пользовался десятилетними сокращениями аннуитета, пропорциональными выплаченному за счет фонда погашения капиталу.

Средняя цена проданных по этим актам хозяйств составляла семнадцать с половиной лет выкупа, и главным стимулом для арендатора к покупке было то, что с помощью дешевого государственного кредита выплачиваемый им аннуитет даже за столь короткий период, как сорок девять лет, представлял собой сокращение более чем на 20 процентов по сравнению с его существующей судебной рентой.

По первому акту — акту 1885 года — землевладелец получал выкупную цену наличными, по двум другим — в гарантированных 3-процентных или 2,5-процентных ценных бумагах, каковое устройство вполне устраивало его до тех пор, пока государственные ценные бумаги удерживали высокий уровень, достигнутый ими в период, предшествовавший англо-бурской войне. С резким падением курса ценных бумаг во время и после войны выкуп остановился. Чистым результатом операций по актам 1885–1896 годов стало то, что около двадцати четырех миллионов фунтов стерлингов были авансированы 72 000 арендаторам, занимающим примерно два с половиной миллиона акров из общего числа 18 739 644 акров, составляющих сельскохозяйственную площадь Ирландии.

3. Раз начавшись, выкуп должен был продолжаться хотя бы по той причине, что арендатор-покупатель платил в виде аннуитета существенно меньшую сумму, чем не выкупающий имущество судебный арендатор платил в виде ренты, с дополнительной, пусть и отдаленной, перспективой абсолютного права собственности в будущем.

Мистер Уиндем, руководствуясь рекомендацией дружественной конференции между землевладельцами и арендаторами, взял быка за рога в 1903 году и провел великий Земельный акт того года. Согласно акту Уиндема, система выплаты наличными землевладельцу, отмененная с 1891 года, была возобновлена на основе, призванной обеспечить продающему землевладельцу сумму, которая при инвестировании в надежные 3- или 3,25-процентные ценные бумаги приносила бы ему столько же, сколько судебные ренты второго срока по проданным хозяйствам, за вычетом 10 процентов, представлявших его прежние расходы по сбору; в то время как аннуитет, выплачиваемый арендатором вместо ренты, был снижен с 4 до 3,25 процента, из которых 2,5 процента составляли проценты по авансированной выкупной цене, а 0,5 процента — фонд погашения. Это снижение влекло за собой продление срока погашения с сорок девяти до шестидесяти восьми с половиной лет. Предполагалось, что аннуитет представляет собой среднее сокращение от 15 до 25 процентов по сравнению с судебными рентами второго срока. Поскольку валовой доход землевладельца должен был сократиться всего на 10 процентов при расчете на 3-процентные инвестиции, в то время как ежегодный платеж арендатора должен был снизиться в среднем на 20 процентов, очевидно, оставался разрыв, который нужно было заполнить, и этот разрыв заполнялся государственным бонусом продающему землевладельцу в размере 12 процентов от выкупной цены — бонус, который доставался ему лично целиком, без каких-либо реверсионных прав по урегулированиям. На бонус в общей сложности предполагалось израсходовать сумму в двенадцать миллионов.

В дополнение к прямым продажам между землевладельцем и арендатором через Комиссию по земельным делам широкие полномочия были также предоставлены как Земельной комиссии, так и Управлению застойных районов для покупки и перепродажи определенных категорий имений — земли в застойных районах, необитаемой земли и т. д.

Акт пользовался огромной популярностью. Землевладелец, учитывая многочисленные неопределенности земельной аренды в Ирландии, заключил отличную сделку, а арендатор, искушенный незамедлительным превращением своей ренты в аннуитет уменьшенного размера, проигнорировал удлинение срока погашения на двадцать лет и был готов согласиться на высокие цены при покупке своей земли. Средняя цена проданной земли выросла с семнадцати с половиной лет выкупа по старым актам до более чем двадцати лет выкупа, и почва Ирландии быстро начала переходить из рук в руки. Но акт потерпел крах в финансовой части, будучи адаптирован к тому, что оценивалось тогда как потребности выкупной операции. Оценка общей требуемой суммы составляла сто миллионов, и выкупная цена должна была привлекаться посредством последовательных выпусков 2,75-процентных гарантированных земельных ценных бумаг. Суммы, необходимые время от времени для выплаты бонуса землевладельцу, также привлекались посредством ценных бумаг и зачислялись на счет, известный как Фонд содействия выкупу земли.