«Записки Федералиста»

Остальные детали этого пункта подпадают под рассуждения, которые либо настолько очевидны, либо были настолько полно развиты, что их можно опустить без комментариев. ШЕСТОЙ и последний класс состоит из различных полномочий и положений, посредством которых обеспечивается эффективность всех остальных. 1. Из них первое — это «власть принимать все законы, которые будут необходимы и надлежащи для приведения в исполнение вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо». Немногие части Конституции подвергались нападкам с большей невоздержанностью, чем эта; однако при беспристрастном ее исследовании ни одна часть не может показаться более полностью неуязвимой. Без СУЩНОСТИ этой власти вся Конституция была бы мертвой буквой. Те, кто возражает против этой статьи как части Конституции, могут, следовательно, иметь в виду лишь то, что ФОРМА этого положения является ненадлежащей. Но задумывались ли они, можно ли было заменить ее лучшей формой? Существует четыре других возможных метода, которые Конституция могла бы принять по этому вопросу. Они могли бы скопировать вторую статью существующей Конфедерации, которая запрещала бы осуществление любой власти, не делегированной ЯВНО; они могли бы попытаться дать позитивное перечисление полномочий, охватываемых общими терминами «необходимые и надлежащие»; они могли бы попытаться дать негативное перечисление их, указав полномочия, исключенные из общего определения; они могли бы вообще промолчать по этому вопросу, оставив эти необходимые и надлежащие полномочия на усмотрение толкования и вывода. Если бы конвент выбрал первый метод принятия второй статьи Конфедерации, очевидно, что новый Конгресс постоянно подвергался бы, как и его предшественники, альтернативе: либо толковать термин «ЯВНО» с такой строгостью, чтобы обезоружить правительство от всякой реальной власти вообще, либо с такой широтой, чтобы полностью уничтожить силу ограничения.

Было бы легко показать, если бы это было необходимо, что ни одно важное полномочие, делегированное Статьями Конфедерации, не было и не может быть исполнено Конгрессом без обращения в той или иной степени к доктрине ТОЛКОВАНИЯ или ПОДРАЗУМЕВАНИЯ. Поскольку полномочия, делегированные в рамках новой системы, более обширны, правительство, которое будет ее осуществлять, оказалось бы еще более стесненным альтернативой: либо предать общественные интересы, ничего не делая, либо нарушить Конституцию, осуществляя полномочия, которые являются крайне необходимыми и надлежащими, но в то же время ЯВНО не предоставленными. Если бы конвент попытался дать позитивное перечисление полномочий, необходимых и надлежащих для приведения в исполнение других их полномочий, эта попытка потребовала бы полного свода законов по каждому предмету, к которому относится Конституция; причем приспособленного не только к существующему положению вещей, но и ко всем возможным изменениям, которые может принести будущее; ибо при каждом новом применении общего полномочия ЧАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ, которые являются средствами достижения ЦЕЛИ общего полномочия, должны всегда неизбежно варьироваться вместе с этим объектом и часто должным образом варьироваться, пока сам объект остается прежним.

Если бы они попытались перечислить частные полномочия или средства, не являющиеся необходимыми или надлежащими для приведения в исполнение общих полномочий, задача была бы не менее химерической; и была бы подвержена этому дальнейшему возражению, что каждый пробел в перечислении был бы равносилен позитивному предоставлению власти. Если бы, чтобы избежать этого последствия, они попытались дать частичное перечисление исключений и описали остаток общими терминами НЕ НЕОБХОДИМЫЕ ИЛИ НЕ НАДЛЕЖАЩИЕ, то неизбежно получилось бы, что перечисление охватило бы лишь немногие из исключенных полномочий; что они были бы такими, которые с наименьшей вероятностью могли бы быть присвоены или допущены, поскольку перечисление, конечно, выбрало бы такие, которые были бы наименее необходимыми или надлежащими; и что ненужные и ненадлежащие полномочия, включенные в остаток, были бы менее решительно исключены, чем если бы никакого частичного перечисления не было сделано. Если бы Конституция хранила молчание по этому вопросу, нет сомнений, что все частные полномочия, необходимые как средства исполнения общих полномочий, перешли бы к правительству в силу неизбежного подразумевания. Ни одна аксиома не установлена в праве или в разуме более ясно, чем та, что там, где требуется цель, разрешены и средства; где дано общее полномочие делать что-либо, включено каждое частное полномочие, необходимое для его выполнения. Если бы, следовательно, этот последний метод был принят конвентом, каждое возражение, выдвигаемое сейчас против их плана, оставалось бы во всей своей правдоподобности; и возникло бы реальное неудобство, заключающееся в том, что не был бы устранен предлог, за который можно ухватиться в критических случаях, чтобы поставить под сомнение существенные полномочия Союза. Если спросить, каково будет последствие в случае, если Конгресс неверно истолкует эту часть Конституции и будет осуществлять полномочия, не оправданные ее истинным смыслом, я отвечу: то же самое, что если бы они неверно истолковали или расширили любое другое полномочие, возложенное на них; как если бы общее полномочие было сведено к частностям, и любая из них была бы нарушена; короче говоря, то же самое, что если бы законодательные органы штатов нарушили свои соответствующие конституционные полномочия. В первом случае успех узурпации будет зависеть от исполнительной и судебной властей, которые должны разъяснять и приводить в исполнение законодательные акты; и в конечном счете средство правовой защиты должно быть получено от народа, который может путем избрания более верных представителей аннулировать акты узурпаторов. Истина заключается в том, что на это окончательное исправление можно больше полагаться против неконституционных актов федеральных законодательных органов, чем законодательных органов штатов, по той простой причине, что, поскольку каждый такой акт первых будет посягательством на права последних, последние всегда будут готовы отметить нововведение, забить тревогу народу и использовать свое местное влияние для осуществления смены федеральных представителей. Поскольку между законодательными органами штатов и народом, заинтересованным в наблюдении за поведением первых, нет такого промежуточного органа, нарушения конституций штатов с большей вероятностью останутся незамеченными и неисправленными. 2. «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут приняты в соответствии с ней, и все договоры, заключенные или которые будут заключены под властью Соединенных Штатов, являются верховным законом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать им, несмотря ни на что в конституции или законах любого штата, противоречащее этому». Неблагоразумное рвение противников Конституции подтолкнуло их к нападкам и на эту ее часть, без которой она была бы очевидно и радикально дефектной. Чтобы полностью осознать это, нам нужно лишь на мгновение предположить, что верховенство конституций штатов было бы оставлено полным посредством оговорки в их пользу. Во-первых, поскольку эти конституции наделяют законодательные органы штатов абсолютным суверенитетом во всех случаях, не исключенных существующими Статьями Конфедерации, все полномочия, содержащиеся в предложенной Конституции, поскольку они превышают те, что перечислены в Конфедерации, были бы аннулированы, и новый Конгресс был бы низведен до того же бессильного состояния, что и его предшественники. Во-вторых, поскольку конституции некоторых штатов даже не признают прямо и полностью существующие полномочия Конфедерации, прямое сохранение верховенства первых в таких штатах поставило бы под вопрос каждое полномочие, содержащееся в предложенной Конституции. В-третьих, поскольку конституции штатов сильно отличаются друг от друга, могло бы случиться так, что договор или национальный закон, имеющий большое и равное значение для штатов, вступил бы в противоречие с одними конституциями и не вступил бы с другими, и, следовательно, был бы действителен в одних штатах, в то время как в других он не имел бы никакой силы. В конце концов, мир увидел бы впервые систему правления, основанную на инверсии фундаментальных принципов всякого правления; он увидел бы власть всего общества везде подчиненной власти частей; он увидел бы монстра, в котором голова находилась бы под руководством членов. 3. «Сенаторы и представители, члены различных законодательных органов штатов, а также все исполнительные и судебные должностные лица, как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов, обязаны присягой или торжественным заявлением поддерживать настоящую Конституцию». Спрашивали, почему было сочтено необходимым, чтобы магистратура штатов была обязана поддерживать федеральную Конституцию, и ненужным, чтобы подобная присяга была наложена на должностных лиц Соединенных Штатов в пользу конституций штатов. Можно привести несколько причин для этого различия. Я ограничусь одной, которая является очевидной и окончательной. Члены федерального правительства не будут иметь никакого участия в приведении в исполнение конституций штатов. Члены и должностные лица правительств штатов, напротив, будут иметь существенное участие в обеспечении действия федеральной Конституции. Выборы Президента и Сената будут во всех случаях зависеть от законодательных органов отдельных штатов. И выборы в Палату представителей будут в равной степени зависеть от той же власти в первом случае; и, вероятно, всегда будут проводиться должностными лицами и в соответствии с законами штатов. 4. Среди положений для обеспечения эффективности федеральных полномочий можно добавить те, которые относятся к исполнительной и судебной властям: но поскольку они оставлены для особого рассмотрения в другом месте, я опускаю их здесь. Мы теперь подробно рассмотрели все статьи, составляющие сумму или количество власти, делегированной предложенной Конституцией федеральному правительству, и пришли к этому неоспоримому выводу, что ни одна часть этой власти не является ненужной или ненадлежащей для достижения необходимых целей Союза. Вопрос, следовательно, о том, предоставлять ли этот объем власти или нет, сводится к другому вопросу: будет ли установлено правительство, соразмерное потребностям Союза; или, другими словами, будет ли сохранен сам Союз.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLV.

Рассмотрение предполагаемой опасности от полномочий Союза для правительств штатов

Для «Индепендент Джорнал».

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Показав, что ни одно из полномочий, переданных федеральному правительству, не является ненужным или ненадлежащим, следующий вопрос, который предстоит рассмотреть, заключается в том, будет ли вся их совокупность опасной для той части власти, которая оставлена отдельным штатам. Противники плана конвента, вместо того чтобы в первую очередь рассмотреть, какая степень власти была абсолютно необходима для целей федерального правительства, истощили себя во вторичном исследовании возможных последствий предложенной степени власти для правительств отдельных штатов. Но если Союз, как было показано, необходим для безопасности народа Америки от внешней опасности; если он необходим для его безопасности от раздоров и войн между различными штатами; если он необходим для защиты его от тех насильственных и деспотических фракций, которые отравляют блага свободы, и от тех военных учреждений, которые должны постепенно отравить сам ее источник; если, одним словом, Союз необходим для счастья народа Америки, не является ли нелепым выдвигать в качестве возражения против правительства, без которого цели Союза не могут быть достигнуты, то, что такое правительство может умалить значение правительств отдельных штатов? Была ли тогда совершена Американская революция, была ли сформирована Американская Конфедерация, была ли пролита драгоценная кровь тысяч и растрачено с трудом заработанное достояние миллионов не для того, чтобы народ Америки наслаждался миром, свободой и безопасностью, а для того, чтобы правительства отдельных штатов, чтобы конкретные муниципальные учреждения могли обладать определенной степенью власти и быть облеченными определенными достоинствами и атрибутами суверенитета? Мы слышали о нечестивой доктрине в Старом Свете, что народ создан для королей, а не короли для народа. Должна ли та же доктрина возродиться в Новом Свете в другом виде, что прочное счастье народа должно быть принесено в жертву взглядам политических институтов иной формы? Слишком рано политикам полагаться на то, что мы забудем, что общественное благо, реальное благополучие большой массы народа является высшей целью, к которой следует стремиться; и что никакая форма правления вообще не имеет иной ценности, кроме той, в какой она может быть приспособлена для достижения этой цели. Если бы план конвента был направлен против общественного счастья, мой голос был бы: Отвергнуть план. Если бы сам Союз был несовместим с общественным счастьем, он был бы: Упразднить Союз. Точно так же, поскольку суверенитет штатов не может быть примирен со счастьем народа, голос каждого доброго гражданина должен быть:

Пусть первое будет принесено в жертву последнему. Насколько эта жертва необходима, было показано. Насколько будет под угрозой не принесенный в жертву остаток, — это вопрос, стоящий перед нами. В ходе этих статей были затронуты несколько важных соображений, которые опровергают предположение, что деятельность федерального правительства постепенно окажется фатальной для правительств штатов. Чем больше я обдумываю этот предмет, тем более я убеждаюсь, что равновесие гораздо вероятнее будет нарушено перевесом последней чаши весов, чем первой. Мы видели во всех примерах древних и современных конфедераций, что в членах постоянно проявляется сильнейшая тенденция лишать общее правительство его полномочий, при весьма неэффективной способности последнего защищаться от посягательств. Хотя в большинстве этих примеров система была настолько отличной от рассматриваемой, что это значительно ослабляет любой вывод относительно последней из судьбы первых, однако, поскольку штаты сохранят при предложенной Конституции весьма обширную часть активного суверенитета, этот вывод не следует полностью игнорировать. В Ахейском союзе, вероятно, федеральный центр обладал степенью и видом власти, которые придавали ему значительное сходство с правительством, созданным конвентом. Ликийская Конфедерация, насколько переданы ее принципы и форма, должна была иметь еще большую аналогию с ним. Однако история не сообщает нам, что какая-либо из них когда-либо вырождалась или стремилась выродиться в одно консолидированное правительство. Напротив, мы знаем, что крах одной из них произошел из-за неспособности федеральной власти предотвратить разногласия и, наконец, распад подчиненных властей. Эти случаи тем более достойны нашего внимания, что внешние причины, которыми составные части были прижаты друг к другу, были гораздо многочисленнее и мощнее, чем в нашем случае; и, следовательно, менее мощных связей внутри было бы достаточно, чтобы привязать членов к главе и друг к другу. В феодальной системе мы видели аналогичную склонность. Несмотря на отсутствие должного сочувствия в каждом случае между местными суверенами и народом, и сочувствия в некоторых случаях между общим сувереном и последними, обычно случалось, что местные суверены преобладали в соперничестве за посягательства.

Если бы внешние опасности не принуждали к внутренней гармонии и подчинению, и особенно, если бы местные суверены обладали привязанностью народа, великие королевства в Европе в настоящее время состояли бы из стольких же независимых князей, сколько было ранее феодальных баронов. Правительство штата будет иметь преимущество перед Федеральным правительством, сравниваем ли мы их в отношении непосредственной зависимости одного от другого; в отношении веса личного влияния, которым будет обладать каждая сторона; в отношении полномочий, соответственно возложенных на них; в отношении пристрастия и вероятной поддержки народа; в отношении склонности и способности сопротивляться и срывать меры друг друга. Правительства штатов можно рассматривать как составные и существенные части федерального правительства; в то время как последнее никоим образом не является существенным для функционирования или организации первых. Без вмешательства законодательных органов штатов Президент Соединенных Штатов вообще не может быть избран. Они должны во всех случаях иметь большую долю в его назначении и, возможно, в большинстве случаев сами будут определять его. Сенат будет избираться абсолютно и исключительно законодательными органами штатов. Даже Палата представителей, хотя и сформированная непосредственно из народа, будет избрана в значительной степени под влиянием того класса людей, чье влияние на народ обеспечивает им самим избрание в законодательные органы штатов. Таким образом, каждая из основных ветвей федерального правительства будет в той или иной степени обязана своим существованием благосклонности правительств штатов и, следовательно, должна чувствовать зависимость, которая гораздо вероятнее породит склонность быть слишком угодливыми, чем слишком властными по отношению к ним. С другой стороны, составные части правительств штатов ни в одном случае не будут обязаны своим назначением прямому воздействию федерального правительства и очень мало, если вообще будут, местному влиянию его членов. Число лиц, занятых в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов, будет гораздо меньше, чем число занятых в отдельных штатах.

Следовательно, личного влияния на стороне первых будет меньше, чем на стороне последних. Члены законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти тринадцати и более штатов, мировые судьи, офицеры ополчения, министерские чиновники правосудия, вместе со всеми окружными, корпоративными и городскими чиновниками для трех миллионов и более человек, перемешанных и имеющих личное знакомство с каждым классом и кругом людей, должны превышать, вне всякой пропорции, как по численности, так и по влиянию, тех, кто будет занят в управлении федеральной системой. Сравните членов трех великих департаментов тринадцати штатов, исключая из судебного департамента мировых судей, с членами соответствующих департаментов единого правительства Союза; сравните офицеров ополчения трех миллионов человек с военными и морскими офицерами любого учреждения, которое находится в пределах вероятности, или, я могу добавить, возможности, и в этом аспекте одном мы можем провозгласить преимущество штатов решающим. Если федеральное правительство будет иметь сборщиков доходов, правительства штатов будут иметь своих также. И поскольку сборщики первых будут находиться преимущественно на морском побережье и их будет не очень много, в то время как сборщики последних будут разбросаны по всей стране и их будет очень много, преимущество в этом аспекте также лежит на той же стороне.

Правда, Конфедерация будет обладать и может осуществлять право взимания внутренних, а также внешних налогов по всей территории штатов; но вероятно, что к этому праву не будут прибегать, за исключением дополнительных целей получения дохода; что тогда штатам будет предоставлен выбор поставлять свои квоты посредством предварительных сборов своих собственных; и что окончательный сбор под непосредственной властью Союза будет, как правило, производиться должностными лицами и в соответствии с правилами, назначенными отдельными штатами. Действительно, крайне вероятно, что в других случаях, особенно в организации судебной власти, должностные лица штатов будут наделены соответствующими полномочиями Союза.

Если бы, однако, случилось так, что отдельные сборщики внутренних доходов были бы назначены при федеральном правительстве, влияние всего их числа не выдержало бы сравнения с влиянием множества чиновников штатов на противоположной чаше весов.

В пределах каждого округа, к которому был бы приписан федеральный сборщик, было бы не менее тридцати или сорока, или даже больше, чиновников различных описаний, и многие из них — люди с характером и весом, чье влияние лежало бы на стороне штата. Полномочия, делегированные предложенной Конституцией федеральному правительству, немногочисленны и определены. Те, которые должны остаться в правительствах штатов, многочисленны и неопределенны. Первые будут осуществляться преимущественно по внешним объектам, таким как война, мир, переговоры и внешняя торговля; с последней из которых право налогообложения будет, по большей части, связано. Полномочия, зарезервированные за отдельными штатами, будут распространяться на все объекты, которые в обычном ходе дел касаются жизни, свобод и собственности народа, а также внутреннего порядка, улучшения и процветания штата. Операции федерального правительства будут наиболее обширными и важными во времена войны и опасности; операции правительств штатов — во времена мира и безопасности. Поскольку первые периоды, вероятно, будут составлять небольшую пропорцию к последним, правительства штатов будут здесь пользоваться еще одним преимуществом перед федеральным правительством. Чем более адекватными, действительно, федеральные полномочия могут быть сделаны для национальной обороны, тем менее частыми будут те сцены опасности, которые могли бы способствовать их превосходству над правительствами отдельных штатов. Если новая Конституция будет изучена с точностью и беспристрастностью, будет обнаружено, что изменение, которое она предлагает, состоит гораздо меньше в добавлении НОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ Союзу, чем в укреплении его ПЕРВОНАЧАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. Регулирование торговли, это правда, является новым полномочием; но это кажется дополнением, которому немногие противятся и от которого не ожидается никаких опасений. Полномочия, относящиеся к войне и миру, армиям и флотам, договорам и финансам, вместе с другими более значительными полномочиями, все возложены на существующий Конгресс Статьями Конфедерации. Предложенное изменение не расширяет эти полномочия; оно лишь заменяет более эффективный способ их администрирования. Изменение, относящееся к налогообложению, можно рассматривать как наиболее важное; и все же нынешний Конгресс имеет столь же полные полномочия ТРЕБОВАТЬ от штатов неопределенных поставок денег для общей обороны и общего благосостояния, как будущий Конгресс будет иметь право требовать их от отдельных граждан; и последние будут не более обязаны, чем сами штаты были, платить квоты, соответственно обложенные на них. Если бы штаты пунктуально соблюдали Статьи Конфедерации, или если бы их соблюдение могло быть принудительно осуществлено столь же мирными средствами, какие могут быть использованы с успехом по отношению к отдельным лицам, наш прошлый опыт очень далек от того, чтобы поддерживать мнение, что правительства штатов потеряли бы свои конституционные полномочия и постепенно претерпели бы полную консолидацию. Утверждать, что такое событие последовало бы, означало бы сразу сказать, что существование правительств штатов несовместимо с любой системой вообще, которая достигает существенных целей Союза.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVI.

Сравнение влияния правительств штатов и федерального правительства

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 29 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возобновляя тему последней статьи, я перехожу к исследованию того, будет ли федеральное правительство или правительства штатов иметь преимущество в отношении пристрастия и поддержки народа. Несмотря на различные способы, которыми они назначаются, мы должны рассматривать оба из них как существенно зависящие от большой массы граждан Соединенных Штатов.

Я принимаю эту позицию здесь, поскольку она касается первого, оставляя доказательства для другого места. Федеральное правительство и правительства штатов на самом деле являются лишь разными агентами и доверенными лицами народа, созданными с разными полномочиями и предназначенными для разных целей. Противники Конституции, кажется, вообще упустили из виду народ в своих рассуждениях на этот предмет; и рассматривали эти разные учреждения не только как взаимных соперников и врагов, но и как неконтролируемые никаким общим начальством в своих усилиях узурпировать полномочия друг друга. Этим джентльменам здесь нужно напомнить об их ошибке. Им нужно сказать, что окончательная власть, где бы ни находилась производная, принадлежит одному народу, и что не будет зависеть просто от сравнительных амбиций или ловкости разных правительств, сможет ли любое из них, или какое из них, расширить свою сферу юрисдикции за счет другого. Истина, не менее чем приличие, требует, чтобы событие в каждом случае предполагалось зависящим от настроений и санкции их общих избирателей. Многие соображения, помимо тех, что были предложены по другому случаю, по-видимому, ставят вне сомнения, что первая и самая естественная привязанность народа будет к правительствам их соответствующих штатов.

В управление ими будет ожидать подняться большее число лиц. От дара их будет исходить большее число должностей и вознаграждений. Под присмотром их будут регулироваться и обеспечиваться все более домашние и личные интересы народа. С делами их народ будет более фамильярно и детально знаком. И с членами их большая часть народа будет иметь узы личного знакомства и дружбы, а также семейные и партийные привязанности; на стороне их, следовательно, можно вполне ожидать, что народная склонность будет наиболее сильно склоняться. Опыт говорит на том же языке в этом случае. Федеральная администрация, хотя до сих пор очень дефектная по сравнению с тем, на что можно надеяться при лучшей системе, имела во время войны, и особенно пока независимый фонд бумажных эмиссий был в кредите, активность и важность столь же великие, как они могут быть в любых будущих обстоятельствах вообще.

Она была занята, также, в ходе мер, которые имели своей целью защиту всего, что было дорого, и приобретение всего, что могло быть желательным для народа в целом. Она, тем не менее, неизменно обнаруживала, после того как мимолетный энтузиазм по отношению к ранним Конгрессам прошел, что внимание и привязанность народа были обращены вновь к их собственным конкретным правительствам; что федеральный совет ни в какое время не был идолом народной благосклонности; и что оппозиция предложенным расширениям его полномочий и важности была стороной, обычно принимаемой людьми, которые желали построить свое политическое значение на предубеждениях своих сограждан. Если, следовательно, как было замечено в другом месте, народ в будущем станет более пристрастным к федеральному правительству, чем к правительствам штатов, изменение может произойти только от таких явных и непреодолимых доказательств лучшего управления, которые преодолеют все их предшествующие склонности. И в этом случае народ, конечно, не должен быть лишен возможности отдавать большую часть своего доверия туда, где он может обнаружить, что оно наиболее заслужено; но даже в этом случае правительствам штатов мало что угрожает, потому что только в пределах определенной сферы федеральная власть может, по самой природе вещей, выгодно осуществляться. Остальные пункты, по которым я предлагаю сравнить федеральное правительство и правительства штатов, — это склонность и способность, которыми они могут соответственно обладать, чтобы сопротивляться и срывать меры друг друга. Уже было доказано, что члены федерального правительства будут более зависимы от членов правительств штатов, чем последние от первых. Оказалось также, что предубеждения народа, от которого оба будут зависеть, будут больше на стороне правительств штатов, чем федерального правительства. Поскольку склонность каждого по отношению к другому может быть под влиянием этих причин, правительства штатов должны явно иметь преимущество.

Но в отдельной и очень важной точке зрения преимущество будет лежать на той же стороне. Предубеждения, которые сами члены принесут в федеральное правительство, будут, как правило, благоприятны для штатов; в то время как редко будет случаться, что члены правительств штатов принесут в государственные советы предвзятость в пользу общего правительства. Местный дух неизбежно будет преобладать гораздо больше у членов Конгресса, чем национальный дух будет преобладать в законодательных органах отдельных штатов. Каждый знает, что большая часть ошибок, совершаемых законодательными органами штатов, проистекает из склонности членов жертвовать всеобъемлющим и постоянным интересом штата частным и отдельным взглядам округов или районов, в которых они проживают. И если они недостаточно расширяют свою политику, чтобы охватить коллективное благополучие своего конкретного штата, как можно вообразить, что они сделают совокупное процветание Союза, а также достоинство и респектабельность его правительства объектами своих привязанностей и консультаций? По той же причине, по которой члены законодательных органов штатов вряд ли будут достаточно привязываться к национальным объектам, члены федерального законодательного органа будут склонны слишком сильно привязываться к местным объектам. Штаты будут для последних тем, чем округа и города являются для первых. Меры слишком часто будут решаться в соответствии с их вероятным эффектом, не на национальное процветание и счастье, а на предрассудки, интересы и стремления правительств и народа отдельных штатов. Каков дух, который в целом характеризовал деятельность Конгресса? Чтение их журналов, а также откровенные признания тех, кто имел место в этой ассамблее, сообщат нам, что члены слишком часто проявляли характер скорее партизан своих соответствующих штатов, чем беспристрастных опекунов общего интереса; что там, где в одном случае были сделаны ненадлежащие жертвы местных соображений ради возвеличивания федерального правительства, великие интересы нации страдали в сотне случаев от чрезмерного внимания к местным предрассудкам, интересам и взглядам отдельных штатов. Я не имею в виду этими размышлениями намекнуть, что новое федеральное правительство не будет охватывать более расширенный план политики, чем существующее правительство могло преследовать; тем более, что его взгляды будут столь же ограниченными, как у законодательных органов штатов; но только то, что оно будет в достаточной степени разделять дух обоих, чтобы быть несклонным к посягательству на права отдельных штатов или прерогативы их правительств. Мотивы со стороны правительств штатов увеличить свои прерогативы за счет сокращений федерального правительства будут перевешены никакими взаимными предрасположенностями у членов. Если бы было допущено, однако, что Федеральное правительство может чувствовать равную склонность с правительствами штатов расширять свою власть за пределы должных пределов, последние все равно имели бы преимущество в средствах отражения таких посягательств. Если акт конкретного штата, хотя и недружелюбный к национальному правительству, является в целом популярным в этом штате и не должен слишком грубо нарушать присяги должностных лиц штата, он исполняется немедленно и, конечно, средствами на месте и зависящими только от штата. Оппозиция федерального правительства или вмешательство федеральных чиновников лишь разожгли бы рвение всех сторон на стороне штата, и зло не могло бы быть предотвращено или исправлено, если вообще могло, без применения средств, к которым всегда приходится прибегать с неохотой и трудностями.

С другой стороны, если бы неоправданная мера федерального правительства была непопулярна в отдельных штатах, что редко не случалось бы, или даже оправданная мера была бы таковой, что иногда может случаться, средства оппозиции ей мощны и находятся под рукой. Беспокойство народа; их отвращение и, возможно, отказ сотрудничать с должностными лицами Союза; хмурые взгляды исполнительной магистратуры штата; затруднения, создаваемые законодательными уловками, которые часто добавлялись бы в таких случаях, противопоставили бы в любом штате трудности, которые нельзя презирать; сформировали бы в большом штате очень серьезные препятствия; и там, где настроения нескольких соседних штатов случались бы в унисоне, представили бы препятствия, с которыми федеральное правительство вряд ли захотело бы столкнуться. Но амбициозные посягательства федерального правительства на власть правительств штатов не вызвали бы оппозицию одного штата или только нескольких штатов. Они были бы сигналами общей тревоги. Каждое правительство поддержало бы общее дело. Была бы открыта переписка. Планы сопротивления были бы согласованы. Один дух воодушевлял бы и вел бы целое. Те же комбинации, короче говоря, возникли бы из опасения федерального ига, как это было вызвано страхом перед иностранным игом; и если бы запланированные нововведения не были добровольно отвергнуты, тот же призыв к испытанию силой был бы сделан в одном случае, как был сделан в другом. Но какая степень безумия могла бы когда-либо подтолкнуть федеральное правительство к такой крайности. В борьбе с Великобританией одна часть империи использовалась против другой.

Более многочисленная часть посягала на права менее многочисленной части. Попытка была несправедливой и неразумной; но она не была в теории абсолютно химерической. Но какой была бы борьба в случае, который мы предполагаем? Кто были бы стороны? Несколько представителей народа противостояли бы самому народу; или, скорее, один набор представителей боролся бы против тринадцати наборов представителей, со всем корпусом их общих избирателей на стороне последних. Единственное убежище, оставленное для тех, кто пророчествует о падении правительств штатов, — это провидческое предположение, что федеральное правительство может предварительно накопить военную силу для проектов амбиций. Рассуждения, содержащиеся в этих статьях, должны были быть использованы для малых целей, действительно, если бы было необходимо сейчас опровергнуть реальность этой опасности. То, что народ и штаты должны в течение достаточного периода времени избирать непрерывную череду людей, готовых предать и тех, и других; что предатели должны в течение этого периода единообразно и систематически преследовать какой-то фиксированный план расширения военного учреждения; что правительства и народ штатов должны молча и терпеливо наблюдать за собирающейся бурей и продолжать поставлять материалы, пока она не будет готова разразиться над их собственными головами, должно показаться каждому более похожим на бессвязные сны бредового ревнивца или неверно истолкованные преувеличения поддельного рвения, чем на трезвые опасения подлинного патриотизма.

Как бы экстравагантно ни было это предположение, пусть оно, однако, будет сделано. Пусть будет сформирована регулярная армия, полностью равная ресурсам страны; и пусть она будет полностью предана федеральному правительству; все же не было бы преувеличением сказать, что правительства штатов, с народом на своей стороне, были бы способны отразить опасность. Наибольшее число, до которого, согласно лучшим расчетам, может быть доведена постоянная армия в любой стране, не превышает одной сотой части всего числа душ; или одной двадцать пятой части числа способных носить оружие. Эта пропорция не дала бы в Соединенных Штатах армию более чем в двадцать пять или тридцать тысяч человек. Им противостояло бы ополчение, насчитывающее около полумиллиона граждан с оружием в руках, возглавляемое людьми, выбранными из них самих, сражающимися за свои общие свободы и объединенными и ведомыми правительствами, обладающими их привязанностью и доверием. Можно вполне усомниться, могло ли бы ополчение, находящееся в таких обстоятельствах, когда-либо быть побеждено такой пропорцией регулярных войск. Те, кто лучше всего знаком с последним успешным сопротивлением этой страны против британского оружия, будут наиболее склонны отрицать возможность этого. Помимо преимущества быть вооруженными, которым американцы обладают перед народом почти каждой другой нации, существование подчиненных правительств, к которым народ привязан и которыми назначаются офицеры ополчения, формирует барьер против предприятий амбиций, более непреодолимый, чем любой, который может допустить простое правительство любой формы. Несмотря на военные учреждения в различных королевствах Европы, которые доведены до такой степени, какую могут выдержать общественные ресурсы, правительства боятся доверять народу оружие. И не факт, что с одной этой помощью они не смогли бы сбросить свои ига. Но если бы народ обладал дополнительными преимуществами местных правительств, выбранных ими самими, которые могли бы собирать национальную волю и направлять национальную силу, и офицеров, назначенных из ополчения этими правительствами и привязанных как к ним, так и к ополчению, можно с величайшей уверенностью утверждать, что трон каждой тирании в Европе был бы быстро опрокинут, несмотря на легионы, которые его окружают. Давайте не будем оскорблять свободных и галантных граждан Америки подозрением, что они были бы менее способны защитить права, которыми они фактически обладали бы, чем униженные подданные произвольной власти были бы способны спасти свои из рук своих угнетателей. Давайте лучше больше не оскорблять их предположением, что они могут когда-либо довести себя до необходимости делать эксперимент посредством слепого и покорного подчинения длинной череде коварных мер, которые должны предшествовать и породить его. Аргумент по настоящему пункту может быть приведен в очень краткой форме, которая представляется совершенно окончательной. Либо способ, которым федеральное правительство должно быть построено, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет. В первом предположении оно будет сдерживаться этой зависимостью от формирования схем, неприятных их избирателям. В другом предположении оно не будет обладать доверием народа, и его схемы узурпации будут легко побеждены правительствами штатов, которые будут поддержаны народом. Суммируя соображения, изложенные в этой и последней статье, они, по-видимому, сводятся к самому убедительному доказательству того, что полномочия, предложенные для размещения в федеральном правительстве, столь же мало грозны для тех, что зарезервированы за отдельными штатами, сколь они являются крайне необходимыми для достижения целей Союза; и что все те тревоги, которые были подняты о преднамеренном и последующем уничтожении правительств штатов, должны, при самой благоприятной интерпретации, быть приписаны химерическим страхам их авторов.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVII.

Особая структура нового правительства и распределение власти между его различными частями

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 1 февраля 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Рассмотрев общую форму предложенного правительства и общую массу власти, выделенную ему, я перехожу к исследованию особой структуры этого правительства и распределения этой массы власти между его составными частями. Одно из главных возражений, внушаемых более уважаемыми противниками Конституции, — это ее предполагаемое нарушение политической максимы, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны быть отдельными и различными. В структуре федерального правительства, говорят, по-видимому, не было уделено внимания этой существенной предосторожности в пользу свободы. Различные департаменты власти распределены и смешаны таким образом, чтобы одновременно разрушить всю симметрию и красоту формы и подвергнуть некоторые существенные части здания опасности быть раздавленными несоразмерным весом других частей. Ни одна политическая истина, безусловно, не имеет большей внутренней ценности или не запечатлена авторитетом более просвещенных покровителей свободы, чем та, на которой основано возражение.

Накопление всех полномочий, законодательных, исполнительных и судебных, в одних руках, будь то одного, немногих или многих, и будь то наследственных, самоназначенных или выборных, может быть справедливо названо самим определением тирании. Если бы федеральная Конституция, следовательно, действительно была виновна в накоплении власти или в смешении полномочий, имеющих опасную тенденцию к такому накоплению, не потребовалось бы никаких дальнейших аргументов, чтобы вдохновить всеобщее осуждение системы. Я убеждаю себя, однако, что каждому станет очевидно, что обвинение не может быть поддержано и что максима, на которую оно опирается, была полностью неверно понята и неверно применена. Чтобы сформировать правильные идеи по этому важному предмету, будет уместно исследовать смысл, в котором сохранение свободы требует, чтобы три великих департамента власти были отдельными и различными. Оракул, к которому всегда обращаются и которого цитируют по этому предмету, — это знаменитый Монтескье. Если он не является автором этого бесценного предписания в науке политики, он имеет заслугу, по крайней мере, в том, что продемонстрировал и рекомендовал его наиболее эффективно вниманию человечества. Давайте постараемся, в первую очередь, установить его смысл по этому пункту. Британская Конституция была для Монтескье тем, чем Гомер был для дидактических писателей об эпической поэзии. Как последние рассматривали работу бессмертного барда как совершенную модель, из которой должны были быть извлечены принципы и правила эпического искусства и по которой должны были судиться все подобные работы, так и этот великий политический критик, по-видимому, рассматривал Конституцию Англии как стандарт, или, использовать его собственное выражение, как зеркало политической свободы; и изложил в форме элементарных истин различные характерные принципы этой конкретной системы. Чтобы мы могли быть уверены, что не ошибаемся в его смысле в этом случае, давайте обратимся к источнику, из которого была взята максима. При малейшем взгляде на Британскую Конституцию мы должны заметить, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти отнюдь не являются полностью отдельными и различными друг от друга. Исполнительный магистрат формирует неотъемлемую часть законодательной власти. Он один имеет прерогативу заключать договоры с иностранными суверенами, которые, будучи заключенными, имеют, при определенных ограничениях, силу законодательных актов. Все члены судебного департамента назначаются им, могут быть удалены им по обращению двух Палат Парламента и формируют, когда он желает проконсультироваться с ними, один из его конституционных советов. Одна ветвь законодательного департамента формирует также великий конституционный совет для исполнительного главы, как, с другой стороны, она является единственным хранилищем судебной власти в случаях импичмента и наделена верховной апелляционной юрисдикцией во всех других случаях. Судьи, опять же, настолько связаны с законодательным департаментом, что часто присутствуют и участвуют в его обсуждениях, хотя и не допущены к законодательному голосованию. Из этих фактов, которыми руководствовался Монтескье, можно ясно сделать вывод, что, говоря: «Не может быть свободы, где законодательная и исполнительная власти объединены в одном лице или органе магистратов», или «если власть судить не отделена от законодательной и исполнительной властей», он не имел в виду, что эти департаменты должны не иметь ЧАСТИЧНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ на акты друг друга или не иметь КОНТРОЛЯ над ними. Его смысл, как подразумевают его собственные слова и еще более убедительно, как проиллюстрировано примером в его глазах, не может означать ничего иного, кроме того, что там, где ВСЯ власть одного департамента осуществляется теми же руками, которые обладают ВСЕЙ властью другого департамента, фундаментальные принципы свободной конституции подрываются. Это было бы случаем в конституции, исследованной им, если бы король, который является единственным исполнительным магистратом, обладал также полной законодательной властью или верховным отправлением правосудия; или если бы весь законодательный орган обладал верховной судебной или верховной исполнительной властью. Это, однако, не входит в число пороков той конституции. Магистрат, в котором сосредоточена вся исполнительная власть, не может сам по себе издать закон, хотя он может наложить вето на любой закон; ни отправлять правосудие лично, хотя он имеет назначение тех, кто отправляет его. Судьи не могут осуществлять никакой исполнительной прерогативы, хотя они являются побегами от исполнительного ствола; ни какой-либо законодательной функции, хотя с ними могут советоваться законодательные советы. Весь законодательный орган не может совершить никакого судебного акта, хотя совместным актом двух его ветвей судьи могут быть удалены со своих должностей, и хотя одна из его ветвей обладает судебной властью в последней инстанции. Весь законодательный орган, опять же, не может осуществлять никакой исполнительной прерогативы, хотя одна из его ветвей составляет верховную исполнительную магистратуру, а другая, по импичменту третьей, может судить и осуждать всех подчиненных должностных лиц в исполнительном департаменте. Причины, на которых Монтескье основывает свою максиму, являются дальнейшей демонстрацией его смысла. «Когда законодательная и исполнительная власти объединены в одном лице или органе», говорит он, «не может быть свободы, потому что могут возникнуть опасения, как бы ТОТ ЖЕ монарх или сенат не ПРИНЯЛИ тиранические законы, чтобы ИСПОЛНИТЬ их тираническим образом». Опять: «Если бы власть судить была соединена с законодательной, жизнь и свобода подданного были бы подвергнуты произвольному контролю, ибо СУДЬЯ тогда был бы ЗАКОНОДАТЕЛЕМ».

Будь она соединена с исполнительной властью, СУДЬЯ мог бы вести себя со всей жестокостью УГНЕТАТЕЛЯ. «Некоторые из этих доводов более полно разъяснены в других местах; но, будучи кратко изложены здесь, они в достаточной мере обосновывают смысл, который мы вложили в эту знаменитую максиму этого знаменитого автора».

Если мы заглянем в конституции отдельных штатов, то обнаружим, что, несмотря на выразительные и, в некоторых случаях, безоговорочные формулировки, в которых была изложена эта аксиома, нет ни одного примера, где различные ветви власти оставались бы абсолютно разделенными и обособленными. Нью-Гэмпшир, чья конституция была сформирована последней, по-видимому, полностью осознавал невозможность и нецелесообразность избежания любого смешения этих ветвей и ограничил эту доктрину, заявив, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны оставаться настолько отдельными и независимыми друг от друга, НАСКОЛЬКО ЭТО ДОПУСКАЕТ ПРИРОДА СВОБОДНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА; ИЛИ НАСКОЛЬКО ЭТО СОВМЕСТИМО С ТОЙ ЦЕПЬЮ СВЯЗЕЙ, КОТОРАЯ ОБЪЕДИНЯЕТ ВСЮ ТКАНЬ КОНСТИТУЦИИ В ОДИН НЕРУШИМЫЙ УЗЕЛ ЕДИНСТВА И СОГЛАСИЯ». Соответственно, его конституция смешивает эти ветви в нескольких отношениях. Сенат, являющийся ветвью законодательного органа, также выступает в качестве судебного трибунала для рассмотрения дел об импичменте. Президент, возглавляющий исполнительную власть, также является председательствующим членом Сената; и, помимо равного голоса во всех случаях, обладает решающим голосом в случае равенства голосов. Глава исполнительной власти сам в конечном итоге ежегодно избирается законодательным органом, а его совет ежегодно избирается из числа членов того же органа. Некоторые государственные чиновники также назначаются законодательным органом. А члены судебной власти назначаются исполнительной властью. Конституция Массачусетса соблюдает достаточную, хотя и менее выраженную осторожность при изложении этой фундаментальной статьи свободы. Она гласит, «что законодательная власть никогда не должна осуществлять исполнительные и судебные полномочия, или любые из них; исполнительная власть никогда не должна осуществлять законодательные и судебные полномочия, или любые из них; судебная власть никогда не должна осуществлять законодательные и исполнительные полномочия, или любые из них». Эта декларация точно соответствует доктрине Монтескье в том виде, в каком она была объяснена, и ни в одном пункте не нарушается планом конвента. Она не идет дальше запрета любому из полных ведомств осуществлять полномочия другого ведомства. В самой Конституции, к которой она предпослана, допущено частичное смешение полномочий. Исполнительный магистрат обладает квалифицированным правом вето в отношении законодательного органа, а Сенат, являющийся частью законодательной власти, выступает судом по импичменту для членов как исполнительной, так и судебной властей. Члены судебной власти, в свою очередь, назначаются исполнительной властью и могут быть смещены той же властью по представлению двух законодательных палат.

Наконец, ряд должностных лиц правительства ежегодно назначается законодательным органом. Поскольку назначение на должности, особенно на исполнительные, по своей природе является исполнительной функцией, составители Конституции, по крайней мере в этом последнем пункте, нарушили установленное ими самими правило. Я опускаю конституции Род-Айленда и Коннектикута, поскольку они были сформированы до Революции и даже до того, как рассматриваемый принцип стал объектом политического внимания. Конституция Нью-Йорка не содержит декларации по этому вопросу, но, по-видимому, была составлена с учетом опасности ненадлежащего смешения различных ветвей власти. Тем не менее, она предоставляет исполнительному магистрату частичный контроль над законодательным органом; и, что более важно, предоставляет аналогичный контроль судебной власти; и даже смешивает исполнительную и судебную власти при осуществлении этого контроля. В совете по назначениям члены законодательного органа связаны с исполнительной властью при назначении должностных лиц, как исполнительных, так и судебных. А суд по импичменту и исправлению ошибок должен состоять из одной палаты законодательного органа и основных членов судебной власти. Конституция Нью-Джерси смешала различные ветви власти больше, чем любая из предыдущих. Губернатор, являющийся исполнительным магистратом, назначается законодательным органом; он является канцлером и ординарием, или суррогатом штата; он является членом Верховного апелляционного суда и президентом, с решающим голосом, одной из законодательных палат. Та же законодательная палата вновь выступает в качестве исполнительного совета губернатора и вместе с ним составляет Апелляционный суд. Члены судебной власти назначаются законодательным органом и могут быть смещены одной его палатой по импичменту другой. Согласно конституции Пенсильвании, президент, возглавляющий исполнительную власть, ежегодно избирается голосованием, в котором преобладает законодательный орган. Совместно с исполнительным советом он назначает членов судебной власти и формирует суд по импичменту для суда над всеми должностными лицами, как судебными, так и исполнительными. Судьи Верховного суда и мировые судьи, по-видимому, также могут быть смещены законодательным органом; а исполнительная власть помилования в определенных случаях отнесена к тому же органу. Члены исполнительного совета являются ЭКС-ОФФИЦИО мировыми судьями по всему штату. В Делавэре главный исполнительный магистрат ежегодно избирается законодательным органом. Спикеры двух законодательных палат являются вице-президентами в исполнительной власти. Исполнительный глава вместе с шестью другими лицами, назначаемыми по три каждой из законодательных палат, составляет Верховный апелляционный суд; он участвует вместе с законодательным органом в назначении других судей. По всем штатам оказывается, что члены законодательного органа могут одновременно быть мировыми судьями; в этом штате члены одной его палаты являются ЭКС-ОФФИЦИО мировыми судьями; как и члены исполнительного совета. Основные должностные лица исполнительной власти назначаются законодательным органом; а одна палата последнего формирует суд по импичменту. Все должностные лица могут быть смещены по представлению законодательного органа. Мэриленд принял эту максиму в самых безоговорочных выражениях, заявив, что законодательная, исполнительная и судебная власти правительства должны быть навсегда разделены и обособлены друг от друга. Тем не менее, его конституция делает исполнительного магистрата назначаемым законодательным органом, а членов судебной власти — исполнительной властью. Формулировка Вирджинии еще более заострена по этому вопросу. Ее конституция гласит, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и обособлены; так, чтобы ни одна из них не осуществляла полномочия, надлежащим образом принадлежащие другой; и ни одно лицо не должно осуществлять полномочия более чем одной из них одновременно, за исключением того, что судьи окружных судов могут быть избраны в любую палату Ассамблеи». Однако мы находим не только это прямое исключение в отношении членов судов низшей инстанции, но и то, что главный магистрат вместе со своим исполнительным советом назначаются законодательным органом; что два члена последнего каждые три года смещаются по усмотрению законодательного органа; и что все основные должности, как исполнительные, так и судебные, заполняются тем же органом. Исполнительная прерогатива помилования также в одном случае возложена на законодательный орган. Конституция Северной Каролины, которая гласит, «что законодательная, исполнительная и верховная судебная власти правительства должны быть навсегда разделены и обособлены друг от друга», в то же время относит к законодательному органу назначение не только исполнительного главы, но и всех основных должностных лиц как в исполнительной, так и в судебной власти. В Южной Каролине конституция делает исполнительную магистратуру избираемой законодательным органом.

Она также предоставляет последнему право назначения членов судебной власти, включая даже мировых судей и шерифов; а также назначение должностных лиц в исполнительной власти, вплоть до капитанов армии и флота штата.

В конституции Джорджии, где заявлено, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и обособлены, так чтобы ни одна из них не осуществляла полномочия, надлежащим образом принадлежащие другой», мы обнаруживаем, что исполнительная власть должна заполняться назначениями законодательного органа; а исполнительная прерогатива помилования должна окончательно осуществляться тем же органом. Даже мировые судьи должны назначаться законодательным органом. Цитируя эти случаи, в которых законодательная, исполнительная и судебная власти не были полностью разделены и обособлены, я не хочу, чтобы меня считали сторонником конкретных организаций правительств отдельных штатов. Я полностью осознаю, что среди многих превосходных принципов, которые они воплощают, они несут сильные следы поспешности, а еще более сильные — неопытности, в условиях которых они были созданы. Слишком очевидно, что в некоторых случаях фундаментальный рассматриваемый принцип был нарушен слишком большим смешением и даже фактической консолидацией различных ветвей власти; и что ни в одном случае не было сделано компетентного положения для поддержания на практике разделения, очерченного на бумаге. Я хотел доказать, что обвинение, выдвинутое против предлагаемой Конституции в нарушении священной максимы свободного правительства, не оправдано ни реальным смыслом, придаваемым этой максиме ее автором, ни тем пониманием, в котором она до сих пор воспринималась в Америке. Этот интересный предмет будет возобновлен в следующей статье.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVIII.

Эти ветви власти не должны быть настолько разделены, чтобы не иметь конституционного контроля друг над другом

Из «Нью-Йорк Пакет». Пятница, 1 февраля 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

В прошлой статье было показано, что политическая сентенция, рассмотренная там, не требует, чтобы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти были полностью не связаны друг с другом. Далее я возьмусь показать, что если эти ветви не будут настолько связаны и смешаны, чтобы дать каждой конституционный контроль над другими, та степень разделения, которую требует максима как существенную для свободного правительства, никогда не сможет быть должным образом поддержана на практике. Все согласны с тем, что полномочия, надлежащим образом принадлежащие одной из ветвей, не должны прямо и полностью осуществляться любой из других ветвей. Столь же очевидно, что ни одна из них не должна обладать, прямо или косвенно, преобладающим влиянием над другими при осуществлении своих соответствующих полномочий. Не будет отрицаться, что власть по своей природе является посягающей и что ее следует эффективно удерживать от выхода за пределы, отведенные ей.

Поэтому, после разграничения в теории различных классов власти, поскольку они могут по своей природе быть законодательными, исполнительными или судебными, следующей и самой трудной задачей является обеспечение некоторой практической защиты для каждой из них против вторжения других.