«Записки Федералиста»

Каковой должна быть эта защита — это великая проблема, подлежащая решению. Будет ли достаточно точно обозначить границы этих ветвей в конституции правительства и полагаться на эти пергаментные барьеры против посягающего духа власти? Это та защита, на которую, по-видимому, в основном полагались составители большинства американских конституций. Но опыт заверяет нас, что эффективность этого положения была сильно переоценена; и что какая-то более адекватная защита абсолютно необходима для более слабых членов правительства против более мощных. Законодательная власть повсюду расширяет сферу своей деятельности, втягивая всю власть в свой стремительный вихрь. Основатели наших республик заслуживают такой похвалы за проявленную ими мудрость, что нет задачи менее приятной, чем указание на ошибки, в которые они впали. Уважение к истине, однако, обязывает нас заметить, что они, кажется, ни на мгновение не отводили глаз от опасности для свободы со стороны разросшейся и всепоглощающей прерогативы наследственного магистрата, поддерживаемой и укрепляемой наследственной ветвью законодательной власти. Они, кажется, никогда не вспоминали об опасности со стороны законодательных узурпаций, которые, сосредоточив всю власть в одних руках, должны привести к той же тирании, какой угрожают исполнительные узурпации. В правительстве, где многочисленные и обширные прерогативы переданы в руки наследственного монарха, исполнительная власть очень справедливо рассматривается как источник опасности и охраняется со всей ревностью, которую должно внушать рвение к свободе. В демократии, где множество людей лично осуществляет законодательные функции и постоянно подвергается из-за своей неспособности к регулярному обсуждению и согласованным мерам честолюбивым интригам своих исполнительных магистратов, вполне можно опасаться, что тирания в какой-то благоприятный момент возникнет с той же стороны. Но в представительной республике, где исполнительная магистратура тщательно ограничена как по объему, так и по продолжительности своей власти; и где законодательная власть осуществляется собранием, которое вдохновлено предполагаемым влиянием на народ бесстрашной уверенностью в собственной силе; которое достаточно многочисленно, чтобы чувствовать все страсти, движущие множеством, но не настолько многочисленно, чтобы быть неспособным преследовать цели своих страстей средствами, предписываемыми разумом; именно против предприимчивого честолюбия этой ветви народ должен проявлять всю свою ревность и исчерпать все свои меры предосторожности. Законодательная власть приобретает превосходство в наших правительствах в силу других обстоятельств. Ее конституционные полномочия, будучи одновременно более обширными и менее подверженными точным ограничениям, позволяют ей с большей легкостью маскировать сложными и косвенными мерами посягательства, которые она совершает на соподчиненные ветви. В законодательных органах нередко возникает вопрос тонкого свойства: выйдет ли действие конкретной меры за пределы законодательной сферы или нет. С другой стороны, исполнительная власть, будучи ограниченной более узкими рамками и более простой по своей природе, а судебная власть, описываемая еще менее неопределенными ориентирами, проекты узурпации со стороны любой из этих ветвей немедленно выдали бы и победили бы сами себя. И это еще не все: поскольку только законодательная власть имеет доступ к карманам народа и имеет в некоторых конституциях полную свободу действий, а во всех — преобладающее влияние на денежные вознаграждения тех, кто заполняет другие ветви, создается зависимость последних, что дает еще большую легкость для посягательств первой. Я апеллировал к нашему собственному опыту в подтверждение того, что я выдвигаю по этому предмету. Если бы потребовалось подтвердить этот опыт конкретными доказательствами, их можно было бы умножить без конца. Я мог бы найти свидетеля в каждом гражданине, который участвовал в ходе государственного управления или был внимателен к нему. Я мог бы собрать доказательства в изобилии из записей и архивов каждого штата Союза. Но в качестве более краткого и в то же время одинаково удовлетворительного доказательства я сошлюсь на пример двух штатов, засвидетельствованный двумя безупречными авторитетами. Первый пример — это Вирджиния, штат, который, как мы видели, прямо заявил в своей конституции, что три великие ветви власти не должны смешиваться. Авторитетом в поддержку этого является г-н Джефферсон, который, помимо других своих преимуществ для наблюдения за работой правительства, сам был его главным магистратом. Чтобы полностью передать идеи, которыми его опыт наполнил его по этому предмету, необходимо процитировать отрывок некоторой длины из его очень интересных «Заметок о штате Вирджиния», стр. 195. «Все полномочия правительства, законодательные, исполнительные и судебные, переходят к законодательному органу. Сосредоточение их в одних руках — это в точности определение деспотического правительства. Не будет облегчением то, что эти полномочия будут осуществляться множеством рук, а не одной. Сто семьдесят три деспота, безусловно, были бы столь же угнетающими, как один. Пусть те, кто сомневается в этом, обратят свои взоры на республику Венецию. Столь же мало пользы будет нам от того, что они выбраны нами самими. ВЫБОРНЫЙ ДЕСПОТИЗМ был не тем правительством, за которое мы боролись; но таким, которое должно было быть основано не только на свободных принципах, но и в котором полномочия правительства должны были быть так разделены и сбалансированы между несколькими органами магистратуры, чтобы никто не мог преступить свои законные пределы, не будучи эффективно сдержанным и ограниченным другими».

По этой причине конвент, принявший постановление о правительстве, заложил его фундамент на этой основе: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны быть разделены и обособлены, чтобы ни одно лицо не осуществляло полномочия более чем одной из них одновременно. НО МЕЖДУ ЭТИМИ РАЗЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ НЕ БЫЛО ПРЕДУСМОТРЕНО НИКАКОГО БАРЬЕРА. Судебные и исполнительные члены оставались зависимыми от законодательного органа в отношении своего содержания на должности, а некоторые из них — в отношении своего пребывания на ней. Если, следовательно, законодательный орган присваивает себе исполнительные и судебные полномочия, никакое противодействие, вероятно, не будет оказано; или, если будет оказано, не сможет быть эффективным; потому что в этом случае они могут облечь свои действия в форму актов Ассамблеи, что сделает их обязательными для других ветвей. Соответственно, они ВО МНОГИХ случаях РЕШАЛИ ПРАВА, которые должны были быть оставлены для СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА, а РУКОВОДСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ В ТЕЧЕНИЕ ВСЕГО ВРЕМЕНИ ИХ СЕССИИ СТАНОВИТСЯ ПРИВЫЧНЫМ И ЗНАКОМЫМ». Другой штат, который я возьму в качестве примера, — это Пенсильвания; а другой авторитет — Совет цензоров, который собирался в 1783 и 1784 годах. Частью обязанности этого органа, как она была определена конституцией, было «расследовать, сохранялась ли конституция в неприкосновенности во всех частях; и выполняли ли законодательная и исполнительная ветви правительства свой долг в качестве стражей народа, или присваивали себе, или осуществляли иные или большие полномочия, чем те, на которые они имеют право по конституции». При исполнении этого доверия совет был вынужден сравнить как законодательные, так и исполнительные действия с конституционными полномочиями этих ветвей; и из перечисленных фактов, под истинностью большинства из которых подписались обе стороны в совете, следует, что конституция была вопиющим образом нарушена законодательным органом в ряде важных случаев. Было принято большое количество законов, нарушающих без какой-либо очевидной необходимости правило, требующее, чтобы все законопроекты публичного характера были предварительно напечатаны для рассмотрения народом; хотя это одна из мер предосторожности, на которую в основном полагается конституция против ненадлежащих актов законодательного органа. Конституционный суд присяжных был нарушен, и были присвоены полномочия, которые не были делегированы конституцией.

Исполнительные полномочия были узурпированы. Жалования судей, которые, как прямо требует конституция, должны быть фиксированными, время от времени изменялись; а дела, относящиеся к судебной власти, часто втягивались в законодательное ведение и определение. Те, кто желает увидеть отдельные подробности, подпадающие под каждую из этих глав, могут ознакомиться с журналами совета, которые напечатаны. Некоторые из них, как будет обнаружено, могут быть объяснимы особыми обстоятельствами, связанными с войной; но большая часть из них может рассматриваться как спонтанные побеги плохо организованного правительства. Оказывается также, что исполнительная власть не была невиновна в частых нарушениях конституции. Однако есть три наблюдения, которые следует сделать по этому поводу: ВО-ПЕРВЫХ, большая часть случаев была либо непосредственно вызвана необходимостью войны, либо рекомендована Конгрессом или главнокомандующим; ВО-ВТОРЫХ, в большинстве других случаев они соответствовали либо заявленным, либо известным настроениям законодательного органа; В-ТРЕТЬИХ, исполнительная власть Пенсильвании отличается от таковой других штатов количеством составляющих ее членов. В этом отношении она имеет столько же сходства с законодательным собранием, сколько с исполнительным советом. И, будучи одновременно освобожденной от ограничения индивидуальной ответственности за действия органа и черпая уверенность во взаимном примере и совместном влиянии, несанкционированные меры, конечно, будут предприниматься более свободно, чем там, где исполнительная власть осуществляется одной рукой или несколькими руками.

Вывод, который я вправе сделать из этих наблюдений, заключается в том, что простое разграничение на пергаменте конституционных пределов различных ветвей власти не является достаточной защитой против тех посягательств, которые ведут к тиранической концентрации всех полномочий правительства в одних руках.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLIX.

Метод защиты от посягательств любой из ветвей правительства путем апелляции к народу через конвент

Из «Нью-Йорк Пакет». Вторник, 5 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Автор «Заметок о штате Вирджиния», процитированных в прошлой статье, приложил к этой ценной работе проект конституции, который был подготовлен для представления конвенту, который, как ожидалось, будет созван в 1783 году законодательным органом для установления конституции для этого содружества. План, как и все, что выходит из-под того же пера, знаменует собой оригинальный, всесторонний и точный образ мышления; и тем более заслуживает внимания, что он в равной степени демонстрирует горячую приверженность республиканскому правительству и просвещенный взгляд на опасные склонности, от которых оно должно быть защищено.

Одной из мер предосторожности, которую он предлагает и на которую, по-видимому, в конечном итоге полагается как на палладиум для более слабых ветвей власти против вторжений более сильных, является, возможно, полностью его собственная, и, поскольку она непосредственно относится к предмету нашего нынешнего исследования, ее не следует упускать из виду. Его предложение состоит в том, «что всякий раз, когда любые две из трех ветвей правительства согласятся во мнении, каждая голосами двух третей от их общего числа, что конвент необходим для изменения конституции или ИСПРАВЛЕНИЯ ЕЕ НАРУШЕНИЙ, должен быть созван конвент для этой цели». Поскольку народ является единственным законным источником власти, и именно от него проистекает конституционная хартия, на основании которой различные ветви правительства удерживают свою власть, кажется строго согласующимся с республиканской теорией прибегать к той же первоначальной власти не только всякий раз, когда может возникнуть необходимость расширить, уменьшить или по-новому смоделировать полномочия правительства, но и всякий раз, когда любая из ветвей может совершить посягательства на закрепленные полномочия других. Различные ветви, будучи совершенно соподчиненными по условиям их общего мандата, ни одна из них, очевидно, не может претендовать на исключительное или превосходное право устанавливать границы между своими соответствующими полномочиями; и как можно предотвратить посягательства более сильных или исправить несправедливости более слабых без апелляции к самому народу, который, как даритель мандатов, может один объявить их истинный смысл и обеспечить их соблюдение? В этом рассуждении, безусловно, есть большая сила, и должно быть признано, что оно доказывает, что конституционный путь к решению народа должен быть намечен и открыт для определенных великих и чрезвычайных случаев. Но против предложенного обращения к народу как положения во всех случаях для удержания различных ветвей власти в их конституционных пределах, по-видимому, существуют непреодолимые возражения. Во-первых, это положение не охватывает случай объединения двух ветвей против третьей. Если законодательная власть, обладающая столь многими средствами воздействия на мотивы других ветвей, сможет привлечь на свою сторону любую из других или даже одну треть ее членов, оставшаяся ветвь не сможет извлечь никакой выгоды из своего средства правовой защиты. Я не останавливаюсь, однако, на этом возражении, потому что оно может быть сочтено направленным скорее против модификации принципа, чем против самого принципа. Во-вторых, может рассматриваться как возражение, присущее самому принципу, что, поскольку каждая апелляция к народу будет нести в себе намек на некоторый дефект в правительстве, частые апелляции в значительной степени лишили бы правительство того почтения, которое время дарует всему, и без которого, возможно, самые мудрые и свободные правительства не обладали бы необходимой стабильностью. Если верно, что все правительства покоятся на мнении, то не менее верно и то, что сила мнения у каждого индивида и его практическое влияние на его поведение во многом зависят от числа тех, кто, как он полагает, придерживается того же мнения. Разум человека, как и сам человек, робок и осторожен, когда остается один, и обретает твердость и уверенность пропорционально числу тех, с кем он связан. Когда примеры, укрепляющие мнение, являются ДРЕВНИМИ, а также МНОГОЧИСЛЕННЫМИ, известно, что они имеют двойной эффект. В нации философов это соображение следует игнорировать. Почтение к законам было бы достаточно внушено голосом просвещенного разума. Но нация философов столь же мало ожидаема, как и философская раса царей, желанная Платоном. И в любой другой нации самое рациональное правительство не сочтет излишним преимуществом иметь предрассудки общества на своей стороне. Опасность нарушения общественного спокойствия путем слишком сильного вовлечения общественных страстей является еще более серьезным возражением против частого обращения конституционных вопросов к решению всего общества. Несмотря на успех, который сопровождал пересмотры наших установленных форм правления и который делает столько чести добродетели и интеллекту народа Америки, следует признать, что эксперименты имеют слишком щекотливый характер, чтобы их можно было без необходимости умножать. Мы должны помнить, что все существующие конституции были сформированы посреди опасности, которая подавляла страсти, наиболее недружелюбные к порядку и согласию; энтузиастического доверия народа к своим патриотическим лидерам, которое подавляло обычное разнообразие мнений по великим национальным вопросам; всеобщего пыла к новым и противоположным формам, порожденного всеобщим негодованием и возмущением против древнего правительства; и в то время как никакой дух партийности, связанный с изменениями, которые должны быть сделаны, или злоупотреблениями, которые должны быть исправлены, не мог примешать свою закваску в эту операцию. Будущие ситуации, в которых мы должны ожидать быть обычно помещенными, не представляют никакой эквивалентной защиты против опасности, которая предполагается. Но самое большое возражение из всех заключается в том, что решения, которые, вероятно, явились бы результатом таких апелляций, не ответили бы цели поддержания конституционного равновесия правительства. Мы видели, что тенденция республиканских правительств заключается в возвеличивании законодательной власти за счет других ветвей. Апелляции к народу, следовательно, обычно делались бы исполнительной и судебной ветвями. Но сделанные одной или другой стороной, пользовалась бы каждая сторона равными преимуществами на суде? Давайте рассмотрим их различные ситуации. Члены исполнительной и судебной ветвей немногочисленны и могут быть лично известны лишь малой части народа. Последние, по способу их назначения, а также по характеру и постоянству его, слишком далеки от народа, чтобы разделять многие из его предубеждений. Первые, как правило, являются объектами ревности, и их управление всегда подвержено искажению и может стать непопулярным. Члены законодательной ветви, с другой стороны, многочисленны. Они распределены и живут среди народа в целом. Их связи по крови, дружбе и знакомству охватывают большую часть наиболее влиятельной части общества. Природа их общественного доверия подразумевает личное влияние среди народа и то, что они являются более непосредственными доверенными стражами прав и свобод народа. С этими преимуществами вряд ли можно предположить, что противная сторона имела бы равные шансы на благоприятный исход. Но законодательная партия не только смогла бы наиболее успешно защищать свое дело перед народом. Они, вероятно, сами были бы назначены судьями.

То же влияние, которое обеспечило им избрание в законодательный орган, обеспечило бы им место в конвенте. Если бы это не было так со всеми, это, вероятно, было бы так со многими, и довольно определенно с теми ведущими персонажами, от которых все зависит в таких органах. Конвент, короче говоря, состоял бы главным образом из людей, которые были, которые фактически являлись или которые ожидали быть членами той ветви, чье поведение подвергалось критике. Они, следовательно, были бы сторонами в самом вопросе, подлежащем решению ими. Иногда, однако, могло бы случиться, что апелляции делались бы в обстоятельствах, менее неблагоприятных для исполнительной и судебной ветвей. Узурпации законодательного органа могли бы быть настолько вопиющими и внезапными, что не допускали бы никакого благовидного оправдания. Сильная партия среди них самих могла бы принять сторону других ветвей. Исполнительная власть могла бы находиться в руках особого любимца народа. В таком положении вещей общественное решение могло бы быть в меньшей степени подвержено предубеждениям в пользу законодательной партии. Но все же никогда нельзя было бы ожидать, что оно повернется к истинным достоинствам вопроса. Оно неизбежно было бы связано с духом уже существующих партий или партий, возникающих из самого вопроса. Оно было бы связано с лицами выдающегося характера и обширного влияния в обществе. Оно было бы провозглашено теми самыми людьми, которые были агентами или противниками мер, к которым относилось бы решение. СТРАСТИ, следовательно, а не РАЗУМ общества сидели бы в суде. Но именно разум общества должен контролировать и регулировать правительство. Страсти должны контролироваться и регулироваться правительством.

Мы обнаружили в прошлой статье, что простые декларации в письменной конституции недостаточны для удержания различных ветвей власти в рамках их законных прав. В этой статье оказывается, что периодические апелляции к народу не были бы ни надлежащим, ни эффективным положением для этой цели. Насколько положения иного характера, содержащиеся в вышеупомянутом плане, могли бы быть адекватными, я не рассматриваю. Некоторые из них, несомненно, основаны на здравых политических принципах, и все они составлены с исключительной изобретательностью и точностью.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № L.

Рассмотрение периодических апелляций к народу

Из «Нью-Йорк Пакет». Вторник, 5 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возможно, можно утверждать, что вместо СЛУЧАЙНЫХ апелляций к народу, которые подвержены возражениям, выдвинутым против них, ПЕРИОДИЧЕСКИЕ апелляции являются надлежащим и адекватным средством ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И ИСПРАВЛЕНИЯ НАРУШЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ. Будет принято во внимание, что при рассмотрении этих средств я ограничиваюсь их пригодностью для ОБЕСПЕЧЕНИЯ соблюдения Конституции путем удержания различных ветвей власти в их должных границах, не рассматривая их специально как положения для ИЗМЕНЕНИЯ самой Конституции. В первом представлении апелляции к народу в установленные периоды кажутся почти столь же неприемлемыми, как и апелляции по конкретным случаям по мере их возникновения.

Если периоды разделены короткими интервалами, меры, подлежащие пересмотру и исправлению, будут недавнего времени и будут связаны со всеми обстоятельствами, которые имеют тенденцию искажать и извращать результат случайных пересмотров. Если периоды далеки друг от друга, то же замечание будет применимо ко всем недавним мерам; и в той мере, в какой отдаленность других может способствовать бесстрастному их пересмотру, это преимущество неотделимо от неудобств, которые, по-видимому, уравновешивают его. Во-первых, отдаленная перспектива общественного порицания была бы очень слабым сдерживающим фактором для власти от тех крайностей, к которым она могла бы быть побуждена силой текущих мотивов. Можно ли вообразить, что законодательное собрание, состоящее из ста или двухсот членов, жадно стремящихся к какой-то любимой цели и нарушающих ограничения Конституции в погоне за ней, было бы остановлено в своем движении соображениями, почерпнутыми из цензорского пересмотра их поведения на будущем расстоянии десяти, пятнадцати или двадцати лет? Во-вторых, злоупотребления часто завершили бы свои пагубные последствия до того, как было бы применено средство правовой защиты. И в-последних, где это могло бы не быть случаем, они были бы давними, пустили бы глубокие корни и не были бы легко искоренены. Схема пересмотра конституции с целью исправления недавних ее нарушений, а также для других целей, была фактически опробована в одном из штатов. Одной из целей Совета цензоров, который собирался в Пенсильвании в 1783 и 1784 годах, было, как мы видели, расследование того, «была ли нарушена конституция и посягали ли законодательная и исполнительная ветви власти друг на друга». Этот важный и новый эксперимент в политике заслуживает с нескольких точек зрения очень пристального внимания. В некоторых из них он, возможно, как единичный эксперимент, проведенный в несколько специфических обстоятельствах, может быть сочтен не абсолютно убедительным. Но применительно к рассматриваемому случаю он включает некоторые факты, которые я осмеливаюсь отметить как полную и удовлетворительную иллюстрацию рассуждений, которые я использовал. Первое. Из имен джентльменов, составлявших совет, видно, что некоторые, по крайней мере, из его наиболее активных членов также были активными и ведущими персонажами в партиях, которые существовали в штате ранее.

Второе. Оказывается, что те же активные и ведущие члены совета были активными и влиятельными членами законодательной и исполнительной ветвей в течение периода, подлежащего пересмотру; и даже покровителями или противниками тех самых мер, которые должны были быть таким образом подвергнуты испытанию конституцией. Двое из членов были вице-президентами штата, а несколько других — членами исполнительного совета в течение семи предшествующих лет. Один из них был спикером, а ряд других — выдающимися членами законодательного собрания в тот же период.

Третье. Каждая страница их заседаний свидетельствует о влиянии всех этих обстоятельств на характер их обсуждений. На протяжении всего существования совета он был расколот на две фиксированные и яростные партии. Этот факт признается и оплакивается ими самими. Если бы это было не так, ход их заседаний представляет доказательство, столь же удовлетворительное. По всем вопросам, какими бы неважными они ни были сами по себе или не связанными друг с другом, одни и те же имена неизменно противопоставляются в противоположных колонках. Каждый непредвзятый наблюдатель может сделать вывод, без опасности ошибки и в то же время без намерения бросить тень на любую из сторон или любых лиц любой из сторон, что, к сожалению, СТРАСТЬ, а не РАЗУМ, должно быть, председательствовали над их решениями. Когда люди используют свой разум хладнокровно и свободно по ряду различных вопросов, они неизбежно приходят к разным мнениям по некоторым из них. Когда они руководствуются общей страстью, их мнения, если их так можно назвать, будут одинаковыми.

Четвертое. По крайней мере проблематично, не искажают ли решения этого органа в ряде случаев пределы, предписанные для законодательной и исполнительной ветвей, вместо того чтобы сокращать и ограничивать их в рамках их конституционных мест.

Пятое. Я никогда не понимал, что решения совета по конституционным вопросам, правильно или ошибочно сформированные, имели какой-либо эффект в изменении практики, основанной на законодательных толкованиях. Оказывается даже, если я не ошибаюсь, что в одном случае современный законодательный орган отверг толкования совета и фактически победил в споре. Этот цензорский орган, следовательно, доказывает в то же время своими исследованиями существование болезни, а своим примером — неэффективность лекарства. Этот вывод не может быть опровергнут утверждением, что штат, в котором был проведен эксперимент, в тот кризис и долгое время до этого был сильно разогрет и отвлечен яростью партий. Следует ли предполагать, что в любую будущую семилетнюю эпоху тот же штат будет свободен от партий? Следует ли предполагать, что любой другой штат в тот же или любой другой данный период будет свободен от них? Такое событие не следует ни предполагать, ни желать; потому что исчезновение партий неизбежно подразумевает либо всеобщую тревогу за общественную безопасность, либо абсолютное исчезновение свободы. Если бы была принята мера предосторожности по исключению из собраний, избираемых народом для пересмотра предыдущего управления правительством, всех лиц, которые были связаны с правительством в течение данного периода, трудности не были бы устранены. Важная задача, вероятно, легла бы на людей, которые при более низких способностях были бы в других отношениях немногим лучше квалифицированы. Хотя они, возможно, не были лично связаны с управлением и, следовательно, не были непосредственными агентами в мерах, подлежащих рассмотрению, они, вероятно, были бы вовлечены в партии, связанные с этими мерами, и были бы избраны под их эгидой.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LI.

Структура правительства должна обеспечивать надлежащие сдержки и противовесы между различными ветвями власти

Из «Нью-Йорк Пакет». Пятница, 8 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

К какому же средству мы, наконец, прибегнем для поддержания на практике необходимого разделения власти между различными ветвями, как это изложено в Конституции? Единственный ответ, который может быть дан, заключается в том, что, поскольку все эти внешние положения оказываются неадекватными, дефект должен быть восполнен путем такого устройства внутренней структуры правительства, чтобы его различные составные части могли, благодаря своим взаимным отношениям, быть средством удержания друг друга на своих надлежащих местах. Не претендуя на полное развитие этой важной идеи, я рискну сделать несколько общих наблюдений, которые, возможно, прольют на нее более ясный свет и позволят нам сформировать более правильное суждение о принципах и структуре правительства, спланированного конвентом. Чтобы заложить надлежащий фундамент для того раздельного и обособленного осуществления различных полномочий правительства, которое в определенной степени всеми признается существенным для сохранения свободы, очевидно, что каждая ветвь должна иметь свою собственную волю; и, следовательно, должна быть устроена так, чтобы члены каждой имели как можно меньше участия в назначении членов других. Если бы этот принцип строго соблюдался, потребовалось бы, чтобы все назначения для верховной исполнительной, законодательной и судебной магистратур исходили из одного и того же источника власти — народа, через каналы, не имеющие никакого сообщения друг с другом. Возможно, такой план построения различных ветвей был бы менее трудным на практике, чем это может показаться при размышлении. Некоторые трудности, однако, и некоторые дополнительные расходы сопровождали бы его выполнение. Поэтому должны быть допущены некоторые отклонения от принципа. В конституции судебной власти, в частности, было бы нецелесообразно настаивать на принципе строго: во-первых, потому что, поскольку особые квалификации являются существенными для членов, первостепенным соображением должен быть выбор того способа выбора, который наилучшим образом обеспечивает эти квалификации; во-вторых, потому что постоянный срок, на который назначаются должности в этой ветви, должен вскоре разрушить всякое чувство зависимости от власти, их предоставляющей. Столь же очевидно, что члены каждой ветви должны быть как можно менее зависимы от членов других в отношении вознаграждений, причитающихся за их должности. Если бы исполнительный магистрат или судьи не были независимы от законодательного органа в этом отношении, их независимость во всем остальном была бы чисто номинальной. Но великая защита против постепенной концентрации различных полномочий в одной ветви состоит в предоставлении тем, кто управляет каждой ветвью, необходимых конституционных средств и личных мотивов для сопротивления посягательствам других. Положение о защите должно в этом, как и во всех других случаях, быть соразмерным опасности нападения. Честолюбие должно быть противопоставлено честолюбию. Интерес человека должен быть связан с конституционными правами места. Это может быть размышлением о человеческой природе, что такие устройства необходимы для контроля злоупотреблений правительства. Но что есть само правительство, как не величайшее из всех размышлений о человеческой природе? Если бы люди были ангелами, никакое правительство не было бы необходимо. Если бы ангелами правили люди, ни внешние, ни внутренние контроли правительства не были бы необходимы. При создании правительства, которое должно управляться людьми над людьми, великая трудность заключается в следующем: вы должны сначала дать правительству возможность контролировать управляемых; а во-вторых, обязать его контролировать себя. Зависимость от народа, без сомнения, является первичным контролем над правительством; но опыт научил человечество необходимости вспомогательных мер предосторожности. Эту политику восполнения дефекта лучших мотивов противоположными и соперничающими интересами можно проследить через всю систему человеческих дел, частных, а также публичных. Мы видим это особенно ярко во всех подчиненных распределениях власти, где постоянная цель состоит в том, чтобы разделить и организовать различные должности таким образом, чтобы каждая могла быть сдержкой для другой, чтобы личный интерес каждого индивида мог быть часовым над общественными правами. Эти изобретения благоразумия не могут быть менее необходимы при распределении верховных полномочий штата. Но невозможно дать каждой ветви равную силу самозащиты. В республиканском правительстве законодательная власть неизбежно преобладает. Средство от этого неудобства состоит в разделении законодательного органа на различные палаты; и в том, чтобы сделать их, посредством различных способов избрания и различных принципов действия, как можно менее связанными друг с другом, насколько это допускает природа их общих функций и их общая зависимость от общества. Может даже возникнуть необходимость защититься от опасных посягательств еще большими мерами предосторожности. Поскольку вес законодательной власти требует, чтобы она была таким образом разделена, слабость исполнительной власти может потребовать, с другой стороны, чтобы она была укреплена. Абсолютное вето на законодательный орган кажется на первый взгляд естественной защитой, которой должен быть вооружен исполнительный магистрат. Но, возможно, это было бы ни полностью безопасно, ни само по себе достаточно. В обычных случаях оно могло бы не применяться с необходимой твердостью, а в чрезвычайных случаях могло бы вероломно злоупотребляться. Не может ли этот дефект абсолютного вето быть восполнен некоторой квалифицированной связью между этой более слабой ветвью и более слабой палатой более сильной ветви, посредством которой последняя может быть побуждена поддержать конституционные права первой, не будучи слишком оторванной от прав своей собственной ветви? Если принципы, на которых основаны эти наблюдения, справедливы, как я убеждаю себя, что они таковы, и они будут применены в качестве критерия к различным конституциям штатов и к федеральной Конституции, то окажется, что если последняя не идеально соответствует им, то первые бесконечно менее способны выдержать такое испытание. Существуют, кроме того, два соображения, особенно применимые к федеральной системе Америки, которые ставят эту систему в очень интересный ракурс. Первое. В единой республике вся власть, переданная народом, подчиняется управлению единого правительства; и узурпации предотвращаются разделением правительства на различные и отдельные ветви. В составной республике Америки власть, переданная народом, сначала делится между двумя различными правительствами, а затем часть, выделенная каждому, подразделяется на различные и отдельные ветви. Отсюда возникает двойная защита прав народа. Различные правительства будут контролировать друг друга, в то же время каждое будет контролироваться само собой. Второе. В республике очень важно не только защитить общество от угнетения его правителей, но и защитить одну часть общества от несправедливости другой части. Различные интересы неизбежно существуют в разных классах граждан. Если большинство объединено общим интересом, права меньшинства будут небезопасны. Существует только два метода обеспечения против этого зла: один — путем создания воли в сообществе, независимой от большинства, то есть от самого общества; другой — путем включения в общество столь многих отдельных описаний граждан, что это сделает несправедливое объединение большинства целого очень маловероятным, если не непрактичным. Первый метод преобладает во всех правительствах, обладающих наследственной или самоназначенной властью. Это, в лучшем случае, лишь ненадежная защита; потому что власть, независимая от общества, может так же хорошо поддерживать несправедливые взгляды большинства, как и законные интересы партии меньшинства, и может, возможно, быть обращена против обеих сторон. Второй метод будет проиллюстрирован в федеративной республике Соединенных Штатов. В то время как вся власть в ней будет исходить от общества и зависеть от него, само общество будет разбито на столь многие части, интересы и классы граждан, что права индивидов или меньшинства будут в малой опасности от заинтересованных объединений большинства. В свободном правительстве защита гражданских прав должна быть такой же, как и для религиозных прав. Она состоит в одном случае в множественности интересов, а в другом — в множественности сект. Степень безопасности в обоих случаях будет зависеть от числа интересов и сект; и это, можно предположить, зависит от размера страны и числа людей, охваченных одним правительством. Этот взгляд на предмет должен особенно рекомендовать надлежащую федеральную систему всем искренним и вдумчивым друзьям республиканского правительства, поскольку он показывает, что в точной пропорции, в какой территория Союза может быть сформирована в более ограниченные Конфедерации или штаты, угнетающие объединения большинства будут облегчены: лучшая защита при республиканских формах для прав каждого класса граждан будет уменьшена: и, следовательно, стабильность и независимость некоторых членов правительства, единственная другая защита, должны быть пропорционально увеличены. Справедливость — это цель правительства. Это цель гражданского общества. Она всегда преследовалась и всегда будет преследоваться, пока не будет достигнута или пока свобода не будет потеряна в этом преследовании. В обществе, при формах которого более сильная фракция может легко объединиться и угнетать более слабую, анархия может так же справедливо считаться царящей, как и в естественном состоянии, где более слабый индивид не защищен от насилия более сильного; и как в последнем состоянии даже более сильные индивиды побуждаются неопределенностью своего положения подчиниться правительству, которое может защитить слабых, а также их самих; так и в первом состоянии более мощные фракции или партии будут постепенно побуждаться подобным мотивом желать правительства, которое защитит все стороны, слабые, а также более мощные. Можно мало сомневаться, что если бы штат Род-Айленд был отделен от Конфедерации и оставлен самому себе, небезопасность прав при популярной форме правления в таких узких пределах проявилась бы такими повторными угнетениями фракционных большинства, что какая-то власть, полностью независимая от народа, вскоре была бы призвана голосом самих фракций, чье дурное управление доказало необходимость этого. В расширенной республике Соединенных Штатов и среди большого разнообразия интересов, партий и сект, которые она охватывает, коалиция большинства всего общества могла бы редко иметь место на каких-либо иных принципах, кроме принципов справедливости и общего блага; в то время как, поскольку при этом меньше опасности для меньшинства от воли партии большинства, должно быть также меньше предлога для обеспечения безопасности первого путем введения в правительство воли, не зависящей от последней, или, другими словами, воли, независимой от самого общества. Не менее верно, чем важно, несмотря на противоположные мнения, которые высказывались, что чем больше общество, при условии, что оно находится в практической сфере, тем более оно будет способно к самоуправлению. И, к счастью для РЕСПУБЛИКАНСКОГО ДЕЛА, практическая сфера может быть доведена до очень больших размеров путем разумной модификации и смешения ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРИНЦИПА.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LII.

Палата представителей

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 8 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

От более общих вопросов, рассмотренных в четырех предыдущих статьях, я перехожу к более детальному изучению отдельных частей правительства. Начну с Палаты представителей. Первый аспект, который следует рассмотреть в отношении этой части правительства, касается избирательных прав избирателей и требований к избираемым. Требования к первым должны быть такими же, как и к избирателям в наиболее многочисленную палату законодательных собраний штатов.

Определение избирательного права справедливо считается фундаментальной статьей республиканского правления. Поэтому на Конвент возлагалась обязанность определить и закрепить это право в Конституции. Оставить его открытым для периодического регулирования Конгрессом было бы нецелесообразно по упомянутой выше причине. Передать его на законодательное усмотрение штатов было бы нецелесообразно по той же причине, а также по дополнительной причине: это сделало бы слишком зависимой от правительств штатов ту ветвь федерального правительства, которая должна быть зависима только от народа. Сведение различных требований в разных штатах к одному единообразному правилу, вероятно, было бы столь же неудовлетворительным для некоторых штатов, сколь трудным для Конвента. Положение, выработанное Конвентом, представляется, таким образом, наилучшим из возможных вариантов.

Оно должно быть удовлетворительным для каждого штата, поскольку соответствует стандарту, уже установленному или который может быть установлен самим штатом. Оно будет безопасным для Соединенных Штатов, поскольку, будучи закрепленным конституциями штатов, оно не может быть изменено правительствами штатов, и нельзя опасаться, что народ штатов изменит эту часть своих конституций таким образом, чтобы ущемить права, гарантированные им федеральной Конституцией. Требования к избираемым, будучи менее тщательно и надлежащим образом определенными конституциями штатов и в то же время более восприимчивыми к единообразию, были весьма справедливо рассмотрены и урегулированы Конвентом. Представитель Соединенных Штатов должен достичь возраста двадцати пяти лет; должен быть гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет; должен на момент избрания быть жителем штата, который он представляет; и во время исполнения своих обязанностей не должен занимать никакой должности в Соединенных Штатах. При этих разумных ограничениях двери этой части федерального правительства открыты для талантов любого рода, будь то урожденные или принятые граждане, молодые или старые, независимо от бедности или богатства, или какой-либо конкретной профессии или религиозной веры. Срок, на который избираются представители, подпадает под второй аспект, который можно рассмотреть применительно к этой ветви власти. Чтобы решить вопрос о целесообразности этой статьи, необходимо рассмотреть два вопроса: во-первых, будут ли двухгодичные выборы в данном случае безопасными; во-вторых, будут ли они необходимыми или полезными. Во-первых. Поскольку для свободы существенно, чтобы правительство в целом имело общие интересы с народом, постольку особенно существенно, чтобы рассматриваемая его ветвь имела непосредственную зависимость от народа и тесную связь с ним. Частые выборы, несомненно, являются единственным способом, с помощью которого эта зависимость и связь могут быть эффективно обеспечены. Но какая именно степень частоты может быть абсолютно необходима для этой цели, не поддается точному расчету и должна зависеть от множества обстоятельств, с которыми она может быть связана. Давайте обратимся к опыту — проводнику, которому всегда следует следовать, когда это возможно. Система представительства, как замена личного собрания граждан, будучи в лучшем случае лишь весьма несовершенно известной древнему государственному устройству, только в более современные времена позволяет ожидать поучительных примеров. И даже здесь, чтобы избежать слишком расплывчатых и обширных исследований, будет уместно ограничиться немногими примерами, которые наиболее известны и имеют наибольшую аналогию с нашим конкретным случаем. Первый, к которому следует применить эту характеристику, — это Палата общин в Великобритании. История этой ветви английской Конституции до Великой хартии вольностей слишком неясна, чтобы дать наставления. Само ее существование ставилось под вопрос среди политических антикваров. Самые ранние записи более позднего времени доказывают, что парламенты должны были ЗАСЕДАТЬ только каждый год, а не то, что они должны были ИЗБИРАТЬСЯ каждый год. И даже эти ежегодные сессии оставались настолько на усмотрение монарха, что под различными предлогами королевские амбиции часто устраивали очень длительные и опасные перерывы. Чтобы исправить это упущение, статутом времен Карла II было предусмотрено, что перерывы не должны затягиваться более чем на три года. При вступлении на престол Вильгельма III, когда произошла революция в правительстве, этот вопрос был поднят еще более серьезно, и было объявлено, что к числу фундаментальных прав народа относится то, что парламенты должны созываться ЧАСТО. Другим статутом, принятым несколько лет спустя в то же царствование, термин «часто», который относился к трехлетнему периоду, установленному во времена Карла II, был сведен к точному значению, поскольку было прямо постановлено, что новый парламент должен быть созван в течение трех лет после окончания предыдущего. Последнее изменение, с трех до семи лет, как известно, было введено довольно рано в текущем столетии, в условиях тревоги за Ганноверскую династию. Из этих фактов следует, что наибольшая частота выборов, которая считалась необходимой в том королевстве для связи представителей с их избирателями, не превышает трехлетнего цикла. И если мы можем судить по степени свободы, сохранявшейся даже при семилетних выборах и всех прочих порочных элементах парламентского устройства, мы не можем сомневаться, что сокращение срока с семи до трех лет, вместе с другими необходимыми реформами, настолько расширило бы влияние народа на своих представителей, что мы убедились бы: двухгодичные выборы в рамках федеральной системы никак не могут быть опасны для необходимой зависимости Палаты представителей от своих избирателей. Выборы в Ирландии до недавнего времени регулировались исключительно усмотрением короны и редко повторялись, за исключением случаев вступления на престол нового принца или какого-либо другого случайного события. Парламент, начавший работу при Георге II, продолжался на протяжении всего его правления, период около тридцати пяти лет. Единственная зависимость представителей от народа заключалась в праве последнего заполнять случайные вакансии путем избрания новых членов и в возможности какого-либо события, которое могло бы привести к всеобщим новым выборам.

Способность ирландского парламента отстаивать права своих избирателей, насколько это было возможно, была крайне скована контролем короны над предметами их обсуждения. В последнее время эти оковы, если я не ошибаюсь, были разорваны; кроме того, были установлены восьмилетние парламенты. Какой эффект может быть произведен этой частичной реформой, должно быть оставлено на усмотрение дальнейшего опыта. Пример Ирландии, с этой точки зрения, может пролить мало света на предмет. Насколько мы можем сделать из него какой-либо вывод, он должен заключаться в том, что если народ этой страны смог, несмотря на все эти невыгодные условия, сохранить хоть какую-то свободу, то преимущество двухгодичных выборов обеспечило бы им любую степень свободы, которая могла бы зависеть от надлежащей связи между их представителями и ими самими. Давайте перенесем наши исследования ближе к дому. Пример этих штатов, когда они были британскими колониями, заслуживает особого внимания, в то же время он настолько хорошо известен, что о нем мало что нужно говорить. Принцип представительства, по крайней мере в одной ветви законодательной власти, был установлен во всех них. Но периоды выборов были разными. Они варьировались от одного до семи лет. Есть ли у нас основания предполагать, исходя из духа и поведения представителей народа до Революции, что двухгодичные выборы были бы опасны для общественных свобод? Дух, который повсюду проявился в начале борьбы и который преодолел препятствия на пути к независимости, является лучшим доказательством того, что достаточная доля свободы повсюду была доступна, чтобы вдохновить как чувство ее ценности, так и рвение к ее надлежащему расширению. Это замечание справедливо как в отношении тогдашних колоний, где выборы были наименее частыми, так и тех, где выборы были наиболее частыми. Виргиния была колонией, которая первой выступила против парламентских узурпаций Великобритании; она также первой приняла публичным актом резолюцию о независимости.

В Виргинии, тем не менее, если я не был дезинформирован, выборы при прежнем правительстве были семилетними. Этот конкретный пример приводится не как доказательство какого-либо особого достоинства, ибо приоритет в тех случаях был, вероятно, случайным; и еще меньше — как доказательство какого-либо преимущества СЕМИЛЕТНИХ выборов, ибо при сравнении с большей частотой они недопустимы; но лишь как доказательство, и я считаю его весьма существенным доказательством, того, что свободам народа ничто не угрожает от ДВУХГОДИЧНЫХ выборов. Вывод, вытекающий из этих примеров, будет не в малой степени усилен, если вспомнить три обстоятельства. Первое заключается в том, что федеральный законодательный орган будет обладать лишь частью той верховной законодательной власти, которая полностью принадлежит британскому парламенту и которая, за немногими исключениями, осуществлялась колониальными ассамблеями и ирландским законодательным органом. Существует принятая и обоснованная максима: там, где другие обстоятельства не влияют на дело, чем больше власть, тем короче должна быть продолжительность ее осуществления; и, наоборот, чем меньше власть, тем безопаснее может быть продлена ее продолжительность. Во-вторых, в другом случае было показано, что федеральный законодательный орган будет не только ограничен своей зависимостью от народа, как и другие законодательные органы, но, более того, будет находиться под наблюдением и контролем нескольких сопутствующих законодательных органов, чего нет у других законодательных органов. И в-третьих, невозможно провести сравнение между средствами, которыми будут обладать более постоянные ветви федерального правительства для соблазнения, если они будут склонны соблазнять, Палату представителей от их долга перед народом, и средствами влияния на народную ветвь, которыми обладают другие ветви правительства, упомянутые выше. Таким образом, имея меньше власти для злоупотреблений, федеральные представители могут быть менее искушаемы с одной стороны и будут вдвойне под наблюдением с другой.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LIII.

Продолжение той же темы (Палата представителей)

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 12 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Здесь мне, возможно, напомнят расхожее наблюдение: «там, где заканчиваются ежегодные выборы, начинается тирания». Если верно, как часто отмечалось, что поговорки, ставшие пословицами, обычно основаны на разуме, то не менее верно и то, что, будучи однажды установленными, они часто применяются к случаям, на которые их разум не распространяется. Мне не нужно искать доказательств дальше, чем в рассматриваемом нами случае. Каков разум, на котором основано это пословичное наблюдение? Ни один человек не подвергнет себя насмешке, делая вид, что существует какая-либо естественная связь между солнцем или временами года и периодом, в течение которого человеческая добродетель может выдержать искушения властью. К счастью для человечества, свобода в этом отношении не ограничена какой-либо одной точкой времени, а лежит в пределах крайностей, которые обеспечивают достаточную широту для всех вариаций, которые могут потребоваться в различных ситуациях и обстоятельствах гражданского общества. Выборы магистратов могли бы быть, если бы это было признано целесообразным, как в некоторых случаях это действительно было, ежедневными, еженедельными или ежемесячными, так же как и ежегодными; и если обстоятельства могут потребовать отклонения от правила в одну сторону, почему бы не сделать это и в другую сторону? Обращая наше внимание на периоды, установленные среди нас для выборов наиболее многочисленных палат законодательных собраний штатов, мы обнаруживаем, что они отнюдь не совпадают в этом случае, так же как и при выборах других гражданских магистратов. В Коннектикуте и Род-Айленде периоды полугодовые. В других штатах, за исключением Южной Каролины, они ежегодные. В Южной Каролине они двухгодичные, как предлагается в федеральном правительстве. Здесь разница как четыре к одному между самым длинным и самым коротким периодами; и все же было бы нелегко показать, что Коннектикут или Род-Айленд управляются лучше или пользуются большей долей разумной свободы, чем Южная Каролина; или что тот или иной из этих штатов отличается в этих отношениях и по этим причинам от штатов, чьи выборы отличаются от обоих. В поисках оснований для этой доктрины я могу обнаружить лишь одно, и оно совершенно неприменимо к нашему случаю. Важное различие, столь хорошо понятое в Америке, между Конституцией, установленной народом и неизменной для правительства, и законом, установленным правительством и изменяемым правительством, по-видимому, мало понималось и еще меньше соблюдалось в любой другой стране. Где бы ни находилась верховная законодательная власть, предполагалось, что там же находится и полная власть изменять форму правления. Даже в Великобритании, где принципы политической и гражданской свободы обсуждались наиболее широко и где мы больше всего слышим о правах Конституции, утверждается, что власть парламента является трансцендентной и неконтролируемой как в отношении Конституции, так и в отношении обычных объектов законодательного обеспечения. Соответственно, они в нескольких случаях фактически изменяли законодательными актами некоторые из самых фундаментальных статей правительства. В частности, они несколько раз меняли период выборов; и в последний раз не только ввели семилетние выборы вместо трехлетних, но тем же актом продлили свое пребывание на посту на четыре года сверх срока, на который они были избраны народом. Внимание к этим опасным практикам вызвало вполне естественную тревогу у приверженцев свободного правления, краеугольным камнем которого является частота выборов; и побудило их искать некоторую защиту свободы от опасности, которой она подвергается. Там, где не существовало и не могло быть получено никакой Конституции, стоящей выше правительства, нельзя было пытаться создать конституционную защиту, подобную той, что установлена в Соединенных Штатах. Поэтому следовало искать какую-то другую защиту; и какую лучшую защиту мог бы допустить случай, чем выбор и обращение к какой-то простой и знакомой части времени в качестве стандарта для измерения опасности нововведений, для закрепления национальных настроений и для объединения патриотических усилий? Самой простой и знакомой частью времени, применимой к предмету, был год; и отсюда доктрина внушалась похвальным рвением воздвигнуть некоторый барьер против постепенных нововведений неограниченного правительства, что продвижение к тирании должно рассчитываться по мере удаления от фиксированной точки ежегодных выборов. Но какая может быть необходимость применять это средство к правительству, ограниченному, как будет федеральное правительство, властью верховной Конституции? Или кто станет утверждать, что свободы народа Америки не будут более защищены при двухгодичных выборах, неизменно закрепленных такой Конституцией, чем свободы любого другого народа, где выборы были ежегодными или даже более частыми, но подлежали изменениям обычной властью правительства? Второй поставленный вопрос заключается в том, являются ли двухгодичные выборы необходимыми или полезными. Целесообразность ответа на этот вопрос утвердительно станет ясна из нескольких весьма очевидных соображений. Ни один человек не может быть компетентным законодателем, если он не добавляет к честному намерению и здравому суждению определенную степень знаний о предметах, по которым он должен законодательствовать. Часть этих знаний может быть приобретена с помощью информации, которая находится в пределах досягаемости людей как в частных, так и в государственных должностях. Другая часть может быть достигнута, или, по крайней мере, полностью достигнута, только путем практического опыта на должности, требующей использования этих знаний. Период службы должен, следовательно, во всех таких случаях иметь некоторую пропорцию к объему практических знаний, необходимых для надлежащего выполнения службы. Период законодательной службы, установленный в большинстве штатов для более многочисленной палаты, как мы видели, составляет один год. Вопрос тогда может быть поставлен в такой простой форме: несет ли период в два года не большую пропорцию к знаниям, необходимым для федерального законодательства, чем один год к знаниям, необходимым для законодательства штата? Само изложение вопроса в этой форме подсказывает ответ, который должен быть на него дан. В отдельном штате необходимые знания относятся к существующим законам, которые единообразны по всему штату и с которыми все граждане более или менее знакомы; и к общим делам штата, которые лежат в небольшом объеме, не очень разнообразны и занимают много внимания и разговоров каждого класса людей. Великая арена Соединенных Штатов представляет совсем иную картину. Законы настолько далеки от единообразия, что они варьируются в каждом штате; в то время как общественные дела Союза распространены по очень обширному региону и чрезвычайно разнообразны местными делами, связанными с ними, и могут с трудом быть правильно изучены в любом другом месте, кроме центральных советов, куда знания о них будут принесены представителями каждой части империи. Тем не менее, некоторые знания о делах и даже о законах всех штатов должны быть у членов от каждого из штатов. Как может внешняя торговля быть должным образом урегулирована единообразными законами без некоторого знакомства с торговлей, портами, обычаями и правилами различных штатов? Как может торговля между различными штатами быть должным образом урегулирована без некоторого знания об их относительном положении в этих и других отношениях? Как могут налоги быть разумно наложены и эффективно собраны, если они не приспособлены к различным законам и местным обстоятельствам, относящимся к этим объектам в различных штатах? Как могут быть должным образом обеспечены единообразные правила для ополчения без аналогичного знания многих внутренних обстоятельств, которыми штаты отличаются друг от друга? Это основные объекты федерального законодательства, и они наиболее настоятельно предполагают обширную информацию, которую представители должны приобрести. Другие внутренние объекты потребуют пропорциональной степени информации в отношении них. Правда, все эти трудности будут постепенно очень сильно уменьшены. Самой трудоемкой задачей будет надлежащая инаугурация правительства и первоначальное формирование федерального кодекса. Улучшения первых проектов с каждым годом будут становиться все легче и немногочисленнее. Прошлые транзакции правительства будут готовым и точным источником информации для новых членов. Дела Союза будут становиться все более и более объектами любопытства и разговоров среди граждан в целом. И расширение общения между гражданами разных штатов будет в немалой степени способствовать распространению взаимного знания об их делах, как это, в свою очередь, будет способствовать общей ассимиляции их нравов и законов. Но при всех этих скидках дело федерального законодательства должно продолжать настолько превосходить, как по новизне, так и по трудности, законодательное дело отдельного штата, чтобы оправдать более длительный период службы, назначенный тем, кто должен его осуществлять. Отрасль знаний, которая принадлежит к приобретениям федерального представителя и которая не была упомянута, — это внешние дела. Регулируя нашу собственную торговлю, он должен быть знаком не только с договорами между Соединенными Штатами и другими нациями, но также с коммерческой политикой и законами других наций. Он не должен быть совсем невежественным в праве наций; ибо это, насколько оно является надлежащим объектом муниципального законодательства, передано федеральному правительству.