«Записки Федералиста»

Допуская, что мы должны попробовать новый и абсурдный эксперимент в политике — связывание рук правительства в наступательной войне, основанной на государственных соображениях, — мы, безусловно, не должны лишать его возможности защищать общество от амбиций или враждебности других наций. Облако уже некоторое время висит над европейским миром. Если оно разразится бурей, кто может гарантировать нам, что в ходе ее часть ее ярости не будет направлена на нас? Ни один разумный человек не стал бы поспешно утверждать, что мы полностью вне ее досягаемости. Или если горючие материалы, которые сейчас, кажется, собираются, рассеются, не дойдя до зрелости, или если пламя вспыхнет, не распространившись на нас, какую гарантию мы можем иметь, что наше спокойствие долго останется невозмутимым по какой-то другой причине или с какой-то другой стороны? Давайте вспомним, что мир или война не всегда будут оставаться на наш выбор; что, какими бы умеренными или неамбициозными мы ни были, мы не можем рассчитывать на умеренность или надеяться погасить амбиции других. Кто мог представить по окончании последней войны, что Франция и Великобритания, утомленные и истощенные, как они оба были, так скоро посмотрят друг на друга с таким враждебным видом? Судя по истории человечества, мы будем вынуждены прийти к выводу, что огненные и разрушительные страсти войны царят в человеческой груди с гораздо более мощной силой, чем мягкие и благотворные чувства мира; и что моделировать наши политические системы на спекуляциях о длительном спокойствии — значит рассчитывать на более слабые пружины человеческого характера.

Каковы основные источники расходов в каждом правительстве? Что вызвало то огромное накопление долгов, которыми обременены несколько европейских наций? Ответ ясен: войны и восстания; поддержка тех институтов, которые необходимы для защиты политического организма от этих двух самых смертельных болезней общества. Расходы, возникающие из тех институтов, которые относятся к чисто внутренней полиции государства, к поддержке его законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти с их различными придатками, и к поощрению сельского хозяйства и промышленности (что будет включать почти все объекты государственных расходов), ничтожны по сравнению с теми, которые относятся к национальной обороне.

В королевстве Великобритания, где необходимо обеспечить весь показной аппарат монархии, не более пятнадцатой части годового дохода нации выделяется на класс расходов, упомянутый последним; остальные четырнадцать пятнадцатых поглощаются выплатой процентов по долгам, заключенным для ведения войн, в которых эта страна участвовала, и на содержание флотов и армий. Если, с одной стороны, следует заметить, что расходы, понесенные при осуществлении амбициозных предприятий и тщеславных стремлений монархии, не являются надлежащим стандартом, по которому можно судить о тех, которые могли бы быть необходимы в республике, то, с другой стороны, следует отметить, что должна быть столь же большая диспропорция между расточительностью и экстравагантностью богатого королевства в его внутреннем управлении и бережливостью и экономией, которые в этом отношении становятся скромной простотой республиканского правительства. Если мы уравновесим надлежащее вычитание с одной стороны тем, что, как предполагается, должно быть сделано с другой, пропорция все еще может считаться верной.

Но давайте обратим внимание на большой долг, который мы сами заключили в одной войне, и давайте просто рассчитаем обычную долю событий, которые нарушают мир наций, и мы мгновенно поймем, без помощи каких-либо сложных иллюстраций, что всегда должна быть огромная диспропорция между объектами федеральных расходов и расходов штатов. Правда, некоторые из штатов по отдельности обременены значительными долгами, которые являются наростом последней войны. Но это не может повториться, если будет принята предложенная система; и когда эти долги будут погашены, единственным требованием дохода сколько-нибудь значительного размера, которое правительства штатов будут продолжать испытывать, будет требование на простое содержание их соответствующих гражданских списков; к чему, если мы добавим все непредвиденные расходы, общая сумма в каждом штате должна значительно не дотягивать до двухсот тысяч фунтов.

Создавая правительство для потомства, а также для самих себя, мы должны в тех положениях, которые призваны быть постоянными, рассчитывать не на временные, а на постоянные причины расходов. Если этот принцип верен, наше внимание было бы направлено на положение в пользу правительств штатов на ежегодную сумму около двухсот тысяч фунтов; в то время как потребности Союза не могли бы иметь никаких пределов, даже в воображении. В этом взгляде на предмет, какой логикой можно утверждать, что местные правительства должны командовать в бессрочном порядке ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫМ источником дохода на любую сумму сверх двухсот тысяч фунтов? Расширять свою власть дальше, в ИСКЛЮЧЕНИЕ власти Союза, означало бы забрать ресурсы общества из тех рук, которые нуждались в них для общественного благосостояния, чтобы передать их в другие руки, у которых не могло быть никакого справедливого или надлежащего повода для них.

Предположим, тогда, что конвент был склонен действовать на принципе перераспределения объектов дохода между Союзом и его членами ПРОПОРЦИОНАЛЬНО их сравнительным потребностям; какой конкретный фонд мог бы быть выбран для использования штатами, который не был бы либо слишком большим, либо слишком малым — слишком малым для их нынешних, слишком большим для их будущих нужд? Что касается линии разделения между внешними и внутренними налогами, это оставило бы штатам, по грубому расчету, распоряжение двумя третями ресурсов общества для покрытия от одной десятой до одной двадцатой части его расходов; а Союзу — одну треть ресурсов общества для покрытия от девяти десятых до девятнадцати двадцатых его расходов. Если мы откажемся от этой границы и удовлетворимся тем, что оставим штатам исключительное право облагать налогами дома и земли, все равно останется большая диспропорция между СРЕДСТВАМИ и ЦЕЛЬЮ; владение одной третью ресурсов общества для удовлетворения, самое большее, одной десятой его потребностей. Если бы какой-либо фонд мог быть выбран и выделен, равный объекту и не превышающий его, он был бы неадекватен для погашения существующих долгов отдельных штатов и оставил бы их зависимыми от Союза в обеспечении этой цели.

Предшествующий ход наблюдений оправдает позицию, которая была изложена в другом месте, что «КОНКУРИРУЮЩАЯ ЮРИСДИКЦИЯ в вопросе налогообложения была единственной допустимой заменой полной подчиненности в отношении этой ветви власти власти штатов власти Союза». Любое разделение объектов дохода, к которому можно было бы прийти, свелось бы к принесению в жертву великих ИНТЕРЕСОВ Союза ВЛАСТИ отдельных штатов. Конвент счел конкурирующую юрисдикцию предпочтительнее этой подчиненности; и очевидно, что она по крайней мере имеет достоинство примирения неограниченной конституционной власти налогообложения у федерального правительства с адекватной и независимой властью у штатов обеспечивать свои собственные нужды. Остается еще несколько других аспектов, в которых этот важный предмет налогообложения потребует дальнейшего рассмотрения.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXV.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Прежде чем мы перейдем к рассмотрению других возражений против неограниченной власти налогообложения у Союза, я сделаю одно общее замечание; а именно, что если бы юрисдикция национального правительства в вопросе доходов была ограничена конкретными объектами, это естественно привело бы к тому, что чрезмерная доля общественных бремени легла бы на эти объекты. Два зла проистекали бы из этого источника: угнетение отдельных отраслей промышленности; и неравномерное распределение налогов как между различными штатами, так и между гражданами одного и того же штата.

Предположим, как утверждалось, что федеральная власть налогообложения была бы ограничена пошлинами на импорт, очевидно, что правительство, из-за неспособности распоряжаться другими ресурсами, часто испытывало бы искушение распространить эти пошлины до вредного излишества. Есть люди, которые воображают, что они никогда не могут быть доведены до слишком большой степени; поскольку чем они выше, тем больше, как утверждается, они будут способствовать сдерживанию экстравагантного потребления, созданию благоприятного торгового баланса и развитию отечественной промышленности. Но все крайности пагубны по-разному. Чрезмерные пошлины на импортные товары породили бы общий дух контрабанды; который всегда вреден для честного торговца, а в конечном итоге и для самого дохода: они имеют тенденцию делать другие классы общества данниками в ненадлежащей степени производственным классам, которым они дают преждевременную монополию на рынки; они иногда вытесняют промышленность из ее более естественных каналов в другие, в которых она течет с меньшей выгодой; и, наконец, они угнетают купца, который часто вынужден платить их сам без какого-либо возмещения от потребителя. Когда спрос равен количеству товаров на рынке, потребитель обычно платит пошлину; но когда рынки оказываются переполненными, большая часть ложится на купца, и иногда не только истощает его прибыль, но и вторгается в его капитал. Я склонен думать, что разделение пошлины между продавцом и покупателем происходит чаще, чем обычно воображают. Не всегда возможно поднять цену товара в точном соответствии с каждым дополнительным взиманием, наложенным на него. Купец, особенно в стране с небольшим коммерческим капиталом, часто вынужден держать цены низкими ради более быстрой продажи.

Максима, что потребитель является плательщиком, настолько чаще верна, чем обратное утверждение, что гораздо более справедливо, чтобы пошлины на импорт шли в общий фонд, чем чтобы они приносили исключительную выгоду импортирующим штатам. Но это не настолько верно, чтобы сделать справедливым, чтобы эти пошлины составляли единственный национальный фонд. Когда они оплачиваются купцом, они действуют как дополнительный налог на импортирующий штат, чьи граждане платят свою долю в них в качестве потребителей. В этом свете они порождают неравенство между штатами; которое неравенство увеличивалось бы с увеличением размера пошлин. Ограничение национальных доходов этим видом сборов сопровождалось бы неравенством, по другой причине, между производящими и непроизводящими штатами. Штаты, которые могут дальше всего продвинуться к удовлетворению своих собственных нужд собственными производствами, не будут, согласно их численности или богатству, потреблять такую большую долю импортных товаров, как те штаты, которые не находятся в столь же благоприятном положении. Они, следовательно, не вносили бы в государственную казну вклад в пропорции к своим способностям. Чтобы заставить их делать это, необходимо прибегнуть к акцизам, надлежащими объектами которых являются отдельные виды производств. Нью-Йорк более глубоко заинтересован в этих соображениях, чем могут осознавать те из ее граждан, которые выступают за ограничение власти Союза внешним налогообложением. Нью-Йорк — импортирующий штат, и вряд ли скоро станет в значительной степени производящим штатом. Она, конечно, пострадала бы в двойном свете от ограничения юрисдикции Союза коммерческими сборами.

Поскольку эти наблюдения имеют тенденцию внушать опасность того, что импортные пошлины будут распространены до вредной крайности, можно заметить, в соответствии с замечанием, сделанным в другой части этих статей, что интерес самого дохода был бы достаточной защитой против такой крайности. Я охотно признаю, что это было бы так, пока другие ресурсы были открыты; но если бы пути к ним были закрыты, НАДЕЖДА, стимулируемая необходимостью, породила бы эксперименты, подкрепленные строгими мерами предосторожности и дополнительными штрафами, которые на время имели бы желаемый эффект, пока не появилось бы время придумать уловки, чтобы обойти эти новые меры предосторожности. Первый успех был бы склонен внушить ложные мнения, для исправления которых мог бы потребоваться долгий курс последующего опыта. Необходимость, особенно в политике, часто вызывает ложные надежды, ложные рассуждения и систему мер, соответственно ошибочных. Но даже если бы это предполагаемое излишество не было следствием ограничения федеральной власти налогообложения, упомянутые неравенства все равно последовали бы, хотя и не в той же степени, от других причин, которые были замечены. Давайте теперь вернемся к рассмотрению возражений.

Одно из них, на которое, если судить по частоте его повторения, кажется, больше всего полагаются, заключается в том, что Палата представителей недостаточно многочисленна для приема всех различных классов граждан, чтобы объединить интересы и чувства каждой части общества и создать должное сочувствие между представительным органом и его избирателями. Этот аргумент представляется в очень благовидной и соблазнительной форме; и хорошо рассчитан на то, чтобы завладеть предрассудками тех, к кому он обращен. Но когда мы переходим к его внимательному разбору, он оказывается состоящим из одних лишь благозвучных слов. Цель, к которой он, кажется, стремится, во-первых, невыполнима, а в том смысле, в котором она отстаивается, — ненужна. Я оставляю для другого места обсуждение вопроса, который касается достаточности представительного органа в отношении численности, и ограничусь здесь рассмотрением того частного использования, которое было сделано из противоположного предположения, в отношении непосредственного предмета наших исследований.

Идея фактического представительства всех классов народа лицами каждого класса совершенно утопична. Если бы в Конституции не было прямо предусмотрено, что каждое различное занятие должно присылать одного или нескольких членов, этого никогда не произошло бы на практике. Механики и производители всегда будут склонны, за немногими исключениями, отдавать свои голоса купцам, а не лицам своих собственных профессий или ремесел. Эти проницательные граждане хорошо знают, что механические и производственные искусства поставляют материалы для коммерческого предприятия и промышленности. Многие из них, действительно, непосредственно связаны с операциями торговли. Они знают, что купец — их естественный покровитель и друг; и они осознают, что, как бы велико ни было доверие, которое они могут справедливо чувствовать к своему собственному здравому смыслу, их интересы могут быть более эффективно продвинуты купцом, чем ими самими. Они чувствуют, что их жизненные привычки не были таковы, чтобы дать им те приобретенные дарования, без которых в совещательном собрании величайшие природные способности по большей части бесполезны; и что влияние, вес и превосходные знания купцов делают их более равными в борьбе с любым духом, который мог бы случайно проникнуть в общественные советы, недружелюбным к производственным и торговым интересам. Эти соображения и многие другие, которые можно было бы упомянуть, доказывают, и опыт подтверждает это, что ремесленники и производители обычно будут склонны отдавать свои голоса купцам и тем, кого они рекомендуют. Мы должны поэтому рассматривать купцов как естественных представителей всех этих классов общества.

Что касается ученых профессий, то мало что нужно заметить; они поистине не образуют никакого отдельного интереса в обществе и, в зависимости от своего положения и талантов, будут без разбора объектами доверия и выбора друг друга и других частей общества.

Ничего не остается, кроме земельного интереса; и этот, в политическом взгляде и особенно в отношении налогов, я считаю совершенно единым, от богатейшего землевладельца до беднейшего арендатора. Никакой налог не может быть наложен на землю, который не затронул бы владельца миллионов акров так же, как и владельца одного акра. Каждый землевладелец поэтому будет иметь общий интерес держать налоги на землю как можно ниже; и на общий интерес всегда можно рассчитывать как на самый верный узел сочувствия. Но если бы мы даже могли предположить различие интересов между богатым землевладельцем и фермером среднего достатка, какая есть причина заключать, что первый имел бы больше шансов быть делегированным в национальный законодательный орган, чем последний? Если мы возьмем факт в качестве нашего руководства и заглянем в наш собственный сенат и ассамблею, мы обнаружим, что умеренные владельцы земли преобладают в обоих; и это не в меньшей степени относится к сенату, который состоит из меньшего числа, чем к ассамблее, которая состоит из большего числа. Где квалификации избирателей одинаковы, должны ли они выбирать малое или большое число, их голоса падут на тех, в ком они имеют больше всего доверия; будь то люди с большими состояниями, или с умеренным имуществом, или вообще без имущества.

Говорят, что необходимо, чтобы все классы граждан имели некоторое число своих представителей в представительном органе, чтобы их чувства и интересы могли быть лучше поняты и учтены. Но мы видели, что этого никогда не произойдет при любом устройстве, которое оставляет голоса народа свободными. Где это так, представительный орган, за слишком немногими исключениями, чтобы иметь какое-либо влияние на дух правительства, будет состоять из землевладельцев, купцов и людей ученых профессий. Но где опасность того, что интересы и чувства различных классов граждан не будут поняты или учтены этими тремя описаниями людей? Разве землевладелец не будет знать и чувствовать все, что будет продвигать или обеспечивать интерес земельной собственности? И не будет ли он, из своего собственного интереса к этому виду собственности, достаточно склонен сопротивляться любой попытке нанести ей ущерб или обременить ее? Разве купец не будет понимать и не будет склонен развивать, насколько это может быть уместно, интересы механических и производственных искусств, к которым его торговля так близко примыкает? Разве человек ученой профессии, который будет чувствовать нейтралитет к соперничеству между различными отраслями промышленности, не будет склонен оказаться беспристрастным арбитром между ними, готовым продвигать любую из них, насколько это покажется ему способствующим общим интересам общества?

Если мы примем во внимание сиюминутные настроения или склонности, которые могут преобладать в отдельных частях общества и к которым мудрое правительство никогда не будет невнимательно, является ли человек, чье положение ведет к обширному исследованию и информации, менее склонным быть компетентным судьей их природы, объема и основания, чем тот, чье наблюдение не выходит за пределы круга его соседей и знакомых? Не естественно ли, что человек, который является кандидатом на благосклонность народа и который зависит от голосов своих сограждан для сохранения своих общественных почестей, должен позаботиться о том, чтобы информировать себя об их настроениях и склонностях, и должен быть готов позволить им их надлежащую степень влияния на свое поведение? Эта зависимость и необходимость быть связанным самому и своему потомству законами, на которые он дает свое согласие, являются истинными, и они являются сильными струнами сочувствия между представителем и избирателем.

Ни одна часть государственного управления не требует столь обширных сведений и столь глубокого знания принципов политической экономии, как налогообложение. Тот, кто лучше всех разбирается в этих принципах, будет менее склонен прибегать к репрессивным мерам или жертвовать интересами какого-либо определенного класса граждан ради пополнения казны. Можно доказать, что наиболее продуктивная финансовая система всегда будет наименее обременительной. Не может быть сомнений в том, что для разумного осуществления права налогообложения необходимо, чтобы лицо, в чьих руках оно находится, было знакомо с общим духом, привычками и образом мыслей народа в целом, а также с ресурсами страны. И это все, что можно разумно подразумевать под знанием интересов и чувств народа. В любом ином смысле данное утверждение либо не имеет смысла, либо абсурдно. И в этом смысле пусть каждый благоразумный гражданин сам судит, где вероятнее всего найти требуемую квалификацию.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVI.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 8 января 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Мы убедились, что результат наблюдений, которым был в основном посвящен предыдущий номер, заключается в том, что в силу естественного взаимодействия различных интересов и взглядов разных слоев общества, независимо от того, будет ли представительство народа более или менее многочисленным, оно будет состоять почти исключительно из землевладельцев, купцов и представителей свободных профессий, которые будут подлинно представлять все эти различные интересы и взгляды. Если возразят, что мы видели и другие категории людей в местных законодательных органах, я отвечу, что признаю существование исключений из этого правила, но их число недостаточно, чтобы повлиять на общий облик или характер правительства. В любой сфере жизни есть сильные умы, которые поднимутся над неблагоприятными обстоятельствами и добьются признания своих заслуг не только со стороны тех классов, к которым они непосредственно принадлежат, но и со стороны общества в целом. Двери должны быть в равной степени открыты для всех; и я верю, ради чести человеческой природы, что мы увидим примеры таких энергичных ростков, процветающих на почве как федерального, так и штатного законодательства; но отдельные подобные случаи не сделают рассуждения, основанные на общем ходе вещей, менее убедительными.

Эту тему можно было бы рассмотреть и в ином свете, что привело бы к тому же результату; в частности, можно спросить: какая большая близость или общность интересов может быть между плотником и кузнецом, с одной стороны, и производителем льна или чулочником — с другой, чем между купцом и любым из них? Общеизвестно, что между различными отраслями ремесленного или производственного искусства часто существуют столь же сильные соперничества, как и между любыми другими сферами труда и промышленности; поэтому, если только представительный орган не будет гораздо более многочисленным, чем это совместимо с любым представлением о порядке или мудрости в его обсуждениях, невозможно, чтобы то, что кажется духом рассматриваемого нами возражения, когда-либо реализовалось на практике. Но я воздержусь от дальнейшего обсуждения вопроса, который до сих пор был облечен в столь расплывчатую форму, что не допускает даже тщательного анализа своего истинного облика или направленности.

Существует другое возражение, несколько более точного характера, которое требует нашего внимания. Утверждалось, что право внутреннего налогообложения в национальном законодательном органе никогда не сможет быть использовано с выгодой как из-за недостатка достаточного знания местных условий, так и из-за вмешательства между налоговыми законами Союза и отдельных штатов. Предположение о недостатке надлежащих знаний кажется совершенно лишенным оснований. Если в законодательном органе штата рассматривается какой-либо вопрос, касающийся одного из округов, требующий знания местных деталей, как он приобретается? Несомненно, из информации членов от этого округа. Разве нельзя получить аналогичные знания в национальном законодательном органе от представителей каждого штата? И разве не следует предполагать, что люди, которые обычно будут направляться туда, будут обладать необходимой степенью интеллекта, чтобы иметь возможность передать эту информацию? Является ли знание местных условий применительно к налогообложению детальным топографическим знакомством со всеми горами, реками, ручьями, шоссе и тропами в каждом штате, или же это общее знакомство с его положением и ресурсами, с состоянием его сельского хозяйства, торговли, промышленности, с характером его продуктов и потребления, с различными степенями и видами его богатства, собственности и труда?

Нации в целом, даже при правительствах более демократического толка, обычно поручают управление своими финансами отдельным лицам или советам, состоящим из немногих лиц, которые в первую очередь разрабатывают и подготавливают планы налогообложения, которые затем принимаются в качестве законов властью суверена или законодательного органа.

Любознательные и просвещенные государственные деятели повсюду считаются наиболее квалифицированными для того, чтобы сделать разумный выбор объектов, подходящих для получения дохода; что является ясным указанием, насколько мнение человечества может иметь вес в этом вопросе, на тот вид знания местных условий, который необходим для целей налогообложения.

Налоги, которые предполагается включить в общее наименование внутренних налогов, можно подразделить на ПРЯМЫЕ и КОСВЕННЫЕ. Хотя возражение выдвигается против обоих видов, рассуждения по этому поводу, по-видимому, ограничиваются первой категорией. И действительно, что касается последней, под которой следует понимать пошлины и акцизы на предметы потребления, трудно представить, в чем может заключаться природа опасаемых трудностей. Знания, относящиеся к ним, должны, очевидно, быть такого рода, которые либо подсказываются природой самого предмета, либо могут быть легко получены от любого хорошо информированного человека, особенно из купеческого сословия. Обстоятельства, которые могут отличать положение дел в одном штате от положения в другом, должны быть немногочисленными, простыми и легко постижимыми. Главное, на что следует обратить внимание, — это избегать тех статей, которые были ранее закреплены за использованием конкретного штата; и не составило бы труда установить налоговую систему каждого из них. Это всегда можно было бы узнать из соответствующих сводов законов, а также из информации членов от различных штатов.

Возражение, примененное к недвижимому имуществу или к домам и землям, на первый взгляд кажется более обоснованным, но даже в этом аспекте оно не выдерживает пристального рассмотрения. Земельные налоги обычно устанавливаются одним из двух способов: либо путем ФАКТИЧЕСКОЙ оценки, постоянной или периодической, либо путем СЛУЧАЙНЫХ оценок, по усмотрению или по наилучшему суждению определенных должностных лиц, в чьи обязанности это входит. В любом случае ИСПОЛНЕНИЕ этого дела, которое единственное требует знания местных деталей, должно быть возложено на благоразумных лиц в качестве комиссаров или оценщиков, избираемых народом или назначаемых правительством для этой цели. Все, что может сделать закон, — это назвать этих лиц или предписать порядок их избрания или назначения, определить их число и квалификацию, а также наметить общие контуры их полномочий и обязанностей. И что во всем этом есть такого, что не может быть выполнено национальным законодательным органом так же хорошо, как законодательным органом штата? Внимание любого из них может распространяться только на общие принципы; местные детали, как уже отмечалось, должны быть переданы тем, кто будет исполнять план.

Но есть простая точка зрения, в которой этот вопрос может быть представлен и которая должна быть совершенно удовлетворительной. Национальный законодательный орган может использовать СИСТЕМУ КАЖДОГО ШТАТА ВНУТРИ ЭТОГО ШТАТА. Метод установления и сбора этого вида налогов в каждом штате может быть во всех своих частях принят и использован федеральным правительством.

Напомним, что пропорция этих налогов не должна оставаться на усмотрение национального законодательного органа, а должна определяться численностью населения каждого штата, как описано во втором разделе первой статьи. Фактическая перепись или исчисление народа должны служить правилом, обстоятельство, которое эффективно закрывает дверь для пристрастности или угнетения. Злоупотребление этим правом налогообложения, по-видимому, было предусмотрено с осторожной осмотрительностью. В дополнение к только что упомянутой мере предосторожности существует положение о том, что «все пошлины, налоги и акцизы должны быть ЕДИНЫМИ на всей территории Соединенных Штатов».

Различными ораторами и авторами, выступающими на стороне Конституции, было очень правильно замечено, что если осуществление права внутреннего налогообложения Союзом окажется на практике действительно неудобным, федеральное правительство может тогда воздержаться от его использования и прибегнуть вместо этого к реквизициям. В качестве ответа на это триумфально спрашивали: почему бы в первую очередь не исключить эту двусмысленную власть и не положиться на последний ресурс? Можно дать два веских ответа. Первый заключается в том, что осуществление этой власти, если оно удобно, будет предпочтительнее, потому что оно будет более эффективным; и невозможно доказать в теории или иным образом, кроме как на опыте, что она не может быть выгодно осуществлена. Напротив, это кажется наиболее вероятным. Второй ответ заключается в том, что существование такой власти в Конституции окажет сильное влияние на эффективность реквизиций. Когда штаты знают, что Союз может действовать без их участия, это будет мощным мотивом для усилий с их стороны.

Что касается вмешательства налоговых законов Союза и его членов, мы уже видели, что не может быть никакого столкновения или противоречия полномочий. Законы, следовательно, не могут в юридическом смысле мешать друг другу; и далеко не невозможно избежать вмешательства даже в политике их различных систем. Эффективным средством для этой цели будет взаимное воздержание от тех объектов, к которым любая из сторон могла прибегнуть первой. Поскольку ни одна из сторон не может КОНТРОЛИРОВАТЬ другую, каждая будет иметь очевидный и разумный интерес в этом взаимном воздержании. И там, где есть НЕПОСРЕДСТВЕННЫЙ общий интерес, мы можем смело рассчитывать на его действие. Когда частные долги штатов будут погашены, а их расходы ограничатся естественными рамками, сама возможность вмешательства исчезнет. Небольшой земельный налог будет отвечать целям штатов и станет их самым простым и наиболее подходящим ресурсом.

Многие призраки были подняты из этой власти внутреннего налогообложения, чтобы возбудить опасения народа: двойные комплекты налоговых чиновников, дублирование их бремени двойным налогообложением и пугающие формы ненавистных и репрессивных подушных налогов — все это разыгрывалось со всей изобретательной ловкостью политического мошенничества.

Что касается первого пункта, то есть два случая, в которых не может быть места для двойных комплектов чиновников: один, когда право взимания налога исключительно принадлежит Союзу, что относится к пошлинам на импорт; другой, когда объект не подпадал под какое-либо регулирование или положение штата, что может быть применимо к множеству объектов. В других случаях вероятность того, что Соединенные Штаты либо полностью воздержатся от объектов, занятых для местных целей, либо воспользуются чиновниками и правилами штата для сбора дополнительных начислений. Это лучше всего будет отвечать видам на доход, потому что это сэкономит расходы на сбор и лучше всего позволит избежать любого повода для недовольства правительств штатов и народа. Во всяком случае, здесь есть практический способ избежать такого неудобства; и ничего больше не требуется, кроме как показать, что предсказанные беды не обязательно вытекают из этого плана.

Что касается любого аргумента, вытекающего из предполагаемой системы влияния, то достаточным ответом будет сказать, что его не следует предполагать; но это предположение поддается более точному ответу. Если бы такой дух заразил советы Союза, самым верным путем к достижению его цели было бы максимально возможное использование чиновников штатов и привязка их к Союзу путем увеличения их вознаграждений. Это послужило бы поворачиванию потока влияния штатов в русла национального правительства, вместо того чтобы заставлять федеральное влияние течь в противоположном и враждебном течении. Но все подобные предположения являются недоброжелательными и должны быть изгнаны из рассмотрения великого вопроса, стоящего перед народом. Они не могут служить никакой другой цели, кроме как набросить туман на истину.

Что касается предложения о двойном налогообложении, ответ прост. Потребности Союза должны быть удовлетворены тем или иным способом; если это будет сделано властью федерального правительства, это не будет сделано властью правительства штата. Количество налогов, уплачиваемых обществом, должно быть одинаковым в любом случае; с тем преимуществом, если обеспечение будет осуществляться Союзом, что основной ресурс коммерческих налогов, который является наиболее удобной отраслью дохода, может быть благоразумно улучшен в гораздо большей степени при федеральном, чем при штатном регулировании, и, конечно, сделает менее необходимым прибегать к более неудобным методам; и с тем дополнительным преимуществом, что, поскольку может возникнуть какая-либо реальная трудность в осуществлении права внутреннего налогообложения, это вызовет склонность к большей осторожности в выборе и организации средств; и должно естественно привести к тому, чтобы сделать фиксированным пунктом политики в национальном управлении идти настолько далеко, насколько это возможно, делая роскошь богатых источником для государственной казны, чтобы уменьшить необходимость тех начислений, которые могли бы вызвать недовольство в более бедных и многочисленных слоях общества. Счастливо то время, когда интерес, который правительство имеет в сохранении своей собственной власти, совпадает с надлежащим распределением государственных бремени и стремится защитить наименее обеспеченную часть общества от угнетения!

Что касается подушных налогов, я без колебаний признаю свое неодобрение ими; и хотя они преобладали с раннего периода в тех штатах [1], которые неизменно были наиболее упорными в своих правах, я бы с сожалением увидел их введение в практику при национальном правительстве. Но следует ли из того, что существует право их устанавливать, что они будут действительно установлены? Каждый штат в Союзе имеет право вводить налоги такого рода; и все же в некоторых из них они неизвестны на практике. Должны ли правительства штатов клеймиться как тирании, потому что они обладают этой властью? Если нет, то с какой стати подобная власть может оправдать такое обвинение против национального правительства или даже быть выдвинута как препятствие к его принятию? Будучи столь же недружелюбным к этому виду начислений, я все же чувствую полное убеждение, что право прибегать к нему должно существовать в федеральном правительстве. Существуют определенные чрезвычайные ситуации наций, в которых меры, от которых в обычном состоянии вещей следует воздерживаться, становятся необходимыми для общественного блага. И правительство, исходя из возможности таких чрезвычайных ситуаций, должно всегда иметь возможность использовать их. Реальная нехватка объектов в этой стране, которые могут рассматриваться как продуктивные источники дохода, является причиной, присущей ей самой, для того чтобы не ограничивать усмотрение национальных советов в этом отношении. Могут существовать определенные критические и бурные конъюнктуры государства, в которых подушный налог может стать неоценимым ресурсом. И поскольку я не знаю ничего, что освобождало бы эту часть земного шара от общих бедствий, постигших другие его части, я признаю свою неприязнь к любому проекту, который рассчитан на то, чтобы обезоружить правительство от единственного оружия, которое в любой возможной непредвиденной ситуации могло бы быть полезно использовано для общей обороны и безопасности.

Я завершил рассмотрение тех полномочий, которые предлагается возложить на Соединенные Штаты и которые можно рассматривать как имеющие непосредственное отношение к энергии правительства; и я попытался ответить на основные возражения, которые были к ним сделаны. Я обошел молчанием те второстепенные полномочия, которые либо слишком незначительны, чтобы считаться достойными враждебности противников Конституции, либо имеют слишком очевидную уместность, чтобы допускать споры. Масса судебной власти, однако, могла бы потребовать расследования в этой главе, если бы не соображение, что ее организация и ее объем могут быть более выгодно рассмотрены в связи с другими вопросами. Это определило мое решение отнести ее к той части наших исследований, к которой мы перейдем далее.

ПУБЛИЙ.

[1] Штаты Новой Англии.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVII.

О трудностях, с которыми столкнулся Конвент при разработке надлежащей формы правления

Из «Дейли адвертайзер».

Пятница, 11 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

При рассмотрении недостатков существующей Конфедерации и демонстрации того, что они не могут быть восполнены правительством с меньшей энергией, чем та, что представлена общественности, несколько наиболее важных принципов последней, естественно, попали в поле нашего рассмотрения. Но поскольку конечная цель этих статей — ясно и полно определить достоинства этой Конституции и целесообразность ее принятия, наш план не может быть полным без более критического и тщательного обзора работы конвента, без рассмотрения ее со всех сторон, сравнения всех ее частей и расчета ее вероятных последствий.

Чтобы эта оставшаяся задача могла быть выполнена под впечатлениями, способствующими справедливому и беспристрастному результату, здесь необходимо привести некоторые размышления, которые заранее подсказывает беспристрастность.

Несчастьем, неотделимым от человеческих дел, является то, что общественные меры редко исследуются с тем духом умеренности, который необходим для справедливой оценки их реальной направленности на продвижение или препятствование общественному благу; и что этот дух скорее склонен уменьшаться, чем поощряться теми случаями, которые требуют его необычного проявления. Тем, кто был приведен опытом к вниманию к этому соображению, не могло показаться удивительным, что акт конвента, который рекомендует так много важных изменений и нововведений, который может рассматриваться в столь многих аспектах и отношениях и который затрагивает пружины столь многих страстей и интересов, должен найти или возбудить настроения, недружелюбные как с одной, так и с другой стороны, к справедливому обсуждению и точному суждению о его достоинствах. У некоторых, как это было слишком очевидно из их собственных публикаций, было заметно, что они сканировали предложенную Конституцию не только с предрасположенностью к критике, но и с предопределенностью к осуждению; так же как язык, используемый другими, выдает противоположную предопределенность или предвзятость, что также должно сделать их мнения малозначимыми в этом вопросе. Помещая, однако, этих разных персонажей на один уровень в отношении веса их мнений, я не хочу намекать на то, что не может быть существенной разницы в чистоте их намерений. Справедливо заметить в пользу последней категории, что, поскольку наша ситуация повсеместно признается исключительно критической и требующей обязательного принятия каких-то мер для нашего облегчения, предопределенный сторонник того, что было фактически сделано, мог принять свою предвзятость из веса этих соображений, а также из соображений зловещего характера. Предопределенный противник, с другой стороны, не мог руководствоваться никаким простительным мотивом вообще. Намерения первых могут быть честными, как они могут, напротив, быть предосудительными. Взгляды последних не могут быть честными и должны быть предосудительными. Но правда в том, что эти статьи не адресованы лицам, подпадающим под любую из этих категорий. Они ищут внимания только тех, кто добавляет к искреннему рвению за счастье своей страны темперамент, благоприятный для справедливой оценки средств его продвижения.

Лица такого характера приступят к изучению плана, представленного конвентом, не только без склонности находить или преувеличивать недостатки, но и увидят уместность размышления о том, что безошибочного плана ожидать не приходилось. И они не будут просто делать скидки на ошибки, которые могут быть отнесены на счет подверженности ошибкам, к которой конвент, как группа людей, был склонен; но будут помнить, что они сами также являются лишь людьми и не должны предполагать непогрешимость при пересмотре ошибочных мнений других.

С такой же готовностью будет воспринято, что помимо этих побуждений к беспристрастности, следует сделать много скидок на трудности, присущие самой природе предприятия, переданного конвенту.

Новизна предприятия сразу поражает нас. В ходе этих статей было показано, что существующая Конфедерация основана на принципах, которые являются ошибочными; что мы должны, следовательно, изменить этот первый фундамент, а вместе с ним и надстройку, покоящуюся на нем. Было показано, что другие конфедерации, которые могли бы быть рассмотрены в качестве прецедентов, были испорчены теми же ошибочными принципами и поэтому не могут дать иного света, кроме света маяков, которые предупреждают о курсе, которого следует избегать, не указывая на тот, которому следует следовать. Максимум, что мог сделать конвент в такой ситуации, — это избежать ошибок, подсказанных прошлым опытом других стран, а также нашим собственным; и обеспечить удобный способ исправления своих собственных ошибок, по мере того как будущий опыт может их раскрыть.

Среди трудностей, с которыми столкнулся конвент, очень важная должна была заключаться в сочетании необходимой стабильности и энергии в правительстве с нерушимым вниманием, должным свободе и республиканской форме. Не выполнив существенно эту часть своей задачи, они очень несовершенно выполнили бы цель своего назначения или ожидания общественности; однако то, что это не могло быть легко достигнуто, будет отрицать никто, кто не желает выдать свое невежество в этом предмете. Энергия в правительстве необходима для той безопасности против внешней и внутренней опасности, а также для того быстрого и спасительного исполнения законов, которые входят в само определение хорошего правительства. Стабильность в правительстве необходима для национального характера и преимуществ, с ним связанных, а также для того покоя и уверенности в умах народа, которые являются одними из главных благ гражданского общества. Нерегулярное и изменчивое законодательство является не только злом само по себе, но и ненавистно народу; и можно с уверенностью заявить, что народ этой страны, просвещенный в отношении природы и заинтересованный, как большая его часть, в последствиях хорошего правительства, никогда не будет удовлетворен, пока не будет применено какое-то средство к превратностям и неопределенностям, которые характеризуют администрации штатов. Сравнивая, однако, эти ценные ингредиенты с жизненно важными принципами свободы, мы должны сразу осознать трудность их смешивания в должных пропорциях. Дух республиканской свободы, по-видимому, требует, с одной стороны, не только того, чтобы вся власть исходила от народа, но и того, чтобы те, кому она доверена, сохраняли независимость от народа благодаря короткому сроку своих назначений; и чтобы даже в течение этого короткого периода доверие было возложено не на несколько, а на множество рук. Стабильность, напротив, требует, чтобы руки, в которых сосредоточена власть, оставались одними и теми же в течение длительного времени. Частая смена людей будет результатом частого возвращения выборов; а частая смена мер — результатом частой смены людей: в то время как энергия в правительстве требует не только определенной продолжительности власти, но и исполнения ее одной рукой.

Насколько конвент мог преуспеть в этой части своей работы, лучше покажет более точный взгляд на нее. Из беглого взгляда, брошенного здесь, должно быть ясно, что это была трудная часть.

Не менее трудной должна была быть задача обозначения надлежащей линии раздела между властью общего правительства и правительствами штатов. Каждый человек осознает эту трудность в той мере, в какой он привык созерцать и различать объекты, обширные и сложные по своей природе. Способности самого разума еще никогда не были различены и определены с удовлетворительной точностью всеми усилиями самых острых и метафизических философов. Чувство, восприятие, суждение, желание, воля, память, воображение обнаруживаются разделенными такими тонкими оттенками и минутными градациями, что их границы ускользали от самых тонких исследований и остаются плодотворным источником остроумных дискуссий и споров. Границы между великим царством природы и, тем более, между различными провинциями и меньшими частями, на которые они подразделяются, дают еще одну иллюстрацию той же важной истины. Самые проницательные и трудолюбивые натуралисты еще никогда не преуспевали в том, чтобы с уверенностью проследить линию, которая отделяет область растительной жизни от соседнего региона неорганизованной материи, или которая отмечает окончание первой и начало животной империи. Еще большая неясность лежит в отличительных признаках, по которым объекты в каждом из этих великих департаментов природы были организованы и отсортированы.

Когда мы переходим от произведений природы, в которых все очертания совершенно точны и кажутся иными только из-за несовершенства глаза, который их созерцает, к институтам человека, в которых неясность возникает как из самого объекта, так и из органа, которым он созерцается, мы должны осознать необходимость еще большего смягчения наших ожиданий и надежд на усилия человеческой проницательности. Опыт научил нас, что никакое мастерство в науке управления еще не смогло различить и определить с достаточной уверенностью ее три великие провинции: законодательную, исполнительную и судебную; или даже привилегии и полномочия различных законодательных ветвей. Вопросы ежедневно возникают в ходе практики, которые доказывают неясность, царящую в этих предметах, и которые озадачивают величайших знатоков политической науки.

Опыт веков, с постоянными и объединенными трудами самых просвещенных законодателей и юристов, был столь же безуспешным в очерчивании различных объектов и пределов различных сводов законов и различных трибуналов правосудия. Точный объем общего права и статутного права, морского права, церковного права, права корпораций и других местных законов и обычаев остается до сих пор неясно и окончательно установленным в Великобритании, где точность в таких предметах преследовалась более усердно, чем в любой другой части мира. Юрисдикция ее различных судов, общих и местных, права, справедливости, адмиралтейства и т. д., является не менее частым источником запутанных дискуссий, достаточно обозначающих неопределенные пределы, которыми они соответственно ограничены. Все новые законы, хотя и написанные с величайшим техническим мастерством и принятые после самого полного и зрелого обсуждения, считаются более или менее неясными и двусмысленными, пока их смысл не будет ликвидирован и установлен серией конкретных дискуссий и судебных решений. Помимо неясности, возникающей из сложности объектов и несовершенства человеческих способностей, среда, через которую концепции людей передаются друг другу, добавляет новое затруднение. Использование слов заключается в выражении идей. Ясность, следовательно, требует не только того, чтобы идеи были отчетливо сформированы, но и того, чтобы они были выражены словами, отчетливо и исключительно подходящими для них. Но никакой язык не является настолько богатым, чтобы поставлять слова и фразы для каждой сложной идеи, или настолько правильным, чтобы не включать многие, двусмысленно обозначающие разные идеи. Отсюда должно произойти, что как бы точно объекты ни различались сами по себе и как бы точно ни рассматривалось это различение, определение их может быть сделано неточным из-за неточности терминов, в которых оно передается. И эта неизбежная неточность должна быть большей или меньшей в зависимости от сложности и новизны определяемых объектов. Когда сам Всемогущий снисходит до того, чтобы обратиться к человечеству на их собственном языке, его смысл, каким бы светлым он ни был, становится тусклым и сомнительным из-за облачной среды, через которую он передается.

Вот, следовательно, три источника расплывчатых и неправильных определений: нечеткость объекта, несовершенство органа восприятия, неадекватность носителя идей. Любой из них должен порождать определенную степень неясности. Конвент, очерчивая границу между федеральной юрисдикцией и юрисдикцией штатов, должен был испытать полное воздействие их всех.

К уже упомянутым трудностям можно добавить сталкивающиеся претензии больших и малых штатов. Мы не можем ошибиться, полагая, что первые будут бороться за участие в правительстве, полностью соразмерное их превосходящему богатству и важности; и что последние будут не менее упорны в равенстве, которым они в настоящее время пользуются. Мы можем вполне предположить, что ни одна сторона полностью не уступит другой, и, следовательно, борьба может быть закончена только компромиссом. Чрезвычайно вероятно также, что после того, как коэффициент представительства был скорректирован, этот самый компромисс должен был породить новую борьбу между теми же сторонами, чтобы придать такой поворот организации правительства и распределению его полномочий, который увеличил бы важность ветвей, в формировании которых они соответственно получили наибольшую долю влияния. В Конституции есть черты, которые оправдывают каждое из этих предположений; и насколько любое из них хорошо обосновано, оно показывает, что конвент должен был быть вынужден пожертвовать теоретической уместностью ради силы посторонних соображений.

И не только большие и малые штаты могли выстроиться в оппозицию друг другу по различным пунктам. Другие комбинации, возникающие из разницы в местном положении и политике, должны были создать дополнительные трудности. Поскольку каждый штат может быть разделен на разные округа, а его граждане — на разные классы, которые порождают спорящие интересы и местные ревности, так и разные части Соединенных Штатов отличаются друг от друга разнообразием обстоятельств, которые производят подобный эффект в большем масштабе. И хотя это разнообразие интересов, по причинам, достаточно объясненным в предыдущей статье, может иметь спасительное влияние на администрацию правительства, когда оно сформировано, все же каждый должен осознавать противоположное влияние, которое должно было быть испытано в задаче его формирования.

Было бы удивительно, если бы под давлением всех этих трудностей конвент был вынужден пойти на некоторые отклонения от той искусственной структуры и правильной симметрии, которую абстрактный взгляд на предмет мог бы побудить изобретательного теоретика придать Конституции, спланированной в его кабинете или в его воображении? Настоящее чудо заключается в том, что так много трудностей было преодолено, и преодолено с единодушием, почти столь же беспрецедентным, сколь и неожиданным. Невозможно для любого человека беспристрастного размышлять об этом обстоятельстве, не разделяя изумления. Невозможно для человека благочестивого размышления не увидеть в нем перст той Всемогущей руки, которая так часто и значительно протягивалась нам на помощь в критические стадии революции.

У нас был случай в предыдущей статье обратить внимание на неоднократные попытки, которые безуспешно предпринимались в Соединенных Нидерландах для реформирования пагубных и печально известных пороков их конституции. История почти всех великих советов и консультаций, проводившихся среди человечества для примирения их противоречивых мнений, смягчения их взаимных ревностей и урегулирования их соответствующих интересов, является историей фракций, раздоров и разочарований и может быть отнесена к числу самых мрачных и деградировавших картин, которые демонстрируют немощи и пороки человеческого характера. Если в нескольких разрозненных случаях представляется более светлый аспект, они служат лишь исключениями, чтобы предостеречь нас об общей истине; и своим блеском омрачить мрак неблагоприятной перспективы, с которой они контрастируют. Вращаясь вокруг причин, из которых возникают эти исключения, и применяя их к конкретным случаям перед нами, мы неизбежно приходим к двум важным выводам. Первый заключается в том, что конвент должен был наслаждаться в очень своеобразной степени освобождением от пагубного влияния партийных антагонизмов — болезни, наиболее присущей совещательным органам и наиболее склонной загрязнять их разбирательства. Второй вывод заключается в том, что все делегации, составляющие конвент, были удовлетворительно размещены окончательным актом или были побуждены присоединиться к нему глубоким убеждением в необходимости жертвовать частными мнениями и частичными интересами ради общественного блага, а также отчаянием увидеть эту необходимость уменьшенной задержками или новыми экспериментами.

ПУБЛИЙ

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVIII.

Продолжение той же темы и разоблачение непоследовательности возражений против нового плана

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 15 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Немаловажно, что в каждом случае, описанном древней историей, когда правительство было установлено с обсуждением и согласием, задача его формирования не была поручена собранию людей, а была выполнена каким-то отдельным гражданином выдающейся мудрости и одобренной честности.

Минос, как мы узнаем, был первоначальным основателем правительства Крита, как Залевк — правительства локрийцев. Тесей сначала, а после него Дракон и Солон, установили правительство Афин. Ликург был законодателем Спарты. Фундамент первоначального правительства Рима был заложен Ромулом, а работа завершена двумя его выборными преемниками, Нумой и Туллием Гостилием. После отмены королевской власти консульская администрация была заменена Брутом, который выступил с проектом такой реформы, которая, как он утверждал, была подготовлена Туллием Гостилием и на которую его обращение получило согласие и ратификацию сената и народа. Это замечание применимо и к конфедеративным правительствам. Амфиктион, как нам говорят, был автором того, которое носило его имя. Ахейский союз получил свое первое рождение от Ахея, а второе — от Арата.

Какую степень участия эти прославленные законодатели могли иметь в своих соответствующих учреждениях или насколько они могли быть облечены законной властью народа, не во всех случаях можно установить. В некоторых, однако, процесс был строго регулярным. Дракон, по-видимому, был наделен народом Афин неограниченными полномочиями для реформирования его правительства и законов. А Солон, согласно Плутарху, был в некотором роде вынужден всеобщим голосованием своих сограждан взять на себя исключительную и абсолютную власть по переустройству конституции. Процедуры при Ликурге были менее регулярными; но насколько сторонники регулярной реформы могли преобладать, они все обращали свои взоры к единичным усилиям этого прославленного патриота и мудреца, вместо того чтобы стремиться совершить революцию путем вмешательства совещательного органа граждан.