«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

[173] United States v. Schooner Peggy, 1 Cr. 103 (1801).

[174] Foster v. Neilson, 2 Pet. 253 (1829).

[175] United States v. Percheman, 7 Pet. 51 (1833).

[176] Willoughby, On the Constitution, I, (2d ed.), 555.

[177] 288 U.S. 102 (1933).

[178] Ibid. 107-122.

[179] 124 U.S. 190 (1888).

[180] It is arguable that the maximum leget posteriores is not the most eligible rule for determining conflicts between "laws of the United States * * * made in pursuance thereof" (i.e. of the Constitution) and "treaties made * * * under the authority of the United States". It may be that the former, being mentioned immediately after "this Constitution" and before "treaties," are entitled always to prevail over the latter, just as both acts of Congress and treaties yield to the Constitution.

[181] 1 Stat. 578.

[182] 4 Dall. 37 (1800).

[183] Crandall, Treaties (2d ed.), 458; See Messages and Papers of the Presidents, IV, 2245; and Benton, 15 Abridgment of the Debates of Congress, 478. Mangum of North Carolina denied that Congress could authorize the President to give notice: "He entertained not a particle of doubt that the question never could have been thrown upon Congress unless as a war or quasi war measure. * * * Congress had no power of making or breaking a treaty." He owned, however, that he might appear singular in his view of the matter. Ibid. 472.

[184] Crandall, 458-462; Wright, The Control of American Foreign Relations, 258.

[185] 38 Stat. 1164.

[186] Crandall, 460.

[187] See Jesse S. Reeves, The Jones Act and the Denunciation of Treaties, 15 American Journal of International Law (January, 1921) 33-38. Among other precedents which call into question the exclusive significance of the legislative role in the termination of treaties as international conventions is one mentioned by Mr. Taft: "In my administration the lower house passed a resolution directing the abrogation of the Russian Treaty of 1832, couched in terms which would have been most offensive to Russia, and it did this by a vote so nearly unanimous as to indicate that in the Senate, too, the same resolution would pass. It would have strained our relations with Russia in a way that seemed unwise. The treaty was an old one, and its construction had been constantly the subject of controversy between the two countries, and therefore, to obviate what I felt would produce unnecessary trouble in our foreign relations, I indicated to the Russian ambassador the situation, and advised him that I deemed it wise to abrogate the treaty, which, as President, I had the right to do by due notice couched in a friendly and courteous tone and accompanied by an invitation to begin negotiations for a new treaty. Having done this, I notified the Senate of the fact, and this enabled the wiser heads of the Senate to substitute for the house resolution a resolution approving my action, and in this way the passage of the dangerous resolution was avoided." The resolution in question, it should be added, was a joint resolution, and purported to ratify the President's action. The President himself had asked only for ratification and approval of his course by the Senate. William Howard Taft, The Presidency (New York, 1916), 112-114. Two other precedents bearing on outright abrogation of treaties are the following. The question whether to regard the extradition article of the Treaty of 1842 with Great Britain as void on account of certain acts of the British Government was laid before Congress by President Grant in a special message dated June 20, 1876, in the following terms: "It is for the wisdom of Congress to determine whether the article of the treaty relating to extradition is to be any longer regarded as obligatory on the Government of the United States or as forming part of the supreme law of the land. Should the attitude of the British Government remain unchanged, I shall not, without an expression of the wish of Congress that I should do so, take any action either in making or granting requisitions for the surrender of fugitive criminals under the treaty of 1842." Messages and Papers of the Presidents, IX, 4324, 4327. Three years later Congress passed a resolution requiring the President to abrogate articles V and VI of the Treaty of 1868 with China. President Hayes vetoed it, partly on the ground that "the power of modifying an existing treaty, whether by adding or striking out provisions, is a part of the treaty-making power under the Constitution. * * *" At the same time, he also wrote: "The authority of Congress to terminate a treaty with a foreign power by expressing the will of the nation no longer to adhere to it is as free from controversy under our Constitution as is the further proposition that the power of making new treaties or modifying existing treaties is not lodged by the Constitution in Congress, but in the President, by and with the advice and consent of the Senate, as shown by the concurrence of two-thirds of that body." Ibid. 4470-4471. The veto would seem to have been based on a quibble.

[188] 229 U.S. 447 (1913).

[189] Ibid. 473-476.

[190] Clark v. Allen, 331 U.S. 503 (1947).

[191] Charlton v. Kelly, 229 U.S. 447 (1913).

[192] Fed. Cas. No. 13,799 (1855).

[193] 2 Pet. 253, 309 (1829).

[194] Acts of March 2, 1829 and of February 24, 1855; 4 Stat. 359 and 10 Stat. 614.

[195] In re Ross, 140 U.S. 453 (1891), where the treaty provisions involved are given. The supplementary legislation was later reenacted as Rev. Stat. §§ 4083-4091.

[196] 18 U.S.C.A. §§ 3181-3195.

[197] Baldwin v. Franks, 120 U.S. 678, 683 (1887).

[198] Neely v. Henkel, 180 U.S. 109, 121 (1901). A different theory is offered by Justice Story in his opinion for the Court in Prigg v. Pennsylvania, 16 Pet. 539 (1842), in the following words: "Treaties made between the United States and foreign powers, often contain special provisions, which do not execute themselves, but require the interposition of Congress to carry them into effect, and Congress has constantly, in such cases, legislated on the subject; yet, although the power is given to the executive, with the consent of the senate, to make treaties, the power is nowhere in positive terms conferred upon Congress to make laws to carry the stipulations of treaties into effect. It has been supposed to result from the duty of the national government to fulfil all the obligations of treaties." Ibid. 619. Story was here in quest of arguments to prove that Congress had power to enact a fugitive slave law, which he based on its power "to carry into effect rights expressly given and duties expressly enjoined" by the Constitution. Ibid. 618-619. But the treaty-making power is neither a right nor a duty, but one of the powers "vested by this Constitution in the Government of the United States." Article I, section 8, clause 18.

[199] Geofroy v. Riggs, 133 U.S. 258 (1890). See also Fort Leavenworth Railroad Co. v. Lowe, 114 U.S. 525, 541 (1885), which is cited in the Field opinion in support of the idea that no cession of any portion of a State's territory could be effected without the State's consent. The statement is the purest obiter.

[200] Ibid. 267.

[201] The majority of the cases, as was pointed out earlier, dealt with the competence of the treaty-making power to grant aliens the right to inherit real property contrary to State Law. The nearest the Court ever came to lending countenance to the State Rights argument in this connection was in Frederickson v. Louisiana, 23 How. 445 (1860). See ibid. 448.

[202] 252 U.S. 416 (1920).

[203] Ibid. 433-434.

[204] Ibid. 435.

[205] 299 U.S. 304 (1936).

[206] Ibid. 318. "The treaty-making power vested in our government extends to all proper subjects of negotiation with foreign governments. It can, equally with any of the former or present governments of Europe, make treaties providing for the exercise of judicial authority in other countries by its officers appointed to reside therein." In re Ross, 140 U.S. 453, 463 (1891).

[207] Jefferson excepted out of the treaty-making power the delegated powers of Congress, though just what he meant by this exception is uncertain. He may have meant that no international agreement could be constitutionally entered into by the United States within the sphere of such powers, or only that treaty-provisions dealing with matters which are also subject to the legislative power of Congress must, in order to become law of the land, receive the assent of Congress. The latter interpretation, however, does not state a limitation on the power of making treaties in the sense of international conventions, but rather a necessary procedure before certain conventions are cognizable by the courts in the enforcement of rights under them, while the former interpretation has been contradicted in practice from the outset. Various other limitations to the treaty-making power have been suggested from time to time. Thus, it has been contended that the territory of a State of the Union could not be ceded without such State's consent, see above ; also, that while foreign territory can be annexed to the United States by the treaty-making power, it could not be incorporated with the United States except with the consent of Congress; also, that while the treaty-making power can consent to the United States being sued for damages in an international tribunal for an alleged incorrect decision of a court of the United States, it could not consent to an appeal being taken from one of its courts to an international tribunal. The first of these alleged limitations may be dismissed as resting on the unallowable idea that the United States is not as to its powers a territorial government, but only the agent of the States. In the words of Chancellor Kent: "The better opinion would seem to be, that such a power of cession of the territory of a State without its consent does reside exclusively in the treaty-making power, under the Constitution of the United States, yet sound discretion would forbid the exercise of it without the consent of the local government who are interested, except in cases of great necessity, in which the consent might be presumed." 1 Comm. 166-167 and note. This seems also to have been substantially the view of Marshall and Story. See Willoughby, On the Constitution, I (2d ed., 1929), 575-576. The second suggested limitation, which was urged at tremendous length by Chief Justice White in his concurring opinion for himself and three other Justices, in Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244, 310-344 (1901), boils down simply to the question of correct constitutional procedure for the effectuation of a treaty; and much the same may be said of the third alleged limitation. This limitation was first suggested in connection with the Hague Convention of 1907 providing for an International Prize Court as a result of appeal from the prize courts of belligerents. To this arrangement President Taft objected that the treaty-making power could not transfer to a tribunal not known to the Constitution part of the "judicial power of the United States," and upon this view of the matter dispensation was finally granted the United States in a special protocol whereby this nation was allowed, in lieu of granting appeals from its prize courts to the International Court, to be mulcted in damages in the latter for erroneous decisions in the former. It is submitted that President Taft's position was fallacious, for the simple reason that not even the whole American nation is entitled to judge finally of its rights or of those of its citizens under the law which binds all nations and determines their rights; and that, therefore, the whole American nation never had any authority to create a judicial power vested with any such jurisdiction. See Edye v. Robertson (Head Money Cases), 112 U.S. 580, 598 (1884). The law of nations seems of itself to presuppose a tribunal of nations with coextensive jurisdiction. Thus there is no reason why a completely independent nation like the United States may not consent to be bound by the decisions of such a tribunal without any derogation from its rightful sovereignty. And if "the authority of the United States" is the authority of the nation in the field of foreign relations—if the National Government has constitutional powers coextensive with its international responsibilities—we must conclude that such consent can be validly given through the existing treaty-making power. See Favoring Membership of the United States in the Permanent Court of International Justice, H. Rept. 1569, 68th Cong., 2d sess.

[208] 5 Pet. 1 (1831).

[209] 6 Pet. 515 (1832).

[210] Ibid. 558.

[211] Holden v. Joy, 17 Wall. 211, 242 (1872); United States v. 43 Gallons of Whiskey, etc., 93 U.S. 188, 192 (1876); Dick v. United States, 208 U.S. 340, 355-356 (1908).

[212] The New York Indians, 5 Wall. 761 (1867).

[213] The Kansas Indians, 5 Wall. 737, 757 (1867).

[214] United States v. 43 Gallons of Whiskey, etc., 93 U.S. 188, 196 (1876).

[215] The Cherokee Tobacco, 11 Wall. 616 (1871). See also Ward v. Race Horse, 163 U.S. 504, 511 (1896); and Thomas v. Gay, 169 U.S. 264, 270 (1898).

[217] 16 Stat. 544, 566; Rev. Stat § 2079.

[217] Ward v. Race Horse, 163 U.S. 504 (1896).

[218] Lone Wolf v. Hitchcock, 187 U.S. 553 (1903).

[219] Cherokee Nation v. Southern Kansas R. Co., 135 U.S. 641 (1890).

[220] The Cherokee Tobacco, 11 Wall. 616, 621 (1871).

[221] Choate v. Trapp, 224 U.S. 665, 677-678 (1912); Jones v. Meehan, 175 U.S. 1 (1899).

[222] For an effort to distinguish "treaties," "compacts," "agreements," "conventions," etc., see Chief Justice Taney's opinion in Holmes v. Jennison, 14 Pet. 540, 570-572 (1840). Vattel is Taney's chief reliance.

[223] Story, Comm. § 1403. The President has the power in the absence of legislation by Congress, to control the landing of foreign cables on the shores of the United States, 22 Op. Atty. Gen. 13 and 408 (1898, 1899).

[224] Crandall, Treaties (2d ed.) Chap. VIII. See also McClure, International Executive Agreements (Columbia University Press, 1941), Chaps. I and II.

[225] Crandall, 102; McClure, 49-50.

[226] Crandall, 104-106; McClure, 81-82.

[227] Tucker v. Alexandroff, 183 U.S. 424, 435 (1902).

[228] Ibid. 467. The first of these conventions, signed July 29, 1882, had asserted its constitutionality in very positive terms. "The power to make and enforce such a temporary convention respecting its own territory is a necessary incident to every national government, and adheres where the executive power is vested. Such conventions are not treaties within the meaning of the Constitution, and, as treaties, supreme law of the land, conclusive on the courts, but they are provisional arrangements, rendered necessary by national differences involving the faith of the nation and entitled to the respect of the courts. They are not a casting of the national will into the firm and permanent condition of law, and yet in some sort they are for the occasion an expression of the will of the people through their political organ, touching the matters affected; and to avoid unhappy collision between the political and judicial branches of the government, both which are in theory inseparably all one, such an expression to a reasonable limit should be followed by the courts and not opposed, though extending to the temporary restraint or modification of the operation of existing statutes. Just as here, we think, this particular convention respecting San Juan should be allowed to modify for the time being the operation of the organic act of this Territory [Washington] so far forth as to exclude to the extent demanded by the political branch of the government of the United States, in the interest of peace, all territorial interference for the government of that island." Wright, The Control of American Foreign Relations, 239, quoting Watts v. United States, 1 Wash. Terr., 288, 294 (1870).

[229] Quincy Wright, The Control of American Foreign Relations (New York, 1922), 245.

[230] Crandall, 103-104.

[231] Ibid. 104.

[232] Willoughby, On the Constitution, I, 539.

[233] Wallace McClure, International Executive Agreements (Columbia University Press, 1941), 98.

[234] Tyler Dennett, Roosevelt and the Russo-Japanese War (New York, 1925), 112-114.

[235] McClure, International Executive Agreements, 98-99.

[236] Ibid. 99-100.

[237] Willoughby, On the Constitution, I, 547.

[238] Wallace McClure, International Executive Agreements (Columbia University Press, 1941), 97, 100.

[239] McClure, International Executive Agreements, 141.

[240] 301 U.S. 324 (1937).

[241] Ibid. 330-332.

[242] 315 U.S. 203 (1942).

[243] Ibid. 229-230. Citing The Federalist, No. 64.

[244] Ibid. 230. Citing Guaranty Trust Co. v. United States, 304 U.S. 126, 143 (1938).

[245] Ibid. 230-231. Citing Nielsen v. Johnson, 279 U.S. 47 (1929).

[246] Ibid. 231. Citing Santovincenzo v. Egan, 284 U.S. 30 (1931); United States v. Belmont, 301 U.S. 324 (1937).

[247] Ibid. 233-234. Citing Oetjen v. Central Leather Co., 246 U.S. 297, 304 (1918).

[248] 315 U.S. at 228-234 passim. Председатель Верховного суда Стоун и судья Робертс выразили несогласие, главным образом по вопросу толкования Ликвиновского соглашения, сославшись на дело Guaranty Trust Co. v. United States, примечание 3 выше.

[249] McClure, p. 391.

[250] Ibid. 391-393; United States Department of State Bulletin, September 7, 1940, pp. 199-200.

[251] McClure, 394-403; cf. The Constitution, article IV, section 3, clause 2. Когда президент Джон Адамс подписал акт о передаче недвижимости под дипломатическое представительство королеве Португалии, генеральный прокурор сообщил ему, что только Конгресс правомочен отчуждать государственное имущество. See W.B. Bryan, A History of the National Capitol From Its Foundation Through the Period of the Adoption of the Organic Act, I, 328-329; 1 American State Papers, Misc., 334. See also Chief Justice Hughes, for the Court, in Ashwander v. Tennessee Valley Authority, 297 U.S. 288, 330 (1936).

[252] 4 State Department Bulletin, April 12, 1941, pp. 443-447.

[253] Текст, выдаваемый за подлинный текст этих соглашений, был опубликован в газете New York Times от 11 марта 1947 года. Совместное заявление США, Великобритании и Франции об оказании помощи вооружением странам Ближнего Востока, опубликованное Белым домом 25 мая 1950 года (See A.P. dispatches of that date), несет в себе все признаки исполнительного соглашения. То же самое можно сказать и о следующем коммюнике, выпущенном Североатлантическим советом по окончании его Шестой сессии в Брюсселе 19 декабря 1950 года. «Североатлантический совет, действуя на основании рекомендаций Комитета по обороне, завершил сегодня мероприятия, начатые в сентябре прошлого года, по созданию в Европе объединенных вооруженных сил под централизованным руководством и командованием. Эти вооруженные силы должны состоять из контингентов, выделяемых участвующими правительствами. Совет вчера единогласно решил просить президента Соединенных Штатов предоставить в его распоряжение генерала армии Дуайта Д. Эйзенхауэра для прохождения службы в качестве Верховного главнокомандующего. Получив сегодня утром сообщение от президента Соединенных Штатов о том, что он предоставил в распоряжение генерала Эйзенхауэра, Совет назначил его на эту должность. Он вступит в командование и создаст свой штаб в Европе в начале нового года. Он будет наделен полномочиями обучать национальные подразделения, выделенные в его подчинение, и организовывать их в эффективные объединенные оборонительные силы. Его будет поддерживать международный аппарат сотрудников, сформированный из представителей наций, выделяющих войска в состав вооруженных сил. «Совет, желая упростить структуру Организации Североатлантического договора в целях повышения ее эффективности, поручил заместителям членов Совета предпринять надлежащие шаги. В связи с этим Комитет по обороне, заседавший отдельно 18 декабря, уже принял меры по созданию совета оборонного производства с более широкими полномочиями, чем у Военно-производственного и снабженческого совета, который он заменяет. На новый совет возложена задача расширения и ускорения производства, а также содействия взаимному использованию промышленного потенциала государств-членов. Совет также достиг единогласного соглашения относительно роли, которую Германия могла бы взять на себя в деле общей обороны. Участие Германии укрепило бы оборону Европы, никоим образом не изменяя чисто оборонительный характер Организации Североатлантического договора. Совет предложил правительствам Франции, Соединенного Королевства и Соединенных Штатов изучить этот вопрос совместно с правительством Федеративной Республики Германии. «Принятые решения и планируемые меры имеют своей единственной целью поддержание и укрепление мира. Североатлантические государства полны решимости проводить эту политику до тех пор, пока мир не станет надежным». Пресс-релиз Государственного департамента от 19 декабря 1950 года (№ 1247).

[254] McClure, International Executive Agreements, 38; 1 Stat. 232-239; reenacted in 1 Stat. 354, 366.

[255] McClure, 78-81; Crandall, 127-131.

[256] Crandall, 121-127.

[257] 48 Stat. 943. Section 802 of the Civil Aeronautics Act of 1938 (52 Stat. 973) «определенно предусматривает заключение соглашений с иностранными государствами касательно гражданской авиации». 40 Op. Atty. Gen. 451, 452 (1946).

[258] 143 U.S. 649 (1892).

[259] Ibid. 694.

[260] 224 U.S. 583, 596 (1912).

[261] Ibid. 601.

[262] 55 Stat. 31. Одним из конкретных актов дарения была передача эсминца королеве Нидерландов, находившейся в то время в изгнании в Великобритании.

[263] 42 Stat. 363, 1325, 1326-1327; extended by 43 Stat. 763.

[264] See Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.) 264 and notes.

[265] 48 Stat. 1182.

[266] McClure, 13-14.

[267] Ibid. 14.

[268] «Имелось немало случаев, когда Сенат одобрял договоры, предусматривавшие передачу конкретных вопросов на рассмотрение третейского суда, оставляя за Президентом право точно определить форму и объем рассматриваемого вопроса и назначить арбитров. Профессор Дж. Б. Мур в упомянутой выше статье перечисляет тридцать девять случаев, когда таким образом было предусмотрено урегулирование денежных претензий. Двадцать из них представляли собой претензии к иностранным правительствам, четырнадцать — претензии к обоим правительствам и пять — только к Соединенным Штатам». Willoughby, On the Constitution, I, 543.

[269] A Decade of American Foreign Policy, S. Doc. 123, 81st Cong., 1st sess., 126.

[270] A Decade of American Foreign Policy, S. Doc. 123, 81st Cong., 1st sess., 158.

[271] United States v. Hartwell, 6 Wall. 385, 393 (1868).

[272] 7 Op. Atty. Gen. 168 (1855).

[273] Так полагал сенатор Уильям Маклей. See Journal of William Maclay (New York, 1890), 109-110.

[274] 5 Benton, Abridgment of the Debates of Congress, 90-91; 3 Letters and Other Writings of James Madison (Philadelphia, 1867), 350-353, 360-371.

[275] 10 Stat. 619, 623.

[276] 7 Op. Atty. Gen. 220.

[277] 35 Stat. 672; see also The act of March 1, 1893, 27 Stat. 497, which purported to authorize the President to appoint ambassadors in certain cases.

[278] 22 U.S.C. §§ 1-231.

[279] 11 Benton, Abridgement of the Debates of Congress, 221-222.

[280] S. Misc. Doc. 109, 50th Cong., 1st sess., 104.

[281] S. Rept. 227, 53d Cong., 2d sess., 25. В самом начале нашего вступления в Первую мировую войну президент Вильсон направил миссию в «Петроград», как тогда именовался этот город, не представляя ее членов на утверждение Сената. Ее возглавлял г-н Элиху Рут в «ранге посла», в то время как некоторые из его соратников имели «ранг посланника».

[282] See George Frisbie Hoar, Autobiography, II, 48-51.

[283] Justice Brandeis, dissenting in Myers v. United States, 272 U.S. 52, 264-274 (1926).

[284] See data in Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.) 418. Конгресс неоднократно назначал частных лиц — иногда по имени, чаще путем отсылки к определенной должности — для выполнения конкретных действий или на посты не правительственного характера; например, написать картину (Джонатан Трамбулл), распланировать город, исполнять обязанности регентов Смитсоновского института, быть управляющими Говардского института, выбрать участок для почтового отделения или тюрьмы, отреставрировать рукопись Декларации независимости, воздвигнуть памятник в Йорктауне, воздвигнуть статую Гамильтона и так далее и тому подобное. 42 Harvard Law Review, 426, 430-431. В своем послании от 13 апреля 1822 года президент Монро сформулировал тезис о том, что «в качестве общего принципа * * * Конгресс не имеет по Конституции никакого права налагать какие-либо законные ограничения на полномочия, предоставленные Президенту, с тем чтобы препятствовать ему свободно выбирать надлежащих лиц на эти [вновь созданные] должности из всего состава его сограждан». Messages and Papers of the Presidents, II, 698, 701. Это утверждение двусмысленно, но его очевидным намерением является отстаивание за Президентом неограниченной власти в определении того, кто является надлежащими лицами для замещения вновь созданных должностей.

[285] 19 Stat. 143, 169 (1876).

[286] В деле Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882), председатель Верховного суда Уэйт рассматривает раннее законодательство Конгресса, регулирующее поведение на государственной службе. «Рассматриваемый ныне закон регулирует в некоторых деталях поведение определенных должностных лиц и служащих Соединенных Штатов. Он опирается на тот же принцип, что и закон, первоначально принятый в 1789 году на первой сессии первого Конгресса, который объявляет незаконным для определенных должностных лиц Министерства финансов заниматься торговой или коммерческой деятельностью, владеть морским судном, покупать государственные земли или иное государственное имущество либо участвовать в покупке или отчуждении государственных ценных бумаг какого-либо штата или Соединенных Штатов (Rev. Stat., sect. 243); и закон, принятый в 1791 году, который объявляет правонарушением для клерка того же министерства ведение торговли или дел с фондами или долгами штатов или Соединенных Штатов либо с любым видом общественного имущества (id., sect. 244); и закон, принятый в 1812 году, который делает незаконным для судьи, назначенного на основании полномочий Соединенных Штатов, заниматься профессией адвоката или поверенного либо заниматься адвокатской практикой (id., sect. 713); и закон, принятый в 1853 году, который запрещает любому должностному лицу Соединенных Штатов или лицу, занимающему какую-либо доверительную или доходную должность либо исполняющему какие-либо официальные функции при любом исполнительном департаменте правительства Соединенных Штатов или при Сенате либо Палате представителей, выступать в качестве агента или поверенного при преследовании любых требований к Соединенным Штатам (id., sect. 5498); и закон, принятый в 1863 году, запрещающий членам Конгресса практиковать в Суде по судебным искам (id., sect. 1058); и закон, принятый в 1867 году, наказывающий увольнением со службы должностное лицо или служащего правительства, который требует или просит какого-либо рабочего на военно-морской верфи сделать взнос или уплатить какие-либо деньги в политических целях (id., sect. 1546); и закон, принятый в 1868 году, запрещающий членам Конгресса быть заинтересованными в контрактах с Соединенными Штатами (id., sect. 3739); и другой закон, принятый в 1870 году, который предусматривает, что ни одно должностное лицо, клерк или служащий в правительстве Соединенных Штатов не должен вымогать взносы у других должностных лиц, клерков или служащих для подарка лицам, занимающим высшее официальное положение, и что никакие официальные лица или [начальники канцелярских служб не должны принимать никаких подарков или] подношений в качестве вклада в их пользу от лиц, находящихся на государственной службе и получающих меньшую зарплату, чем они сами, и что ни одно должностное лицо или клерк не должен делать пожертвование в виде подарка или подношения какому-либо официальному начальнику (id., sect. 1784). Можно было бы упомянуть и многие другие законы аналогичного характера, но и этих достаточно, чтобы показать, какова была практика Законодательного департамента правительства с момента его организации, и, насколько нам известно, конституционность такого законодательства впервые представлена на судебное рассмотрение». Ibid. 372-373.

[287] 5 U.S.C. §§ 631-642.

[288] 54 Stat. 767, 771 (1940).

[289] 330 U.S. 75 (1947).

[290] 18 U.S.C. 611.

[291] See Bills Listed in Index to Digest of Public General Bills, 79th Cong., 2d sess.

[292] 12 Fed Reg. 1935.

[293] Shoemaker v. Unite States, 147 U.S. 282, 301 (1893).

[294] United States v. Germaine, 99 U.S. 508 (1879) is the leading case. For further citations see Auffmordt v. Hedden, 137 U.S. 310, 327 (1890). Тем не менее, суд проявляет осмотрительность, приписывая руководителю ведомства назначение, сделанное подчиненным такого руководителя. Nishimura Ekiu v. United States, 142 U.S. 651, 663 (1892). Относительно того, что существует внутреннее различие между «государственной должностью» (public office) и «государственной службой» (public employment) see Mechem, Public Officers, pp. 3-5.

[295] Ex parte Hennen, 13 Pet. 230, 257-258 (1839); United States v. Germaine, 99 U.S. 508, 509 (1879). Утверждение по этому вопросу в обоих случаях носит характер обiter dictum (попутно высказанного мнения).

[296] Ex parte Siebold, 100 U.S. 371, 397 (1880).

[297] «Они [пункты Конституции], по-видимому, предполагают три различные операции: 1-я. Номинация (представление кандидатуры). Это исключительное действие Президента, являющееся полностью добровольным. 2-я. Назначение. Это также действие Президента, и оно также является добровольным действием, хотя оно может быть совершено только по совету и с согласия Сената. 3-я. Выдача патента (комиссии). Вручение патента назначенному лицу, возможно, следует считать обязанностью, предписанной конституцией. „Он должен, — говорится в этом документе, — выдавать патенты всем должностным лицам Соединенных Штатов“». Marbury v. Madison, 1 Cr. 137, 155-156 (1803). Заявление Маршалла о том, что назначение «является действием Президента», противоречит более общепринятому и разумному взгляду на то, что когда назначение производится с его согласия, Сенат разделяет назначение власти. 1 Kent's Comm. 310; 2 Story Comm. § 1539; Ex parte Hennen, 13 Pet. 225, 259 (1839).

[298] 3 Op. Atty. Gen. 188 (1837).

[299] 2 Story Comms., § 1531; 5 Writings of Jefferson (Ford, ed.), 161 (1790); 9 Writings of Madison (Hunt, ed.), 111-113 (1822).

[300] 286 U.S. 6 (1932).

[301] Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 92.

[302] Marbury v. Madison, 1 Cr. 137, 157-158, 182 (1803).

[303] 12 Op. Atty. Gen. 306 (1867).

[304] Следует помнить, что по различным причинам Марбери не получил ни патента, ни должности. Фактически в деле предполагается необходимость владения своим патентом со стороны назначенного лица.

[305] Opins. Atty. Gen. 631 (1823); 2 ibid. 525 (1832); 3 ibid. 673 (1841); 4 ibid. 523 (1846); 10 ibid. 356 (1862); 11 ibid. 179 (1865); 12 ibid. 32 (1866); 12 ibid. 455 (1868); 14 ibid. 563 (1875); 15 ibid. 207 (1877); 16 ibid. 523 (1880); 18 ibid. 28 (1884); 19 ibid. 261 (1889); 26 ibid. 234 (1907); 30 ibid. 314 (1914); 33 ibid. 20 (1921). В 4 Opins. Atty. Gen. 361, 363 (1845) было признано, что общая доктрина не применяется к еще не замещенной должности, которая была создана во время предыдущей сессии Конгресса, однако это различие отвергнуто в 12 ibid. 455 (1868); 18 ibid. 28; и 19 ibid. 261.

[306] 23 Opins. Atty. Gen. 599 (1901); 22 ibid. 82 (1898). Однако «перерыв» (recess) может быть лишь «конструктивным» (условным), например, когда за внеочередной сессией немедленно следует регулярная сессия. Именно такая ситуация породила некогда знаменитый инцидент с Крамом (Crum incident). See Willoughby, III, 1508-1509.

[307] 5 U.S.C. § 56.

[308] 6 Opins. Atty. Gen. 358 (1854); 12 ibid. 41 (1866); 25 ibid. 259 (1904); 28 ibid. 95 (1909).

[309] 272 U.S. 52.

[310] 19 Stat. 78, 80.

[311] 272 U.S. 163-164.

[312] Немногословность Конституции в отношении смещения оставляла простор для четырех возможностей: во-первых, возможность, подсказанная доктриной общего права об «имущественном праве на должность» (estate in office), из которой следовал вывод, что импичмент являлся единственным правомочием по смещению, задуманным Конституцией; во-вторых, что право смещения являлось производным от права назначения и, следовательно, принадлежало, во всяком случае при отсутствии правового или иного положения об ином, назначающему органу; в-третьих, что Конгресс мог в силу своего полномочия «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащие» и т. д., определять принадлежность права смещения; в-четвертых, что Президент в силу своей «исполнительной власти» и своей обязанности «заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись», обладает правом смещения всех должностных лиц Соединенных Штатов, за исключением судей. В ходе дебатов по закону об учреждении Департамента иностранных дел (позже переименованного в Государственный департамент) были выдвинуты все эти точки зрения, в результате чего в этот правовой акт была включена оговорка, которая подразумевала, как указывалось выше, что руководитель ведомства может быть смещен Президентом по его усмотрению. Одновременно и фактически вплоть до окончания Гражданской войны это действие Конгресса, иными словами, «решение 1789 года», толковалось как устанавливающее «практическое толкование Конституции» в отношении исполнительных должностных лиц, назначаемых без установленных сроков полномочий. Однако, по преобладающему мнению тех, кто имел наибольшие полномочия рассуждать на эту тему, «правильное толкование» Конституции заключалось в том, что право смещения всегда было производным от права назначения и что поэтому в случае должностных лиц, назначаемых Президентом по совету и с согласия Сената, право смещения могло осуществляться Президентом только по совету и с согласия Сената. See Hamilton in the Federalist No. 77; 1 Kent's Comm. 310; 2 Story Comm. §§ 1539 and 1544; Ex parte Hennen, 13 Pet. 225, 258-259 (1839). Доктрина имущественного права на должность была поддержана председателем Верховного суда Маршаллом в его мнении по делу Marbury v. Madison, 1 Cr. 137, 162-165 (1803), но давно отвергнута. See Crenshaw v. United States, 134 U.S. 99, 108 (1890). Три оставшиеся точки зрения рассматриваются председателем Верховного суда — ценой некоторого ущерба для логики, а также истории — как материал для его мельницы.

[313] 272 U.S. at 134.

[314] Annals of Congress, cols. 635-636.

[315] 295 U.S. 602 (1935). Дело также называется Rathbun, Executor v. United States, поскольку Хамфри, подобно Маерсу до него, скончался в ходе судебного процесса о взыскании жалования.

[316] 295 U.S. at. 627-629, 631-632. Утверждение судьи Сазерленда, процитированное выше, о том, что член Федеральной торговой комиссии «не занимает никакого места в исполнительном департаменте» (See also to the same effect p. 630 of the opinion), не было необходимым для решения этого дела, совершенно расходилось с рассуждениями того же судьи в деле Springer v. Philippine Islands, 277 U.S. 189, 201-202 (1928), и, по-видимому, позже доставило его автору немало хлопот. See Robert E. Cushman, The Independent Regulatory Commissions (Oxford University Press, 1941), 447-448. Как добавляет профессор Кушман: «Каждое должностное лицо и каждый орган, созданные Конгрессом для проведения законов в жизнь, являются орудием Конгресса. * * * Этот термин может быть синонимом; он не является аргументом». Ibid. 451.

[317] United States v. Perkins, 116 U.S. 483 (1886).

[318] Parsons v. United States, 167 U.S. 324 (1897).

[319] Shurtleff v. United States, 189 U.S. 311 (1903).

[320] Blake v. United States, 103 U.S. 227 (1881); Quackenbush v. United States, 177 U.S. 20 (1900); Wallace v. United States, 257 U.S. 541 (1922).

[321] Morgan v. TVA, 28 F. Supp. 732 (1939), certiorari refused March 17, 1941. 312 U.S. 701, 702.

[322] See United Public Workers v. Mitchell, 330 U.S. 75 (1947); also Ex parte Curtis, 106 U.S. 371 (1882); and 39 Op. Atty. Gen. 145 (1938).

[323] 6 Op. Atty. Gen. 220 (1853); In re Neagle, 135 U.S. 1 (1890).

[324] United States v. Lovett, 328 U.S. 303 (1946).

[325] Messages and Papers of the Presidents, II, 847 (January 10, 1825).

[326] See 328 U.S. at 313.

[327] В этой связи первостепенное значение имеет следующий диалог между генеральным прокурором Линкольном и Судом в ходе разбирательства по делу Marbury v. Madison: «Генеральный прокурор г-н Линкольн, будучи вызванным и приглашенным, возражал против дачи ответов. * * * С одной стороны, он уважал юрисдикцию этого суда, а с другой — чувствовал себя обязанным отстаивать права исполнительной власти. В момент совершения этой сделки он исполнял обязанности государственного секретаря. Он придерживался мнения, и его мнение разделяли другие лица, к которым он относился с глубоким уважением, что он не был обязан и не должен отвечать на какие-либо вопросы о фактах, ставших ему известными официально во время исполнения обязанностей государственного секретаря. Он не считал себя обязанным раскрывать свои официальные сделки во время исполнения обязанностей государственного секретаря; * * * Суд заявил, что если г-н Линкольн желает получить время на раздумья о том, какие ответы он должен дать, они предоставят ему время; но у них не было сомнений в том, что он должен отвечать. Не требовалось раскрывать никаких конфиденциальных сведений. Если таковые имелись, он не был обязан на них отвечать; и если он считал, что что-то было сообщено ему конфиденциально, он не был обязан это раскрывать; * * *» 1 Cr. 137, 143-145 (1803).

[328] В этой связи представляет интерес следующее письмо от 30 апреля 1941 года генерального прокурора Джексона на имя достопочтенного Карла Винсона, председателя Комитета Палаты представителей по военно-морским делам: «Могоуважаемый мистер Винсон: Я получил ваше письмо от 23 апреля с просьбой предоставить вашему комитету все отчеты Федерального бюро расследований с июня 1939 года, а также все будущие отчеты, меморандумы и корреспонденцию Федерального бюро расследований или Министерства юстиции в связи с „расследованиями, проводимыми Министерством юстиции в связи с забастовками, подрывной деятельностью в связи с трудовыми спорами или трудовыми беспорядками любого рода на промышленных предприятиях, имеющих военно-морские контракты либо в качестве генеральных подрядчиков, либо в качестве субподрядчиков“. Ваша просьба о предоставлении отчетов Федерального бюро расследований является одной из многих, поступающих от комитетов Конгресса. На моем столе в данный момент лежат еще два подобных запроса на доступ к файлам Федерального бюро расследований. Сама численность этих запросов сделала бы их исполнение невыполнимым, особенно когда запросы носят столь всеобъемлющий характер, как те, что содержатся в вашем письме. Ввиду возрастающей частоты этих запросов я хочу подробно изложить нашу политику вместе с причинами, которые ее обусловливают. Данный Департамент исходит из позиции, заново подтверждаемой ныне с одобрения и по указанию Президента, что все отчеты о расследованиях являются конфиденциальными документами исполнительного департамента Правительства, призванными оказывать содействие в выполнении возложенной на Президента Конституцией обязанности „заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись“, и что доступ к ним со стороны Конгресса или общественности не отвечает публичным интересам. Раскрытие таких отчетов не может не нанести серьезного ущерба обеспечению правопорядка. Адвокат обвиняемого или потенциального обвиняемого не может иметь лучшей помощи, чем знание того, насколько много или мало информации имеется у Правительства и на каких свидетелей или источники информации оно может положиться. Именно это и должны содержать такие отчеты. * * * Приходя к выводу о том, что публичные интересы не допускают общего доступа к отчетам Федерального бюро расследований для получения информации многочисленными комитетами Конгресса, которые время от времени запрашивают его, я следую выводам, к которым пришел длинный ряд выдающихся предшественников на этом посту, неизменно придерживавшихся такого же мнения. Примеры этого можно найти в следующих письмах, среди прочих: Письмо генерального прокурора Нокса Спикеру Палаты представителей от 27 апреля 1904 года с отказом выполнить резолюцию Палаты с просьбой к генеральному прокурору предоставить Палате все бумаги, документы и другую информацию относительно расследования дела Northern Securities. Письмо генерального прокурора Бонапарта Спикеру Палаты представителей от 13 апреля 1908 года с отказом выполнить резолюцию Палаты с просьбой к генеральному прокурору предоставить Палате информацию относительно расследования в отношении определенных корпораций, занимающихся производством древесной массы или бумаги для печати. Письмо генерального прокурора Уикершема Спикеру Палаты представителей от 18 марта 1912 года с отказом выполнить резолюцию Палаты с предписанием генеральному прокурору предоставить Палате информацию относительно расследования треста плавильных заводов. Письмо генерального прокурора Макрейнольдса Секретарю Президента от 28 августа 1914 года, в котором говорится, что отправка в Сенат в ответ на его резолюцию отчетов, составленных для генерального прокурора его сотрудниками относительно нарушений закона компанией Standard Oil Co., несовместима с публичными интересами. Письмо генерального прокурора Грегори Президенту Сената от 23 февраля 1915 года с отказом выполнить резолюцию Сената с просьбой к генеральному прокурору доложить Сенату о своих выводах и заключениях в ходе расследования плавильной промышленности. Письмо генерального прокурора Сарджента председателю Юридического комитета Палаты представителей от 8 июня 1926 года с отказом выполнить его просьбу передать комитету все бумаги из материалов Департамента, касающиеся слияния определенных нефтяных компаний. * * * Это усмотрение исполнительной ветви власти поддерживалось и уважалось судебной властью. Суды неоднократно постановляли, что они не будут и не могут требовать от исполнительной власти предоставления таких бумаг, когда, по мнению исполнительной власти, их предоставление противоречит публичным интересам. Суды также постановили, что вопрос о том, будет ли предоставление бумаг противоречить публичным интересам, подлежит определению исполнительной властью, а не судами». Г-н Джексон ссылается на дело Marbury v. Madison, 1 Cr. 137, 169 (1803); и более чем на десяток других федеральных дел и дел штатов, большинство из которых касались «привилегированных сообщений» в обычном судебном разбирательстве. Им также призывается доктрина о равноправии трех департаментов. — 10 Op. Atty. Gen. 45.

[329] See Norman J. Small, Some Presidential Interpretations of the Presidency (Johns Hopkins Press, 1932); Henry C. Black, The Relation of the Executive Power to Legislation (Princeton, 1919); W.E. Binkley, The President and Congress (New York, 1947); Edward S. Corwin, The President, Office and Powers (3d ed., 1948), Chaps. I and VII, passim.

[330] Первый Гаррисон, Полк, Тейлор и Филмор — все они высказывали настроения в этом общем ключе. See Messages and Papers of the President, IV, 1864; V, 2493; VI, 2513-2519, 2561-2562, 2608, 2615.

[331] Note 1, above.

[332] Charles Warren, Presidential Declarations of Independence, 10 Boston University Law Review, No. 1 (January, 1930); Willoughby, On the Constitution, III, 1488-1492.

[333] 7 Op. Atty. Gen. 186, 209 (1855).

[334] 5 Moore, International Law Digest, 15-19.

[335] 4 Ibid. 473-548; 5 Ibid. 19-32.

[336] Opinion on the Question Whether the Senate Has the Right to Negative the Grade of Persons Appointed by the Executive to Fill Foreign Missions, April 24, 1790; Padover, The Complete Jefferson (New York, 1943), 138.

[337] 4 Moore, International Law Digest, 680-681.

[338] This measure, amended by the act of March 4, 1909 (35 Stat. 1088), is now 18 U.S.C.A. § 953.

[339] See Memorandum on the History and Scope of the Laws Prohibiting Correspondence with a Foreign Government, S. Doc. 696, 64th Cong., 2d sess., (1917). Автором был г-н Чарльз Уоррен, бывший в то время помощником генерального прокурора. Дальнейшие подробности относительно соблюдения «Логановского» акта приведены в Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.) 223-224, 469-470. В начале октября 1950 года президент Пенсильванского университета Гарольд Стассен объявил, что он написал премьеру Сталину с предложением встретиться с ним для обсуждения вопросов между двумя правительствами.

[340] Benton Abridgment of the Debates of Congress, 466-467.

[341] S. Doc. 56, 54th Cong., 2d sess., (1897).

[342] The Federalist, containing the Letters of Pacificus and Helvidius (New ed., 1852) 444; see also p. 493, n. 1.

[343] The Federalist No. 69, где он писал: «Президент также уполномочен принимать послров и других дипломатических представителей. Это, хотя и было богатой темой для декломаций, в большей степени вопрос достоинства, нежели власти. Это обстоятельство не будет иметь последствий в управлении правительством; и было гораздо удобнее устроить это таким образом, чем иметь необходимость созывать легислатуру или одну из ее палат при каждом прибытии иностранного министра; даже если бы это делалось лишь для того, чтобы занять место уехавшего предшественника». Ibid. 518.

[344] «Письма Тихоокеана» (Letters of Pacificus), 7 Works (Hamilton ed.) 76, 82-83.

[345] Moore, International Law Digest, IV, 680-681.

[346] The Federalist containing the Letters of Pacificus and Helvidius (New ed. 1852) 445-446.

[347] Moore, International Law Digest, I, 243-244. Курс администрации Монро на приглашение к сотрудничеству Конгресса в связи с признанием испано-американских республик, хотя он и был вызван главным образом соображением о том, что может начаться война с Испанией, тем не менее встретил противодействие со стороны государственного секретаря Джона Куинси Адамса. «Вместо того чтобы, — говорил он, — допускать Сенат или Палату представителей к какому-либо участию в акте признания, я бы категорически избегал той формы его совершения, которая потребовала бы согласия этих органов. Это было, как я не сомневался, по нашей Конституции актом Исполнительной власти. Генерал Вашингтон осуществил его, признав Французскую Республику путем приема г-на Жене. М-р Мэдисон осуществил его, в течение нескольких лет отказываясь принимать и наконец приняв г-на Ониса; и в данном случае я считал, что Исполнительная власть должна тщательно и в полной мере сохранить предоставленные ей Конституцией полномочия и не ослаблять их созданием прецедента превращения любой из палат Конгресса в сторону в акте, совершение которого было ее исключительным правом и обязанностью. М-р Кроуфорд сказал, что он не считает, будто в отправке министра есть что-то предосудительное с точки зрения национального достоинства, и что существует разница между признанием смены правительства в нации, уже признанной суверенной, и признанием самой новой нации. Однако он не отрицал, а признавал, что признание строго входит в полномочия исключительно Исполнительной власти, и я не стал продолжать дискуссию дальше». Ibid., 244-245; citing Memoirs of John Quincy Adams, IV, 205-206.

[348] S. Doc. 56, 54th Cong., 2d sess., pp. 20-22.

[349] Сенатор Нельсон от Миннесоты заявил: «Президент просил нас дать ему право вести войну с целью изгнания испанцев с Кубы. Он просил нас передать эту власть в его руки; и когда нас просят предоставить эту власть — высшую власть, предоставленную по Конституции, — у нас есть право, неотъемлемое право, дарованное нам Конституцией, сказать, как и на каких условиях, и с какими союзниками эта власть ведения войны должна осуществляться». 31 Cong. Record, Pt. 4, p. 3984.

[350] See in this connection a long list of resolutions or bills originating in the House of Representatives appertaining to foreign relations. H. Rept. 1569 («Confidential»), 68th Cong., 2d sess. (February 24, 1925).

[351] See A Decade of American Foreign Policy, S. Doc. 123, 81st Cong., 1st sess., p. 158.

[352] Заявление президента Трумэна от 28 июня 1950 г., релиз Ассошиэйтед Пресс: «Совет Безопасности призвал всех членов Организации Объединенных Наций оказать всемерную помощь Организации Объединенных Наций в исполнении этой резолюции. В этих обстоятельствах я приказал военно-воздушным и военно-морским силам США обеспечить прикрытие и поддержку войск корейского правительства. Нападение на Корею со всей очевидностью доказывает, что коммунизм перешел от использования подрывной деятельности к покорению независимых наций и отныне будет применять вооруженное вторжение и войну. Он бросил вызов приказам Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, изданным в целях сохранения международного мира и безопасности. В этих обстоятельствах оккупация Формозы коммунистическими силами стала бы прямой угрозой безопасности Тихоокеанского региона и силам Соединенных Штатов, выполняющим свои законные и необходимые функции в этом регионе. Соответственно, я приказал Седьмому флоту предотвратить любое нападение на Формозу. В качестве следствия этого действия я призываю китайское правительство на Формозе прекратить все воздушные и морские операции против материка. Седьмой флот проследит за тем, чтобы это было выполнено. Определение будущего статуса Формозы должно дожидаться восстановления безопасности в Тихоокеанском регионе, мирного урегулирования с Японией или рассмотрения Организацией Объединенных Наций. Я также распорядился укрепить вооруженные силы США на Филиппинах и ускорить оказание военной помощи филиппинскому правительству. Аналогичным образом я распорядился ускорить предоставление военной помощи силам Франции и ассоциированных государств в Индокитае и направить военную миссию для обеспечения тесных рабочих отношений с этими силами».

[353] Messages and Papers of the Presidents, XVII, (1914), 7934.

[354] 55 Stat. 31; 22 U.S.C. (1940), Supp. IV, §§ 411-413.

[355] James F. Green, The President's Control of Foreign Policy, Foreign Policy Reports (April 1, 1939), 17-18; Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 224-235; 463-465, 473-474.

[356] 2 Pet. 253 (1829).

[357] Ibid. 308.

[358] 13 Pet. 415 (1839).

[359] Ibid. 420.

[360] Foster v. Neilson, supra.

[361] Williams v. Suffolk Ins. Co., 13 Pet. 415 (1839).

[362] United States v. Palmer, 3 Wheat. 610 (1818).

[363] Doe v. Braden, 16 How. 636, 657 (1853).

[364] Jones v. United States, 137 U.S. 202 (1890); Oetjen v. Central Leather Co., 246 U.S. 297 (1918).

[365] In re Baiz, 135 U.S. 403 (1890).

[366] Neely v. Henkel, 180 U.S. 109 (1901).

[367] Terlinden v. Ames, 184 U.S. 270 (1902); Charlton v. Kelly, 229 U.S. 447 (1913).

[368] 333 U.S. 103 (1948).

[369] 49 U.S.C. § 601.

[370] Ibid. § 646.

[371] Chicago & S. Airlines v. Waterman S.S. Corp., 333 U.S. 103, 111 (1948). See also Oetjen v. Central Leather Co., 246 U.S. 297 (1918); Ricaud v. American Metal Co., 246 U.S. 304 (1918); and Compania Espanola de Navegacion Maritima, S.A. v. The Navemar, 303 U.S. 68, 74 (1938). В этом последнем деле Суд заявил: «Судно дружественного правительства, находящееся в его владении и на его службе, является государственным судном, даже если оно занято перевозкой товаров за плату, и в качестве такового не подлежит судебному преследованию в судах адмиралтейства Соединенных Штатов. * * * Дружественное правительство вправе заявить о таком государственном статусе судна и потребовать его иммунитета от судебного преследования либо по дипломатическим каналам, либо, если оно того пожелает, в качестве истца (претендента) в судах Соединенных Штатов. Если это требование признается и допускается исполнительной ветвью власти правительства, то обязанностью судов является освобождение судна по соответствующему представлению генерального прокурора Соединенных Штатов или другого должностного лица, действующего под его руководством. * * * Иностранное правительство также имеет право при надлежащем обосновании явиться в находящееся в производстве дело, чтобы заявить там свои права на судно и поднять вопрос о юрисдикции от собственного имени или от имени своего аккредитованного и признанного представителя». Аналогичным образом было постановлено, что суды не могут осуществлять свою юрисдикцию путем ареста и задержания имущества дружественного суверена таким образом, чтобы создавать препятствия исполнительному звену правительства в ведении внешних сношений. Ex parte Republic of Peru, 318 U.S. 578 (1943).

[372] 335 U.S. 160 (1948).

[373] Ibid. 167, 170. Четыре судьи выразили несогласие, в числе которых судья Блэк заявил: «Суд * * * постановляет, насколько я понимаю его мнение, что генеральный прокурор может депортировать его независимо от того, является ли он опасным или нет. Смысл этого решения заключается в том, что любое лицо без гражданства, хорошее или плохое, лояльное или нелояльное к этой стране, если оно было гражданином Германии до приезда сюда, может быть во внесудебном порядке схвачено, интернировано и депортировано из Соединенных Штатов генеральным прокурором, и что ни один суд Соединенных Штатов не обладает какой-либо властью пересматривать, изменять, аннулировать, отменять или каким-либо образом влиять на постановление генерального прокурора о депортации. * * * Я полагаю, что идея о том, что мы все еще находимся в состоянии войны с Германией в смысле, предусмотренном регулирующим здесь законом, является чистой фикцией. Более того, я считаю, что нет никакого акта Конгресса, который давал бы хоть малейшее основание для утверждения о том, что после окончания военных действий с зарубежной страной Президент или генеральный прокурор, один или оба вместе, могут депортировать иностранцев без справедливого разбирательства, подлежащего судебному пересмотру. Напротив, когда этот самый вопрос встал перед Конгрессом после Первой мировой войны в промежутке между перемирием и заключением формального мира с Германией, Конгресс недвусмысленно потребовал, чтобы враждебным иностранцам предоставлялось справедливое разбирательство до того, как они будут депортированы». Ibid. 174-175. See also Woods v. Miller, 333 U.S. 138 (1948), где сохранение контроля над арендной платой в соответствии с Законом о жилищном строительстве и квартплате 1947 года, принятым после окончания военных действий, было единогласно признано правомерным осуществлением военных полномочий, однако утверждалось, что поставленный конституционный вопрос является надлежащим для рассмотрения Судом. Судья Джексон в совпадающем мнении отметил: «В особенности когда военные полномочия задействуются для совершения действий в отношении свобод граждан, их собственности или экономики, которые лишь косвенно влияют на ведение войны и не связаны с управлением самой войной, конституционные основания должны подвергаться тщательной проверке». Ibid. 146-147.

[374] 7 Op. Atty. Gen. 453, 464-465 (1855).

[375] 9 Stat. 102 (1846); 20 U.S.C. §§ 41 and 48.

[376] Cf. 2 Stat. 78. Это положение уже давно исключено из свода статутов.

[377] Runkle v. United States, 122 U.S. 543 (1887).

[378] Cf. In re Chapman, 166 U.S. 661, 670-671 (1897), где постановляется, что презумпции в пользу официальных действий «препятствуют встречному (побочному) оспариванию приговоров военно-полевых судов». See also United States v. Fletcher, 148 U.S. 84, 88-89 (1893); and Bishop v. United States, 197 U.S. 334, 341-342 (1905); both of which in effect repudiate Runkle v. United States.

[379] "Президент при осуществлении своих исполнительных полномочий по Конституции может действовать через главу соответствующего исполнительного департамента. Главы департаментов являются его уполномоченными помощниками в исполнении его исполнительных обязанностей, и их официальные акты, изданные в обычном порядке ведения дел, предположительно являются его актами". Wilcox v. Jackson ex dem McConnel, 13 Pet. 498, 513 (1839). См. также United States v. Eliason, 16 Pet. 291 (1842); Williams v. United States, 1 How. 290, 297 (1843); United States v. Jones, 18 How. 92, 95 (1856); United States v. Clarke (Confiscation Cases), 20 Wall. 92 (1874); United States v. Farden, 99 U.S. 10 (1879); Wolsey v. Chapman, 101 U.S. 755 (1880).

[380] 1 How. 290 (1843).

[381] 3 Stat. 723 (1823).

[382] 1 How. at 297-298.

[383] "Для Президента явно невозможно исполнить каждую обязанность и каждую ее деталь, возложенную на него Конгрессом. Суды признали это и далее признали, что он обычно и надлежащим образом действует через различные исполнительные департаменты. Следует исходить из каждой разумной презумпции законности в отношении исполнения главой департамента обязанности, возложенной на Президента и исполненной главой департамента якобы от имени Президента. Тем не менее, авторитетные источники указывают, что Президент не может без законодательных полномочий делегировать дискреционную обязанность, освобождая себя от всякой ответственности, так что обязанность при исполнении будет не его актом, а полностью актом другого лица. Williams v. United States, 1 How. 290, 297 (1843); Runkle v. United States, 122 U.S. 543, 557 (1887); United States v. Fletcher, 148 U.S. 84, 88 (1893); French v. Weeks, 259 U.S. 326, 334 (1922)"; 38 Op. Atty. Gen. 457-459 (1936).

[384] 1 Annals of Congress, cols. 515-516.

[385] Ibid. cols. 635-636.

[386] 1 Cr. 137 (1803).

[387] Ibid. 165-166.

[388] Op. Atty. Gen. 624 (1823).

[389] Messages and Papers of the Presidents, III, 1288.

[390] Ibid. 1304.

[391] 12 Pet. 524 (1838).

[392] Ibid. 610.

[393] 272 U.S. 52 (1926); 295 U.S. 602 (1935).

[394] Bruce Wyman, The Principles of the Administrative Law Governing the Relations of Public Officers (St. Paul, 1903), 231-232.

[395] United States v. Eliason, 16 Pet. 291, 301-302 (1842); Kurtz v. Moffitt, 115 U.S. 487, 503 (1885); Smith v. Whitney, 116 U.S. 167, 180-181 (1886).

[396] 135 U.S. 1 (1890).

[397] Ibid. 64. Фраза "закон Соединенных Штатов" взята из акта от 2 марта 1833 г. (4 Stat. 632). Однако в 28 U.S.C. 2241 (c) (2), в редакции после поправки от 24 мая 1949 г., c. 139, эта фраза заменена термином "акт Конгресса", тем самым устраняя основание для решения по делу In re Neagle.

[398] 236 U.S. 459 (1915); Mason v. United States, 260 U.S. 545 (1923).

[399] Rev. Stat. § 5298; 50 U.S.C. § 202.

[400] 1 Stat. 264 (1792); 1 Stat. 424 (1795); 2 Stat. 443 (1807); 12 Stat. 281 (1861).

[401] 12 Wheat. 19 (1827).

[402] Ibid. 31-32.

[403] "Federal Aid in Domestic Disturbances," S. Doc. 209, 59th Cong., 2 sess., p. 51 (1907).

[404] Op. Atty. Gen. 466 (1854). Законом о posse comitatus 1878 г. (20 Stat. 152) было предусмотрено, что "* * * не является законным использование какой-либо части Армии Соединенных Штатов в качестве posse comitatus или иным образом для целей исполнения законов, за исключением таких случаев и при таких обстоятельствах, когда такое использование указанных сил может быть прямо разрешено Конституцией или актом Конгресса * * *". Однако действие этого запрета было в значительной степени аннулировано постановлением Генерального прокурора о том, "что согласно Своду законов §§ 5298 и 5300 вооруженные силы под руководством Президента могут быть использованы для оказания помощи маршалу. 16 Op. Atty. Gen. 162". Bennett Milton Rich, The Presidents and Civil Disorder (The Brookings Institution, 1941), 196 fn. 21.

[405] 12 Stat (App.) 1258.

[406] 212 U.S. 78 (1909).

[407] In re Debs, 158 U.S. 565 (1895).

[408] 212 U.S. at 84-85. См. также Sterling v. Constantin, 287 U.S. 378 (1932), который подтверждает Moyer v. Peabody, подчеркивая тот факт, что он применяется только к условиям беспорядков.

[409] 158 U.S. at 584, 586. Несколькими годами ранее, в деле United States v. San Jacinto Tin Co., суды подтвердили право Генерального прокурора и его помощников возбуждать иски просто в силу их общих официальных полномочий. "Если", - заявил Суд, - "Соединенные Штаты в каком-либо конкретном случае имеют справедливое основание для обращения к судебной власти страны в любом из ее судов за защитой * * *", то вопрос об обращении к ним "должен в первую очередь решаться Генеральным прокурором * * *", и если должны быть установлены ограничения на осуществление этих полномочий, то это дело Конгресса - принять их. 125 U.S. 273, 279 (1888). Ср. дело Hayburn's case, 2 Dall. 409 (1792), в котором Суд отклонил довод Генерального прокурора Рэндольфа о том, что он имеет право ex officio ходатайствовать о выдаче судебного приказа mandamus, предписывающего окружному суду Соединенных Штатов по Пенсильвании ввести в действие Закон о пенсиях инвалидам.

[410] 29 U.S.C. §§ 101-105; 47 Stat. 70 (1932).

[411] 330 U.S. 258. Здесь было постановлено, что Закон Норриса-Лагардии не применяется к делу, возбужденному правительством как оператором, согласно Закону о трудовых спорах в военное время 1943 г., значительной части угольных шахт страны. Придя к такому результату, председатель Верховного суда Винсон сослался на "правило, согласно которому законы, которые в общих чертах лишают ранее существовавших прав или привилегий, не будут применяться к суверену без прямого указания на то". Взятые сами по себе, эти слова, по-видимому, сохраняют силу дела Debs. Но они не стоят сами по себе, ибо председатель Верховного суда тут же добавил, "что Конгресс, принимая [Закон Норриса-Лагардии], не намеревался позволить Соединенным Штатам продолжать вмешиваться посредством судебных запретов в чисто частные трудовые споры * * * где, как считалось, был затронут какой-то общественный интерес", слова, которые, по-видимому, призваны опровергнуть дело Debs. Однако председатель Верховного суда сразу же продолжает, говоря: "* * * намеревался ли так Конгресс или нет, это вопрос, отличный от того, который стоит перед нами сейчас". Ibid. 272, 278.