«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

Доктрина, продиктованная вышеуказанными соображениями в отношении осуществления исполнительной власти в сфере законодательных полномочий, была хорошо сформулирована г-ном Джоном В. Дэвисом, главным адвокатом сталелитейных компаний в данном процессе, в меморандуме, поданном им почти сорок лет назад в качестве генерального атторнея в защиту действий Президента по выведению определенных земель из свободного оборота, хотя его действия в то время противоречили прямому закону. «Наша система, — гласит меморандум, — представляет собой самодостаточное Правительство в рамках своей сферы. (Ex parte Siebold, 100 U.S. 371, 395; in re Debs, 158 U.S. 564, 578). „Его средства адекватны его целям“ (McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 424), и разумно предполагать, что его действующие силы окажутся способными в большинстве случаев справиться с чрезвычайными ситуациями, с которыми оно сталкивается. Хотя идеальной гибкости нельзя ожидать в Правительстве с разделенными полномочиями, и хотя разделение властей является одной из главных особенностей Конституции, прямой обязанностью тех, кому поручено проводить разделительные линии, является определение существенного, признание практического и избежание слепого формализма, который может лишь привести к окостенению Правительства и снижению его эффективности без какого-либо компенсирующего блага. Функция создания законов присуща исключительно Конгрессу, и Исполнительная власть не может осуществлять эту функцию ни в какой степени. Но это не значит, что все предметы, в отношении которых могут издаваться законы, неизбежно исключаются из возможности влияния со стороны Исполнительной власти. Исполнительная власть может действовать в отношении вещей и людей во многих сферах, которые не были — хотя и могли бы быть — реально урегулированы Конгрессом. Иными словами, подобно тому как существуют сферы, присущие исключительно Конгрессу, и сферы, присущие исключительно Исполнительной власти, существуют сферы, общие для обеих, в том смысле, что Исполнительная власть может действовать в их пределах до тех пор, пока они не будут заняты законодательными актами. Это не сферы законодательной прерогативы, а сферы, в которые правотворческая власть может войти и доминировать, когда пожелает. Эта ситуация проистекает из того факта, что Президент является действующим агентом не Конгресса, а Нации. Будучи таковым, он выполняет обязанности, возложенные на него Конституцией непосредственно, и как таковой он также исполняет законы и постановления, принятые Конгрессом. Он является агентом народа Соединенных Штатов, черпая все свои полномочия из этого источника и будучи ответственным непосредственно перед ним. Он ни в коем смысле не является агентом Конгресса. Он подчиняется законам Конгресса и исполняет их не потому, что Конгресс возвышается над ним в качестве авторитета, а потому, что Конституция предписывает ему это делать. Следовательно, отсюда следует, что способами, не доходящими до создания законов или их неисполнения, Исполнительная власть может нести серьезную конституционную обязанность действовать ради защиты нации в ситуациях, не охваченных актами Конгресса, и в которых даже нельзя утверждать, что его действия являются прямым выражением какого-либо конкретного из независимых полномочий, предоставленных ему непосредственно Конституцией. Случаи, когда Президент ощущал и выполнял такую обязанность, не были редкостью в нашей истории, хотя, будучи направленными на общественное благо и одобряемыми всеми, его действия редко оспаривались в судах». [446]

Согласные мнения

Судья Франкфуртер начинает содержательную часть своего мнения с утверждения: «Мы должны * * * оставить в стороне рассмотрение того, какими полномочиями обладал бы Президент, если бы не было вообще никакого законодательства, касающегося полномочий, заявленных посредством реквизиции, или если бы реквизиция носила лишь кратковременный, явно временный характер, подлежащий автоматическому прекращению, если не будет дано одобрение Конгресса». [447] Затем он приступает к обзору процедур Конгресса, сопровождавших принятие Закона Тафта — Хартли, и делает вывод о том, что «Конгресс выразил свою волю лишить Президента этого полномочия [реквизиции] так ясно, как если бы он прямо об этом заявил». [448]

Вклад судьи Дугласа состоит в аргументе о том, что: «Ветвь власти, обладающая полномочиями выплачивать компенсацию за реквизицию, является единственной, способной санкционировать реквизицию или сделать законной ту, которую осуществил Президент. Это, как мне кажется, является неизбежным результатом положения об экспроприации, содержащегося в Пятой поправке». [449] Этот довод упускает из виду такие дела, как Mitchell v. Harmony [450]; United States v. Russell [451]; Portsmouth Harbor Land and Hotel Co. v. United States [452]; и United States v. Pewee Coal Co. [453], во всех из которых признавалось существование права на компенсацию вследствие ущерба имуществу, возникшего в результате действий, проистекающих в конечном счете из конституционных полномочий Президента. В деле United States v. Pink [454] судья Дуглас цитирует с одобрением следующие слова из «Федералиста» [455]: «Все конституционные акты власти, будь то в исполнительной или судебной ветви, имеют такую же силу и обязательность, как если бы они исходили от законодательного органа». Если это справедливо в отношении договорных обязательств, то тем более это должно быть справедливо в отношении обязательств, основанных непосредственно на Конституции. [456]

Мнение судьи Джексона содержит мало такого, что имеет прямое отношение к конституционному вопросу. Однако важным является его довод, который, судя по всему, ставит его в один ряд с судьей Франкфуртером в отношении того, что Конгресс «не оставил реквизицию частной собственности открытой сферой, а урегулировал ее посредством трех законодательных политик, несовместимых с данной реквизицией»; из чего он делает вывод о том, что «* * * мы можем поддержать Президента только при условии признания того, что реквизиция подобных охваченных забастовкой отраслей находится в пределах его компетенции и вне контроля со стороны Конгресса». [457] Мнение завершается следующим образом: «Принимая во внимание легкость, оперативность и безопасность, с которыми Конгресс может предоставить и предоставлял широкие чрезвычайные полномочия, безусловно достаточные для преодоления этого кризиса, я совершенно не впечатлен аргументом о том, что мы должны подтвердить обладание ими при отсутствии закона. Такая власть либо не имеет начала, либо не имеет конца. Если она существует, ей не нужно подчиняться никаким юридическим ограничениям. Меня не пугает то, что это немедленно погрузит нас в диктатуру, но это, по меньшей мере, шаг в этом неверном направлении. * * * Но я не питаю иллюзий относительно того, что какое-либо решение этого Суда сможет удержать власть в руках Конгресса, если он неблагоразумие и несвоевременность проявит в решении своих проблем. Кризис, бросающий вызов Президенту, в равной степени, а возможно, и в первую очередь бросает вызов Конгрессу. Если это и не хорошее право, то в приписываемом Наполеону афоризме „Инструменты принадлежат тому, кто умеет ими пользоваться“ содержится житейская мудрость. Мы можем утверждать, что власть издавать законы для чрезвычайных ситуаций находится в руках Конгресса, но только сам Конгресс может помешать власти ускользнуть из его рук». [458]

Судья Бертон, ссылаясь на Закон Тафта — Хартли, говорит: «* * * наиболее примечательной особенностью этого Закона является отсутствие в нем полномочий на реквизицию», ссылаясь на дебаты по этому законопроекту. [459] «В рассматриваемом нами деле Конгресс санкционировал процедуру, от следования которой Президент отказался». [460] Судья Кларк основывает свою позицию непосредственно на мнении председателя суда Маршалла по делу Little v. Barreme. [461] Он говорит: «Я делаю вывод, что если Конгресс установил конкретные процедуры для борьбы с тем видом кризиса, с которым столкнулся Президент, он должен следовать этим процедурам при преодолении кризиса; * * * я не могу поддержать рассматриваемую реквизицию, поскольку здесь, как и в деле Little v. Barreme, Конгресс предписал методы, которым должен следовать Президент при преодолении возникшей чрезвычайной ситуации». [462] Он ссылается на Закон Тафта — Хартли. В то же время он разделяет мнение, «внушенное мне не только решением председателя суда Маршалла по делу Little v. Barreme, но и десятками других заявлений выдающихся членов этого суда», что «Конституция действительно наделяет Президента обширными полномочиями во времена тяжелого и настоятельного национального кризиса». [463]

Особое мнение

Председатель суда Винсон начал свое особое мнение — от себя и от имени судей Рида и Минтона — с обзора элементов чрезвычайной ситуации, с которой столкнулся Президент: война в Корее; обязательства Соединенных Штатов по Уставу Организации Объединенных Наций и Атлантическому пакту; законы об ассигнованиях, посредством которых Конгресс выделил огромные суммы на расходы для нашей обороны и обороны наших союзников в Европе; тот факт, что сталь является базовым компонентом военных материалов. Он упрекает Суд в том, что тот не принял во внимание эти обстоятельства, хотя никто не осмелился оспорить вывод Президента о наличии чрезвычайной ситуации на их основе. [464] Он задается вопросом, вписывается ли реквизиция сталелитейных заводов, учитывая связанную с ней чрезвычайную ситуацию, в картину чрезвычайных действий Президента в прошлом, и приводит убедительные доказательства того, что это именно так. И «истцы признают, — утверждает он более сомнительным образом, — что чрезвычайные процедуры Тафта — Хартли не являются обязательными». [465] Он завершает следующим образом: «Множественность мнений, выраженных в шести позициях большинства, отсутствие ссылок на авторитетные прецеденты, неоднократное обращение к предшествующим особым мнениям, полное игнорирование неопровержимых фактов, свидетельствующих о серьезности чрезвычайной ситуации и временном характере изъятия, — все это служит демонстрацией того, как далеко в сторону приходится уходить, чтобы поддержать постановление Окружного суда. Обширная исполнительная власть, предоставленная статьей II должностному лицу, находящемуся при исполнении обязанностей 365 дней в году, не может, как утверждается, быть задействована для предотвращения катастрофы. Вместо этого Президент должен ограничиться отправкой в Конгресс послания с рекомендацией принять меры. Согласно этой концепции офиса на уровне „мальчика на побегушках“, Президент не может даже действовать ради защиты законодательных программ от уничтожения, чтобы у Конгресса осталось хоть что-то, с чем можно было бы работать. Отсутствует судебное установление того, что исполнительные действия были необоснованными, поскольку фактически не было никаких оснований для вывода Президента о существовании чрезвычайной ситуации, так как с этой точки зрения серьезность чрезвычайной ситуации и неизбежность грозящей катастрофы признаются не имеющими юридического значения». [466]

Оценка; чрезвычайные полномочия Президента

Доктрина «мнения Суда» заключается в том, что если Конгресс может сделать это на основании, скажем, оговорки о необходимых и надлежащих мерах, то Президент, не имея полномочий от Конгресса, не может сделать это под тем предлогом, что этого требует чрезвычайная ситуация. Хотя четыре судьи значатся как присоединившиеся к этому мнению, их сопутствующие мнения в некоторых случаях сводят их согласие к нулю. Дополнительный аргумент судьи Дугласа, основанный на Пятой поправке, логически ограничивает доктрину данного мнения исключительно реквизицией имущества исполнительной властью. Судьи Франкфуртер и Бертон и, менее определенно, судья Джексон фактически настаивают на том, что Конгресс реализовал свои полномочия по предмету данного дела в противовес реквизиции. Судья Кларк, опираясь на мнение председателя суда Маршалла по делу Little v. Barreme, недвусмысленно утверждает, что после вступления Конгресса в эту сферу его очевидное намерение исключить реквизиции сформировало юридическую основу дела. То, что Президент действительно обладает остаточными производными полномочиями поверх или в результате своих дарованных полномочий для преодоления чрезвычайных ситуаций при отсутствии ограничивающего законодательства, прямо утверждается судьей Кларком и подразумевается, с определенными оговорками, судьей Франкфуртером и, опять же менее определенно, судьей Джексоном; и это составляет суть позиции трех судей, выразивших особое мнение. Наконец, весь Суд со всей вероятностью согласился бы с положением о том, что любые действия Президента, затрагивающие внутреннюю экономику страны, в оправдание которых выдвигается чрезвычайная ситуация, всегда подлежат пересмотру и отмене со стороны законодательной власти. Отсюда следовало бы, что всякий раз, когда Президент действует подобным образом по собственной инициативе, он должен немедленно доложить о своих действиях Конгрессу и в дальнейшем направлять всю полноту полномочий своего офиса на поддержку волеизъявления палат, как только оно будет четко обозначено.

ИММУНИТЕТ ПРЕЗИДЕНТА ОТ СУДЕБНЫХ РАСПОРЯЖЕНИЙ

В соответствии с решением Суда по делу State of Mississippi v. Johnson [467], вынесенным в 1867 году, Президент был поставлен вне досягаемости судебных распоряжений при осуществлении любых своих полномочий, будь то конституционные или статутные, политические или иные. На ходатайство о выдаче судебного запрета с целью запретить президенту Джонсону обеспечивать исполнение Актов о реконструкции на том основании, что они неконституционны, генеральный атторней Стенбери ответил следующим образом: «Дело не в каком-то особом иммунитете физического лица, которое случайно оказалось Президентом; не в какой-то идее о том, что он не может совершить ошибку; не в идее о том, что ему как физическому лицу присуща какая-то особая святость, как это бывает с тем, у кого в венах течет королевская кровь; но именно в силу должности, которую он занимает, я утверждаю, что президент Соединенных Штатов находится выше процессуальных действий любого суда и выше юрисдикции любого суда по привлечению его к ответу в качестве Президента. Существует только один суд или квазисуд, перед которым его можно призвать к ответу за любое неисполнение долга, за совершение чего-либо противоречащего закону или за несовершение чего-либо требуемого законом, и это не данный трибунал, а тот, который заседает в другой палате этого Капитолия». [468] Выступая устами председателя суда Чейза, Суд согласился: «Конгресс представляет собой законодательный департамент правительства; Президент является исполнительным департаментом. Ни тот, ни другой не могут быть ограничены в своих действиях судебным департаментом; хотя действия обоих, по их совершении, в надлежащих случаях подлежат его рассмотрению. Неуместность такого вмешательства станет ясна при рассмотрении его возможных последствий. Предположим, иск подан и испрашиваемый судебный запрет удовлетворен. Если Президент откажется подчиниться, излишне отмечать, что суд не обладает полномочиями принудительно исполнить свое процессуальное решение. Если, с другой стороны, Президент подчиняется предписанию суда и отказывается исполнять акты Конгресса, разве не очевидно, что может возникнуть конфликт между исполнительным и законодательным департаментами правительства? Разве Палата представителей не может объявить Президенту импичмент за такой отказ? И в этом случае разве мог бы этот суд вмешаться от имени Президента, подвергшегося таким образом опасности из-за подчинения его мандату, и посредством судебного запрета ограничить Сенат Соединенных Штатов от заседания в качестве суда импичмента? Разве перед лицом мировой общественности не предстало бы странное зрелище попытки этого суда остановить разбирательство в том суде?» [469] Суд далее указал, что тот же принцип применим и к ходатайству о выдаче приказа мандамус, предписывающего Президенту осуществить любые свои полномочия.

ПОДЧИНЕННЫЕ ПРЕЗИДЕНТА И СУДЫ

Но хотя суды не имеют возможности принудить Президента к действию или удержать его от действий, его действия по их совершению в надлежащих случаях подлежат судебному контролю и отмене. [470] Более того, подчиненным лицам, через которых он действует, всегда может быть запрещено посредством судебного запрета совершать угрожающее незаконное действие, которое может привести к неисчислимому ущербу [471], либо они могут быть принуждены посредством судебного приказа мандамус к выполнению обязанности, определенно предписанной законом [472], причем такие иски обычно предъявляются в Окружной суд Соединенных Штатов по округу Колумбия. [473] Кроме того, согласно принципам общего права, подчиненное должностное лицо исполнительной власти несет личную ответственность по обычному праву за любое действие, совершенное с превышением полномочий. [474] Более того, согласно недавнему решению, окружные суды Соединенных Штатов обязаны рассматривать иски о возмещении ущерба, возникающие из предполагаемого нарушения конституционных прав истца, даже если в силу существующего законодательства Суд не имеет полномочий присуждать возмещение ущерба. [475] Однако Конгресс может в определенных случаях освободить должностное лицо от ответственности посредством так называемого акта об амнистии [476], в то время как, согласно действующему законодательству, любое должностное лицо Соединенных Штатов, обвиняемое в преступлении по законам штата за действие, совершенное на основании полномочий Соединенных Штатов, имеет право на передачу своего дела в национальные суды. [477]

Раздел 4. Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов подлежат смещению с должности в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки и по осуждении за таковые.

Импичмент

«ГРАЖДАНСКОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО»

Член Конгресса не является гражданским должностным лицом в смысле данного раздела; частный гражданин также не подлежит импичменту [478]; однако отставка должностного лица не дает иммунитета от импичмента за действия, совершенные во время пребывания в должности. [479]

«ТЯЖКИЕ ПРЕСТУПЛЕНИЯ И ПРОСТУПКИ»

Большинство штатов сформулировали свои конституционные положения на этот счет в аналогичных выражениях. Поскольку перечень правонарушений, подпадающих под две последние категории, отсутствует, возникают немалые трудности с определением правонарушений таким образом, чтобы они подпадали под смысл конституционных положений. Однако правонарушения, влекущие импичмент, не были определены в Англии, и в намерение создателей Конституции не входило предпринимать попытку перечисления преступлений или правонарушений, за которые может быть возбужден импичмент. Государственная измена и взяточничество всегда были преступлениями, природа которых была четко понятна. Другие тяжкие преступления и проступки, которые могли послужить основанием для импичмента гражданских должностных лиц, представляли собой любые правонарушения в период нахождения в должности. Мэдисон, чье возражение привело к включению более определенной фразы «тяжкие преступления и проступки», был самым ярым сторонником широкого толкования полномочия по объявлению импичмента. Он утверждал, что недееспособность, небрежность или вероломство главы государства должны быть основанием для импичмента. [480] Опять же, обсуждая полномочие Президента по смещению с должности, он утверждал, что безмотивное смещение с должности заслуженных должностных лиц будет актом злоупотребления управлением и сделает Президента уязвимым для импичмента. [481] Гамильтон считал, что эта процедура «никогда не может быть связана столь строгими правилами — ни при описании правонарушения обвинителями, ни при его толковании судьями, — какие в обычных делах служат для ограничения усмотрения судов в пользу личной безопасности». [482]

ИМПИЧМЕНТ ЧЕЙЗА

Однако вышеупомянутая относительно гибкая концепция «тяжких преступлений и проступков» вскоре была заменена гораздо более жесткой в результате усилий Джефферсона по уменьшению значения Верховного суда, первым шагом в рамках которого стал импичмент судьи Сэмюэля Чейза в 1805 году. Теория врагов Чейза получила свое наиболее экстремальное выражение в словах сторонника Джефферсона, сенатора Джайлза из Виргинии: «Импичмент — это не более чем расследование двумя палатами Конгресса того, не может ли должность какого-либо общественного деятеля быть лучше занята кем-то другим. * * * Полномочие на импичмент было предоставлено Палате представителей без ограничений; а полномочие рассматривать импичмент было предоставлено Сенату столь же без ограничений; * * * Судебное разбирательство и смещение судьи в порядке импичмента не обязательно подразумевают какую-либо преступность или коррупцию с его стороны * * * [но] представляли собой не что иное, как заявление Конгресса следующего содержания: Вы придерживаетесь опасных взглядов, и если вам позволят претворить их в жизнь, вы повлечете за собой разрушение нации. Нам нужны ваши должности, чтобы передать их людям, которые справятся с ними лучше». [483] Этому тезису адвокаты Чейза противопоставили положение о том, что «тяжкие преступления и проступки» означают преступления, преследуемые по общему праву; и оправдание Чейза во многом способствовало закреплению такого прочтения за этой фразой вплоть до периода после Войны между штатами.

ИМПИЧМЕНТ ДЖОНСОНА

Но с импичментом президента Джонсона в 1867 году за «тяжкие преступления и проступки» споры возобновились. Представитель Бингем, лидер управляющих импичментом от Палаты представителей, дал следующее определение правонарушения, влекущего импичмент: «Влекущее импичмент тяжкое преступление или проступок — это деяние, которое по своей природе или последствиям подрывает какой-либо фундаментальный или существенный принцип управления или крайне вредит общественным интересам, и оно может состоять в нарушении Конституции, закона, должностной присяги или обязанности посредством действия или бездействия либо, без нарушения позитивного закона, в злоупотреблении дискреционными полномочиями из ненадлежащих побуждений или в ненадлежащих целях». [484] Бывший судья Бенджамин Р. Кертис сформулировал позицию защиты следующими словами: «Моя первая позиция заключается в том, что, когда Конституция говорит о „государственной измене, взяточничестве и других тяжких преступлениях и проступках“, она имеет в виду и включает в себя исключительно тяжкие уголовные преступления против Соединенных Штатов, признанные таковыми по какому-либо закону Соединенных Штатов, действовавшему в момент совершения инкриминируемых деяний, и я утверждаю, что это с очевидностью следует из каждого положения Конституции по вопросу об импичменте». [485]

ПОСЛЕДУЮЩИЕ ИМПИЧМЕНТЫ

С оправданием Джонсона узкий взгляд на «тяжкие преступления и проступки», казалось, вновь восторжествовал. Однако два успешных импичмента федеральных судей нижестоящих инстанций в недавнем прошлом восстановили нечто вроде более широкой концепции этого термина, которую одобряли Мэдисон и Гамильтон. В 1913 году судья Арчбалд из Торгового суда был смещен с должности в порядке импичмента и лишен права занимать и отправлять любую должность чести, дохода или доверия по Конституции за то, что выпрашивал для себя и друзей ценные одолжения у железнодорожных компаний, некоторые из которых в то время являлись участниками судебных разбирательств в его суде, хотя и признавалось, что при этом он не совершил уголовно наказуемого деяния; [486] а в 1936 году судья Риттер из окружного суда Флориды был аналогичным образом смещен за поведение в связи с делом о назначении внешнего управляющего, которое вызвало серьезные сомнения в его честности, хотя по конкретным предъявленным ему обвинениям он был оправдан. [487] Весьма вероятно, что в обоих этих случаях на конечный результат повлияло соображение о том, что судьи Соединенных Штатов занимают должности в течение периода «хорошего поведения» и что процедура импичмента является единственным методом, указанным Конституцией для определения того, было ли поведение судьи «хорошим». Иными словами, по крайней мере в отношении судей Соединенных Штатов, отсутствие «хорошего поведения» и «тяжкие преступления и проступки» представляют собой пересекающиеся, если не точно совпадающие, концепции. [488]

Примечания

[1] Как отмечает Гамильтон в «Федералисте» № 69.

[2] Charles C. Thach, The Creation of the Presidency, 1775-1789 (Baltimore, 1922), 36-37.

[3] Там же, 109.

[4] Max Farrand, Records, II, 185.

[5] Ibid. II, 572 (September 10), 597.

[6] Annals of Congress 383 ff.

[7] Там же, 396-397; 481-482. Подробный обзор и оценку этих дебатов см.: James Hart, The American Presidency in Action, 152-214 (New York, 1948).

[8] Works of Alexander Hamilton, VII, 76, 80-81 (J.C. Hamilton, ed., New York, 1851). Гамильтон здесь просто истолковывал положение об исполнительной власти в свете взглядов Блэкстона, Локка и Монтескьё относительно распределения полномочий при ведении внешней политики. См.: Edward S. Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 459-460. Параллельный аргумент в отношении «судебной власти Соединенных Штатов» (статья 1, раздел 1, клаузула 1), аналогичный аргументу Гамильтона, см. в мнении судьи Брюэра по делу Kansas v. Colorado, 206 U.S. 46, 82 (1907).

[9] Myers v. United States, 272 U.S. 52 (1926).

[10] Там же, 118.

[11] 299 U.S. 304 (1936).

[12] Там же, 315-316, 318. См. также там же, 319 со ссылкой на: U.S. Senate Reports, Committee on Foreign Relations, vol. 8, p. 24 (February 15, 1816).

[13] Ibid. 327, citing Panama Refining Co. v. Ryan, 293 U.S. 388, 421-422 (1935).

[14] В деле Youngstown Co. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) выдвигается доктрина о том, что Президент не имеет никаких полномочий в сфере законодательных полномочий Конгресса, за исключением тех, которые делегированы ему Конгрессом. Эта доктрина рассматривается ниже в свете предшествующей практики и судебной практики. См. стр. 489-499.

[15] См., например: Abel Upshur, A Brief Inquiry Into the True Nature and Character of Our Federal Government (1840), 116-117.

[16] The Federalist No. 67, 503.

[17] James Hart, The American Presidency in Action (New York, 1918), 28-43.

[18] 2 Dall. 400 (1790).

[19] Messages and Papers of the Presidents, I, 56.

[20] Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 377-378, 434-435, 446, 465, 484. «Исполнительная [ветвь правительства], обладающая от природы правами самоуправления, не может быть ограничена в их осуществлении иначе как законом, принятым в формах Конституции». Thomas Jefferson, Official Opinion (1790) 5 Ford, ed. 209 (New York, 1892-1899). «В мирное время народ больше всего смотрит на своих представителей; но во время войны — исключительно на Исполнительную власть». Письмо к Сизару А. Родни, (1810) Монтичелло, 9 Ford, ed. 272.

[21] Corwin 20-21 и цитаты.

[22] Там же, 21-22 и цитаты.

[23] Там же, 22-24.

[24] Там же, 386. См. также там же, 281.

[25] Ford, The Rise and Growth of American Politics (New York, 1914), 293.

[26] О значении выражения «четвертый день марта» см.: Charles Warren, Political Practice and the Constitution, 89 Univ. of Pa. L. Rev. (June, 1941) 1003-1025.

[27] О традиции против третьего срока см.: Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 43-49, 388-392.

[28] McPherson v. Blacker, 146 U.S. 1, 27 (1892).

[29] Там же, 28-29.

[30] Max Farrand, II, 97.

[31] In re Green, 134 U.S. 377, 379-380 (1890).

[32] United States v. Hartwell, 6 Wall. 385, 393 (1868).

[33] Hawke v. Smith, 253 U.S. 221 (1920).

[34] Burroughs v. United States, 290 U.S. 534, 545 (1934).

[35] Ex parte Yarbrough, 110 U.S. 651 (1884).

[36] Burroughs v. United States, 290 U.S. 534 (1934).

[37] Там же, 546. Во время недавней войны Конгресс в акте от 16 сентября 1942 года заявил о своем праве «в военное время» обеспечить каждому военнослужащему право голосовать за членов Конгресса и выборщиков Президента, несмотря на любые положения законодательства штатов, касающиеся регистрации имеющих право голоса избирателей, или любые требования подушного налога по закону штата. Конституционная действительность этого акта вызывала серьезные сомнения и актом от 1 апреля 1944 года была оставлена. Последний акт учредил Комиссию по военным бюллетеням, которой было поручено подготовить достаточное количество официальных военных бюллетеней, с помощью которых военнослужащие могли бы при определенных обстоятельствах голосовать за членов Конгресса и выборщиков Президента; однако действительность таких бюллетеней оставлялась на усмотрение должностных лиц по выборам штатов в соответствии с законами штатов. 50 (App.) U.S.C.A. §§ 301-302, 331, 341.

[38] 343 U.S. 214 (1952).

[39] См. стр. 942-944.

[40] 1 Stat. 239.

[41] 3 U.S.C. § 23.

[42] 3 U.S.C. § 21.

[43] Публичный закон 199, 80-й Конгр., 1-я сес. Согласно разделу 202 (a) Публичного закона 253 80-го Конгр., 1-й сес., утвержденного 26 июля 1947 года, то есть через восемь дней после Публичного закона 199, «военный министр» и «министр военно-морских сил» были исключены из порядка преемственности, а вместо них был включен «министр обороны», должность которого учреждал Публичный закон 253.

[44] См. оп. Атторнея ген. 13, 161 (1869), где утверждается, что конкретный налог Соединенных Штатов на жалование должностного лица, вычитаемый из суммы, которая в противном случае причиталась бы по закону в качестве такого жалования, представляет собой уменьшение компенсации, подлежащей выплате ему, что в случае президента Соединенных Штатов было бы неконституционным, если бы акт Конгресса, устанавливающий налог, был принят во время его официального срока.

[45] The Federalist No. 69, 513, 515.

[46] Story's Commentaries, II, § 1492.

[47] Fleming v. Page, 9 How. 603, 615, 618 (1850).

[48] Ex parte Milligan, 4 Wall. 2, 139 (1866).

[49] 1 Stat. 424 (1795); 2 Stat. 443 (1807). См. также: Martin v. Mott, 12 Wheat. 19, 32-33 (1827), утверждающее окончательный характер оценки Президентом наличия фактических обстоятельств, требующих от него осуществления полномочий, предоставленных актом 1795 года.

[50] Messages and Papers of the Presidents, VII, 3221.

[51] 2 Bl. 635 (1863).

[52] Messages and Papers of the Presidents, VII, 3215, 3216, 3481.

[53] 2 Bl. at 668-670.

[54] 12 Stat. 326 (1861).

[55] James G. Randall, Constitutional Problems under Lincoln, 118-139 (New York, 1926).

[56] See the Government's brief in United States v. Montgomery Ward and Co., 150 F. 2d 369 (1945).

[57] United States v. Curtiss-Wright Export Corp., 299 U.S. 304, 327 (1936).

[58] См.: White House Digest of Provisions of Law Which Would Become Operative upon Proclamation of a National Emergency by the President. Дайджест датирован 11 декабря 1950 года. Он был распространен для прессы 16 декабря.

[59] 56 Stat. 23.

[60] Cong. Rec. 77th Cong., 2d sess., vol. 88, pt. 5, p. 7044 (September 7, 1942).

[61] 50 U.S.C.A. War, App. 1651. Информацию об чрезвычайных военных ведомствах, функционировавших в любой конкретный период времени, см. в United States Government Manual за соответствующий период. Исполнительный указ об учреждении ведомства цитируется по номеру. Хронологический список ведомств военного времени (включая государственные корпорации) и некоторые сведения об их создании вплоть до конца 1942 года см. в главе: War Powers and Their Administration, декан Артур Т. Вандербильт в 1942 Annual Survey of American Law (New York University School of Law, 1945), pp. 106-231. К концу войны насчитывалось 29 ведомств, объединенных под началом Управления по чрезвычайным мерам (OEM), среди которых Управление гражданской обороны (OCD), Управление по делам рабочей силы (WMC) и Управление по делам граждан (OC) прекратили свое существование первыми. На ту же дату насчитывалось 101 отдельная государственная корпорация, занимавшаяся различной деятельностью в сфере производства, транспорта, выработки электроэнергии, банковского дела и кредитования, жилищного строительства, страхования, торговли и в других сферах бизнеса и пользовавшаяся независимостью автономных республик, не подлежащая ни контролю со стороны Конгресса или Президента, ни аудиту со стороны Главного контрольного управления.

[62] 143 F. 2d. 145 (1944).

[63] См.: Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.) 296, 492.

[64] Exec. Order 9066, 7 Fed. Reg. 1407.

[65] 56 Stat. 173.

[66] Hirabayashi v. United States, 320 U.S. 81, 91-92 (1943).

[67] Korematsu v. United States, 323 U.S. 214 (1944).

[68] New York Times, June 10, 1941.

[69] 7 Fed. Reg. 237.

[70] 57 Stat. 163.

[71] «В течение [1945] года Президент распорядился о реквизиции многих отраслей промышленности страны в ходе трудовых споров. Общее количество взятых под управление объектов является значительным: две системы железных дорог, одно предприятие коммунального обслуживания, девять промышленных компаний, транспортные системы двух городов, автомобильные перевозчики одного города, буксирная компания и завод бутадиена. В дополнение к этому Президент 10 апреля реквизировал 218 битуминозных угольных шахт, принадлежащих 162 компаниям, а 7 мая — еще 33 битуминозные шахты 24 дополнительных компаний. Антрацитовая угольная промышленность не избежала той же участи; 3 и 7 мая все шахты 365 компаний и операторов были отобраны у их владельцев, а 6 октября Президент распорядился о реквизиции 54 заводов и трубопроводов 29 нефтедобывающих компаний в дополнение к четырем, реквизированным ранее». "В течение года споры между железнодорожными компаниями и профсоюзами привели к созданию двенадцати чрезвычайных железнодорожных советов для расследования споров и представления докладов Президенту. 9 октября Президент также учредил чрезвычайный совет по делам компании «Railway Express» для расследования спора между указанной компанией и профсоюзом. "В целях реализации предписаний Национального военного совета по труду Управление экономической стабилизации распорядилось об аннулировании всех заявок на получение приоритетов, заявок на распределение, а также действующих приоритетов и распределений в отношении трех швейных компаний и одной транспортной системы, которые отказались подчиниться распоряжениям Национального военного совета по труду". Arthur T. Vanderbilt, War Powers and their Administration, 1945, Annual Survey of American Law (New York University School of Law), pp. 271-273.

[72] 8 Fed. Reg. 11463.

[73] 56 Stat. 23.

[74] 322 U.S. 398 (1944).

[75] Ibid. 405-406.

[76] See Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.) 302-303.

[77] Charles Fairman, The Law of Martial Rule (Chicago, 1930), 20-22. Albert Venn Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (7th ed.), 283-287.

[78] Dicey, Introduction to the Study of the Law of the Constitution, Chap. VIII, 262-271.

[79] 7 How. 1 (1849). See also Martin v. Mott, 12 Wheat. 19, 32-33 (1827).

[80] 2 Bl. 635 (1863).

[81] 4 Wall. 2 (1866).

[82] Ibid. 127.

[83] Ibid. 139-140. In Ex parte Vallandigham the Court had held while war was still flagrant that it had no power to review by certiorari the proceedings of a military commission ordered by a general officer of the Army, commanding a military department. 1 Wall. 243 (1864).

[84] 31 Stat. 141, 153.

[85] Duncan v. Kahanamoku, 327 U.S. 304 (1946).

[86] Ibid. 324.

[87] Ibid. 336.

[88] Ibid. 343.

[89] Ex parte Quirin, 317 U.S. 1 (1942).

[90] 317 U.S. 1, 29-30, 35 (1942).

[91] Ibid. 1, 41-42.

[92] Ibid. 28-29.

[93] 1 Stat. 577 (1798).

[94] 327 U.S. 1 (1946).

[95] Ibid. 81.

[96] See Leo Gross, The Criminality of Aggressive War, 41 American Political Science Review (April, 1947), 205-235.

[97] Fleming v. Page, 9 How. 603, 615 (1850).

[98] Madsen v. Kinsella, 343 U.S. 341, 348 (1952). See also Johnson v. Eisentrager, 339 U.S. 703, 789 (1950).

[99] Totten v. United States, 92 U.S. 105 (1876).

[100] Hamilton v. Dillin, 21 Wall. 73 (1875); Haver v. Yaker, 9 Wall. 32 (1869).

[101] Mitchell v. Harmony, 13 How. 115 (1852); United States v. Russell, 13 Wall. 623 (1871); Totten v. United States, note 3 above; 40 Op. Atty. Gen. 251-253 (1942).

[102] Cf. the Protocol of August 12, 1898, which largely foreshadowed the Peace of Paris; and President Wilson's Fourteen Points, which were incorporated in the Armistice of November 11, 1918.

[103] Fleming v. Page, 9 How. 603, 615 (1850).

[104] Santiago v. Nogueras, 214 U.S. 260 (1909). As to temporarily occupied territory, see Dooley v. United States, 182 U.S. 222, 230-231 (1901).

[105] Swaim v. United States, 165 U.S. 553 (1897); and cases there reviewed. See also Givens v. Zerbst, 255 U.S. 11 (1921).

[106] 15 Op. Atty. Gen. 297 and note; 30 ibid. 303; cf. 1 ibid. 233, 234, where the contrary view is stated by Attorney General Wirt.

[107] Ex parte Quirin, 317 U.S. 1, 28-29 (1942).

[108] General Orders, No. 100, Official Records, War of Rebellion, ser. III, vol. III; April 24, 1863.

[109] See e.g., Mimmack v. United States, 97 U.S. 426, 437 (1878); United States v. Corson, 114 U.S. 619 (1885).

[110] 10 U.S.C. § 1590.

[111] Mullan v. United States, 140 U.S. 240 (1891); Wallace v. United States, 257 U.S. 541 (1922).

[112] Surrogate's Court, Dutchess County, New York, ruling July 25, 1950 that the estate of Franklin D. Roosevelt was not entitled to tax benefits under sections 421 and 939 of the Internal Revenue Code, which extends certain tax benefits to persons dying in the military service of the United States. New York Times, July 26, 1950, p. 27, col. 1.

[113] Farrand, I, 70, 97, 110; II, 285, 328, 335-337, 367, 537-542 (passim).

[114] Heads of Executive Departments except the Postmaster General have no fixed legal terms. For the history of legislation on the subject. See 36 Op. Atty. Gen. 12-16 (April 18, 1929); also Everett S. Brown, The Tenure of Cabinet Officers, 42 American Political Science Review 529-532 (June, 1948).

[115] See Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), New York University Press, 1948, 21-22, 74, 98-99, 257, 358-364, 372-373, 378-381, 516-519. The only question of a constitutional nature that has arisen concerning the Cabinet meeting is as to its right to meet, on the call of the Secretary of State, in the President's absence. Ibid. 402.

[116] United States v. Wilson, 7 Pet. 150, 160-161 (1833).

[117] 236 U.S. 79, 86 (1915).

[118] Ibid. 90-91.

[119] Armstrong v. United States, 13 Wall. 154, 156 (1872). In Brown v. Walker, 161 U.S. 591 (1896), the Court had said: "It is almost a necessary corollary of the above propositions that, if the witness has already received a pardon, he cannot longer set up his privilege, since he stands with respect to such offence as if it had never been committed." Ibid. 599, citing British cases.

[120] Biddle v. Perovich, 274 U.S. 480, 486 (1927).

[121] Cf. W.H. Humbert, The Pardoning Power of the President, American Council on Public Affairs (Washington, 1941) 73.

[122] 274 U.S. at 486.

[123] 23 Op. Atty. Gen. 363 (1901); Illinois Central R. Co. v. Bosworth, 133 U.S. 92 (1890).

[124] Ex parte Wells, 18 How. 307 (1856). For the contrary view see some early opinions of Attorney General, 1 Opins. Atty. Gen. 342 (1820); 2 ibid. 275 (1829); 5 ibid. 687 (1795); cf. 4 ibid. 453; United States v. Wilson, 7 Pet. 150, 161 (1833).

[125] Ex parte United States, 242 U.S. 27 (1916). Amendment of sentence, however, (within the same term of court) by shortening the term of imprisonment, although defendant had already been committed, is a judicial act and no infringement of the pardoning power. United States v. Benz, 282 U.S. 304 (1931).

[126] See Messages and Papers of the Presidents, I, 181, 303; II, 543; VII, 3414, 3508; VIII, 3853; XIV, 6690.

[127] United States v. Klein, 13 Wall. 128, 147 (1872). See also United States v. Padelford, 9 Wall. 531 (1870).

[128] Ex parte Garland, 4 Wall. 333, 380 (1867).

[129] F.W. Maitland, Constitutional History of England (Cambridge, 1903), 302-306; 1 Op. Atty. Gen. 342 (1820).

[130] 267 U.S. 87 (1925).

[131] Ibid. 110-111.

[132] Ibid. 121, 122.

[133] 4 Wall. 333, 381 (1867).

[134] Ibid. 380.

[135] Ibid. 396-397.

[136] 233 U.S. 51 (1914).

[137] Ibid. 59.

[138] 142 U.S. 450 (1892).

[139] Knote v. United States, 95 U.S. 149, 153-154 (1877).

[140] United States v. Klein, 13 Wall. 128, 143, 148 (1872).

[141] The Laura, 114 U.S. 411 (1885).

[142] Brown v. Walker, 161 U.S. 591 (1896).

[143] Farrand, II, 183.

[144] Ibid. 538-539.

[145] The Federalist No. 64.

[146] Farrand, III, 424.

[147] Washington sought to use the Senate as a council, but the effort proved futile, principally because the Senate balked. For the details see Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 253-257.

[148] United States v. Curtiss-Wright Export Corp., 299 U.S. 304, 319 (1936).

[149] Corwin, The President, Office and Powers (3d ed.), 467-468.

[150] "Obviously the treaty must contain the whole contract between the parties, and the power of the Senate is limited to a ratification of such terms as have already been agreed upon between the President, acting for the United States, and the commissioners of the other contracting power. The Senate has no right to ratify the treaty and introduce new terms into it, which shall be obligatory upon the other power, although it may refuse its ratification, or make such ratifications conditional upon the adoption of amendments to the treaty." Fourteen Diamond Rings v. United States, 183 U.S. 176, 183 (1901).

[151] Cf. Article I, section 5, clause 1; also Missouri Pacific R. Co. v. Kansas, 248 U.S. 276, 283-284 (1919).

[152] See Samuel Crandall, Treaties, Their Making and Enforcement (2d ed., Washington, 1916), § 53, for instances.

[153] Foster v. Neilson, 2 Pet. 253, 314 (1829). "Though several writers on the subject of government place that [the treaty-making] power in the class of executive authorities, yet this is evidently an arbitrary disposition; for if we attend carefully to its operation, it will be found to partake more of the legislative than of the executive character, though it does not seem strictly to fall within the definition of either. The essence of the legislative authority is to enact laws, or, in other words, to prescribe rules for the regulation of the society; while the execution of the laws, and the employment of the common strength, either for this purpose, or for the common defence, seem to comprise all the functions of the executive magistrate. The power of making treaties is, plainly, neither the one nor the other. It relates neither to the execution of the subsisting laws, nor to the enaction of new ones; and still less to an exertion of the common strength. Its objects are contracts with foreign nations, which have the force of law, but derive it from the obligations of good faith. They are not rules prescribed by the sovereign to the subject, but agreements between sovereign and sovereign. The power in question seems therefore to form a distinct department, and to belong, properly, neither to the legislative nor to the executive." Hamilton in The Federalist No. 75.

[154] Head Money Cases, 112 U.S. 589, 598 (1884). For treaty provisions operative as "law of the land" ("self-executing"), see Crandall, Treaties (2d ed.), 36-42, 49-62 (passim), 151, 153-163, 179, 238-239, 286, 321, 338, 345-346. For treaty provisions of an "executory" character, see ibid. 162-163, 232, 236, 238, 493, 497, 532, 570, 589.

[155] See Crandall, Chap. III, 24-42.

[156] 3 Dall. 199 (1796).

[157] 3 Cr. 454 (1806).

[158] "In Chirac v. Chirac (2 Wheat. 259), it was held by this court that a treaty with France gave to her citizens the right to purchase and hold land in the United States, removed the incapacity of alienage and placed them in precisely the same situation as if they had been citizens of this country. The State law was hardly adverted to, and seems not to have been considered a factor of any importance in this view of the case. The same doctrine was reaffirmed touching this treaty in Carneal v. Banks (10 Wheat. 181) and with respect to the British Treaty of 1794, in Hughes v. Edwards (9 Wheat. 489). A treaty stipulation may be effectual to protect the land of an alien from forfeiture by escheat under the laws of a State. Orr v. Hodgson (4 Wheat. 458). By the British treaty of 1794, 'all impediment of alienage was absolutely levelled with the ground despite the laws of the States. It is the direct constitutional question in its fullest conditions. Yet the Supreme Court held that the stipulation was within the constitutional powers of the Union. Fairfax's Devisees v. Hunter's Lessee, 7 Cr. 627; see Ware v. Hylton, 3 Dall. 242.' 8 Op. Attys-Gen. 417. Mr. Calhoun, after laying down certain exceptions and qualifications which do not affect this case, says: 'Within these limits all questions which may arise between us and other powers, be the subject-matter what it may, fall within the treaty-making power and may be adjusted by it.' Treat. on the Const. and Gov. of the U.S. 204. "If the national government has not the power to do what is done by such treaties, it cannot be done at all, for the States are expressly forbidden to 'enter into any treaty, alliance, or confederation.' Const., art. I. sect. 10. "It must always be borne in mind that the Constitution, laws, and treaties of the United States are as much a part of the law of every State as its own local laws and Constitution. This is a fundamental principle in our system of complex national polity." 100 U.S. at 489-490.

[159] 100 U.S. 483 (1880).

[160] See also De Geofroy v. Riggs, 133 U.S. 258 (1890); Sullivan v. Kidd, 254 U.S. 433 (1921); Nielsen v. Johnson, 279 U.S. 47 (1929). But a right under treaty to acquire and dispose of property does not except aliens from the operation of a State statute prohibiting conveyances of homestead property by any instrument not executed by both husband and wife. Todok v. Union State Bank, 281 U.S. 449 (1930). Nor was a treaty stipulation guaranteeing to the citizens of each country, in the territory of the other, equality with the natives of rights and privileges in respect to protection and security of person and property, violated by a State statute which denied to a nonresident alien wife of a person killed within the State, the right to sue for wrongful death, although such right was afforded to native resident relatives. Maiorano v. Baltimore & O.R. Co., 213 U.S. 268 (1909). The treaty in question having been amended in view of this decision, the question arose whether the new provision covered the case of death without fault or negligence in which, by the Pennsylvania Workmen's Compensation Act, compensation was expressly limited to resident parents; the Supreme Court held that it did not. Liberato v. Royer, 270 U.S. 535 (1926).

[161] Terrace v. Thompson, 263 U.S. 197 (1923).

[162] 332 U.S. 633 (1948). See also Takahashi v. Fish and Game Comm., 334 U.S. 410 (1948), in which a California statute prohibiting the issuance of fishing licenses to persons ineligible to citizenship is disallowed, both on the basis of Amendment XIV and on the ground that the statute invaded a field of power reserved to the National Government, namely, the determination of the conditions on which aliens may be admitted, naturalized, and permitted to reside in the United States. For the latter proposition Hines v. Davidowitz, 312 U.S. 52, 66 (1941) was relied upon.

[163] This occurred in the much advertised case of Sei Fujii v. State of California, 242 P. 2d, 617 (1952). A lower California court had held that the legislation involved was void under the United Nations Charter, but the California Supreme Court was unanimous in rejecting this view. The Charter provisions invoked in this connection [Arts. 1, 55, and 56], said Chief Justice Gibson, "We are satisfied * * * were not intended to supersede domestic legislation".

[164] Clark v. Allen, 331 U.S. 503 (1947).

[165] 1 Cr. 103, 109 (1801).

[166] Foster v. Neilson, 2 Pet. 253, 314 (1829); Strother v. Lucas, 12 Pet. 410, 439 (1838); Edye v. Robertson (Head Money Cases), 112 U.S. 580, 598, 599 (1884); United States v. Rauscher, 119 U.S. 407, 419 (1886); Bacardi Corp. v. Domenech, 311 U.S. 150 (1940).

[167] The doctrine of political questions is not always strictly adhered to in cases of treaty interpretation. In the case of the "Appam" it was conspicuously departed from. This was a British merchant vessel which was captured by a German cruiser early in 1916 and brought by a German crew into Newport News, Virginia. The German Imperial Government claimed that under the Treaties of 1799 and 1828 between the United States and Prussia, the vessel was entitled to remain in American waters indefinitely. Secretary of State Lansing ruled against the claim, and the Supreme Court later did the same, but ostensibly on independent grounds and without reference to the attitude of the Department of State. The Steamship Appam, 243 U.S. 124 (1917). Although it is a principle of International Law that, as respects the rights of the signatory parties, a treaty is binding from the date of signature, a different rule applies in this country as to a treaty as "law of the land" and as such a source of human rights. Before a treaty can thus operate it must have been approved by the Senate. Haver v. Yaker, 9 Wall. 32 (1870).

[168] See Crandall, Treaties, Their Making and Enforcement, (2d ed.), 165-171, with citations.

[169] Madison Writings (Hunt ed.), 264.

[170] "We express no opinion as to whether Congress is bound to appropriate the money * * * It is not necessary to consider it in this case, as Congress made prompt appropriation of the money stipulated in the treaty" (the Treaty of Paris of 1899 between Spain and the United States). De Lima v. Bidwell, 182 U.S. 1, 198 (1901). For a list of earlier appropriations of the same kind, see Crandall, 179-180, n. 35.

[171] Willoughby, On the Constitution, I (2d ed., New York, 1929), 558. See also H. Rept. 2630, 48th Cong., 2d sess., for an exhaustive review of the subject.

[172] Edye v. Robertson (Head Money Cases), 112 U.S. 580, 598-599 (1884). The repealability of treaties by act of Congress was first asserted in an opinion of the Attorney General in 1854 (6 Op. Atty. Gen. 291). The year following the doctrine was adopted judicially in a lengthy and cogently argued opinion of Justice Curtis, speaking for a United States circuit court in Taylor v. Morton, 23 Fed. Cas. No. 13,799 (1855). The case turned on the following question: "If an act of Congress should levy a duty upon imports, which an existing commercial treaty declares shall not be levied, so that the treaty is in conflict with the act, does the former or the latter give the rule of decision in a judicial tribunal of the United States, in a case to which one rule or the other must be applied?" Citing the supremacy clause of the Constitution, Justice Curtis said: "There is nothing in the language of this clause which enables us to say, that in the case supposed, the treaty, and not the act of Congress, is to afford the rule. Ordinarily, treaties are not rules prescribed by sovereigns for the conduct of their subjects, but contracts, by which they agree to regulate their own conduct. This provision of our Constitution has made treaties part of our municipal law. But it has not assigned to them any particular degree of authority in our municipal law, nor declared whether laws so enacted shall or shall not be paramount to laws otherwise enacted. * * * [This] is solely a question of municipal, as distinguished from public law. The foreign sovereign between whom and the United States a treaty has been made, has a right to expect and require its stipulations to be kept with scrupulous good faith; but through what internal arrangements this shall be done, is, exclusively, for the consideration of the United States. Whether the treaty shall itself be the rule of action of the people as well as the government, whether the power to enforce and apply it shall reside in one department, or another, neither the treaty itself, nor any implication drawn from it, gives him any right to inquire. If the people of the United States were to repeal so much of their constitution as makes treaties part of our municipal law, no foreign sovereign with whom a treaty exists could justly complain, for it is not a matter with which he has any concern. * * * By the eighth section of the first article of the Constitution, power is conferred on Congress to regulate commerce with foreign nations, and to lay duties, and to make all laws necessary and proper for carrying those powers into execution. That the act now in question is within the legislative power of Congress, unless that power is controlled by the treaty, is not doubted. It must be admitted, also, that in general, power to legislate on a particular subject, includes power to modify and repeal existing laws on that subject, and either substitute new laws in their place, or leave the subject without regulation, in those particulars to which the repealed laws applied. There is therefore nothing in the mere fact that a treaty is a law, which would prevent Congress from repealing it. Unless it is for some reason distinguishable from other laws, the rule which it gives may be displaced by the legislative power, at its pleasure. * * * I think it is impossible to maintain that, under our Constitution, the President and Senate exclusively, possess the power to modify or repeal a law found in a treaty. If this were so, inasmuch as they can change or abrogate one treaty, only by making another inconsistent with the first, the government of the United States could not act at all, to that effect, without the consent of some foreign government; for no new treaty, affecting, in any manner, one already in existence, can be made without the concurrence of two parties, one of whom must be a foreign sovereign. That the Constitution was designed to place our country in this helpless condition, is a supposition wholly inadmissible. It is not only inconsistent with the necessities of a nation, but negatived by the express words of the Constitution. * * *" See also The Cherokee Tobacco, 11 Wall. 616 (1871); United States v. Forty-Three Gallons of Whiskey, 108 U.S. 491, 496 (1883); Botiller v. Dominguez, 130 U.S. 238 (1889); Chae Chan Ping v. United States, 130 U.S. 581, 600 (1889); Whitney v. Robertson, 124 U.S. 190, 194 (1888); Fong Yue Ting v. United States, 149 U.S. 688, 721 (1893); etc. "Congress by legislation, and so far as the people and authorities of the United States are concerned, could abrogate a treaty made between this country and another country which had been negotiated by the President and approved by the Senate." La Abra Silver Mining Co. v. United States, 175 U.S. 423, 460 (1899). Cf. Reichert v. Felps, 6 Wall. 160, 165-166 (1868), where it is stated obiter that "Congress is bound to regard the public treaties, and it had no power * * * to nullify [Indian] titles confirmed many years before * * *"