«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ПОЛНОМОЧИЕ НЕПРИЗНАНИЯ

Потенциал непризнания был наглядно продемонстрирован президентом Вудро Вильсоном, когда в начале 1913 года он отказался признать Временного президента Уэрту в качестве де-факто правительства Мексики, тем самым внеся существенный вклад в падение Уэрты в следующем году. В то же время Вильсон объявил об общей политике непризнания в отношении любого правительства, основанного на актах насилия; и хотя он соблюдал это правило с изрядной долей осмотрительности, он последовательно отказывался признавать Союз Советских Социалистических Республик, и его преемники до президента Франклина Д. Рузвельта поступали точно так же. Отказ администрации Гувера признать независимость японского марионеточного государства Маньчжу-го в начале 1932 года основывался на схожих основаниях. Непризнание китайского коммунистического правительства администрацией Трумэна оказалось решающим элементом текущей (1952 год) внешней политики Соединенных Штатов.

ПРЕЗИДЕНТ И КОНГРЕСС

Отношения между Президентом и Конгрессом в дипломатической сфере в конечном счете представляли собой пеструю картину чередования сотрудничества и напряженности, [350] из которой вытекают два выдающихся факта: во-первых, подавляющая важность президентской инициативы в этой сфере полномочий; во-вторых, все возрастающая зависимость внешней политики от сотрудничества и поддержки со стороны Конгресса. Сначала один, а затем другой аспект этих отношений выходит на первый план. Так, Закон об участии в Организации Объединенных Наций от 20 декабря 1945 года, по-видимому, предполагал сотрудничество между Президентом и Конгрессом в выполнении обязанностей Соединенных Штатов по поддержке решений Совета Безопасности, связанных с применением вооруженной силы. [351] Когда тем не менее возник первый случай подобных действий, а именно отражение в июне 1950 года вторжения сил Северной Кореи в Южную Корею, никакого подобного соглашения заключено не было, и интервенция Соединенных Штатов была санкционирована Президентом без передачи этого вопроса на рассмотрение Конгресса. [352]

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ ПОЛИТИКИ КОНГРЕССОМ

Ни один президент не был столь ревностен к своим прерогативам в сфере внешних сношений, как президент Вудро Вильсон. Однако, когда Великобритания оказала на него сильное давление в связи с его политикой в отношении Мексики, он был вынужден явиться в Конгресс и просить о внесении изменений в Закон о пошлинах на проход через Панамский канал 1911 года, который также вызвал гнев британцев. Обращаясь к Конгрессу, он сказал: «Я прошу вас об этом в поддержку внешней политики Администрации. Я не буду знать, как справляться с другими вопросами, еще более деликатными и имеющими более близкие последствия, если вы не предоставите мне этого в полной мере». [353] Дело в том, разумеется, что Конгресс обладает огромными полномочиями, поддержка которых незаменима для любой внешней политики. В конечном счете Конгресс является тем органом, который устанавливает и собирает налоги для общей обороны, который создает армии и содержит военно-морские силы, хотя и не руководит ими, который закладывает публичный кредит, который объявляет войну, который определяет правонарушения против права наций, который регулирует межштатную торговлю; и он обладает дальнейшим полномочием «издавать все законы, которые будут необходимы и надлежащими» — то есть которые он считает таковыми — для приведения в исполнение не только его собственных полномочий, но и всех полномочий «правительства Соединенных Штатов и любого ведомства или должностного лица такового». Более того, его законы, изданные «во исполнение» этих полномочий, являются «высшим законом страны», и Президент конституционно обязан «заботиться о том», чтобы они «исполнялись добросовестно». На практике законодательство Конгресса приводило к расширению президентских полномочий в иностранной сфере гораздо чаще, чем к их сокращению. Закон о ленд-лизе от 11 марта 1941 года [354] является классическим примером, хотя он лишь завершил целую серию актов, с помощью которых Конгресс помогал и потворствовал внешней политике администрации в годы между 1934 и 1941 годами. [355]

ДОКТРИНА ПОЛИТИЧЕСКИХ ВОПРОСОВ

В компетенцию судов не входит расследование политики, лежащей в основе действий, предпринимаемых «политическими ведомствами» — Конгрессом и Президентом — при осуществлении их признанных полномочий. Эта банальная максима, тем не менее, иногда получает расширительное применение, охватывая вопросы о существовании фактов и даже правовые вопросы, которые Суд в обычных условиях отнес бы к своей юрисдикции. Такие вопросы называются «политическими вопросами» и особенно распространены в сфере внешних сношений. Ведущим делом является дело «Фостер против Нильсона» [356], где предметом спора была действительность дарования, сделанного испанским правительством в 1804 году в отношении земли, расположенной к востоку от реки Миссисипи, с каковым вопросом был связан и другой вопрос о том, принадлежал ли в 1804 году регион между реками Пердидо и Миссисипи Испании или Соединенным Штатам. Председатель суда Маршалл постановил, что Суд связан действиями политических ведомств, Президента и Конгресса, притязавших на эту землю от имени Соединенных Штатов. Он сказал: «Если те ведомства, которым поручены внешние сношения нации, которые отстаивают и поддерживают ее интересы перед иностранными державами, недвусмысленно заявили о ее праве владычества над страной, которой она владеет и на которую претендует по договору; если легислатура действовала на основе заявленного таким образом толкования, то не в ее собственных судах это толкование должно быть опровергнуто. Подобный вопрос, касающийся границ наций, является, как справедливо было сказано, скорее политическим, чем юридическим вопросом, и при его обсуждении суды каждой страны должны уважать выраженную волю легислатуры». [357] Доктрина, столь четко изложенная, находит дальнейшую иллюстрацию, с особым акцентом на действия Президента, в деле «Уильямс против Саффолкской страховой компании» [358]. В этом деле страховщики судна, конфискованного аргентинским правительством за ловлю тюленей у Фолклендских островов вопреки распоряжениям этого правительства, пытались избежать ответственности, доказывая, что аргентинское правительство является сувереном над этими островами и что, следовательно, судно было осуждено за умышленное пренебрежение законной властью. Суд вынес решение против компании на том основании, что Президент занял позицию, согласно которой Фолклендские острова не являются частью Аргентины. В нем говорилось: «Может ли быть какое-либо сомнение в том, что когда исполнительная ветвь власти, на которую возложены наши внешние сношения, в своей переписке с иностранным государством принимает за аксиому факт в отношении суверенитета какого-либо острова или страны, это является окончательным для судебной ветви власти? И с этой точки зрения не имеет существенного значения выяснять, равно как и не входит в компетенцию суда определять, прав исполнительный орган или не прав. Достаточно знать, что при осуществлении своих конституционных функций он решил этот вопрос. Сделав это, под ответственность, которая ему присущей, это является обязательным для народа и правительства Союза. Если бы это не было правилом, часто могли бы возникать дела, в которых по важнейшим вопросам иностранной юрисдикции существовало бы непримиримое различие между исполнительным и судебным ведомствами. Одно из этих ведомств могло бы считать иностранный остров или страну находящимися в состоянии мира с Соединенными Штатами, в то время как другое считало бы их находящимися в состоянии войны. Ни одно хорошо управляемое правительство никогда не санкционировало принцип столь неразумный и столь разрушительный для национального характера». [359] Таким образом, право определять границы страны является политической функцией; [360] равно как и право определять, какая страна является сувереном конкретного региона; [361] определять, имеет ли сообщество право в соответствии с международным правом считаться воюющей стороной или независимым государством; [362] определять, должным ли образом другая сторона ратифицировала договор; [363] определять, кто является де-юре или де-факто правителем страны; [364] определять, является ли конкретное лицо надлежащим образом аккредитованным дипломатическим агентом в Соединенных Штатах; [365] определять, как долго должна продолжаться военная оккупация во исполнение условий договора; [366] определять, находится ли договор в силу или нет, хотя, несомненно, прекративший действие договор может быть конституционно возобновлен по молчаливому согласию. [367]

Недавние формулировки доктрины

Предположение, лежащее в основе отказа судов вмешиваться в такие дела, хорошо изложено в недавнем деле «Чикаго энд Саутерн эрлайнз против Уотерман стимшип корп.» [368]. Здесь Суд отказался пересматривать приказы Совета по гражданской авиации о предоставлении или отклонении заявлений гражданских перевозчиков об участии в зарубежных и иностранных воздушных перевозках, которые по условиям Закона о гражданской авиации [369] подлежат утверждению Президентом и поэтому неявно находятся за пределами тех положений акта, которые разрешают судебный пересмотр приказов совета. [370] Развивая мысль о необходимости судебного воздержания при осуществлении внешних сношений, судья Джексон заявил от имени Суда: «Президент, как в качестве Главнокомандующего, так и в качестве органа нации по иностранным делам, располагает разведывательными службами, отчеты которых не публикуются и не должны публиковаться для всего мира. Было бы невыносимо, чтобы суды, не обладая необходимой информацией, пересматривали и, возможно, аннулировали действия Исполнительной власти, предпринятые на основе информации, правомерно сохраняемой в тайне. Суды также не могут заседать за закрытыми дверями, чтобы быть посвященными в тайны исполнительной власти. Но даже если бы суды могли потребовать полного раскрытия информации, сама природа решений исполнительной власти в отношении внешней политики является политической, а не судебной. Такие решения целиком возложены нашей Конституцией на политические ведомства правительства, Исполнительное и Законодательное. Они являются деликатными, сложными и включают в себя крупные элементы прогнозирования. Они есть и должны предприниматься только теми, кто несет прямую ответственность перед народом, благополучие которого они продвигают или ставят под угрозу. Это решения такого рода, для которых у судебной власти нет ни склонностей, ни возможностей, ни ответственности, и которые, как уже давно считается, принадлежат к сфере политической власти, не подлежащей судебному вмешательству или расследованию». [371]

В том же ключе выдержаны решение и мнение Суда по делу «Людеке против Уоткинса» [372], где спорным вопросом являлось полномочие Президента отдать распоряжение о депортации в соответствии с Законом о враждебных алиенах 1798 года немецкого подданного-врага после прекращения военных действий с Германией. Судья Франкфуртер заявил от имени Суда: «Война не прекращается с приказом о прекращении огня, и полномочие, осуществляемое Президентом, подобное тому, что предоставлено Законом 1798 года, представляет собой процесс, который начинается, когда объявлена война, но не исчерпывается, когда прекращается стрельба. * * * Суд взял бы на себя функции политических органов Правительства, если бы поддался внушению о том, что безоговорочная капитуляция Германии и распад нацистского рейха оставили Германию без правительства, способного вести переговоры о мирном договоре. Не нам ставить под сомнение убеждение Президента в том, что враждебные алиены, которые обоснованно считались подходящими кандидатами для интернирования во время активных боевых действий, не теряют своей способности к причинению вреда в период путаницы и конфликта, который характерен для состояния войны, даже когда пушки молчат, но мир Мира еще не наступил. Это вопросы политического суждения, для которых у судьей нет ни технической компетенции, ни официальной ответственности». [373]

Президент как правоприменитель

ТИПЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Конституция гласит не то, что Президент должен исполнять законы, а то, что «он должен заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно», то есть другими лицами, которых обычно, но не всегда с абсолютной точностью называют его подчиненными. Какие полномочия подразумеваются из этой обязанности? В этой связи следует выделить пять категорий исполнительной власти: во-первых, это та исполнительная власть, которую Конституция прямо возлагает на Президента вводным положением статьи II и, в более конкретных выражениях, последующими положениями той же статьи; во-вторых, это общая сумма полномочий, которые акты Конгресса в любой конкретный момент времени возлагают на Президента; в-третьих, это общая сумма дискреционных полномочий, которые акты Конгресса в любой конкретный момент времени возлагают на руководителей ведомств и другие исполнительные («административные») органы Национального правительства; в-четвертых, это полномочие, проистекающее из обязанности обеспечивать исполнение уголовных статутов Соединенных Штатов; наконец, существуют так называемые «министерские обязанности», которые не допускают никакого усмотрения относительно повода или порядка их выполнения. Возникают три главных вопроса: во-первых, как Президент осуществляет полномочия, которые Конституция или статуты возлагают на него; во-вторых, в каких отношениях он находится в силу оговорки о «добросовестном исполнении» к полномочиям других исполнительных или административных органов; в-третьих, в каких отношениях он находится к исполнению уголовных законов Соединенных Штатов?

КАК ОСУЩЕСТВЛЯЮТСЯ СОБСТВЕННЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА

В то время как британский монарх конституционно находится в необходимости действовать всегда через агентов, если его акты должны получить юридическое признание, предполагается, что Президент осуществляет определенные свои конституционные полномочия лично. По словам из мнения генерального атторнея Кушинга в 1855 году: «Можно предположить, что он, лицо, исполняющее президентскую должность, и он один, дарует отсрочки наказания и помилования за преступления против Соединенных Штатов, * * * Точно так же он, и он один, является верховным главнокомандующим Армии и Военно-морских сил Соединенных Штатов и ополчения отдельных штатов, когда они призваны на действительную службу Соединенных Штатов. Это полномочие, конституционно присущее личности Президента. Никакой акт Конгресса, никакой акт даже самого Президента не может по конституционной возможности уполномочить или создать какого-либо военного офицера, не подчиненного Президенту». [374] Более того, обязанность действовать лично может иногда расширяться законом, как, например, законом, учреждающим Президента вместе с другими назначенными официальными лицами в качестве «учреждения под названием Смитсоновский институт». [375] Здесь, говорит генеральный атторней, «должностное имя Президента является указанием лица (designatio personae)». Он также придерживается мнения, что расходы из фонда «секретной службы», чтобы быть действительными, должны быть лично удостоверены Президентом. [376] На аналогичных основаниях Верховный суд однажды счел недействительным решение военного трибунала, поскольку, хотя оно и было подтверждено военным министром, в нем не было специально указано, что оно получило одобрение Президента, как того требовала 65-я статья о военной службе. [377] Однако это дело было фактически отменено, и во всяком случае такие дела являются исключительными. [378]

Общее правило, как заявлено Судом, заключается в том, что когда какая-либо обязанность возлагается законом на Президента, она может осуществляться им через руководителя соответствующего ведомства, чьи действия, если они совершены в рамках закона, таким образом становятся действиями Президента. [379] В деле «Уильямс против Соединенных Штатов» [380] фигурировал акт Конгресса, который запрещал авансирование государственных денег в любых случаях распоряжающимся офицерам Соединенных Штатов, за исключением случаев особого указания Президента. [381] Верховный суд постановил, что данный акт не требовал личного выполнения этой обязанности Президентом. Такая практика, заявила Суд, если бы она была возможна, поглотила бы обязанности различных ведомств правительства в личных действиях одного главного исполнительного должностного лица и была бы чревата бедствиями для государственной службы. Обязанность Президента в целом требует его надзора за управлением; тем не менее от него нельзя требовать, чтобы он становился административным должностным лицом каждого ведомства и бюро или выполнял лично многочисленные детали, присущие службам, которые, тем не менее, он в правильном смысле по Конституции и законам обязан и должен выполнять. [382] На самом деле, в качестве административной практики большинство приказов и инструкций, исходящих от руководителей ведомств, даже если они издаются во исполнение полномочий, возложенных статутом на Президента, даже не упоминают Президента. [383]

ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЯЗАННОСТИ ПРЕЗИДЕНТА ПО OТНОШЕНИЮ К ПОДЧИНЕННЫМ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ

Предположим, что закон возлагает обязанность на руководителя ведомства по должности (eo nomine), получает ли после этого Президент право в силу своей обязанности «заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно», подменять собственное суждение суждением главного должностного лица относительно выполнения такой обязанности? В дебатах в Палате представителей в 1789 году о месте нахождения полномочий по увольнению Мэдисон утверждал, что их следует приписать исключительно Президенту, поскольку это было «намерением Конституции, выраженным особенно в оговорке о добросовестном исполнении, чтобы первый магистрат нес ответственность за исполнительное ведомство»; и эта ответственность, по его мнению, ввлекла за собой полномочие «инспектировать и контролировать» поведение подчиненных исполнительных должностных лиц. «Наделите, — говорил он, — [полномочием по увольнению] Сенат совместно с Президентом, и вы разом упраздните великий принцип единства и ответственности в исполнительном ведомстве, который предназначался для обеспечения свободы и общественного блага». [384] Но это было сказано в отношении должности государственного секретаря; и когда вскоре после этого возник вопрос о полномочиях Конгресса регулировать срок пребывания в должности контролера казначейства, Мэдисон занял совсем другую позицию, фактически признав, что это должностное лицо должно быть орудием определенных полномочий самого Конгресса и поэтому должно быть защищено от полномочия по увольнению. [385] (См. стр. 458). И в деле «Марбери против Мэдисона» [386] Председатель суда Маршалл провел параллельное различие между обязанностями государственного секретаря по первоначальному акту, который создал «Департамент иностранных дел», и теми, которые были добавлены более поздним актом, изменившим название департамента на его нынешнее. Первые, как он указал, целиком находились в «политической сфере», и следовательно, за их выполнение секретарь оставался ответственным исключительно перед Президентом. Последние, с другой стороны, имели исключительно статутное происхождение и проистекали из полномочий Конгресса. Для них, следовательно, секретарь являлся «должностным лицом закона» и «подчинен закону в своем поведении». [387]

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ПРОТИВ ДЖЕКСОНИАНСКОГО ЦЕНТРАЛИЗМА

Мнение, представленное генеральным атторнеем Виртом в 1823 году, утверждало положение о том, что обязанность Президента по оговорке о «добросовестном исполнении» требовала от него едва ли большего, чем то, чтобы он привлекал к ответственности должностное лицо, виновное в преступной халатности, за его упущения, либо путем его смещения, либо путем возбуждения против него процедур импичмента или уголовного преследования. [388] Это мнение полностью упускало из виду важный вопрос о месте нахождения полномочий по толкованию закона, которые неизбежно вовлечены в любое усилие по его исполнению. Диаметрально противоположная теория о том, что Конгресс не способен наделить какого-либо руководителя исполнительного ведомства, даже в сфере конкретно делегированных Конгрессу полномочий, какой-либо юридической дискрецией, которую Президент не вправе контролировать, была впервые высказана в недвусмысленных выражениях в Протестном послании президента Джексона от 15 апреля 1834 года, [389] защищавшем его отстранение Дуэйна с поста министра финансов из-за отказа последнего изъять депозиты из Банка Соединенных Штатов. Здесь утверждается, «что вся исполнительная власть возложена на Президента»; что полномочие по смещению тех должностных лиц, которые должны помогать ему в исполнении законов, является побочным следствием этого полномочия; что министр финансов был таким должностным лицом; что хранение государственного имущества и денег являлось исполнительной функцией, осуществляемой через министра финансов и его подчиненных; что при исполнении этих обязанностей министр подлежал надзору и контролю со стороны Президента; и наконец, что акт, учреждающий Банк Соединенных Штатов, «не мог и не изменил отношения между Президентом и министром — не освободил ни первого от его обязательства следить за добросовестным исполнением закона, ни второго от надзора и контроля со стороны Президента». [390] Короче говоря, полномочие Президента по смещению, в данном случае безусловное, было санкцией, предусмотренной Конституцией для его полномочия и обязанности контролировать своих «подчиненных» во всех их официальных действиях, имеющих общественное значение.

ПОЛНОМОЧИЯ КОНГРЕССА ПРОТИВ ОБЯЗАННОСТИ ПРЕЗИДЕНТА ПЕРЕД ЗАКОНОМ

Пять лет спустя возникло дело «Кендалл против Соединенных Штатов» [391]. Соединенные Штаты были должны деньги некоему Стоуксу, и когда генеральный почтмейстер Кендалл по наущению Джексона отказался их выплатить, Конгресс принял специальный акт, предписывающий выплату. Кендалл, однако, по-прежнему проявлял неуступчивость, после чего Стоукс обратился и получил мандамус в окружном суде Соединенных Штатов по округу Колумбия, и при апелляции это решение было поддержано Верховным судом. Хотя дело «Кендалл против Соединенных Штатов», подобно делу «Марбери против Мэдисона», затрагивало вопрос об ответственности руководителя ведомства за выполнение министерской обязанности, обсуждение адвокатами перед Судом и само мнение Суда охватывали весь предмет отношений Президента со своими подчиненными при выполнении ими статутных обязанностей. Суд низшей инстанции заявлял, что обязанность Президента в силу оговорки о добросовестном исполнении не давала ему никакого иного контроля над должностным лицом, кроме как следить за тем, чтобы оно действовало честно, с надлежащими мотивы, но не давала права толковать закон и следить за тем, чтобы исполнительные действия соответствовали ему. Адвокаты Кендалла энергично атаковали эту позицию, опираясь главным образом на заявления Гамильтона, Маршалла, Джеймса Вилсона и Стори, имеющие отношение к полномочиям Президента в сфере внешних сношений. Суд с акцентом отверг это предположение. Он указал, что существуют «определенные политические обязанности, возложенные на многие должностные лица в исполнительном ведомстве, выполнение которых находится под руководством Президента. Но было бы тревожной доктриной, что Конгресс не может возложить на какое-либо исполнительное должностное лицо любую обязанность, которую они сочтут надлежащей, которая не противоречит никаким правам, обеспеченным и защищенным Конституцией; и в таких случаях обязанность и ответственность вырастают из контроля закона и подчиняются ему, а не указаниям Президента. И это решительно имеет место там, где возложенная обязанность носит чисто министерский характер». [392] Короче говоря, Суд признал основополагающим вопросом дела то, делала ли обязанность Президента «заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно» конституционно невозможным для Конгресса когда-либо доверять толкование своих статутов кому-либо, кроме Президента; и он ответил на это отрицательно.

ДЕЛО МЬЕРС ПРОТИВ ДЕЛА ХАМФРИ

Каково положение этого вопроса сегодня? Ответ на этот вопрос, насколько он существует, следует искать в сравнении решений Суда по делам Мьерс и Хамфри соответственно. [393] Первое решение по-прежнему действительно для обоснования права Президента смещать и, следовательно, контролировать решения всех должностных лиц, через которых он осуществляет великие политические полномочия, проистекающие у него из Конституции; а также всех должностных лиц — обычно руководителей ведомств, — через которых он осуществляет полномочия, возложенные на него статутом. Решение по делу Хамфри гарантирует Конгрессу право защищать срок пребывания в должности и, следовательно, свободу принятия решений всех должностных лиц, на которых при осуществлении своих делегированных полномочий он возлагает обязанности «квазизаконодательного» или «квазисудебного» характера. Первые можно охарактеризовать как обязанности, для удовлетворительного выполнения которых Конгресс обоснованно считает необходимым специализированное и информированное суждение. Последние — это обязанности, выполнение которых тесно затрагивает частные права и которые поэтому должны сопровождаться или предваряться «квазисудебным» расследованием, способным предоставить претендентам на такие права возможность быть услышанными. Ни в том, ни в другом случае Президент не вправе навязывать свое толкование закона должностному лицу, а лишь должен заботиться о том, чтобы последнее осуществляло свои полномочия в соответствии со своими лучшими познаниями.

ПОЛНОМОЧИЕ ПРЕЗИДЕНТА НАПРАВЛЯТЬ ИСПОЛНЕНИЕ УГОЛОВНОГО ЗАКОНА

Этот вопрос также дошел до кульминации в «царствование Эндрю Джексона», предшествуя и фактически предвосхищая эпизод с Дуэйном на несколько месяцев. «В ту эпоху, — рассказывает Вайман в своих "Принципах административного права", — первое объявление доктрины централизма во всей ее полноте было изложено в неясном мнении по маловажному вопросу — "Драгоценности принцессы Оранской", 2 Opin. 482 (1831). Эти драгоценности * * * были похищены у принцессы неким Полари и были изъяты должностными лицами таможни Соединенных Штатов в руках вора. Министром Нидерландов были сделаны представления Президенту Соединенных Штатов о фактах этого дела, за которыми последовала просьба о возврате драгоценностей. Тем временем окружной атторней вел производство о конфискации от имени Соединенных Штатов, от которого он не проявлял склонности отказываться. Президент чувствовал себя перед дилеммой: является ли по закону обязанностью окружного атторнея вести преследование или нет, может ли Президент вмешаться и распорядиться, продолжать ли производство или нет. Мнение было написано Тэни, бывшим тогда генеральным атторнеем; оно полно уместных иллюстраций относительно необходимости в администрации полной власти у главного исполнительного директора как сопутствующего элемента его полной ответственности. Оно завершается: если сказать, что, поскольку окружной атторней обладает полномочием прекратить преследование, нет необходимости выводить право Президента предписывать ему осуществлять его — я отвечаю, что указание Президента не требуется для того, чтобы передать какие-либо новые полномочия окружному атторнею, но чтобы направить его в исполнении полномочия, которым он, как признается, обладает. Наиболее ценной и надлежащей мерой часто может быть приказ Президента окружному атторнею прекратить преследование. Окружной атторней мог отказаться подчиниться приказу Президента; и если бы он отказался, преследование, пока он оставался в должности, все равно продолжалось бы; поскольку сам Президент не мог отдать приказ суду или секретарю сделать какую-либо конкретную запись. Он мог действовать только через своего подчиненного должностного лица — окружного атторнея, который отвечает перед ним и занимает свою должность по его усмотрению. И если это должностное лицо продолжает преследование, которое, как убежден Президент, не должно продолжаться, смещение неповинующегося должностного лица и замена его более достойным на его месте позволили бы Президенту через него добросовестно исполнить закон. И именно по этой среди прочих причин полномочие по смещению окружного атторнея принадлежит Президенту». [394]

ПРЕЗИДЕНТ КАК ТОЛКАТЕЛЬ ЗАКОНА

Полномочие, возникающее у Президента из его функции толкования закона в рамках подготовки к правоприменению, ежедневно иллюстрируется в отношении таких статутов, как антимонопольные акты, закон Тафта — Хартли, Закон о внутренней безопасности и многие меньшие по значению статуты. И это еще не все. Мало того, что все президентские регламенты и приказы, основанные на статутах, наделяющих его полномочиями, или на его собственных конституционных полномочиях, имеют силу закона при условии, что они не нарушают толкование таких статутов или Конституции со стороны Суда, [395] но он иногда создает закон в более особом смысле. В знаменитом деле Негла [396] приказ генерального атторнея маршалу Соединенных Штатов защитить судью Верховного суда, жизни которого угрожал истец, был приписан Президенту и признан «законом Соединенных Штатов» в смысле раздела 753 Пересмотренных статутов, и в качестве такового предоставляющим основание для выдачи судебного приказа хабеас корпус, переводящего упомянутого маршала, который «добыл своего человека», из-под государственной юрисдикции под национальную стражу. Выступая от имени Суда, судья Миллер задал вопрос: «Ограничена ли эта обязанность [обязанность Президента заботиться о том, чтобы законы исполнялись добросовестно] исполнением актов Конгресса или договоров Соединенных Штатов в соответствии с их экспрессивными терминами [буквальным текстом], или она включает права, обязанности и обязательства, проистекающие из самой Конституции, наших международных отношений и всей защиты, подразумеваемой самой природой правительства по Конституции?» [397] Очевидно, что на вторую ветвь этого вопроса предполагается утвердительный ответ, предположение, которое подтверждается многочисленными прецедентами. А в деле «Соединенные Штаты против "Мидвест ойл компани"» [398] было постановлено, что Президент в силу неоднократных заявлений об этом с ранних пор приобрел право посредством Земельного департамента изымать государственные земли, как минеральные, так и неминеральные, из частного приобретения, поскольку Конгресс никогда не отказывался от этой практики.

ВОЕННАЯ ВЛАСТЬ В ПРАВОПРИМЕНЕНИИ: ПОССЕ КОМИТАТУС

«Всякий раз, когда по причине незаконных препятствий, объединений или скоплений лиц либо восстания против авторитета Правительства Соединенных Штатов становится невозможным, по мнению Президента, обеспечить исполнение посредством обычного хода судебного разбирательства законов Соединенных Штатов в любом штате или территории, для Президента является законным призвать ополчение любого или всех штатов и использовать такие части сухопутных и военно-морских сил Соединенных Штатов, какие он сочтет необходимыми для обеспечения добросовестного исполнения законов Соединенных Штатов или для подавления такого восстания, в том штате или территории, где законам Соединенных Штатов оказывается насильственное противодействие или исполнение которых насильственно затруднено». [399] Это положение Свода Соединенных Штатов консолидирует курс законодательства, начавшийся во время Волынки против виски 1792 года. [400] В деле «Мартин против Мотта» [401], возникшем из-за Войны 1812 года, было постановлено, что полномочие решать, возникла ли такая чрезвычайная ситуация, принадлежит исключительно Президенту. Еще до этого времени Джефферсон в 1808 году в ходе своих усилий по обеспечению соблюдения Законов об эмбарго издал прокламацию, предписывающую «всем должностным лицам, обладающим полномочиями, гражданскими или военными, которые окажутся поблизости» от неуправляемого объединения, оказывать помощь и содействие «всеми имеющимися в их распоряжении средствами, вооруженной силой и иными» подавлению такого объединения. [403] Сорок шесть лет спустя генеральный атторней Кушинг советовал президенту Пирсу, что при обеспечении соблюдения Закона о беглых рабах 1850 года маршалы Соединенных Штатов имели полномочие при столкновении с незаконными объединениями призывать себе на помощь не только зевак и граждан в целом, но и вооруженные силы в пределах своих участков, как ополчение штата, так и офицеров, солдат, матросов и морских пехотинцев Соединенных Штатов, [404] — доктрину, которую сам Пирс усовершенствовал два года спустя, заявив в отношении бушевавшей тогда в Канзасе гражданской войны, что в его обязанности заботиться о добросовестном исполнении законов входит размещение сил Соединенных Штатов в Канзасе в распоряжение тамошнего маршала для использования в качестве части posse comitatus. Призыв Линкольна от 15 апреля 1861 года 75 000 добровольцев был, с другой стороны, новым обращением, хотя, конечно, в гигантски увеличенном масштабе, к концепции Джефферсона о posse comitatus, подчиненном президентскому призыву. [405] Приведенное выше положение из Свода Соединенных Штатов ратифицирует эту концепцию в отношении ополчений штатов и национальных сил.

ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ ХАБЕАС КОРПУС ПРЕЗИДЕНТОМ

См. статью I, раздел 9, пункт 2, стр. 312–315.

ПРЕВЕНТИВНОЕ ВОЕННОЕ ПОЛОЖЕНИЕ

Вопрос об исполнительной власти в условиях гражданских беспорядков рассматривается в современных терминах в деле «Мойер против Пибоди» [406], решенном в 1909 году, к которому дело Дебса [407], решенное в 1895 году, можно рассматривать как дополнение. Мойер, профсоюзный лидер, предъявил иск Пибоди за то, что тот отдал приказ о его аресте во время трудового спора, имевшего место, пока Пибоди был губернатором Колорадо. Выступая от имени единогласного Суда при отсутствии одного судьи, судья Холмс сказал: «Разумеется, позиция истца заключается в том, что он был лишен свободы без надлежащей правовой процедуры. Но общеизвестно, что то, что является надлежащей правовой процедурой, зависит от обстоятельств. Оно варьируется в зависимости от предмета и необходимостей ситуации. * * * Факты, которые мы должны предположить, заключаются в том, что существовало состояние восстания и что Губернатор без достаточных оснований, но добросовестно в ходе подавления восстания удерживал истца до тех пор, пока не счел, что может безопасно его освободить. * * * В такой ситуации мы должны предположить, что у него было право по конституции и законам штата вызывать войска, как было постановлено Верховным судом штата. * * * Это означает, что он должен использовать солдат обычным образом для этой цели; что он может убивать лиц, оказывающих сопротивление, и, конечно, что он может использовать более мягкую меру захвата тел тех, кого он считает стоящими на пути восстановления мира. Такие аресты осуществляются не обязательно для наказания, но в качестве меры предосторожности для предотвращения осуществления враждебных полномочий. Покуда такие аресты производятся добросовестно и с искренней верой в то, что они необходимы для пресечения восстания, Губернатор является окончательным судьей и не может подвергаться иску после того, как он оставил должность, на том основании, что у него не было разумных оснований для его веры. * * * Когда дело доходит до решения главы государства по вопросу, затрагивающему его жизнь, обычные права индивидов должны уступить тому, что он считает необходимостями момента. Общественная опасность оправдывает замену исполнительного процесса судебным процессом». [408]

ДЕЛО ДЕБСА

Дело Дебса 1895 года возникло из железнодорожной забастовки, из-за которой Президент в предыдущем году направил войска в Чикаго. Одновременно с этим шагом окружной атторней Соединенных Штатов, находившийся там, действуя по приказам из Вашингтона, получил судебный запрет от окружного суда Соединенных Штатов, запрещающий забастовку из-за ее вмешательства в почтовые отправления и межштатную торговлю. Вопросом, стоящим перед Верховным судом, было то, был ли этот судебный запрет, за нарушение которого Дебс был заключен в тюрьму за неуважение к суду, выдан при наличии юрисдикции. Признавая, по сути, что для судебного запрета не было статутного основания, Суд тем не менее подтвердил его на том основании, что Правительство имело право таким образом защищать свою собственность в почтовых отправлениях, и на гораздо более широком основании, которое изложено в следующем отрывке из мнения судьи Брюэра от имени Суда: «Каждое правительство, которому в силу самого его существования доверены полномочия и обязанности, осуществляемые и исполняемые для всеобщего благосостояния, имеет право обращаться в собственные суды за любой надлежащей помощью в осуществлении первых и исполнении последних. * * * Хотя в задачи Правительства не входит вмешательство в какие-либо чисто вопросы частных споров между индивидами или использование предоставленных ему полномочий для принудительного исполнения прав одного против другого, тем не менее, всякий раз, когда правонарушения, на которые жалуются, затрагивают общественность в целом и касаются вопросов, которые по Конституции вверены заботе Нации и относительно которых Нация обязана обеспечить всем гражданам их общие права, тогда сам факт того, что Правительство не имеет имущественного интереса в споре, недостаточен для исключения его из судов или предотвращения принятия им мер в них для полного выполнения этих конституционных обязанностей». [409]

СТАТУС ДЕЛА ДЕБСА СЕГОДНЯ

Ограничения, наложенные Законом Норриса — Лагардии [410] на вынесение судебных запретов федеральными судами в делах, «включающих или вытекающих из любого трудового спора», позже бросили тень сомнения на дело Дебса, которая, если что и сделала, только усугубилась решением Суда в 1947 году по делу «Соединенные Штаты против Объединенных шахтеров» [411]. Но такие сомнения были с тех пор развеяны Законом Тафта — Хартли, который предусматривает, что всякий раз, когда по мнению Президента угрожающая или реальная забастовка либо локаут, затрагивающие всю или существенную часть индустрии, занятой в межштатной торговле, «если им позволить произойти или продолжиться, поставят под угрозу национальное здоровье или безопасность», Президент может назначить следственную комиссию и, после вынесения ею такого заключения, «может приказать генеральному атторнею обратиться с петицией в любой окружной суд Соединенных Штатов, обладающий юрисдикцией в отношении сторон, с требованием запретить такую забастовку или локаут либо их продолжение * * *», и Суд будет обладать юрисдикцией сделать это, при условии что он разделяет точку зрения Президента на ситуацию. [412] Администрация и критики акта из числа профсоюзов не оспаривали конституционность этого положения. Они ставили под сомнение его необходимость ввиду «неотъемлемых полномочий» Президента перед лицом чрезвычайной ситуации. [413]

ОБЯЗАННОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА В СЛУЧАЯХ ДОМАШНЕГО НАСИЛИЯ В ШТАТАХ

См. ст. IV, разд. 4, стр. 705.

ПРЕЗИДЕНТ КАК ИСПОЛНИТЕЛЬ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

Иллюстрацией обязанности Президента выполнять ответственность Соединенных Штатов по международному праву с целью предотвращения трудностей с другими правительствами стали действия президента Вильсона по закрытию беспроволочной станции Маркони в Сиасконсете, штат Массачусетс, при вспышке Европейской войны в 1914 году после того, как компания отказалась предоставить заверения в том, что она будет соблюдать правила военно-морской цензуры. Оправдывая это радикальное посягательство на частные права, генеральный атторней Грегори сказал: «Президент Соединенных Штатов стоит во главе одного из трех великих координированных ведомств Правительства. Он является Главнокомандующим Армии и Военно-морских сил. * * * Если Президент считает, что отношения этой страны с иностранными государствами подвергаются или могут подвергнуться опасности из-за действий, которые он считает несовместимыми с должным нейтралитетом, его правом и обязанностью является защита таких отношений; и при этом, в отсутствие каких-либо статутных ограничений, он может действовать через то исполнительное ведомство или департамент, которые кажутся наиболее приспособленными для достижения желаемой цели. * * * Я не колеблюсь, ввиду существования чрезвычайных условий, рекомендовать, чтобы Президент через министра военно-морского флота или любое подходящее ведомство закрыл, взял под свой контроль и управлял предприятием * * *, если он сочтет это необходимым для обеспечения соблюдения своей прокламации о нейтралитете». [414]

ЗАЩИТА АМЕРИКАНСКИХ ПРАВ ЛИЧНОСТИ И СОБСТВЕННОСТИ ЗА РУБЕЖОМ

Право Президента использовать силу для отстаивания американских прав личности и собственности за рубежом было продемонстрировано в 1854 году бомбардировкой Грейтауна в Никарагуа лейтенантом Холлинсом с корабля ВМС США «Сиан» ввиду отсутствия репараций от местных властей за нападение толпы на консула Соединенных Штатов в этом месте. По возвращении в Соединенные Штаты на Холлинса был подан иск в федеральный суд неким Дюраном за стоимость определенного имущества, которое, как утверждалось, было уничтожено при бомбардировке. Его защита основывалась на приказах Президента и министра военно-морского флота и была поддержана судьей Нельсоном, находившимся тогда в разъездах по судебному округу, в следующих словах: «В качестве исполнительного главы нации Президент является единственным законным органом Генерального правительства для открытия и ведения переписки или переговоров с иностранными государствами в вопросах, касающихся интересов страны или ее граждан. Именно к нему граждане за рубежом должны также обращаться за защитой личности и собственности, а также за добросовестным исполнением существующих законов, предназначенных для их защиты. Для этой цели вся исполнительная власть страны сосредоточена в его руках по Конституции и законам, изданным в ее исполнение; и были организованы различные ведомства правительства, через которые эта власть может наиболее удобным образом исполняться, будь то посредством переговоров или силы — Государственный департамент и Министерство военно-морского флота.

«Теперь, что касается вмешательства Исполнительной власти за рубежом для защиты жизней или собственности гражданина, эта обязанность по необходимости должна лежать на усмотрении Президента. Акты беззаконного насилия или угрозы насилия в отношении гражданина или его собственности не могут быть предвосхищены и предусмотрены; и защита, чтобы быть эффективной или принести какую-либо пользу, нередко может потребовать самых быстрых и решительных действий. При нашей системе правления гражданин за рубежом в такой же степени имеет право на защиту, как и гражданин дома. Великая цель и обязанность Правительства — это защита жизней, свободы и собственности составляющего его народа, будь то за рубежом или дома; и любое Правительство, терпящее неудачу в достижении этой цели или выполнении этой обязанности, не стоит того, чтобы его сохранять». [415]

ПРЕЗИДЕНТСКОЕ МИРОВОЕ ПОЛИЦЕЙСТВО

В своей небольшой книге «Мировое полицейство и Конституция» [416] мистер Джеймс Графтон Роджерс перечисляет 149 эпизодов, аналогичных делу Грейтауна, простирающихся между необъявленной войной с Францией в 1798 году и Перл-Харбором. Хотя этот список и требует некоторого сокращения, он несомненно доказывает существование у Президента как Главного исполнителя и Главнокомандующего полномочия оценивать, требует ли ситуация использования имеющихся сил для защиты американских прав личности и собственности за пределами Соединенных Штатов, и предпринимать действия в гармонии со своим решением. Такое использование сил было, по правде говоря, обычно оправданными актами самообороны, а не актами войны, однако страны, где они происходили, тем не менее имели право рассматривать их как акты войны, хотя они обычно были слишком слабы, чтобы отстаивать свою прерогативу в этом отношении, и иногда фактически предпочитали подставить другую щеку. Так, когда в 1900 году президент Мак-Кинли без консультаций с Конгрессом направил значительный контингент в состав объединенных сил, отправившихся на выручку иностранным дипломатическим миссиям в Пекине, китайское императорское правительство согласилось, что это действие не составляло войны. [417]

Атлантический пакт

Статья V Атлантического пакта опирается на подобные прецеденты. Новой особенностью является расширенное понимание защищаемых американских интересов за рубежом. Согласно опубликованной аннотации к Докладу Комитета по иностранным делам о пакте, «Статья 5 фиксирует факт, а именно: вооруженное нападение в смысле договора представляло бы в современную эпоху нападение на все сообщество, объединяющее участников договора, включая Соединенные Штаты. Соответственно, от Президента и Конгресса, каждого в пределах возложенных на них конституционных полномочий, следовало бы ожидать принятия всех необходимых и надлежащих мер для защиты Соединенных Штатов от последствий и опасностей вооруженного нападения, совершенного против любого участника договора». [418] Но в силу самой природы вещей осуществление этого обязательства против явной силы будет обычно возлагаться в первую очередь на Президента, подобно тому как в прошлом осуществлялось аналогичное обязательство по защите американских интересов за рубежом. Кроме того, при исполнении этого обязательства от Президента обычно потребуется применение силы и совершение военных действий. Таков вердикт истории — вердикт, который более или менее определенно предвидели сами создатели Конституции. [419]

ДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТА В СФЕРЕ КОМПЕТЕНЦИИ КОНГРЕССА: ДЕЛО О КОНФИСКАЦИИ СТАЛЕПРОКАТНЫХ ЗАВОДОВ

Факты [420]

Чтобы предотвратить общенациональную забастовку работников сталелитейной промышленности, которая, по его мнению, поставила бы под угрозу национальную оборону, президент Трумэн 8 апреля 1952 года издал Исполнительный указ № 10340 [421], предписывающий министру торговли реквизировать и взять под управление большинство сталелитейных заводов страны. Указ не ссылался на конкретные законные полномочия, а в общем виде апеллировал к полномочиям, возложенным на Президента Конституцией и законами Соединенных Штатов. Министр Сойер незамедлительно издал приказ о реквизиции заводов и предписал их президентам управлять ими в качестве операционных управляющих от имени Соединенных Штатов в соответствии с его регламентами и указаниями. Президент незамедлительно сообщил об этих событиях в Конгресс, признавая полномочия Конгресса отменить его Указ; однако Конгресс ничего не предпринял по этому вопросу ни тогда, ни две недели спустя, когда Президент вновь поднял эту тему в специальном послании. [422] Фактически Конгресс предусмотрел иные способы урегулирования подобных ситуаций, в ходе разработки которых он неоднократно отказывался наделять правительство полномочиями по реквизиции собственности для разрешения трудовых споров. Сталелитейные компании подали иск против министра в федеральный окружной суд, требуя вынесения декларативного решения и судебного запрета. Окружной суд выдал предварительный судебный запрет, действие которого апелляционный суд приостановил. [423] По иску о certiorari к апелляционному суду решение окружного суда было оставлено в силе Верховным судом большинством в шесть голосов против трех. Судья Блэк огласил мнение Суда, к которому официально присоединились судьи Франкфуртер, Дуглас, Джексон и Бертон. Судья Кларк прямо ограничил свое согласие резолютивной частью решения Суда. Все эти судьи представили так называемые «согласные» мнения. Председатель Верховного суда от своего имени и от имени судей Рида и Минтона представил особое мнение.

Доктрина мнения Суда

Основные доводы, изложенные в мнении судьи Блэка, сводятся к следующему: не существовало никакого закона, который прямо или косвенно наделял бы Президента полномочиями завладеть спорным имуществом. Напротив, при обсуждении Закона Тафта — Хартли в 1947 году Конгресс отказался наделить правительство полномочиями реквизировать имущество в качестве метода предотвращения приостановки работы и урегулирования трудовых споров. Полномочие издавать такой указ в обстоятельствах данного дела не выводилось из совокупности исполнительных полномочий Президента по статье II Конституции; данный Указ также не мог быть оправдан как осуществление полномочий Президента в качестве Главнокомандующего Вооруженными силами. Полномочие, реализация которого предполагалась, являлось правотворческим полномочием, которое Конституция закрепляет исключительно за Конгрессом. Даже если бы было верно, что другие Президенты завладевали частными коммерческими предприятиями без санкции Конгресса в целях урегулирования трудовых споров, Конгресс не был лишен в результате этого своего исключительного конституционного полномочия принимать законы, необходимые и надлежащие для реализации всех полномочий, возложенных Конституцией «на Правительство Соединенных Штатов или любое его ведомство либо должностное лицо». [424]

Фактическая сторона дела

Центральное положение этого мнения заключается, вкратце, в том, что, поскольку Конгресс мог распорядиться о реквизиции сталелитейных заводов, у Президента не было полномочий делать это без предварительного разрешения Конгресса. В обоснование этой позиции не приводится никаких доказательств в виде прежних мнений, а следующая выдержка из мнения судьи Кларка представляет собой серьезный вызов ей: «Одно из первых официальных заявлений этого Суда о полномочиях Президента по Конституции было сделано председателем суда Джоном Маршаллом около ста пятидесяти лет назад. В деле Little v. Barreme [425] он использовал столь характерный для него ясный язык при обсуждении полномочий Президента отдать распоряжение о реквизиции судна Flying Fish, следовавшего из французского порта: „Отнюдь не очевидно, что президент Соединенных Штатов, в чью высокую обязанность входит «заботиться о том, чтобы законы неукоснительно исполнялись», и который является главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов, не мог бы без каких-либо специальных полномочий для этой цели в сложившихся тогда обстоятельствах уполномочить офицеров, командующих вооруженными судами Соединенных Штатов, задержать и отправить в порт для разбирательства американские суда, конфискованные за участие в этой незаконной торговле. Но когда мы видим, что [акт Конгресса] наделяет специальными полномочиями на задержание в открытом море и ограничивает эти полномочия задержанием судов, направляющихся или плывущих в французский порт, законодательный орган, по-видимому предписал, что способ исполнения этого закона должен исключать задержание любого судна, не следующего во французский порт“. Соответственно, единогласный Суд постановил, что указания Президента были изданы без полномочий и что они не могли „придать законную силу акту, который без этих указаний был бы явным правонарушением“. Мне не известны какие-либо последующие решения этого Суда, утверждающие обратное». [426]

Другой сферой, которую Президент и Конгресс в разное время брали на себя регулировать, является экстрадиция. В 1799 году президент Адамс в целях исполнения положений Договора Джея об экстрадиции выдал ордер на арест некоего Джонатана Роббинса. Как отмечает в своем мнении председатель суда Винсон: «Эти действия были оспорены в Конгрессе на том основании, что никакой конкретный закон не предписывал метод, подлежащий использованию при исполнении договора. Джон Маршалл, бывший тогда членом Палаты представителей, в ходе своей успешной защиты действий Президента заявил: „Конгресс, несомненно, может предписать порядок, и Конгресс может возложить на других все исполнение договора; но до тех пор, пока это не сделано, обязанностью Исполнительного департамента представляется исполнение договора любыми имеющимися у него средствами“». [427] В 1848 году Конгресс принял закон, регулирующий этот вопрос и возлагающий на суды, как суды штатов, так и федеральные суды, обязанность рассматривать дела об экстрадиции. [428]

Первая прокламация о нейтралитете была издана президентом Вашингтоном в 1793 году без санкции Конгресса. [429] В следующем году Конгресс принял первый закон о нейтралитете [430], и с тех пор прокламации о нейтралитете основывались на акте Конгресса, регулирующем данный вопрос. Президент может при отсутствии законодательного регулирования со стороны Конгресса контролировать прокладку иностранных кабелей в Соединенных Штатах и проход иностранных войск через американскую территорию, и делал это неоднократно. [431] Аналогичным образом, до принятия мер Конгрессом он может управлять завоеванной территорией [432] и, «при отсутствии попыток со стороны Конгресса ограничить его полномочия», может создавать военные трибуналы на территории, оккупированной вооруженными силами Соединенных Штатов. [433] Он может определять способом, обязательным для судов, действует ли еще договор в качестве высшего закона страны, хотя и в этом случае окончательные полномочия в данной сфере принадлежат Конгрессу. [434] Одной из самых обычных обязанностей и полномочий Президента является распоряжение о судебном преследовании предполагаемых нарушителей законов Соединенных Штатов. Тем не менее Конгресс может делать то же самое. [435] 22 сентября 1862 года президент Линкольн издал прокламацию, приостанавливающую действие привилегии судебного приказа хабеас корпус на всей территории Союза по определенным категориям дел. Актом от 3 марта 1863 года Конгресс ратифицировал это действие Президента и одновременно установил правовой контроль над всей сферой военных арестов в Соединенных Штатах. [436] И наоборот, когда президенту Вильсону не удалось в марте 1917 года получить согласие Конгресса на вооружение американских торговых судов средствами защиты, он действовал на свой страх и риск, «подкрепленный не только известными настроениями большинства в Конгрессе, но также советами своего государственного секретаря и генерального атторнея». [437]

Что касается конкретного вопроса о реквизиции имущества, то согласное мнение судьи Франкфуртера по делу Янгстауна сопровождается приложениями, содержащими обзорный анализ законодательства, санкционирующего реквизицию промышленной собственности, а также сводку случаев реквизиции промышленных предприятий и объектов Президентами без определенных законных полномочий. В нем перечислено восемнадцать таких законов, все, кроме первого, принятые в период с 1916 по 1951 год. Что касается президентских реквизиций, не подкрепленных ссылкой на конкретные законные полномочия, он перечисляет восемь случаев, имевших место во время Первой мировой войны. Для их обоснования считалось достаточным сослаться на «Конституцию и законы» в целом. За период Второй мировой войны он приводит одиннадцать реквизиций, в обоснование которых не было приведено никаких законных полномочий. Первой из них была реквизиция компании «Норт Американ Авиэйшн, Инк.» из Энглвуда, штат Калифорния. В обоснование этого действия генеральный атторней Джексон, как указывает председатель суда Винсон в своем особом мнении, «решительно заявил, что у Президента был моральный долг поддерживать усилия нации по обеспечению обороноспособности в «рабочем состоянии»». [438] Тогдашний генеральный атторней заявил: «Президентская прокламация опирается на совокупность президентских полномочий, проистекающих из самой Конституции и из законов, принятых Конгрессом. Конституция возлагает на Президента обязанность «заботиться о том, чтобы законы неукоснительно исполнялись». Среди законов, обеспечивать исполнение которых он обязан, — законы, предписывающие ему укомплектовывать расширенную армию, обеспечивать усиление военно-морского флота, защищать государственное имущество, защищать лиц, занятых выполнением дел Правительства, и выполнять положения Закона о ленд-лизе. Для добросовестного исполнения таких законов за Президентом стоят не только каждое общее полномочие по обеспечению исполнения законов, предоставленное различными актами Конгресса, но и совокупность всех таких законов плюс та широкая свобода усмотрения в отношении методов, которая предоставлена ему Конституцией в целях исполнения законов». [439] В Законе о трудовых спорах в военной промышленности от 25 июня 1943 года [440] такие реквизиции были переведены на законодательную основу. Как указывает председатель суда, целью этой меры, по словам ее спонсора, было не расширение президентских полномочий, а «дать стране понять, что Конгресс решительно поддерживает Президента». [441]

В деле United States v. Pewee Coal Company, Inc. [442] перед Судом стояло требование владельца угольной шахты, имущество которого было реквизировано Президентом без законодательных полномочий «в целях предотвращения общенациональной забастовки шахтеров». Компания обратилась с иском в Суд по исковым заявлениям федеральных органов с требованием о возмещении ущерба на основании Пятой поправки в отношении общих операционных убытков, понесенных за период, в течение которого это имущество управлялось Соединенными Штатами. Суд вынес решение о присуждении 2,241.46 доллара, и Верховный суд оставил это решение в силе, что подразумевало признание законности реквизиции. [443] Судья Рид отметил в своем согласном мнении по делу: «Относительно новая методика временного изъятия в порядке принудительного отчуждения является полезнейшим административным инструментом: многие объекты собственности, такие как прачечные, угольные шахты или железные дороги, могут быть переданы в государственное управление лишь на короткое время для удовлетворения военных потребностей или потребностей в чрезвычайных ситуациях, а затем могут быть возвращены их владельцам». Последствия решения по делу United States v. Pewee Coal Company, Inc. [444] явно поддерживали позицию Правительства в деле Янгстауна, если исходить из того, что Конгресс в последнем случае не принимал никаких мер. При этом судья Франкфуртер упускает из виду один случай реквизиции на основании исполнительного распоряжения. Это была реквизиция президентом Вильсоном в конце лета 1914 года, после начала войны в Европе, беспроводной станции Маркони в Сиасконсете, когда Компания отказалась предоставить гарантии соблюдения правил военно-морской цензуры. Обоснование этого действия генеральным атторнеем Грегори в то время приводилось на более ранней странице. [445]