«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

Закон о ленд-лизе

Наиболее масштабное делегирование полномочий, когда-либо осуществлявшееся Конгрессом Президенту на заключение исполнительных соглашений, имело место в сфере сопряженных полномочий двух ведомств — в сфере внешних связей; оно произошло в то время, когда война казалась неизбежной и до нее оставалось всего несколько месяцев. Упомянутым законодательным актом стал Закон о ленд-лизе от 11 марта 1941 года [262], в соответствии с которым Президент наделялся полномочиями на срок чуть более двух лет — и впоследствии на дополнительные периоды всякий раз, когда он сочтет это отвечающим интересам национальной обороны, — уполномочивать «военного министра, министра военно-морских сил или главу любого другого департамента или агентства Правительства» производить на правительственных арсеналах, заводах и верфях либо «приобретать иным образом» в той мере, в какой это позволяли доступные средства, «оборонные статьи» (впоследствии поправка включила продовольствие и промышленную продукцию) и «продавать, передавать право собственности, осуществлять обмен, сдавать в аренду, предоставлять взаймы или иным образом распоряжаться» ими в пользу «правительства любой страны, оборону которой Президент считает жизненно важной для обороны Соединенных Штатов», и на любых условиях, которые он «сочтет удовлетворительными». На основе этого уполномочия Соединенные Штаты заключили Соглашения о взаимной помощи, посредством которых правительство предоставило своим союзникам в недавней войне военные боеприпасы и другие припасы на сумму в сорок миллиардов долларов.

ПРЕЗИДЕНТ ПЛЮС КОНГРЕСС ПРОТИВ СЕНАТА

Партнерство, сложившееся в последние десятилетия между Президентом и Конгрессом в сфере их сопряженных полномочий, также иллюстрируется актом от 9 февраля 1922 года, создающим комиссию для заключения соглашений относительно долгов, причитающихся этой стране со стороны некоторых других правительств, причем результирующие соглашения должны утверждаться Конгрессом [263]; обстоятельствами, сопровождавшими разработку в 1944 году Конвенции Организации Объединенных Наций по вопросам помощи и восстановления [264]; Совместной резолюцией от 19 июня 1934 года, которой Президент был уполномочен принять от имени Соединенных Штатов членство в Международном бюро труда [265]. Учитывая подобные события, становится совершенно очевидным, что полномочия по заключению исполнительных соглашений, особенно когда они подкреплены законодательством Конгресса, сегодня перекрывают договорную власть.

АРБИТРАЖНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

В 1904–1905 годах государственный секретарь Джон Хэй провел переговоры по серии договоров, предусматривающих общий арбитраж международных споров. Статья II договора с Великобританией, например, гласила следующее: «В каждом отдельном случае Высокие Договаривающиеся Стороны перед обращением в Постоянную палату третейского суда заключают специальное Соглашение, четко определяющее предмет спора и объем полномочий арбитров, а также устанавливающее сроки формирования Третейского суда и отдельных этапов процедуры» [266]. Сенат одобрил британский договор конституционным большинством, однако предварительно внес в него поправку, заменив слово «соглашение» словом «договор». Президент Теодор Рузвельт, охарактеризовавший такую «ратификацию» как эквивалент отклонения, отправил договоры на хранение в архивы. «С точки зрения исторической практики, — комментирует д-р Макклюр, — компромиссы, на основе которых разрешались споры в арбитражном порядке, включают в себя в хорошем количестве как договоры, так и исполнительные соглашения» [267], — утверждение, подтверждаемое как Уиллоуби, так и Муром [268].

СОГЛАШЕНИЯ В СООТВЕТСТВИИ С УСТВОМ ООН

Статья 43 Устава Организации Объединенных Наций предусматривает: "1. Все Члены Организации Объединенных Наций в целях поддержания международного мира и безопасности обязуются предоставлять в распоряжение Совета Безопасности по его требованию и в соответствии со специальным соглашением или соглашениями вооруженные силы, помощь и предоставление средств, включая право прохода, необходимые для целей поддержания международного мира и безопасности. 2. Такое соглашение или такие соглашения должны определят численность и роды войск, степень их готовности и местонахождение, а также характер предоставляемых средств и помощи. 3. Соглашение или соглашения должны быть заключены в возможно более короткий срок по инициативе Совета Безопасности. Они должны заключаться между Советом Безопасности и Членами или между Советом Безопасности и группами Членов и подлежат ратификации подписавшими их государствами в соответствии с их конституционными процедурами". [269] На этот раз Сенат не смутило слово "соглашение".

Закон об участии в Организации Объединенных Наций

Закон об участии в Организации Объединенных Наций от 20 декабря 1945 года реализует эти положения следующим образом: "Президент уполномочен вести переговоры о заключении специального соглашения или соглашений с Советом Безопасности, которые подлежат одобрению Конгрессом посредством принятия соответствующего акта или совместной резолюции и в которых определяется численность и роды вооруженных сил, степень их готовности и общее местонахождение, а также характер средств и помощи, включая право прохода, предоставляемых в распоряжение Совета Безопасности по его требованию в целях поддержания международного мира и безопасности в соответствии со статьей 43 упомянутого Устава. Не считается, что Президент нуждается в полномочиях Конгресса для предоставления в распоряжение Совета Безопасности по его требованию в целях принятия мер на основании статьи 42 упомянутого Устава и во исполнение такого специального соглашения или соглашений вооруженных сил, средств или помощи, предусмотренных в них: При условии, однако, что ничто из содержащегося в настоящем документе не должно толковаться как предоставление Конгрессом Президенту полномочий передавать в распоряжение Совета Безопасности для таких целей вооруженные силы, средства или помощь в дополнение к силам, средствам и помощи, предусмотренным в таких специальных соглашениях или соглашениях". [270]

Исполнительная власть

"ДОЛЖНОСТЬ"

"Должность представляет собой государственную позицию или занятость, приобретаемую посредством правительственного назначения", и "включает в себя понятия срока полномочий, вознаграждения и обязанностей". [271]

"ПОСЛЫ И ИНЫЕ ОБЩЕСТВЕННЫЕ МИНИСТРЫ"

Термин "послы и иные общественные министры" охватывает "всех должностных лиц, выполняющих дипломатические функции, каково бы ни было их звание или наименование". [272] Первоначально предполагалось, что такие должности учреждаются самой Конституцией посредством отсылки к нормам международного права (Law of Nations), вследствие чего назначения на них могли производиться тогда, когда назначающий орган — Президент и Сенат — считал это целесообразным. [273] В течение первых шестидесяти пяти лет существования Правительства Конгресс не принимал ни одного акта, целью которого являлось бы создание какого-либо дипломатического ранга, и весь вопрос о рангах оставался на усмотрение Президента. Действительно, в период администраций Вашингтона, Адамса и Джефферсона, а также первого срока Мэдисона даже в актах об ассигнованиях не содержится упоминания министров определенного ранга в том или ином месте, а обеспечение дипломатического корпуса состояло из выделения определенной суммы денег "на расходы по иностранным сношениям", расходуемым на усмотрение Президента. Во время второго срока Мэдисона была внедрена практика распределения специальных сумм между различными иностранными миссиями, поддерживаемыми Правительством, но даже тогда законодательные положения не имели целью каким-либо образом ограничивать усмотрение Президента в выборе дипломатических агентов.

Однако в 1814 году, когда Президент Мэдисон во время перерыва в сессии Сената назначил комиссаров, ведевших переговоры о заключении Гентского договора, теория, на которой основывалось вышеупомянутое законодательство, была поставлена под сомнение. Утверждалось, поскольку эти должности никогда не учреждались законом, не существовало вакансии, на которую Президент мог бы конституционно произвести назначение во время перерыва в сессии. На этот аргумент было возражено, что Конституция признает "две категории должностей, совершенно различных по своей природе, разрешенных Конституцией: одна должна создаваться законом, а другая зависит своим существованием и продолжением от непредвиденных обстоятельств. К первому роду относятся судебные, налоговые и им подобные должности. Ко второму роду относятся послы, иные общественные министры и консулы. Первая категория организует Правительство и придает ему эффективность. Они образуют внутреннюю систему и поддаются точному перечислению. Когда и как они создаются, и когда и как они становятся вакантными, всегда можно установить с абсолютной точностью. Иначе обстоит дело со второй категорией. Они зависят своим первоначальным существованием от закона, но порождены состоянием наших отношений с иностранными государствами и неизбежно должны регулироваться особыми правилами. Будучи независимой державой, Соединенные Штаты поддерживают отношения со всеми другими независимыми державами, и управление этими отношениями возложено на Исполнительную власть". [274]

В вводной статье закона от 1 марта 1855 года предусматривалось, что "начиная с тридцатого дня июня следующего года Президент Соединенных Штатов по совету и с согласия Сената назначает представителей в ранге чрезвычайных посланников и полномочных министров" с определенным ежегодным вознаграждением для каждого "в следующие страны, * * *" В тексте закона также содержалось следующее положение: "Президент назначает исключительно граждан Соединенных Штатов, являющихся ее резидентами или находящихся за рубежом на службе Правительства на момент их назначения, * * *" [275] Поскольку вопрос о толковании закона был передан генеральному прокурору Кушингу, он постановил, что его общий эффект, помимо положений о жалованьи, носит исключительно рекомендательный характер. Это означало "сказать, что если и когда Президент по совету и с согласия Сената назначает чрезвычайного посланника и полномочного министра в Великобританию или Швецию, вознаграждение этого министра должно составлять такую-то сумму и не более". [276]

Данная линия рассуждений сегодня лишь отчасти описывает факты. Закон от 2 марта 1909 года предусматривает, что новые должности послов могут быть созданы только с согласия Конгресса, [277] в то время как Закон о дипломатической службе 1924 года [278] организует дипломатическую службу, включая как ее дипломатические, так и консульские подразделения, детально определяя ранги, оклады, назначения, продвижения по службе и частично — обязанности. Теоретически закон оставляет полномочия Президента и Сената по назначению консульских и дипломатических должностных лиц в неизменном виде, однако на практике подавляющее большинство назначений производится в соответствии с правилами государственной службы.

ПРЕЗИДЕНТСКИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ АГЕНТЫ

Все то, что Президент мог потерять вследствие вмешательства Конгресса в эту сферу, он компенсировал за счет своего признанного на раннем этапе права использовать при исполнении своих дипломатических функций так называемых "специальных", "личных" или "секретных" агентов без консультаций с Сенатом. Когда право Президента прибегать к этой практике было оспорено в Сенате в 1831 году, оно было защищено Эдвардом Ливингстоном, сенатором от Луизианы, с таким успехом, что Джексон назначил его государственным секретарем. "Практика назначения секретных агентов, — говорил Ливингстон, — ровесница нашего существования как нации и уходит в прошлое дальше нашего признания в таковом качестве другими державами. Все те великие люди, которые фигурировали в истории нашей дипломатии, начинали свою карьеру и выполняли некоторые из своих важнейших обязанностей в качестве секретных агентов с широкими полномочиями. Франклин, Адамс, Ли были лишь комиссарами; а при ведении переговоров о заключении договора с императором Марокко выбор секретного агента был оставлен на усмотрение министров, назначенных для заключения договора, и, соответственно, в 1785 году мистер Адамс и мистер Джефферсон назначили Томаса Баркли, который отправился в Марокко и заключил договор, ратифицированный министрами в Париже.

"Эти примеры показывают, что еще до создания Федерального Правительства секретные полномочные представители были известны как в практике нашей собственной страны, так и в общем международном праве; и что эти секретные агенты не стояли на одном уровне с посланниками, курьерами или шпионами, с которыми в ходе дискуссий находили необходимым их сопоставлять. 30 марта 1795 года, в период перерыва в сессии Сената, патентными грамотами за большой государственной печатью Соединенных Штатов и за подписью их Президента (каковым Президентом был Джордж Вашингтон), скрещенными подписью государственного секретаря, Дэвид Хамфрис был назначен полномочным комиссаром для ведения переговоров о заключении мирного договора с Алжиром. По инструкциям Президента впоследствии он был уполномочен использовать Джозефа Дональдсона в качестве агента в этом деле. В мае того же года он действительно назначил Дональдсона, который отправился в Алжир и в сентябре того же года заключил договор с Деем и Диваном, подтвержденный Хамфрисом в Лиссабоне 28 ноября того же года, а впоследствии ратифицированный Сенатом ——— числа ——— 1796 года, причем обе Палаты 6 мая 1796 года приняли закон, выделяющий крупную сумму в двадцать пять тысяч долларов ежегодно на его исполнение". [279]

Прецедент, созданный назначением Хамфриса без направления запроса в Сенат, впоследствии повторялся многократно, о чем свидетельствуют миссии А. Дадли Манна в Ганновер и другие немецкие государства в 1846 году, того же лица в Венгрию в 1849 году, Николаса Триста в Мексику в 1848 году, коммодора Перри в Японию в 1852 году, Дж. Х. Блаунта на Гавайи в 1893 году. [280] Последний из названных случаев является, пожалуй, наиболее крайним. Блаунт, назначенный во время сессии Сената, но без его совета и согласия, получил "преимущественную власть" над постоянным американским министром на Гавайях и был дополнительно уполномочен задействовать вооруженные силы и военно-морской флот Соединенных Штатов в случае необходимости защиты американских жизней и интересов. Его миссия вызвала бурную бурю протеста в Сенате, однако доклад большинства комитета, созданного для расследования конституционного вопроса, оправдал Президента в следующих выражениях: "Был поднят вопрос о праве Президента Соединенных Штатов направить господина Блаунта на Гавайи в качестве своего личного представителя с целью получения дополнительной информации, которая, по мнению Президента, была необходима для того, чтобы прийти к справедливому выводу относительно положения дел на Гавайях. Можно привести множество прецедентов, показывающих, что такие полномочия осуществлялись Президентом в различных случаях без каких-либо возражений со стороны Конгресса или народа Соединенных Штатов. * * * Эти прецеденты также показывают, что с Сенатом Соединенных Штатов, хотя он и находится на сессии, нет необходимости консультироваться относительно назначения таких агентов, * * *" [281] В последние десятилетия неизменная жизнеспособность этой практики подтверждается такими именами, как полковник Хауз, покойный Норман Х. Дэвис, исполнявший роль "посла по особым поручениям" при череде администраций от обеих партий, а также профессор Филип Джессап, мистер Аверилл Гарриман и другие "послы по особым поручениям" администрации Трумэна.

Как согласовать эту практику с точным текстом Конституции? Очевидно, путем подчеркивания того факта, что такие назначения или наделения полномочиями обычно носят исключительно временный характер и осуществляются для специальных задач, а следовательно, не удовлетворяют критериям "должности" в строгом смысле. (См. стр. 445). Тем же путем может быть летализирована нередкая практика назначения Президентами членов Конгресса в качестве комиссаров для ведения переговоров о заключении договоров и соглашений с иностранными правительствами, несмотря на положение статьи I, раздела 6, пункта 2 Конституции, предусматривающее, что "ни один сенатор или член Палаты представителей * * * не может быть назначен ни на какую гражданскую должность под властью Соединенных Штатов, которая была создана" в течение срока его полномочий; и ни одно должностное лицо Соединенных Штатов "не может быть членом ни одной из Палат в течение срока своего пребывания в должности". [282] Мирный договор с Испанией, договор об урегулировании спора в Беринговом море, договор об установлении линии границы между Канадой и Аляской — все они обсуждались комиссиями, в состав которых входили сенаторы и члены Палаты представителей.

КОНГРЕССУЕВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ

Тот факт, что Конституция проводит различие между созданием должности и назначением на нее применительно к большинству национальных должностей, никогда не подвергался сомнению. Первое осуществляется законом и происходит в силу полномочия Конгресса принимать все законы, необходимые и надлежащие для приведения в исполнение полномочий, которые Конституция делегирует правительству Соединенных Штатов, его департаментам и должностным лицам. В качестве составляющей, сопутствующей учреждению должности, Конгресс также обладает полномочием определять квалификационные требования к должностному лицу и тем самым неизбежно ограничивает круг выбора назначающей власти. В разное время он устанавливал самые разнообразные требования к квалификации, зависящие от гражданства, места жительства, профессиональных достижений, опыта работы, возраста, расы, имущества, безупречных привычек и т. д. Он требовал, чтобы назначаемые лица представляли политическую партию, отрасль промышленности, географический регион или определенную ветвь Правительства. Он ограничивал выбор Президента небольшим кругом лиц, подлежащих названию другими лицами. [283] Более того, порой он ухитрялся определять конкретную круг лиц, имеющих право на назначение, тем самым фактически узурпируя назначающую власть. [284]

ПОВЕДЕНИЕ В ДОЛЖНОСТИ

Кроме того, Конгресс обладает весьма широкими полномочиями по регулированию поведения в должности должностных лиц и служащих Соединенных Штатов, особенно в отношении их политической деятельности. Актом, принятым в 1876 году, он запретил "всем должностным лицам исполнительной власти или служащим Соединенных Штатов, не назначенным Президентом по совету и с согласия Сената, * * * просить, передавать или получать от любого другого должностного лица или служащего Правительства какие-либо денежные средства, имущество или иные материальные ценности в политических целях". [285] Поскольку действительность этой меры была подтверждена [286], ее суть с некоторыми дополнениями была включена в Закон о государственной службе 1883 года. [287] В соответствии с Законом Хэтча [288] всем лицам, находящимся в исполнительной ветви Правительства либо в любом ее департаменте или ведомстве, за исключением Президента, Вице-президента и определенных "определяющих политический курс" должностных лиц, запрещается "принимать активное участие в политическом управлении или политических кампаниях", хотя им по-прежнему разрешается "высказывать свои мнения по всем политическим вопросам и кандидатам". В деле "Объединенные государственные работники против Митчелла" [289] эти положения были признаны "разумными" в противовес возражениям, основанным на поправках I, V, IX и X.

ПРОБЛЕМА ЛОЯЛЬНОСТИ

Согласно разделу 9A Закона Хэтча 1939 года объявляется "* * * противозаконным для любого лица, занятого в каком бы то ни было качестве в любом ведомстве Федерального Правительства, чье вознаграждение или любая его часть выплачивается из средств, разрешенных или выделенных любым актом Конгресса, состоять членом любой политической партии или организации, выступающей за свержение нашей конституционной формы правления в Соединенных Штатах". [290] В поддержку этого положения 79-й Конгресс на своей второй сессии включил в свои акты об ассигнованиях ряд оговорок, запрещающих использование любых средств, выделенных на выплату жалованья любому лицу, которое выступает за свержение Правительства насильственным путем либо принадлежит к организации, выступающей за это; или любому лицу, которое участвует в забастовке либо принадлежит к организации правительственных служащих, заявляющих о праве на забастовку против Правительства. [291] Видимое намерение этой оговорки состоит в установлении правила, которым будут связаны назначающие и распорядительные инстанции. Поскольку Конгресс обладает признанным полномочием устанавливать квалификационные требования для должностных лиц и служащих Соединенных Штатов, и поскольку мало кто станет утверждать, что должностные лица или служащие Национального Правительства обладают конституционным правом выступать за его свержение или устраивать забастовки против него, вышеупомянутая оговорка представляется полностью конституционной. "Указ о лояльности" Президента Трумана — Исполнительный указ № 9835 от 21 марта 1947 года [292] — является отчасти следствием этого законодательства.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, РАСШИРЯЮЩЕЕ ОБЯЗАННОСТИ ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА

Наконец, Конгресс может возлагать на лицо, уже занимающее должность, дополнительные обязанности, которые относятся к его должности, без тем самым "возникновения необходимости в том, чтобы лицо, занимающее эту должность, вновь выдвигалось и назначалось". Такое законодательство не представляет собой попытку Конгресса захватить назначающую власть. [293]

"НИЖЕСТОЯЩИЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА"; "СЛУЖАЩИЕ"

За исключением Президента и Вице-президента, все лица, состоящие на гражданской службе Национального Правительства, являются назначаемыми и подпадают под одну из трех категорий: те, кто назначается Президентом "по совету и с согласия Сената"; нижестоящие должностные лица, назначение которых Конгресс законом возложил "на одного Президента, на суды или на руководителей департаментов"; и служащие — термин, который используется здесь в особом значении. Обычно он обозначает лицо, состоящее в договорных отношениях со своим работодателем, однако здесь он означает всех подчиненных сотрудников Национального Правительства, получающих назначения от лиц, которые не признаются Конституцией в качестве способных быть наделенными Конгрессом назначающей властью. [294] Нижестоящие должностные лица обычно являются лицами, призванными находиться в подчинении у тех, кому поручено их назначение [295]; однако это требование никоим образом не является абсолютным. [296]

ЭТАПЫ ПРОЦЕССА НАЗНАЧЕНИЯ

Выдвижение кандидатуры

Конституция, судя по всему, различает три стадии при назначениях, осуществляемых Президентом по совету и с согласия Сената. Первая — это "выдвижение" кандидатуры единолично Президентом; вторая — согласие Сената на "назначение" кандидата; и третья — окончательное назначение и выдача патента назначенному лицу Президентом. [297]

Одобрение Сената

Тот факт, что полномочие по выдвижению кандидатуры принадлежит единолично Президенту, препятствует Сенату ввязывать условия к своему одобрению назначения, подобно тому как он может делать это при одобрении договора. Выражаясь словами раннего заключения генерального прокурора: "Сенат не может инициировать назначение. Его конституционные действия ограничиваются простым утверждением или отклонением кандидатур, выдвинутых Президентом, и такие кандидатуры отпадают всякий раз, когда он их отклоняет. Сенат может предлагать Президенту условия и ограничения, но он не может изменять те, которые представлены им, поскольку никакое назначение не может быть произведено иначе как по его выдвижению, согласованному без оговорок и изменений". [298] Этот взгляд подтверждается как ранними заключениями [299], так и практикой применения Конституции.

Когда согласие Сената является завершенным

В начале января 1931 года Сенат обратился к Президенту Гуверу с просьбой вернуть его резолюцию, извещающую его о том, что Сенат дает совет и согласие на определенные назначения в Федеральную энергетическую комиссию. В обоснование своих действий Сенат сослался на давнее правило, разрешающее ходатайство о пересмотре резолюции, утверждающей назначение, в течение "следующих двух дней фактического исполнительного заседания Сената" и отзыв извещения о подтверждении, направленного Президенту. Поскольку затронутые кандидаты тем временем принесли присягу и приступили к исполнению своих обязанностей, Президент ответил отказом, заявив: "Я не могу признать за Сенатом полномочие посягать на исполнительные функции посредством смещения надлежащим образом назначенного должностного лица исполнительной власти под видом пересмотра его назначения". В ответ Сенат проголосовал за пересмотр соответствующих назначений, вновь одобрив двух кандидатов, но отклонив третьего, против которого он поручил прокурору округа Колумбия возбудить производство в порядке кво уоварранто (quo warranto) в Верховном суде округа. В деле "Соединенные Штаты против Смита" [300] Верховный суд отклонил это производство на том основании, что Сенат никогда ранее не пытался применять свое правило в отношении назначенного лица, которое уже вступило в должность на основании первоначального согласия Сената и уведомления Президента. В 1939 году покойный Президент Рузвельт отверг аналогичное требование Сената, и это действие не было оспорено. [301]

Раздел 3. Президент * * * выдает патенты на должности всем должностным лицам Соединенных Штатов.

Выдача патента на должность

Это, применительно к практике, не означает, что он связан конституционной обязанностью выдавать патенты тем, чьи назначения достигли этой стадии, а лишь означает, что именно он и никто другой обладает полномочием выдавать их, что он может делать по своему усмотрению. С другой стороны, скрепление патента печатью и его вручение, согласно доктрине дела "Марбери против Мэдисона", как в случае назначения лица Президентом и Сенатом, так и одним Президентом, являются чисто министериальным актом, возложенным законом на государственного секретаря, выполнение которого может быть принудительно осуществлено посредством судебного приказа (mandamus), если только назначенное лицо тем временем не было правомерно смещено. [302] Однако, согласно заключению генерального прокурора много лет спустя, Президент даже после подписания патента на должность сохраняет право на отказ (locus poenitentiae) и может задержать его выдачу; кроме того, назначенное лицо не вступает в должность до получения патента. [303] Вероятно, это правильная доктрина. [304]

Пункт 3. Президент имеет право заполнять все вакансии, которые могут образоваться во время перерыва в сессии Сената, выдавая патенты, срок действия которых истекает в конце его следующей сессии.

НАЗНАЧЕНИЯ В ПЕРИОД ПЕРЕРЫВА В СЕССИИ

Исходя из положения о том, что сама природа исполнительной власти требует, чтобы она всегда находилась "в состоянии готовности к действиям", генеральные прокуроры рано пришли к толкованию слова "образуются" как означающего "существуют", и долговременная практика прочно закрепила это толкование. В результате, когда бы ни возникла вакансия в первый раз или по какой бы то ни было причине, если она продолжается после того, как Сенат прекратил заседание и потому не может быть с ним проведена консультация, Президент может заполнить ее описанным способом. [305] Но "перерыв" в сессии Сената не включает каникулярные или временные отсрочки заседаний, [306] в то время как согласно акту Конгресса, если вакансия существовала во время сессии Сената, временное (ad interim) назначенное лицо не может получать жалованье до тех пор, пока его кандидатура не будет утверждена Сенатом. [307]

ВРЕМЕННЫЕ (AD INTERIM) НАДЕЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЯМИ

От полномочия производить назначения в период перерыва в сессии следует отличать полномочие Президента осуществлять временные или промежуточные (ad interim) наделения должностных лиц полномочиями по исполнению обязанностей других отсутствующих должностных лиц. Обычно такая ситуация заранее урегулирована законом, который определяет нижестоящее должностное лицо, действующее вместо своего непосредственного начальника. Но при отсутствии такого положения как теория, так и практика признают за Президентом полномочие осуществлять такое наделение. [308]

ПОЛНОМОЧИЕ ПО СМЕЩЕНИЮ; ДЕЛО МАЙЕРСА

За исключением положения, предусматривающего полномочие по импичменту "гражданских должностных лиц Соединенных Штатов", Конституция не содержит никаких упоминаний о полномочии смещать с должности; и вплоть до своего решения по делу "Майерс против Соединенных Штатов" [309] от 25 октября 1926 года Верховный суд ухитрялся избегать каждого случая вынесения определенного суждения относительно полномочия по смещению, его объема и принадлежности. Непосредственным предметом спора в деле Майерса была эффективность приказа Генерального почтмейстера, действовавшего по указанию Президента, о смещении с должности почтмейстера первого класса перед лицом следующего положения акта Конгресса, принятого в 1876 году: "Почтмейстеры первого, второго и третьего классов назначаются и могут быть смещены Президентом по совету и с согласия Сената и занимают свои должности в течение четырех лет, если они не будут смещены или отстранены ранее в соответствии с законом". [310] Разделившийся суд в мнении, оглашенном председателем Верховного суда Тафтом, признал приказ о смещении действительным, а только что процитированное положение закона — недействительным. Главный судья главным образом опирался на так называемое "решение 1789 года", имея в виду действия Конгресса в том году по включению в закон, учреждающий Департамент штата, оговорки, которая должна была подразумевать признание того, что государственный секретарь может быть смещен Президентом по его усмотрению. Эта оговорка особо отстаивалась Мэдисоном, который ссылался в ее поддержку на вводные слова статьи II и обязанность Президента "заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись". Последующие пассажы мнения председателя Верховного суда возводят на этой основе весьма избирательный отчет о доктрине и практике в отношении полномочия по смещению вплоть до Гражданской войны, которые, как считалось, привели к следующим результатам: "Что статья II наделяет Президента исполнительной властью Правительства, то есть общим административным контролем над теми, кто исполняет законы, включая полномочие назначать и смещать должностных лиц исполнительной власти, — вывод, подтверждаемый его обязанностью заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись; что статья II исключает осуществление законодательной власти Конгрессом в отношении предусмотрения назначений и смещений, за исключением случаев, предоставленных в ней Конгрессу в отношении нижестоящих должностей; что Конгрессу предоставлено лишь полномочие предусматривать назначения и смещения нижестоящих должностных лиц после того, как он возложил, и при условии, что он действительно возложил, их назначение на иной орган, чем Президент с согласия Сената; что положения второго раздела статьи II, которые объединяют действия законодательной ветви или ее части в работе исполнительной власти, являются ограничениями, которые должны толковаться строго и не подлежат расширительному толкованию по смыслу; что полномочие Президента по смещению дополнительно устанавливается как составная часть его прямо перечисленных функций назначения по совету и с согласия Сената, но что такая составная часть по смыслу не распространяет на смещения полномочие Сената контролировать назначения; и наконец, что утверждать обратное означало бы сделать невозможным для Президента в случае политических или иных разногласий с Сенатом или Конгрессом заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись". [311]

Вывод в деле Майерса сводится к положению о том, что Конституция наделяет Президента ничем не ограниченным полномочием смещать всех должностных лиц, в назначении которых он участвовал, за исключением судей Соединенных Штатов. Мотивация этого решения, можно предположить, заключалась вовсе не в стремлении председателя Верховного суда исправить историю — или исказить ее. [312] Скорее это была обеспокоенность, которую он выразил в следующем пассаже своего мнения: "В Конституции нет ничего, что допускало бы различие между смещением руководителя департамента или бюро, когда он выполняет политическую обязанность Президента или осуществляет свое усмотрение, и смещением должностных лиц исполнительной власти, занятых выполнением других своих обычных обязанностей. Императивные причины, требующие неограниченного полномочия смещать наиболее важных из его подчиненных при выполнении ими их важнейших обязанностей, должны поэтому определять толкование Конституции в отношении всех лиц, назначенных им". [313] Так говорил бывший Президент Тафт, и результатом его предвзятости стало правило, которое, как сразу же было отмечено, подвергло так называемые "независимые агентства" — Межгосударственную торговую комиссию, Федеральную торговую комиссию и т. п. — президентскому доминированию.

Концепция "природы должности"

К сожалению, председатель Верховного суда, заявляя о своем следовании руководству Мэдисона, упустил из виду необходимость должным образом взвесить весьма важное замечание, сделанное последним в то время в отношении должности контролера казначейства. "Комитет, — сказал Мэдисон, — прошел через законопроект, не сделав никаких положений относительно срока, в течение которого контролер должен занимать свою должность. Я думаю, что это момент, заслуживающий рассмотрения, и поэтому представлю несколько замечаний по этому поводу. Будет необходимо рассмотреть природу этой должности, чтобы дать нам возможность прийти к правильному решению по этому вопросу; анализируя ее свойства, мы легко обнаружим, что они не носят чисто исполнительного характера. Мне кажется, что они разделяют как судебное качество, так и исполнительное; возможно, последнее преобладает в наибольшей степени. Основная обязанность, по-видимому, заключается в принятии решений о законности и справедливости претензий и счетов, существующих между Соединенными Штатами и отдельными гражданами: это сильно напоминает судебный характер, и могут иметься веские причины, почему должностное лицо такого рода не должно занимать свою должность по усмотрению исполнительной ветви правительства". [314] В деле "Хамфрис против Соединенных Штатов" [315], решенном в 1935 году, Суд ухватился за концепцию "природы должности" и применил ее в качестве столь необходимой корректировки решения по делу Майерса.

Дело Хамфриса

Существенным элементом этого дела являлось то, что Хамфрису, члену Федеральной торговой комиссии, 7 октября 1933 года было направлено уведомление от Президента Рузвельта о том, что он "смещен" с должности по причине расхождения их взглядов на государственную политику. В надлежащем порядке Хамфрис предъявил иск о выплате жалования. Различая дело Майерса, судья Сазерленд, выступая от имени единогласного Суда, заявил: "Почтмейстер является должностным лицом исполнительной власти, ограниченным выполнением исполнительных функций. На него не возложено никаких обязанностей, вообще связанных с законодательной или судебной властью. Само решение по делу Майерса находит поддержку в теории о том, что такая должность является лишь одним из подразделений в исполнительном департаменте и, следовательно, по своей природе подчиняется исключительным и неограниченным полномочиям по смещению со стороны Главы исполнительной власти, чьим подчиненным и помощником он является. * * * Оно идет не дальше; — тем более оно не включает должностное лицо, которое не занимает места в исполнительном департаменте и не осуществляет никакой части исполнительной власти, закрепленной Конституцией за Президентом.

"Федеральная торговая комиссия является административным органом, созданным Конгрессом для проведения в жизнь законодательной политики, воплощенной в статуте * * * Такой орган ни в каком надлежащем смысле нельзя охарактеризовать как руку или глаз исполнительной власти. Его обязанности выполняются без разрешения исполнительной власти и в соответствии со смыслом статута должны быть свободны от контроля исполнительной власти. * * * Мы считаем очевидным в соответствии с Конституцией, что неограниченное полномочие по смещению не принадлежит Президенту в отношении должностных лиц характера тех, которые только что названы [Межгосударственная торговая комиссия, Федеральная торговая комиссия, Суд по искам]. Полномочие Конгресса при создании квазизаконодательных или квазисудебных агентств требовать от них действовать при исполнении своих обязанностей независимо от контроля исполнительной власти едва ли может вызывать сомнения; и это полномочие включает в качестве надлежащей составляющей полномочие устанавливать срок, в течение которого они продолжают занимать должность, и запрещать их смещение в этот период иначе как по уважительной причине. Ибо совершенно очевидно, что на того, кто занимает свою должность исключительно по усмотрению другого, нельзя полагаться в плане поддержания независимой позиции вопреки воле последнего. * * *"

"Результат того, что мы сейчас сказали, заключается в следующем: возобладает ли полномочие Президента по смещению должностного лица над полномочием Конгресса обусловливать это полномочие установлением определенного срока и исключением смещения иначе как по уважительной причине, будет зависеть от характера должности; решение по делу Майерса, подтверждающее полномочие Президента производить смещение единолично, ограничивается чисто исполнительными должностными лицами; а в отношении должностных лиц рассматриваемого здесь рода мы постановляем, что никакое смещение не может быть произведено в течение установленного срока, на который должностное лицо назначено, за исключением одной или нескольких причин, указанных в применимом законе". [316]

Другие аспекты полномочия Президента по смещению

Конгресс может "ограничивать и сужать полномочие по смещению так, как он считает наилучшим для общественных интересов" в случае нижестоящих должностных лиц. [317] Но при отсутствии специального законодательного положения об ином Президент может сместить по своему усмотрению нижестоящее должностное лицо, срок полномочий которого ограничен законом, [318] либо лицо, назначенное с согласия Сената. [319] Он может сместить офицера армии или военно-морского флота в любое время путем выдвижения Сенату преемника этого офицера, при условии что Сенат одобряет кандидатуру. [320] В 1940 году Президент был поддержан в смещении доктора Э. А. Моргана с поста председателя Управления долины Теннесси (TVA) за отказ представить доказательства в обоснование обвинений, которые он выдвинул против своих коллег-директоров. [321] Хотя в акте, учреждающем TVA, такая причина для смещения Президентом не указана, действия Президента, будучи разумно необходимыми для содействия бесперебойному функционированию TVA, находились в рамках его обязанности "заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись". Истолкованное таким образом, это действие не нарушило принцип административной независимости, изложенный в деле "Хамфрис против Соединенных Штатов". [322]

ПРЕЗИДЕНТСКИЙ ЭГИД

Президенты не раз имели повод выступать в защитной роли по отношению к своим подчиненным, беря на себя их защиту в судебных процессах, возбужденных против них [323], или инициируя судебные процессы в их интересах, [324] отказывая в запросе о предоставлении документов от одной из Палат Конгресса, которые могли быть использованы в их отсутствие из столицы правительства им во вред, [325] оспаривая конституционную действительность законодательства, которое он считал наносящим ущерб их интересам. [326] Более того, существует один вопрос, по которому он способен распространить на них собственный официальный иммунитет. Суды не могут требовать разглашения конфиденциальных сообщений от Президента или в его адрес, то есть сообщений, которые они предпочитают считать конфиденциальными. [327] Было бы ли следственный комитет Конгресса столь же бессилен — интересный вопрос, который не был предметом судебного рассмотрения. [328] До сих пор подобные вопросы между двумя департаментами урегулировались политическим путем.

Раздел 3. Он временами информирует Конгресс о состоянии Союза и рекомендует его вниманию такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными; он может при чрезвычайных обстоятельствах созывать обе Палаты или любую из них, а в случае разногласий между ними относительно времени отсрочки заседаний может отсрочить их заседание на такое время, какое он сочтет подходящим; он принимает послов и иных общественных министров; он заботится о том, чтобы законы добросовестно исполнялись, и * * *

Законодательная роль Президента

Вышеупомянутый пункт, который скорее возлагает обязанность, чем наделяет полномочием, служит формальной основой законодательного лидерства Президента, достигшего больших масштабов после 1900 года. Однако это развитие представляет собой проявление политических и социальных сил, а не какое-либо ярко выраженное изменение в конституционном толковании. В особенности оно является результатом подъема партий и сопутствующего признания Президента в качестве партийного лидера, появления Национального съезда по выдвижению кандидатур и партийной платформы, а также внедрения системы распределения должностей по партийной принадлежности (spoils system), вечно присутствующего подспорья для Президентов в периоды проблемных отношений с Конгрессом. [329] Верно, что некоторые Президенты периода до Гражданской войны, преимущественно вигского происхождения, заявляли о наличии у них тонких сомнений по поводу "узурпации" законодательных полномочий; [330] но еще более ранние, включая Вашингтона, Джефферсона и Джексона, придерживались совсем иной линии, хотя и менее смело и упорно, чем их более поздние подражатели. [331] Сегодня нет такого предмета, по которому Президент не мог бы надлежащим образом довести до сведения Конгресса в столь точных выражениях, в каких он пожелает, свое понимание его обязанностей. И наоборот, Президент не обязан в силу этого пункта передавать информацию, которая, по его мнению, в общественных интересах должна быть скрыта. [332] Президент неоднократно созывал обе Палаты на "внеочередные" или "специальные сессии" в законодательных целях, а Сенат — отдельно для рассмотрения кандидатур и договоров. Его полномочие отсрочивать заседания Палат никогда не осуществлялось.

Право приема

СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ПОЛНОМОЧИЯ

"Послы и иные общественные министры" охватывают не только "всех возможных дипломатических агентов, аккредитуемых любой иностранной державой в Соединенных Штатах" [333], но также, в качестве практического толкования Конституции, всех иностранных консульских агентов, которые в силу этого не могут осуществлять свои функции в Соединенных Штатах без экзекватуры от Президента. [334] Полномочие "принимать" послов и т. д. включает, кроме того, право отказывать в их приеме, требовать их отзыва, увольнять их и определять их соответствие критериям допустимости согласно нашим законам. [335] Более того, это полномочие делает Президента единственным рупором нации в ее сношениях с другими нациями.

ПРЕЗИДЕНТСКАЯ МОНОПОЛИЯ

Джефферсон писал в 1790 году: "Ведение дел с иностранными государствами является целиком исполнительным. Следовательно, оно принадлежит главе этого департамента, за исключением тех его частей, которые специально переданы Сенату. Исключения подлежат строгому толкованию". [336] Поэтому, когда гражданин Жене, посланник в Соединенных Штатах от Первой Французской республики, запросил экзекватуру для консула, патент которого был адресован Конгрессу Соединенных Штатов, Джефферсон сообщил ему, что "поскольку Президент является единственным каналом связи между Соединенными Штатами и иностранными государствами, именно от него одного 'иностранные государства или их агенты должны узнавать, какова есть или была воля нации'; что все, что он сообщал в этом качестве, они имеют право и обязаны считать 'выражением воли нации'; и что ни одному иностранному агенту не может быть 'позволено оспаривать это' или 'вмешиваться между ним и любым другим органом власти под предлогом того, что кто-либо из них преступает свои функции'. Поэтому господин Джефферсон отказался вступать в какое-либо обсуждение вопроса о том, принадлежит ли Президенту по Конституции право допускать или исключать иностранных агентов. 'Я сообщаю вам этот факт, — сказал он, — по уполномочению Президента'. Следовательно, господин Джефферсон возвратил патент консула и заявил, что Президент не выдаст экзекватуру ни одному консулу, кроме как по патенту с правильным адресом". [337]

"АКТ ЛОГАНА"

Когда в 1798 году квакер из Филадельфии по имени Логан отправился в Париж по собственной инициативе для проведения переговоров с французским правительством с целью предотвращения войны между Францией и Соединенными Штатами, его предприятие побудило Конгресс принять "Акт о предотвращении узурпации исполнительных функций" [338], который, будучи "более почитаемым при нарушении, чем при соблюдении", до сих пор присутствует в сводах законов. [339] В следующем году Джон Маршалл, бывший тогда членом Палаты представителей, защищал Президента Джона Адамса за выдачу беглеца от правосудия Великобритании на основании 27-й статьи Договора Джея вместо того, чтобы оставить это дело судам. Он сказал: "Президент является единственным органом нации в ее внешних сношениях и ее единственным представителем перед иностранными государствами. Вследствие этого требование иностранного государства может быть предъявлено только к нему. Он обладает всей Исполнительной властью. Он держит и направляет силу нации. Вследствие этого любое действие, совершаемое силой нации, должно совершаться через него". [340] Девяносто девять лет спустя Комитет Сената по иностранным отношениям счел уместным повторить доктрину Маршалла в расширенном виде. [341]

ФОРМАЛЬНОЕ ИЛИ ФОРМИРУЮЩЕЕ ПОЛНОМОЧИЕ?

В своем направляемом Джефферсоном нападении на Прокламацию о нейтралитете Вашингтона 1793 года, с началом войны между Францией и Великобританией, Мэдисон выдвинул аргумент, что все крупные вопросы внешней политики подпадают под сферу ведения Конгресса в силу его полномочия "объявлять войну", и в поддержку этого положения он преуменьшил значение президентской функции приема следующими словами: "Я не берусь исследовать, каков был бы точный объем и эффект этой функции в различных случаях, которые может подсказать фантазия или породить время. Более уместно заметить в целом, и каждый непредвзятый читатель поддержит это замечание, что данной статьей предполагалось мало что, если вообще что-то большее, чем установление определенного способа общения, почти превратившегося в право среди современных наций, путем указания на тот орган правительства, который наиболее подходит для церемонии приема публичных министров, проверки их верительных грамот и подтверждения их права на привилегии, присущие их статусу по международному праву. Поскольку такоков очевидный замысел Конституции, было бы крайне ненадлежащим раздувать эту функцию до масштабов важной прерогативы, даже когда это не могло затронуть никакие права других департаментов". [342]

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ РОЛЬ ПРЕЗИДЕНТА

Гамильтон, хотя он и выразил по существу тот же взгляд в журнале "Федералист" относительно полномочия приема, [343] принял совершенно иную его концепцию в защиту прокламации Вашингтона. Выступая под псевдонимом "Пацифик", он сказал: "Право исполнительной власти принимать послов и иных общественных министров может служить иллюстрацией относительных обязанностей исполнительного и законодательного департаментов. Это право включает в себя право судить в случае революции власти в иностранной стране, являются ли новые правители компетентными органами национальной воли и должны ли они быть признаны или нет; что, когда между Соединенными Штатами и такой нацией уже существует договор, влечет за собой полномочие продолжать или приостанавливать его действие. Ибо до тех пор, пока новое правительство не признано, договоры между нациями, по крайней мере в том, что касается публичных прав, разумеется, приостанавливаются. Это полномочие фактического определения действия национальных договоров как следствие полномочия принимать публичных министров является важным примером права исполнительной власти решать вопросы об обязательствах страны в отношении иностранных государств. Применительно к случаю с Франции, если бы между Соединенными Штатами и этой страной существовал договор о союзе, наступательном и оборонительном, безоговорочное признание нового правительства поставило бы Соединенные Штаты в положение участника войны на стороне Франции и возложило бы на законодательную власть обязанность, если этого требовали и если не было иного уважительного оправдания, воспользоваться своим полномочием объявлять войну. Это служит примером права исполнительной власти в определенных случаях определять состояние нации, хотя это может по своим последствиям повлиять на осуществление полномочия законодательной власти объявлять войну. Тем не менее исполнительная власть не может тем самым контролировать осуществление этого полномочия. Законодательная власть по-прежнему вольна выполнять свои обязанности в соответствии со своим собственным пониманием оных; хотя исполнительная власть при осуществлении своих конституционных полномочий может создать предшествующее положение вещей, которое должно учитываться при принятии законодательного решения. Разделение исполнительной власти в Конституции создает конкурирующие полномочия в тех случаях, к которым оно относится". [344]

ПОЗИЦИЯ ДЖЕФФЕРСОНА НА САМОМ ДЕЛЕ

Да и сам Джефферсон официально не поддерживал точку зрения Мэдисона, о чем свидетельствует следующий отрывок из его "записей беседы", состоявшейся 10 июля 1793 года между ним и гражданином Жене: "Он спросил, не являются ли они [Конгресс] сувереном. Я сказал ему нет, они являются сувереном только в издании законов, исполнительная власть является сувереном в их исполнении, а судебная — в их толковании, когда они относятся к их ведомству. 'Но, — сказал он, — по крайней мере, Конгресс обязан следить за соблюдением договоров'. Я сказал ему нет; существует крайне мало случаев, возникающих из договоров, которые они могли бы принимать во внимание; Президент должен следить за соблюдением договоров. 'Если он выносит решение против договора, к кому нации апеллировать?' Я сказал ему, что Конституция сделала Президента последней инстанцией. Он поклонился мне и сказал, что он действительно не намерен делать мне комплименты по поводу такой Конституции, выразил крайнее удивление по этому поводу и казалось, что никогда раньше не имел такого представления". [345]

ПОЛНОМОЧИЕ ПРИЗНАНИЯ

В своей попытке в 1793 году преуменьшить значение президентского полномочия приема Мэдисон отрицал, что оно включает в себя рассмотрение вопроса о том, имеют ли те, кто осуществляет управление аккредитующим государством, право наряду с фактическим обладанием. Он сказал: "Это принадлежит нации и только нации, на которую действует правительство. * * * Очевидно поэтому, что если исполнительная власть имеет право отклонить публичного министра, оно должно основываться на каком-то ином соображении, чем изменение в правительстве или новизна правительства; и следовательно, право отказываться признать новое правительство не может подразумеваться правом отказываться принимать публичного министра. Не отрицается, что могут существовать случаи, в которых уважение к общим принципам свободы, основные права народа или непререкаемые настроения человечности могут требовать, чтобы к правительству, будь то новое или старое, относились как к незаконной деспотии. Подобные случаи действительно обсуждаются и признаются наиболее авторитетными инстанциями. Но это великие и чрезвычайные случаи, никоим образом не переданные на усмотрение столь ограниченного органа национальной воли, каковой является исполнительная власть Соединенных Штатов; и уж конечно они не могут быть подведены никаким извращением слов под право принимать послов". [346]

Гамильтон, имея перед собой дело Жене, занял противоположную позицию, которую история утвердила. В силу своих полномочий по приему и отправке дипломатических агентов, но особенно первых, Президент обладает правом признавать новые государства, сообщества, заявляющие о своем статусе воюющей стороны, и смену правительств в устоявшихся государствах; а также, по той же логике, правом отказывать в признании и тем самым отклонять дипломатические отношения с такими новыми государствами или правительствами. Утвердительные прецеденты вплоть до 1906 года лаконично обобщены Джоном Бассеттом Муром в его знаменитом Своде (Digest) следующим образом: «В предшествующем обзоре признания соответственно новых государств, новых правительств и статуса воюющей стороны в каждом случае было приведено точное изложение фактов, показывающее, как и кем было осуществлено признание. Во всех случаях, как представляется, в отношении нового правительства и статуса воюющей стороны вопрос о признании решался исключительно Исполнительной властью. В случае испано-американских республик, Техаса, Гаити и Либерии Президент перед признанием нового государства запрашивал мнение и содействие Конгресса; и в каждом из этих случаев были предусмотрены положения о назначении министра, что, будучи оформлено надлежащим образом, представляет собой, как было показано, в соответствии с нормами международного права, официальное признание. В многочисленных других случаях признание давалось Исполнительной властью исключительно под ее собственную ответственность». [347]

Дело Кубы

Вопрос о праве Конгресса также признавать новые государства был остро поставлен в связи с последней и успешной борьбой Кубы за независимость. Столкнувшись с многочисленными законодательными предложениями более или менее обязательного характера, призывавшими к признанию со стороны Президента, Сенатский комитет по иностранным делам в 1897 году провел тщательное расследование всего этого вопроса и пришел к следующим выводам относительно данной власти: «"Признание" независимости или статуса воюющей стороны иностранной державы, строго говоря, является сугубо дипломатическим вопросом. Оно надлежащим образом подтверждается либо отправкой общественного министра правительству, таким образом признанному, либо принятием общественного министра от него. Последнее является обычным и надлежащим путем. Дипломатические отношения с новой державой должным образом и обычно инициируются по просьбе этой державы, выраженной через направленного для этой цели посланника. Прием этого посланника, как отмечалось, является актом исключительно Президента. Следующий шаг, а именно отправка общественного министра в признанную таким образом нацию, в первую очередь является актом Президента. Сенат не может принимать в нем никакого участия вообще, пока Президент не направил кандидатуру. Затем он действует в своем исполнительном качестве и, как правило, на "закрытом заседании". Законодательная ветвь власти не может оказать никакого влияния на этот шаг, за исключением, весьма косвенно, путем удержания ассигнований. * * * Также законодательная ветвь власти не может вступать ни в какие сношения с иностранными государствами. Исполнительная ветвь является единственным рупором нации в сношениях с иностранными суверенитетами. Иностранные государства общаются только через свои соответствующие исполнительные ведомства. Резолюции их законодательных ведомств по дипломатическим вопросам не имеют статуса в международном праве. В сфере международного права, следовательно, строго говоря, признание конгрессом статуса воюющей стороны или независимости было бы юридической ничтожностью. * * * Конгресс может помочь кубинским повстанцам путем законодательства во многих отношениях, но он не может помочь им законным путем посредством простых деклараций или попыток вступить в дипломатические переговоры, если наша интерпретация Конституции верна. Что она верна * * * [показывают] мнения юристов и государственных деятелей прошлого». [348] Конгресс в конечном счете смог включить пункт о признании независимости Кубы, в отличие от ее правительства, в декларацию войны от 11 апреля 1898 года против Испании. По большей части инициаторы этого пункта защищали его следующей логикой. Дипломатия, говорили они, теперь подошла к концу, и сам Президент обратился к Конгрессу с просьбой обеспечить решение кубинской ситуации. В ответ Конгресс собирался осуществить свое конституционное полномочие по объявлению войны и, следовательно, имел право заявить о цели той войны, которую он собирался объявить. [349] Признание Союза Советских Социалистических Республик в 1933 году было исключительно президентским актом.