«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ПРАВА ПО ДОГОВОРУ ПРОТИВ ВЛАСТИ ШТАТА

Первым делом, возникшим на основании статьи VI, пункта 2, было Ware v. Hylton. [156] Факты и значение этого решения указаны в тезисах: «Долг, причитавшийся до войны американцем британскому подданному, был во время войны уплачен в ссудную кассу Виргинии во исполнение закона этого Штата от 20 декабря 1777 года, секвестрирующего британское имущество и предусматривающего, что такой платеж и расписка за него освобождают от долга. Постановлено: Что законодательный орган Виргинии, который с 4 июля 1776 года и до Конфедерации Соединенных Штатов * * * обладал и осуществлял все права независимых правительств, имел полномочия издавать такой закон, и что он был обязательным, поскольку каждая нация, находящаяся в состоянии войны с другой, может конфисковать все имущество врага, включая причитающиеся ему частные долги. Такой платеж и освобождение от обязательств являлись бы препятствием для последующего иска, если только права кредитора не были восстановлены мирным договором, посредством которого единственно могло быть предусмотрено возвращение конфискованного во время войны любым из Штатов Соединенных Штатов британского имущества или компенсация за него. Постановлено, что четвертая статья мирного договора между Великобританией и Соединенными Штатами от 3 сентября 1783 года аннулирует названный закон Виргинии, уничтожает платеж, произведенный на его основании, возобновляет долг и дает право на взыскание с основного должника, несмотря на такой платеж по нему на основании закона Штата». В деле Hopkirk v. Bell [157] Суд далее постановил, что это же положение договора препятствовало применению статута давности Виргинии для запрета взыскания предшествующих долгов. В многочисленных последующих делах Суд неизменно постановлял, что положения договоров имеют приоритет над противоречащими им законами Штатов, регулирующими право иностранцев наследовать недвижимое имущество. [158] Таким делом было Hauenstein v. Lynham, [159] в котором Суд поддержал право гражданина Швейцарской Республики по договору 1850 года с этой страной получить наследство родственника, умершего intestate в Виргинии, продать его и вывезти выручку от продажи. [160]

Недавние дела

Некоторые более поздние дела проистекают из законодательства Калифорнии, большая часть которого была направлена против японских иммигрантов. Закон, запрещающий иностранцам, не имеющим права на американское гражданство, владеть недвижимым имуществом, был поддержан в 1923 году на том основании, что рассматриваемый договор не обеспечивал заявляемых прав. [161] Но в деле Oyama v. California, [162] разрешенном в 1948 году, большинство Суда высказало твердое мнение о том, что это законодательство противоречит положению о равной защите Поправки XIV, — взгляд, который с тех пор получил одобрение Верховного суда Калифорнии узким большинством. [163] Тем временем Калифорнии было сообщено, что права граждан Германии по Договору от 8 декабря 1923 года между Соединенными Штатами и Рейхом, к которым перешло по наследству или по завещанию недвижимое имущество в Соединенных Штатах, распоряжаться им, пережили недавнюю войну и определенное военное законодательство и, следовательно, имеют приоритет над противоречащим им законодательством Штата. [164]

КОГДА ДОГОВОР ЯВЛЯЕТСЯ САМОИСПОЛНИМЫМ?

Каков объем полномочий американских судов согласно статье VI, пункта 2, прислушиваться к частным претензиям, основанным на положениях договора, на том основании, что такие положения являются самоисполнимыми? Джей имел в виду определенных предполагаемых жертв законодательства Штатов; и фактически рассмотренные выше дела возникли в пределах обычной сферы законодательной власти Штатов. Тем не менее еще в 1801 году в деле United States v. Schooner Peggy, [165] Верховный суд в лице Председателя Верховного суда Маршалла принял во внимание договор с Францией, заключенный после того, как адмиралтейский суд вынес окончательное решение о конфискации захваченного французского судна, и, найдя его применимым к сложившейся ситуации, отменил решение и приказал вернуть судно его владельцам. С того времени Суд неоднократно заявлял в делах, в которых не затрагивалось законодательство Штата, что когда договор предписывает правило, по которому должны определяться частные права, суды обязаны принимать его во внимание ex officio (принимать судебное уведомление) и принимать его в качестве руководства к действию в любом надлежащем разбирательстве по принудительному осуществлению таких прав. [166] Короче говоря, является ли данное положение договора самоисполнимым — это вопрос для Суда; хотя он не совсем лишен руководящих принципов при его решении, важнейшим из которых является доктрина политических вопросов. [167] См. стр. 426, 471–472.

КОНСТИТУЦИОННАЯ СВОБОДА КОНГРЕССА В ОТНОШЕНИИ ДОГОВОРОВ

Из вышесказанного возникают два других вопроса: во-первых, существуют ли такие типы положений договоров, которые только Конгресс может претворить в жизнь? Во-вторых, предполагая утвердительный ответ на вышеуказанный вопрос, связан ли Конгресс конституционным обязательством обеспечить такое исполнение? За тем ответом, который существует на первый вопрос, следует обратиться к запискам о практике и внесудебным мнениям. Этот вопрос возник первоначально в 1796 году в связи с Договором Джея, определенные положения которого требовали ассигнований для их реализации. Ввиду третьего пункта статьи I, раздела 9 Конституции, который гласит, что «никакие деньги не должны изыматься из Казначейства иначе как во исполнение ассигнований, сделанных законом; * * *», всеобще признавалось, что к Конгрессу необходимо обратиться, если упомянутые положения договора должны быть приведены в исполнение. Но в этот момент возник второй вопрос, в решение которого Суд впоследствии внес косвенный вклад. (См. стр. 420–421). Когда в Палату представителей был внесен законопроект о выделении необходимых средств, сторонники договора (Гамильтон, Председатель Верховного суда Эллсуорт и другие) утверждали, что Палата обязана сделать ассигнование волей-неволей; что договор, будучи ратифицированным по совету и с согласия Сената и при его участии, является «высшим законом страны», и что ветвь законодательной власти связана им не меньше, чем исполнительная и судебная ветви. [168] Мэдисон, член Палаты, возражал против этого тезиса в серии резолюций, суть которых содержится в следующем заявлении: «Когда договор предусматривает регламентацию по любому из вопросов, переданных Конституцией в ведение Конгресса, он должен зависеть в своем исполнении в отношении таких положений от закона или законов, принимаемых Конгрессом. И это конституционное право и обязанность Палаты представителей во всех таких случаях обсуждать целесообразность или нецелесообразность приведения такого договора в исполнение, а также определять и действовать в соответствии с этим так, как, по их мнению, может в наибольшей степени способствовать общественному благу». [169] Результатом этого дела стало то, что Палата приняла резолюции Мэдисона, одновременно проголосовав за выделение необходимых средств. [170]

ПОЛНОМОЧИЕ ПО ЗАКЛЮЧЕНИЮ ДОГОВОРОВ И НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В целом позиция Мэдисона восторжествовала. Дискуссия о том, существуют ли иные положения договора, помимо тех, которые требуют расходования денежных средств и нуждаются в законодательстве для их юридической реализации, сосредоточилась главным образом на вопросе о том, может ли полномочие по заключению договоров само по себе изменять налоговое законодательство. С давних пор представители Палаты настаивали на том, что договор не становится и не может стать ex proprio vigore высшим законом страны по этому вопросу; и хотя Сенат никогда официально не уступал этому требованию, тем не менее в ряде случаев «полномочие по заключению договоров включало в заключенные им договоры, затрагивающие налоговое законодательство Соединенных Штатов, оговорку о том, что они не должны считаться действенными до тех пор, пока необходимые законы для приведения их в действие не будут приняты Конгрессом, и Палата утверждала, что включение таких требований было, по сути, признанием ее притязаний в этой связи», [171] хотя существуют судебные obiter dicta, которые косвенно поддерживают позицию Сената. В последнее время этот вопрос стал во многом академическим. Коммерческие соглашения в настоящее время обычно являются исполнительными соглашениями, заключаемыми по уполномочию самого Конгресса. Сегодня жизненно важным вопросом в этой области конституционного права является то, является ли полномочие по заключению договоров компетентным принимать на себя обязательства для Соединенных Штатов, при исполнении которых Президент может без нарушения своей присяги о поддержке Конституции втянуть страну в крупномасштабные военные операции за рубежом без санкции органа, объявляющего войну, а именно Конгресса. Текущие военные операции в Корее, по-видимому, предполагают утвердительный ответ на этот вопрос.

КОНГРЕССУОНАЛЬНАЯ ОТМЕНА ДОГОВОРОВ

Именно в отношении своего утверждения о том, что при обращении к нему с просьбой привести договор в исполнение Конгресс имеет конституционное право и поистине обязанность определять этот вопрос в соответствии со своими собственными представлениями о том, что является целесообразным, Мэдисон получил наибольшее подтверждение в ходе развития событий. Это видно по тому ответу, который Суд дал на вопрос о том, что происходит, когда положение договора и акт Конгресса вступают в противоречие. Ответ заключается в том, что ни то, ни другое не имеет внутренней субординации над другим и что поэтому более позднее по дате будет иметь приоритет leges posteriores priores contrarias abrogant. Короче говоря, договорные обязательства Соединенных Штатов никоим образом не умаляют конституционные полномочия Конгресса. Конечно, законодательная отмена договора как закона страны может представлять собой его нарушение как международного контракта по суждению другой его стороны. В таком случае, как заявлял Суд, «его нарушение становится предметом международных переговоров и регрессных исков в той мере, в какой пострадавшая сторона решает добиваться возмещения, которое в конце концов может быть обеспечено реальной войной. Очевидно, что суды не имеют ко всему этому никакого отношения и не могут предоставить никакого возмещения». [172]

ДОГОВОРЫ В ПРОТИВОВЕС ПРЕДЫДУЩИМ АКТАМ КОНГРЕССА

Существует множество дел, в которых Суд применял нормы законов, признанные им заменяющими предшествующие договорные обязательства. А как обстоит дело в обратной ситуации? Два ранних дела, в которых от имени Суда выступал председатель Верховного суда Маршалл, подтверждают тезис о том, что договоры, в той мере, в какой они являются самоисполнимыми, отменяют более ранние противоречащие им акты Конгресса. В деле «Пегги» [173] некоторые законодательные положения, касающиеся судебного разбирательства дел о призах, были признаны измененными последующим договором с Францией; а в деле «Фостер против Нилсона» [174], утверждая — по ошибке, как он признал позже [175], — что договор с Испанией от 24 января 1818 года не является самоисполнимым в отношении определенных земельных пожалований, он далее отметил, что если бы он был таковым, то отменил бы противоречащие ему акты Конгресса. Однако, за одним исключением, судебные изречения, повторяющие эту мысль, носят характер obiter dicta и подвергаются критике Уиллоуби следующим образом: «Однако на практике было немного случаев (автор не уверен, были ли они вообще), когда договор, несовместимый с предыдущим актом Конгресса, применялся во всей полноте и силе закона в нашей стране без согласия Конгресса. Возможно, действительно имели место случаи, когда на основании договора предпринимались определенные действия без учета действующих федеральных законов, как, например, когда по договору определенные группы населения коллективно приобретали гражданство, но такие действия по договору не влекли за собой отмену или аннулирование действующего законодательства по данному вопросу. Более того, особо касаясь торговых соглашений с иностранными державами, Конгресс прямо отрицал, что договор может изменять соглашения, предусмотренные им в законодательном порядке, и на практике каждый раз успешно отстаивал эту позицию» [176]. Единственным упомянутым выше исключением является дело «Кук против Соединенных Штатов» [177], которое можно рассматривать как одно из последствий периода сухого закона. В этом деле расколовшийся Суд в лице судьи Брандейса постановил, что полномочия, предоставленные статьей 581 Закона о тарифах 1922 года и возобновленные в Законе о тарифах 1930 года, должностным лицам Береговой охраны останавливать и подниматься на борт любого судна в любом месте в пределах четырех лиг (12 миль) от побережья Соединенных Штатов и задерживать судно, если при досмотре обнаружится какое-либо нарушение закона, в силу которого судно или находящиеся на нем товары подлежат конфискации, в отношении британских судов, подозреваемых в попытке ввоза в Соединенные Штаты алкогольных напитков в нарушение ее законов, изменены Договором от 22 мая 1924 года между Соединенными Штатами и Великобританией таким образом, чтобы допускать задержку таких судов только в пределах расстояния от побережья, которое судно, подозреваемое в попытке совершения правонарушения, может преодолеть за один час [178]. В обоснование тезиса о том, что договор, будучи принят позже акта Конгресса, имеет приоритет над ним в части их противоречия, приводится лишь одно дело. Это дело «Уитни против Робертсона» [179], в котором было признано, что акт Конгресса отменил противоречащие ему положения предшествующего договора. Более того, акт Конгресса, фигурировавший в деле Кука, как указано выше, был повторно принят после заключения соответствующего договора. Фактически данное решение приводит к удивительному результату — обращению презумпции leges posteriores. Можно предполагать, что оно было выработано во избежание дипломатического конфликта, который при низком авторитете сухого закона в то время не стоил бы затраченных усилий [180].

ТОЛКОВАНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ ДОГОВОРОВ КАК МЕЖДУНАРОДНЫХ СОГЛАШЕНИЙ

Отмена Конгрессом «самоисполнимых» положений договора в качестве «закона страны» сама по себе не прекращает действие договора как международного соглашения, хотя это вполне может побудить другую сторону договора поступить таким образом. Отсюда возникает вопрос о том, какому органу Конституция делегирует эту власть, а также тесно связанный с ним вопрос о том, кому она доверяет полномочия по толкованию договорных положений. Первый случай прямой отмены договора Соединенными Штатами произошел в 1798 году, когда Конгресс актом от 7 июля того же года объявил Соединенные Штаты свободными и освобожденными от обязательств по договорам 1778 года с Францией [181]. За этим актом два дня спустя последовал другой, разрешающий ограниченные военные действия против той же страны; и в деле «Бас против Тинги» [182] Верховный суд расценил акт об отмене как один из комплекса актов, объявляющих «публичную войну» Французской Республике.

ПРЕКРАЩЕНИЕ ДЕЙСТВИЯ ДОГОВОРОВ ПОСРЕДСТВОМ УВЕДОМЛЕНИЯ

Первый прецедент в вопросе прекращения действия договоров посредством уведомления имел место в 1846 году, когда совместной резолюцией от 27 апреля Конгресс уполномочил Президента по своему усмотрению уведомить британское правительство о расторжении Конвенции от 6 августа 1827 года относительно совместного владения территорией Орегон. Поскольку сам Президент запросил принятие этой резолюции, данный эпизод подтверждает теорию о том, что международные конвенции, участником которых являются Соединенные Штаты, даже те, которые могут быть прекращены по уведомлению, расторгаются исключительно актом Конгресса [183]. Впоследствии Конгресс неоднократно принимал резолюции о денонсации договоров или положений договоров, которые по своим собственным условиям могли быть прекращены путем уведомления, и Президенты обычно исполняли такие резолюции, хотя и не всегда [184]. Согласно Закону Ла Фоллета — Форусета о моряках, утвержденному 4 марта 1915 года [185], Президенту Вильсону предписывалось «в течение девяноста дней после принятия закона направить иностранным правительствам уведомление о том, что те части любых договоров, которые могут противоречить положениям закона, прекратят свое действие по истечении сроков уведомления, предусмотренных в таких договорах», и требуемое уведомление было направлено [186]. Однако когда согласно статье 34 Закона Джонса о торговом флоте 1920 года тот же Президент был уполномочен и обязан в течение девяноста дней направить другим сторонам определенных договоров, нарушаемых законом, уведомление об их прекращении, он отказался подчиниться, заявив, что он «не считает указание, содержащееся в статье 34 * * *, осуществлением каких-либо конституционных полномочий, принадлежащих Конгрессу» [187]. Эту же бескомпромиссную позицию продолжили Президенты Гардинг и Кулидж.

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ТОГО, УТРАТИЛ ЛИ ДОГОВОР СИЛУ

В то же время существует четкое судебное признание того, что Президент может без консультаций с Конгрессом правомерно разрешать вопрос о том, утратили ли силу конкретные положения договора. Уместен следующий отрывок из мнения судьи Лертона по делу «Чарлтон против Келли» [188]: «Если позиция Италии представляла собой, как утверждалось, нарушение обязательства по договору, которое в международном праве оправдало бы Соединенные Штаты в денонсации договора как более не обязательного, это автоматически не повлекло за собой такого эффекта. Если Соединенные Штаты решали не объявлять о его аннулировании или не идти на разрыв, договор оставался в силе. Он был оспоримым, а не ничтожным; и если бы Соединенные Штаты предпочли это, они могли бы отказаться от любого нарушения, которое, по их мнению, имело место, и выполнять собственное обязательство так, как если бы такого нарушения не было. * * * Тот факт, что политическая ветвь власти признает договорное обязательство все еще существующим, подтверждается ее действиями в данном деле. * * * Поскольку исполнительный департамент таким образом предпочел отказаться от любого права освободиться от обязательства выдать собственных граждан, прямой обязанностью этого суда является признание обязательства выдать апеллянта в качестве обязательства, налагаемого договором как высшим законом страны и служащего основанием для выдачи ордена на экстрадицию» [189]. Точно так же именно политические ведомства в первую очередь должны определять, пережили ли определенные положения договора войну, в ходе которой другое договаривающееся государство перестало существовать как член международного сообщества [190].

СТАТУС ДОГОВОРА КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ ВОПРОС

В целом представляется, что подавляющее большинство как законодательной практики, так и мнений исполнительной власти подтверждает тезис о том, что право на окончательное прекращение международных соглашений, участником которых являются Соединенные Штаты, принадлежит в качестве прерогативы суверенитета одному лишь Конгрессу, однако Президент в рамках своей функции толкования договоров в целях их обеспечения исполнением иногда может авторитетно устанавливать, было ли договорное соглашение с другой державой нарушено последней и является ли оно по этой причине более обязательным для Соединенных Штатов [191]. Во всяком случае, очевидно, что любые подобные вопросы, возникающие в отношении договора, носят политический характер и не будут разрешаться судами. По словам судьи Кертиса в деле «Тейлор против Мортона» [192]: «Не является «судебным вопросом, был ли договор с иностранным сувереном нарушен им; было ли встречное удовлетворение по конкретному положению договора добровольно отозвано одной из сторон, так что оно более не является обязательным для другой; дали ли взгляды и действия иностранного суверена, проявившиеся через его представителя, достаточные основания для политических ведомств нашего правительства воздержаться от исполнения обещания, содержащегося в договоре, или действовать в прямом противоречии с таким обещанием. * * * Эти полномочия не были доверены народом судебной власти, у которой нет подходящих средств для их осуществления; они возложены на исполнительную и законодательную ветви власти нашего правительства. Они относятся к дипломатии и законодательству, а не к применению действующих законов. И отсюда с неизбежностью следует, что если они отрицаются за Конгрессом и Исполнительной властью при осуществлении их законодательной власти, их нельзя обнаружить нигде в нашей системе правления». Высказывания председателя Верховного суда Маршалла в деле «Фостер против Нилсона» [193] сводятся к тому же.

ДОГОВОРЫ И ОГОВОРКА О НЕОБХОДИМОСТИ И НАДЛЕЖАЩЕМ ИСПОЛНЕНИИ

Какое полномочие или какие полномочия осуществляет Конгресс, когда он принимает законодательные акты в целях претворения в жизнь договоров Соединенных Штатов? Когда предмет договора подпадает под сферу полномочий Конгресса, перечисленных в Конституции (тех, что указаны в первых 17 пунктах раздела 8 статьи I Конституции), он реализует именно эти полномочия, претворяя такой договор в жизнь. Но если договор касается предмета, регулирование которого обычно относится к компетенции штатов, либо предмета, подпадающего под национальную юрисдикцию в силу своего международного характера, тогда прибегают к оговорке о необходимости и надлежащем исполнении. Так, сам по себе Конгресс не обладал бы полномочиями наделять судебными полномочиями иностранных консулов в Соединенных Штатах, однако договорная власть может сделать это и делала это неоднократно, и Конгресс дополнил эти договоры соответствующим законодательством [194]. С другой стороны, Конгресс не мог бы сам по себе наделить судебной властью американских консулов за рубежом для осуществления там юрисдикции над американскими гражданами, однако договорная власть может сделать это и делает, а Конгресс принял законодательство, совершенствующее такие соглашения, и подобное законодательство получило судебную поддержку [195]. Далее, Конгресс сам по себе не мог бы предусмотреть экстрадицию беглецов от правосудия, но договорная власть может это делать и делала десятки раз, и Конгресс принял законы, претворяющие в жизнь наши договоры об экстрадиции [196]. Кроме того, Конгресс обычно не может криминализировать частные акты насилия внутри штата, но он может наказывать за такие акты, если они лишают иностранцев их прав по договору [197]. Ссылаясь на подобное законодательство, Суд указал: «Полномочие Конгресса принимать все законы, необходимые и надлежащие для приведения в исполнение как полномочий, перечисленных в разделе 8 статьи I Конституции, так и всех других полномочий, возложенных на Правительство Соединенных Штатов либо на любой Департамент или его должностных лиц, включает в себя право принимать законодательство, подходящее для придания эффективности любым положениям, которые Президент с согласия и по совету Сената правомочен включать в договор с иностранной державой» [198]. Одним словом, договорная власть не может претендовать на изменение Конституции путем добавления новых пунктов к перечню перечисленных полномочий Конгресса, однако после ее реализации следствием зачастую становится то, что она предоставляет Конгрессу возможность принимать меры, которые независимо от договора Конгресс принимать не был бы уполномочен; и единственный вопрос, который может быть поставлен в отношении таких мер, заключается в том, являются ли они «необходимыми и надлежащими» мерами для введения соответствующего договора в действие. Данный вопрос более подробно рассматривается в следующем разделе.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПРЕДЕЛА ДОГОВОРОИЗДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ; ДЕЛО «МИССУРИ ПРОТИВ ХОЛЛАНДА»

Поскольку наша система теоретически выступает против сосредоточения где-либо в структуре власти неограниченных полномочий, перед Судом неоднократно ставился вопрос о масштабах этой исключительной власти, в связи с чем Суд порой использовал формулировки, туманно намекающие на ограничения, как, например, в следующем отрывке из мнения судьи Филда от имени Суда по делу «Жефруа против Риггза» [199], рассмотренному в 1890 году: «Договорная власть, как она выражена в Конституции, по своим условиям не ограничена ничем, кроме тех запретов, которые содержатся в этом акте в отношении действий правительства или его ведомств, а также тех ограничений, которые проистекают из природы самого правительства и правительств штатов. Нельзя утверждать, что она простирается до такой степени, чтобы санкционировать то, что запрещено Конституцией, либо изменять характер правительства или одного из штатов, либо уступать какую-либо часть территории последних без их согласия. * * * Но за этими исключениями мы не усматриваем никаких пределов для вопросов, которые могут урегулироваться в отношении любого предмета, должным образом являющегося предметом переговоров с иностранным государством» [200]. Тем не менее фактом остается то, что Суд никогда не признавал неконституционным ни один договор Соединенных Штатов или какое-либо из его положений. Наиболее настойчиво выдвигаемым доводом в пользу ограничения полномочий по заключению договоров было утверждение о том, что они не должны вторгаться в определенные резервированные полномочия штатов. Учитывая категоричные формулировки оговорки о верховенстве, едва ли удивительно, что этот аргумент не возобладал [201]. Тем не менее Суд был вынужден ответить на него сравнительно недавно — в 1923 году. Это произошло в деле «Миссури против Холланда» [202], в котором Суд поддержал договор между Соединенными Штатами и Великобританией, предусматривающий взаимную защиту перелетных птиц, совершающих сезонные перелеты из Канады в США и обратно, а также принятый во исполнение этого договора акт Конгресса, который уполномочил Министерство сельского хозяйства разрабатывать правила регулирования охоты на таких птиц с соблюдением санкций, установленных законом. В ответ на возражение о том, что договор и реализующее его законодательство нарушают признанное полицейское право штата в сфере охраны дичи в пределах его границ, судья Холмс от имени Суда заявил: «Акты Конгресса являются высшим законом страны только тогда, когда они издаются во исполнение Конституции, в то время как договоры объявляются таковыми, когда они заключаются под авторитетом Соединенных Штатов. Остается открытым вопрос, означает ли авторитет Соединенных Штатов что-либо большее, чем официальные акты, предписанные для заключения конвенции. Мы не имеем в виду, что у договорной власти нет никаких ограничений; но они должны определяться иначе. Очевидно, что могут существовать вопросы острейшей необходимости для национального благополучия, с которыми не может справиться акт Конгресса, но с которыми может справиться договор, за которым следует такой акт, и нельзя легкомысленно полагать, что в вопросах, требующих общегосударственных действий, «власть, которая должна принадлежать любому цивилизованному правительству и где-то в нем корениться», отсутствует (Эндрюс против Эндрюса, 188 U.S. 14, 33 (1903)). То, что было сказано в том деле в отношении полномочий штатов, с равной силой относится и к полномочиям государства в тех случаях, когда штаты по отдельности не способны действовать. * * * Рассматриваемый договор не противоречит никаким запретительным положениям, содержащимся в Конституции. Единственный вопрос заключается в том, запрещен ли он каким-то невидимым излучением общих формулировок Десятой поправки. Мы должны учитывать, чем стала эта страна, решая, что эта поправка зарезервировала» [203]. И далее: «Здесь затрагивается общегосударственный интерес едва ли не первостепенной важности. Он может быть защищен только общегосударственными действиями во взаимодействии с другой державой. Предмет лишь временно находится на территории штата и не имеет в нем постоянной среды обитания. Если бы не договор и статут, вскоре могло бы не остаться птиц, с которыми могли бы иметь дело какие-либо державы. Мы не усматриваем в Конституции ничего, что заставляло бы Правительство бездействовать, пока источник продовольствия перекрывается, а защитники наших лесов и посевов уничтожаются. Недостаточно полагаться на штаты. Такая надежда тщетна, а если бы дело обстояло иначе, вопрос заключается в том, запрещено ли Соединенным Штатам действовать. Мы придерживаемся мнения, что договор и статут должны быть поддержаны» [204].

Позднее утверждение судьи Сазерленда в деле «Кертисс-Райт» [205] о том, что полномочия «объявлять войну и вести ее, заключать мир, заключать договоры» и т. д. принадлежат «Федеральному правительству как необходимые сопутствующие элементы национальной принадлежности», оставляет еще меньше места для концепции ограниченной договорной власти, что, собственно, следует и из его дальнейшего утверждения о том, что «как член сообщества наций право и полномочия Соединенных Штатов * * * равны правам и полномочиям других членов международного сообщества» [206]. Безусловно, в Конституции существуют конкретные ограничения в пользу частных прав, которые «затрагивают корни» всей власти. Но к ним не относятся резервированные полномочия штатов; и они также не сужают возможности Федерального правительства в выборе вопросов, по которым оно может заключать договоры с другими правительствами [207].

ИНДЕЙСКИЕ ДОГОВОРЫ

В ранних делах «Чероки против Грузии» [208] и «Вустер против Грузии» [209] Суд устами председателя Верховного суда Маршалла постановил: во-первых, что нация чероки не является иностранным государством в значении того положения Конституции, которое распространяет судебную власть Соединенных Штатов на споры «между штатом или гражданами оного и иностранными государствами, гражданами или подданными»; во-вторых, что: «Конституция, объявив уже заключенные договоры, равно как и те, что будут заключены, высшим законом страны, восприняла и санкционировала предыдущие договоры с индейскими нациями и, следовательно, признает их ранг среди тех держав, которые способны заключать договоры. Слова «договор» и «нация» — это слова нашего собственного языка, выбранные нами в ходе наших дипломатических и законодательных процедур, каждое из которых имеет определенное и хорошо понимаемое значение. Мы применили их к индейцам так же, как применили к другим нациям земли. Они применяются ко всем в одинаковом смысле» [210].

Последующие дела закрепили, что полномочия заключать договоры с индейскими племенами были соразмерны полномочиям заключать договоры с иностранными государствами [211]; что штаты были некомпетентны вмешиваться в права, созданные такими договорами [212]; что до тех пор, пока Соединенные Штаты признавали национальный характер племени, его члены находились под защитой договоров и законов Конгресса, а их имущество было освобождено от налогообложения со стороны штата [213]; что положение индейского договора о том, что законы, запрещающие ввоз спиртных напитков на индейские территории, действуют без издания дополнительного законодательства и являются обязательными для судов, хотя территория и находилась в пределах организованного округа штата [214]; что акт Конгресса, противоречащий предшествующему индейскому договору, отменяет его [215].

Современный статус индейских договоров

Сегодня индейские договоры — это закрытая глава в летописи конституционного права. Посредством оговорки, включенной в Закон об ассигнованиях на нужды индейцев от 3 марта 1871 года, было предусмотрено следующее: «Отныне ни одна индейская нация или племя в пределах территории Соединенных Штатов не должны признаваться или рассматриваться в качестве независимой нации, племени или державы, с которыми Соединенные Штаты могут заключать договоры: при этом далее установлено, что ничто из содержащегося в настоящем документе не должно толковаться как аннулирование или умаление обязательств по любому договору, ранее законным образом заключенному и ратифицированному с любой такой индейской нацией или племенем» [216]. Впоследствии полномочия Конгресса по отмене или изменению племенных прав, ранее предоставленных по договору, неизменно поддерживались судами. Так, было признано, что принятие Вайоминга в качестве штата аннулирует в соответствующей части договор, гарантирующий определенным индейцам право охотиться на незанятых землях Соединенных Штатов до тех пор, пока на них можно обнаружить дичь, и переводит вопросы охоты индейцев в сферу полицейского права штата [217]. Аналогичным образом были признаны действительными статуты, изменяющие права членов племени на общинные земли [218], предоставляющие право проезда для железной дороги через земли, уступленные по договору индейскому племени [219], или распространяющие действие налогового законодательства в отношении алкоголя и табака на индейские территории вопреки существовавшему ранее по договору освобождению от налогов [220]. С другой стороны, когда конкретные имущественные права были предоставлены отдельным индейцам либо по договору, либо на основании акта Конгресса, они защищаются Конституцией в той же степени и таким же образом, как и частные права других резидентов или граждан Соединенных Штатов. Следовательно, было признано, что определенные индейцы — получатели наделов по соглашению, согласно которому в качестве частичного встречного удовлетворения за отказ от всех притязаний на имущество племени они должны были получить в индивидуальную собственность земельные наделы, не подлежащие налогообложению в течение определенного периода, приобрели приобретенные права на освобождение от налогообложения штата, защищаемые Пятой поправкой от отмены Конгрессом [221].

Международные соглашения без одобрения Сената

Способность Соединенных Штатов вступать в соглашения с другими нациями не исчерпывается договорной властью. Конституция признает различие между «договорами» и «соглашениями» или «компактами», но не указывает, в чем именно заключается эта разница; а то различие, которое некогда могло существовать, в последние десятилетия было существенно стерто на практике. Полномочия Президента вступать в соглашения или компакты с другими правительствами без консультаций с Сенатом должны возводиться к его полномочиям как органа внешних связей и главнокомандующего. Более того, с давних пор Конгресс уполномочивал заключать исполнительные соглашения в сфере своих полномочий: почтовые соглашения, соглашения о товарных знаках и авторских правах, взаимные торговые соглашения. Исполнительные соглашения также могут проистекать из договоров [222].

ОБЫЧНЫЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Многие виды исполнительных соглашений составляют обычную повседневную рутину дипломатического аппарата. Среди них такие, которые касаются незначительных территориальных корректировок, исправления границ, охраны границ, регулирования рыболовных прав, частных имущественных претензий к другому правительству или его гражданам — по выражению Стори, «чисто частных прав суверенитета» [223]. Крандалл приводит множество подобных соглашений, заключенных с другими правительствами по уполномочию Президента [224]. Такие соглашения обычно направлены на конкретные и сравнительно мелкие споры, и в результате их урегулирования действие таковых перестает действовать ipso facto. Существуют также такие освященные веками дипломатические инструменты, как «протокол», знаменующий собой этап переговоров по договору, и modus vivendi, призванный служить временной заменой такового. Исполнительные соглашения приобретают конституционное значение, когда они образуют определяющий фактор будущей внешней политики и, следовательно, судьбы страны. В последние десятилетия, в частности вследствие нашего участия во Второй мировой войне и погружения в условия международной напряженности, царившие как до, так и после этой войны, Президенты заключали с другими правительствами соглашения, некоторые из которых приближались к временным союзам. Однако нельзя справедливо утверждать, что, поступая таким образом, они действовали без серьезной поддержки со стороны прецедентов.

НОРМОТВОРЧЕСКИЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ

Ранним примером заключения исполнительного договора было соглашение, посредством которого Президент Монро в 1817 году осуществил ограничение вооружений на Великих озерах. Договоренность была достигнута путем обмена нотами, который почти год спустя был представлен на рассмотрение Сената с вопросом о том, входит ли это в компетенцию Президента или требуются совет и согласие Сената. Сенат одобрил соглашение необходимым большинством в две трети голосов, и оно было незамедлительно провозглашено Президентом без формального обмена ратификационными грамотами [225]. Родственной разновидностью, во многом обязанной полномочиям Президента как главнокомандующего, стала серия соглашений, заключенных с Мексикой в период с 1882 по 1896 год и предоставлявших каждой стране право преследовать мародерствующих индейцев через общую границу [226]. Комментируя подобное соглашение, Суд с некоторым сомнением заметил: «Хотя ни один акт Конгресса не уполномочивает исполнительный орган разрешать допуск иностранных войск, полномочие давать такое разрешение без законодательного одобрения, вероятно, предполагалось исходя из власти Президента как главнокомандующего вооруженными силами и военно-морским флотом Соединенных Штатов. Однако можно сомневаться в том, может ли такое полномочие распространяться на задержание дезертиров [с иностранных судов] при отсутствии однозначного законодательства на этот счет» [227]. Судья Грей и еще три судьи придерживались мнения, что такие действия Президента должны основываться на явно выраженном договоре или статуте [228].

ВКЛАД ПРЕЗИДЕНТА МКИНЛИ

Заметное расширение президентских полномочий в этой сфере впервые проявилось в период администрации Президента Маккинли. В самом начале войны с Испанией Президент объявил, что Соединенные Штаты будут считать себя связанными на время войны тремя последними принципами Парижской декларации — курс, который, как отмечает профессор Райт, «несомненно, во многом послужит утверждению этих трех принципов в качестве норм международного права, обязательных для Соединенных Штатов в будущих войнах» [229]. Военные действия с Испанией завершились в августе 1898 года перемирием, условия которого во многом определили последующий мирный договор [230], точно так же как Перемирие от 11 ноября 1918 года в значительной мере определило условия окончательного мира с Германией в 1918 году. Именно Президент Маккинли в 1900 году, опираясь исключительно на собственную власть главнокомандующего, направил сухопутные силы численностью 5000 человек и военно-морские силы для содействия аналогичным контингентам других держав в освобождении дипломатических миссий в Пекине от осады боксеров; а год спустя, вновь не консультируясь ни с Конгрессом, ни с Сенатом, принял от имени Соединенных Штатов Протокол о боксерской контрибуции между Китаем и интервенирующими державами [231]. Комментируя пекинский протокол, Уиллоуби одобрительно цитирует следующее замечание: «Этот случай интересен тем, что он показывает, как сила обстоятельств заставила нас перенять европейскую практику в отношении международного соглашения, которое, помимо вопроса о контрибуции, ночилось почти исключительно к числу политических по своему характеру. * * * Чисто политические договоры в рамках конституционной практики в Европе обычно заключаются одной исполнительной властью. Однако ситуация в Китае вполне оправдывала решение Президента Маккинли не представлять протокол на рассмотрение Сената. Удаленность Пекина, соперничество между союзниками и изменчивая увертливая тактика китайского правительства сделали бы невозможным что-либо иное, кроме соглашения на месте» [232].

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ, ЗАТРАГИВАЮЩИЕ ОТНОШЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ

Именно в этот период Джон Хэй в качестве государственного секретаря при Маккинли выступил с инициативой проведения политики «открытых дверей» посредством нот Великобритании, Германии и России, за которыми вскоре последовал аналогичный демарш в отношении Франции, Италии и Японии. По существу, в них содержался призыв к адресатам официально заявить, что они не будут стремиться к расширению своих интересов в Китае за счет кого-либо из остальных; и все они ответили благожелательно [233]. Затем в 1905 году первый Рузвельт, стремясь прийти к дипломатическому взаимопониманию с Японией, инициировал обмен мнениями между военным министром Тафтом, находившимся тогда на Дальнем Востоке, и графом Кацурой, что вылилось в секретный договор, согласно которому администрация Рузвельта дала согласие на установление Японией военного протектората в Корее [234]. Три года спустя государственный секретарь Рут и японский посол в Вашингтоне заключили Соглашение Рута — Такахиры о поддержании статус-кво в Тихоокеанском регионе и сохранении принципа равных возможностей для торговли и промышленности в Китае [235]. Между тем в 1907 году в рамках «джентльменского соглашения» правительство микадо согласилось ограничить эмиграцию японских подданых в Соединенные Штаты, тем самым избавив вашингтонское руководство от необходимости принимать меры, которые обошлись бы Японии потерей лица. Финальным аккордом в этой серии исполнительных соглашений, касающихся американских отношений на Дальнем Востоке и с ним, стало порождение дипломатии Президента Вильсона. Речь идет о Соглашении Лансинга — Исии, оформленном в виде обмена письмами от 2 ноября 1917 года, согласно которому Соединенные Штаты признали «особые интересы» Японии в Китае, а Япония согласилась с принципом открытых дверей в этой стране [236].

МЕЖДУНАРОДНОПРАВОВОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ СОГЛАШЕНИЙ

Естественным образом возникает вопрос: какого рода обязательства налагает на Соединенные Штаты соглашение описанного выше характера? Этот вопрос был задан самому госсекретарю Лансингу в 1918 году членом Комитета по иностранным делам: «Имеет ли так называемое Соглашение Лансинга — Исии какую-либо обязывающую силу для этой страны?», на что последовал ответ, что таковой оно не имеет; что это всего лишь декларация американской политики на тот срок, пока Президент или Государственный департамент сочтут нужным ее продолжать [237]. Фактически потребовалась Вашингтонская конференция 1921 года, два торжественных договора и обмен нотами, чтобы избавиться от него; в то время как «джентльменское соглашение», заключенное в 1907 году, было окончательно прекращено по истечении семнадцати лет лишь актом Конгресса [238]. То, что исполнительные соглашения иногда признаются судами, отмечалось ранее. Этот вопрос более подробно рассматривается непосредственно ниже.

ЛИТВИНОВСКОЕ СОГЛАШЕНИЕ 1933 ГОДА

Исполнительное соглашение достигло своего наивысшего развития в качестве инструмента внешней политики при Президенте Франклине Д. Рузвельте, порой даже угрожая заменить собой договорную власть — пусть не формально, но фактически — в качестве определяющего элемента в сфере внешней политики. Первое серьезное использование г-ном Рузвельтом механизма исполнительного соглашения приняло форму обмена нотами 16 ноября 1933 года с Максимом М. Литвиновым, народным комиссаром по иностранным делам, в соответствии с которым американское признание было распространено на Союз Советских Социалистических Республик в обмен на определенные заверения, первым из которых было обещание удерживать любых лиц или организации «находящихся под ее прямым или косвенным контролем, * * *, от любых явных или скрытых действий, способных каким бы то ни было образом нанести ущерб спокойствию, процветанию, порядку или безопасности Соединенных Штатов в целом или любой их части, * * *» [239].

Соединенные Штаты против Бельмонта

Литвиновское соглашение также примечательно тем, что породило два дела, которые предоставили Суду возможность оценить исполнительное соглашение с точки зрения конституционного права. Более ранним из них было дело «Соединенные Штаты против Бельмонта» [240], разрешенное в 1937 году. Предметом спора являлся вопрос о том, был ли окружной суд Соединенных Штатов свободен отклонить иск Соединенных Штатов как правопреемника советского правительства о взыскании денежных средств, некогда принадлежавших российской металлургической корпорации, активы которой были экспроприированы советским правительством. Суд устами судьи Сазерленда ответил на этот вопрос отрицательно. Действия Президента по признанию советского правительства и сопутствующие соглашения, по словам судьи, представляли собой международный компакт, вступать в который Президент «как единственный орган» международных отношений Соединенных Штатов был уполномочен без консультаций с Сенатом. Законы и политика штатов также не играли никакой роли в подобной ситуации; ибо хотя верховенство договоров устанавливается Конституцией в прямо выраженных терминах, то же правило действует «в отношении всех международных компактов и соглашений в силу того самого факта, что вся полнота власти над международными делами принадлежит Национальному правительству и не является и не может быть предметом какого-либо ограничения или вмешательства со стороны отдельных штатов» [241].

Соединенные Штаты против Пинка; национальное верховенство

В деле «Соединенные Штаты против Пинка» [242], рассмотренном пять лет спустя, эта же аргументация была повторена с дополнительным акцентом. Возникший здесь вопрос заключался в том, имели ли Соединенные Штаты право на основании Исполнительного соглашения 1933 года истребовать активы нью-йоркского филиала российской страховой компании. Компания утверждала, что декреты о конфискации Советского Правительства не распространялись на ее имущество в Нью-Йорке и не могли распространяться без противоречия с Конституцией Соединенных Штатов и Конституцией Нью-Йорка. Суд устами судьи Дугласа отбросил эти аргументы. Официальная декларация самого российского правительства урегулировала вопрос об экстерриториальном действии российского декрета о национализации и была обязательной для американских судов. Полномочие устранять такие препятствия для полноценного признания, как урегулирование претензий наших граждан, являлось «скромным подразумеваемым полномочием Президента, который выступает в качестве «единственного органа Федерального правительства в сфере международных отношений» * * * Политическое ведомство сочло, что полное признание Советского Правительства требует урегулирования остающихся нерешенными проблем, включая претензии наших граждан. * * * Мы узурпировали бы исполнительную функцию, если бы постановили, что это решение не является окончательным и обязательным для судов. «Все конституционные акты власти, будь то в исполнительном или судебном департаменте, имеют столько же юридической силы и обязательны, исходи они от законодательного органа, * * *» [243] * * * Разумеется, верно и то, что даже договоры с иностранными государствами будут толковаться предельно тщательно, дабы не умалять авторитет и юрисдикцию штатов этого государства, если только это не является явно необходимым для реализации национальной политики [244]. Но законы штатов должны уступать место, когда они противоречат политике или положениям договора либо международного компакта или соглашения либо подрывают их [245]. Тогда право штата отказывать в принудительном исполнении прав, основанных на иностранном законе и противоречащих публичному порядку суда * * * должно уступить перед высшей федеральной политикой, подтверждаемой договором или международным компактом либо соглашением [246]. * * * Действия Нью-Йорка в данном деле по существу сводятся к неприятию части политики, лежащей в основе признания нашей нацией Советской России. Подобные полномочия не предоставляются штату в нашей конституционной системе. Допущение этого означало бы санкционирование опасного посягательства на федеральные полномочия. Ибо это «поставило бы под угрозу дружественные отношения между правительствами и нарушило бы мир между нациями» [247]. * * * Это привело бы к нарушению того равновесия в наших внешних связях, к установлению которого усердно стремились политические ведомства нашего национального правительства. * * * Ни один штат не может переписывать нашу внешнюю политику в угоду своей внутренней политике. Полномочия в отношении внешних дел не разделяются со штатами; они принадлежат исключительно национальному правительству. Они не должны осуществляться так, чтобы соответствовать законам или политике штатов, выражены ли они в конституциях, статутах или судебных постановлениях. И политика штатов становится совершенно нерелевантной для судебного разбирательства, когда Соединенные Штаты, действуя в пределах своей конституционной сферы, добиваются принудительного осуществления своей внешней политики в судах». И хотя «иностранцы наравне с гражданами имеют право на защиту Пятой поправки», эта поправка не препятствовала Федеральному правительству «обеспечить для себя и наших граждан приоритет [перед] кредиторами, являющимися гражданами иностранных государств, чьи претензии возникли за рубежом» [248].

THE HULL-LOTHIAN AGREEMENT, 1940

Падение Франции в июне 1940 года побудило Президента Рузвельта заключить летом того же года два исполнительных соглашения, совокупный эффект которых заключался в трансформации роли Соединенных Штатов от позиции строгого нейтралитета по отношению к развернувшейся в Европе войне до полувоенного положения. Первое из этих соглашений было заключено с Канадой и предусматривало незамедлительное создание двумя странами Постоянного смежного совета по обороне, который должен был «рассматривать в широком смысле оборону северной половины Западного полушария» [249]. Второе и более важное соглашение — это Соглашение Халла — Лотиана от 2 сентября 1940 года, в соответствии с которым в обмен на предоставление ему в аренду сроком на девяносто лет определенных участков под военно-морские базы в британской части Западной Атлантики наше Правительство передало британскому Правительству пятьдесят устаревших эсминцев, которые были недавно отремонтированы и вновь введены в строй [250]. Эта сделка, как она была обоснована в заключении Генерального прокурора, сводилась к заявлению о праве Президента в качестве главнокомандующего и органа внешних связей распоряжаться имуществом Соединенных Штатов, хотя единственное полномочие делать это, упоминаемое в Конституцией, — это полномочие, возлагаемое ею на Конгресс [251].

9 апреля 1941 года Государственный департамент, принимая во внимание тот факт, что Германия 9 апреля 1940 года оккупировала Данию, заключил исполнительное соглашение с датским посланником в Вашингтоне, в силу которого Соединенные Штаты приобрели право оккупировать Гренландию на время войны в оборонительных целях [252].

СОГЛАШЕНИЯ ВОЕННОГО ВРЕМЕНИ

Очевидно, что послевоенная дипломатия Соединенных Штатов испытывала огромное влияние таких исполнительных соглашений, как те, что ассоциируются с Каиром, Тегераном, Мальтой и Потсдамом [253]. Таким образом, в эпоху, когда нестабильность международных отношений препятствовала успешным усилиям по заключению договоров, исполнительное соглашение стало главным инструментом президентской инициативы в сфере внешних связей. Сигнализируют ли Устав Организации Объединенных Наций и Атлантический пакт о конце этой эпохи, несомненно, выяснится в надлежащее время.

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ ПО УПОЛНОМОЧИЮ КОНГРЕССА

«Первое известное использование исполнительного соглашения в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов, — пишет д-р Макклюр, — было связано с развитием международного сообщения посредством почтовой службы. Второй Конгресс при учреждении Почтового ведомства, вопросы которого до того решались посредством ежегодно продлеваемого законодательства, постановил, что «генеральный почтмейстер может заключать соглашения с почтмейстерами в любой зарубежной стране о взаимном приеме и доставке писем и пакетов через почтовые отделения». Далее было предусмотрено, что этот акт от 20 февраля 1792 года должен «действовать в течение двух лет, начиная с * * * первого июня следующего года, и не дольше»» [254].

Соглашения о взаимной торговле

Согласно более позднему законодательству были санкционированы исполнительные соглашения — или акты, являвшиеся таковыми по своему эффекту, — посредством которых американские патенты, авторские права и товарные знаки получили защиту за рубежом в обмен на аналогичную защиту Соединенными Штатами схожих прав иностранного происхождения [255]. Но самым обильным источником исполнительных соглашений стало законодательство, заложившее основу для соглашений о взаимной торговле с другими странами [256]. Кульминационным актом этого рода стал закон от 12 июня 1934 года, который, в частности, предусматривал следующее: «* * * Президент, всякий раз когда он устанавливает в качестве факта, что любые существующие пошлины или другие импортные ограничения Соединенных Штатов или какого-либо иностранного государства чрезмерно обременяют и ограничивают внешнюю торговлю Соединенных Штатов и что вышеуказанная цель будет продвигаться указанными ниже средствами, уполномочен время от времени: «(1) Вступать в соглашения о внешней торговле с иностранными правительствами или их органами»; и «(2) Провозглашать такие изменения существующих пошлин и других импортных ограничений либо такие дополнительные импортные ограничения, либо такое сохранение — на минимальные периоды — существующего таможенного или акцизного режима в отношении любого товара, охватываемого соглашениями о внешней торговле, которые требуются или являются уместными для выполнения любого соглашения о внешней торговле, в которое Президент вступил на основании настоящего документа. Никакие прокламации не должны издаваться с целью увеличения или уменьшения любой существующей ставки пошлины более чем на 50 процентов или перевода любого товара между обложенными пошлиной и свободными от пошлин перечнями»» [257]. Этот закон, возобновляемый каждые три года, действует и по сей день, и на его основе было заключено множество торговых соглашений бывшим госсекретарем Халлом.

Конституционность торговых соглашений

В деле «Филд против Кларка» [258], разрешенном в 1892 году, данный вид законодательства был признан правомерным вопреки возражению о том, что он представляет собой попытку неконституционного делегирования «как законодательной власти, так и полномочий по заключению договоров». Первое возражение Суд встретил масштабным обзором аналогичного законодательства с момента инаугурации правительства по Конституции. Второе возражение было преодолено заявлением суда о том, что «сказанное в равной степени применимо к возражению о том, что третий раздел акта наделяет Президента полномочиями по заключению договоров. Суд придерживается мнения, что третий раздел закона от 1 октября 1890 года не подвержен возражению в том, что он передает законодательную власть и власть по заключению договоров Президенту» [259]. Хотя двое судей были не согласны, этот вопрос больше никогда не поднимался. Тем не менее в деле «Альтман и Ко. против Соединенных Штатов» [260], рассмотренном двадцать лет спустя, было принято решение по сопутствующему вопросу. Заключался он в том, охватывал ли акт Конгресса, предоставивший федеральным судам апелляционной инстанции юрисдикцию по делам, в которых «действительность или толкование какого-либо договора * * * ставились под сомнение», дело с участием торгового соглашения, заключенного под эгидой Закона о тарифах 1897 года. Суд заявил: «Хотя, возможно, и верно то, что данное коммерческое соглашение, заключенное на основании § 3 Закона о тарифах 1897 года, не являлось договором, обладающим достоинством документа, требующего ратификации Сенатом Соединенных Штатов, оно представляло собой международный компакт, согласованный между представителями двух суверенных наций, заключенный от имени и в интересах договаривающихся стран, затрагивающий важные коммерческие отношения между этими двумя странами и провозглашенный Президентом. Если это технически и не являлся договор, требующий ратификации, тем не менее это был компакт, санкционированный Конгрессом Соединенных Штатов, согласованный и провозглашенный под авторитетом его Президента. Мы полагаем, что такой компакт является договором по смыслу Акта о судах апелляционной инстанции, и когда его толкование напрямую затрагивается, как в данном случае, возникает право на пересмотр дела путем прямой апелляции в этот суд» [261].