«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

В случае, если Конгресс не предпримет никаких действий и эти действия не будут адекватными, я приму на себя ответственность и буду действовать.

Одновременно со стабилизацией цен на сельскохозяйственную продукцию заработная плата также может быть и будет стабилизирована. Это я сделаю.

Президент обладает полномочиями в соответствии с Конституцией и актами Конгресса принимать меры, необходимые для предотвращения катастрофы, которая помешала бы победе в войне.

Я уделил самое глубокое внимание вопросу решения этой проблемы без дальнейшего обращения к Конгрессу. Однако я решил по этому жизненно важному вопросу проконсультироваться с Конгрессом. * * *

Американский народ может быть уверен, что я буду использовать свои полномочия с полным осознанием своей ответственности перед Конституцией и перед моей страной. Американский народ также может быть уверен, что я не буду колеблется использовать каждое предоставленное мне полномочие для достижения разгрома наших врагов в любой части мира, где наша собственная безопасность требует такого разгрома.

Когда война будет выиграна, полномочия, на основании которых я действую, автоматически возвращаются народу, которому они принадлежат» [60].

ПРЕЗИДЕНТСКИЕ ВОЕННЫЕ ВЕДОМСТВА

Хотя исполнение Конгрессом требований Президента сделало излишними усилия с его стороны по внесению поправок в Закон о контроле цен, существовали и другие вопросы, по которым он неоднократно предпринимал действия в пределах нормальной сферы полномочий Конгресса — не только во время войны, но в некоторых случаях и до нее. Так, осуществляя как полномочия, на которые он претендовал как Главнокомандующий, так и те, которые Конгресс предоставил ему для преодоления кризиса, г-н Рузвельт задействовал новые чрезвычайные ведоства, созданные им самим и подотчетные непосредственно ему, а не устоявшиеся министерства или существующие независимые регулирующие органы. Старейшим из всех этих президентских ведомств было Управление по управлению в условиях чрезвычайных ситуаций (OEM), созданное исполнительным указом от 25 мая 1940 года. Другими были Управление экономической войны (BEW), Национальное жилищное управление (NHA), Национальный военный совет по труду (NWLB) или короче (WLB), Управление цензуры (OC), Управление гражданской обороны (OCD), Управление оборонного транспорта (ODT), Управление фактов и цифр (OFF), впоследствии влитое в Управление военной информации (OWI), Управление военного производства (WPB), сменившее прежнее Управление оборонного производства (OPM), Комиссия по трудовым ресурсам военного времени (WMC) и т. д. Ранее существовало Управление по регулированию цен и обеспечению гражданского населения (OPACS), но оно было заменено в соответствии с Законом об аварийном контроле цен от 30 января 1942 года на OPA. Позже исполнительным указом было создано OWI, равно как и Управление экономической стабилизации (OES). Управление военной мобилизации и реконверсии (OWMR), одно из последних появившихся военных ведомств, было учреждено Законом о военной мобилизации и реконверсии от 3 октября 1944 года [61].

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТСКИХ ВЕДОМСТВ

Вопрос о правовом статусе президентских ведомств рассматривался в судебном порядке лишь однажды. Это произошло в решении Апелляционного суда Соединенных Штатов по округу Колумбия от июня 1944 года по делу под названием *Группа работодателей грузовых автоперевозок против Национального военного совета по труду* [62], представлявшему собой иск об аннулировании и запрете «предписывающего приказа» Военного совета по труду. Суд отклонил ходатайство о судебном запрете на том основании, что в момент издания директивы любые действия Совета носили «информативный», «в крайнем случае рекомендательный» характер. В обоснование этой точки зрения Суд с одобрением процитировал заявление председателя самого Совета: «Эти приказы в действительности являются лишь декларациями справедливости каждого производственного спора, определяемыми трехсторонним органом, в котором индустрия, труд и общественность разделяют равную ответственность; и обращение Совета направлено на моральное обязательство работодателей и работников соблюдать соглашение о ненападении, не введении локаутов и * * * выполнять директивы трибунала, созданного в соответствии с этим соглашением Главнокомандующим». Ни, продолжал Суд, последующий Закон о военных трудовых спорах не наделил приказы Военного совета по труду какой-либо большей властью, в результате чего они по-прежнему оставались юридически неисполнимыми и не подлежащими судебному пересмотру. Следуя этой теории, Военный совет по труду был не ведомством, обладающим властью, а чисто совещательным органом, подобные которым президенты неоднократно создавали в прошлом без помощи или согласия Конгресса. Сам Конгресс тем не менее как в своих законах об ассигнованиях, так и в ином законодательстве рассматривал президентские ведомства во всех отношениях как учреждения [63].

ЯПОНЦЫ С ЗАПАДНОГО ПОБЕРЕЖЬЯ

On February 19, 1942 the President issued an executive order the essential paragraphs of which read as follows:

«Поскольку успешное ведение войны требует каждой возможной защиты против шпионажа и саботажа в отношении материалов национальной обороны, объектов национальной обороны и коммунальных предприятий национальной обороны * * *

«ТОГО РАДИ ТЕПЕРЬ, в силу полномочий, возложенных на меня как на Президента Соединенных Штатов и Главнокомандующего Армией и Военно-морским флотом, я настоящим уполномочиваю и предписываю Военному секретарю и тем Военным командирам, которых он может время от времени назначать, всякий раз, когда он или любой назначенный Командир сочтет такие действия необходимыми или желательными, определять военные зоны в таких местах и в таком объеме, которые он или соответствующий Военный командир сочтет нужным, из которых любые лица или все лица могут быть исключены и в отношении которых право любого лица въезжать в них, оставаться в них или покидать их подлежит любым ограничениям, которые Военный секретарь или соответствующий Военный командир может наложить по своему усмотрению. Военный секретарь настоящим уполномочивается предоставлять резидентам любой такой зоны, которые исключены из нее, такой транспорт, продовольствие, жилье и другие удобства, которые могут оказаться необходимыми по мнению Военного секретаря или упомянутого Военного командира, и до тех пор, пока не будут приняты иные меры для выполнения цели этого приказа. * * *

«Я настоящим далее уполномочиваю и предписываю всем Исполнительным ведомствам, независимым учреждениям и другим федеральным ведомствам оказывать содействие Военному секретарю или упомянутым Военным командирам в исполнении настоящего Исполнительного указа, включая предоставление медицинской помощи, госпитализации, продовольствия, одежды, транспорта, пользования землей, жилья и других предметов снабжения, оборудования, коммунальных услуг, средств и услуг» [64]. Во исполнение этого указа более 112 000 японских жителей западных штатов, из которых почти двое из каждых трех были гражданами Соединенных Штатов по рождению, в конечном итоге были выселены со своих ферм и из домов и согнаны сначала в временные лагеря, а затем в десять так называемых «центров переселения», расположенных в пустынной местности Калифорнии, Аризоны, Айдахо, Юты, Колорадо и Вайоминга, а также в дельтовых районах Арканзаса.

The Act of March 21, 1942

По-видимому, первоначальным намерением Администрации было обосновывать свои меры по этому вопросу общим принципом военной необходимости и полномочиями Главнокомандующего в военное время. Но прежде чем какие-либо важные действия были предприняты в рамках Исполнительного указа 9066, Конгресс ратифицировал и принял его актом от 21 марта 1942 года [65], которым было объявлено уголовным проступком заведомо осуществлять въезд, оставаться или покидать указанные военные зоны вопреки приказам Военного секретаря или командующего офицера этой зоны. Дела, возникшие впоследствии в результате этого приказа, решались на основании указа в сочетании с актом. Поставленный вопрос, заявил главный судья Стоун от имени Суда, «состоит не в полномочиях Конгресса делегировать Президенту издание Исполнительного указа, а в том, обладают ли Конгресс и Исполнительная власть, действуя во взаимодействии, конституционными * * * [полномочиями] вводить ограничение в виде комендантского часа, на которое здесь жалуются» [66]. На этот вопрос был дан утвердительный ответ, как и на аналогичный вопрос, поднятый позже приказом об изгнании [67].

ПРЕЗИДЕНТСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Наиболее важным сегментом тыла, регулируемым тем, что являлось по сути президентскими декретами, была сфера трудовых отношений. Ровно за шесть месяцев до Перл-Харбора, 7 июня 1941 года, г-н Рузвельт, сославшись на свое провозглашение тринадцатью днями ранее неограниченного чрезвычайного положения, издал Исполнительный указ о реквизиции авиационного завода «Североамериканская авиация» (North American Aviation Plant) в Инглвуде, штат Калифорния, где из-за забастовки производство остановилось. Генеральный директор Джексон оправдывал реквизицию тем, что она вытекает из «"конституционно и неотъемлемо возложенной на Президента обязанности осуществлять свою гражданскую, военную, а также моральную власть для поддержания оборонных усилий Соединенных Штатов в работающем состоянии"», а также «"получить припасы, на которые Конгресс выделил деньги и которые он предписал Президенту получить"» [68]. Последовали и другие реквизиции, и 12 января 1942 года г-н Рузвельт Исполнительным указом 9017 создал Национальный военный совет по труду. «Поскольку, — частично гласил указ, — в силу состояния войны, объявленного существующим совместными резолюциями Конгресса, * * *, национальный интерес требует, чтобы не было никаких перерывов в любой работе, которая способствует эффективному ведению войны; и поскольку в результате конференции представителей труда и промышленности, созванной по призыву Президента 17 декабря 1941 года, было достигнуто соглашение о том, что на время войны не будет никаких забастовок или локаутов, что все трудовые споры должны разрешаться мирными средствами и что должен быть создан Национальный военный совет по труду для мирного урегулирования таких споров. Теперь, следовательно, в силу полномочий, возложенных на меня Конституцией и статутами Соединенных Штатов, настоящим предписывается: 1. Настоящим в Управлении по управлению в условиях чрезвычайных ситуаций создается Национальный военный совет по труду, * * *» [69]. В этой сфере также Конгресс вмешался посредством Закона о военных трудовых спорах от 25 июня 1943 года [70], который, тем не менее, по-прежнему оставлял достаточные основания для президентской деятельности законодательного характера [71].

«САНКЦИИ»

Для реализации своих директив в качестве Главнокомандующего в военное время, и особенно тех, которые он издавал при регулировании трудовых отношений, г-н Рузвельт часто прибегал к «санкциям», которые можно охарактеризовать как пенализации, лишенные законодательного санкционирования. В конечном счете Президент попытался Исполнительным указом 9370 от 16 августа 1943 года поставить санкции в этой сфере на систематическую основу. Этот указ гласил:

(a) Другим ведомствам или агентствам Правительства с предписанием предпринять соответствующие действия в отношении удержания или изъятия у не выполняющего требования работодателя любых приоритетов, льгот или привилегий, предоставленных Правительством, либо контрактов, заключенных им в порядке исполнительных действий Правительства, до тех пор пока Национальный военный совет по труду не доложит о том, что соблюдение требований обеспечено;

(b) Любому правительственному агентству, управляющему предприятием, шахтой или объектом, владение которыми было захвачено Президентом в соответствии с разделом 3 Закона о военных трудовых спорах, с предписанием обратиться в Национальный военный совет по труду в соответствии с разделом 5 указанного закона за приказом об удержании или изъятии у профсоюза, не выполняющего требования, любых льгот, привилегий или прав, возникающих у него в соответствии с условиями и положениями занятости, действовавшими (будь то по соглашению между сторонами, по приказу Национального военного совета по труду или по обоим основаниям) во время перехода во владение, до тех пор пока профсоюз, не выполняющий требования, не продемонстрирует к удовлетворению Национального военного совета по труду свою готовность и способность выполнять требования; но когда автоматическое удержание профсоюзных взносов (check-off) отклоняется, взносы, полученные от такого удержания, должны удерживаться на эскроу-счете в пользу профсоюза и быть переданы ему после выполнения им требований;

(c) Комиссии по трудовым ресурсам военного времени в отношении лиц, не выполняющих требования, с предписанием издать соответствующие приказы, касающиеся изменения или отмены отсрочек от призыва на военную службу либо привилегий трудоустройства, или того и другого.

Франклин Д. Рузвельт.

Белый дом, 16 августа 1943 г.

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВАНИЯ САНКЦИЙ

Санкции также изредка применялись установленными законом агентствами, такими как OPA, в дополнение к карательным положениям Закона об аварийном контроле цен от 30 января 1942 года [73]; и в деле *Стюарт и Бро., Инк. против Боулза* [74] Верховный суд имел возможность попытаться урегулировать этот тип чрезвычайного исполнительного законодательства. Здесь розничный торговец мазутом в округе Колумбия обвинялся в том, что он нарушил постановление OPA о нормировании, получив крупные партии мазута от своего поставщика без сдачи талонов на нормирование, доставив много тысяч галлонов мазута без требования талонов на нормирование и т. д., и ему было запрещено ведомством получать мазут для перепродажи или передачи в течение последующего года. Правонарушитель признал действительность постановления о нормировании, в поддержку которого был издан приказ о приостановлении, но оспорил действительность последнего как вводящего наказание, которое Конгресс не принимал, и попросил окружной суд выдать судебный запрет в отношении него. Суд отказался это сделать, и его позиция была поддержана Верховным судом. Заявил судья Дуглас, выступая от имени Суда: «Без нормирования топливные баки немногих были бы полны; топливные баки многих были бы пусты. В некоторых местах было бы вдоволь; менее благополучные общины страдали бы. Распределение или нормирование призвано устранить такие неравенства и относиться ко всем одинаково, кто находится в аналогичном положении. * * * Но посредники — оптовики и розничные торговцы, преисполненные решимости бросить вызов системе нормирования, — могли бы посеять хаос в ней. * * * Эти посредники являются главными, если не единственными каналами между источником ограниченных поставок и потребителями. С точки зрения системы нормирования посредник, который распределяет продукцию в нарушение и пренебрежение установленных квот, является неэффективным и расточительным субъектом. * * * Конечно, мы не могли бы сказать, что Президенту не хватило бы полномочий по этому Закону забрать у расточительной фабрики и направить на эффективную предыдущий запас материалов, необходимых для производства предметов войны. * * * С точки зрения владельца фабрики, у которого были изъяты материалы, это действие было бы суровым. * * * Но в военное время национальный интерес не может ждать индивидуальных претензий на приоритет. * * * И все же, если Президент обладает полномочиями направлять сырье в наиболее эффективные промышленные единицы и таким образом спасать дефицитные материалы от расточительства, трудно понять, почему этот же принцип неприменим к распределению мазута» [75]. Следовательно, санкции были конституционными, когда причиняемые ими лишения являлись разумно подразумеваемым расширением тех материальных полномочий, которые они поддерживали, и прямо служили сохранению тех интересов, для защиты и продвижения которых эти полномочия были созданы. Тем не менее несомненно, что санкции нередко выходили за рамки этой схемы [76].

ВОЕННОЕ ПОЛОЖЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

В решениях Верховного суда отражены две теории военного положения. Согласно одной из них, берущей начало от Петиции о праве 1628 года, общее право не знает такого понятия, как военное положение [77]; во всяком случае, военное положение не устанавливается официальной властью какого бы то ни было рода, но проистечает из природы вещей, являясь законом высшей необходимости, в каковой необходимости гражданские суды выступают окончательными судьями [78]. Согласно другой теории, военное положение может быть действенно и конституционно установлено высшей политической властью в военное время. Последняя теория признается Судом в деле *Лютер против Бордена* [79], где было признано, что легислатура Род-Айленда действовала в рамках своих прав в 1842 году, прибегнув к правам и обычаям войны при борьбе с мятежом в этом штате. Решение по «Делам о призах» [80], хотя и не касаясь напрямую предмета военного положения, придало общему принципу национальный масштаб в 1863 году. Однако после благополучного окончания Гражданской войны резко расколовшийся Суд в подробно аргументированном деле Миллигана [81], вернувшись к более старой доктрине, признал недействительными действия президента Линкольна, последовавшие за его приостановлением привилегии судебного приказа *хабеас корпус* в сентябре 1863 года и заключавшиеся в распоряжении о предании военному трибуналу лиц, содержащихся под стражей в качестве «шпионов» и «пособников врага». Основной отрывок мнения Суда, касающийся этого пункта, является следующим: «Если при иностранном вторжении или гражданской войне суды фактически закрыты и отправление уголовного правосудия по закону невозможно, тогда на театре активных военных действий, где действительно царит война, возникает необходимость предоставить замену гражданской власти, таким образом поверженной, для сохранения безопасности армии и общества; и поскольку не остается никакой иной власти, кроме военной, ей разрешено править по законам военного времени до тех пор, пока законы не смогут идти своим обычным чередом. Как необходимость порождает правило, так она и ограничивает его продолжительность; ибо, если это управление продолжается после восстановления судов, это является грубым узурпированием власти. Военное правление никогда не может существовать там, где суды открыты и осуществляют свою юрисдикцию надлежащим и беспрепятственным образом. Оно также ограничено локалитетом реальной войны» [82]. Четыре судьи в мнении, озвученном главным судьей Чейзом, хотя и признали судебный процесс над Миллиганом недействительным как нарушающий акт от 3 марта 1863 года, регулирующий содержание под стражей и суд над лицами, которые были лишены привилегии *хабеас корпус*, заявили о своем убеждении, что Конгресс мог бы санкционировать суд над Миллиганом. Заявил главный судья: «Конгресс обладает полномочиями не только содержать, обеспечивать и управлять армиями, но и объявлять войну. Следовательно, он обладает полномочиями устанавливать законом порядок ведения войны. Эти полномочия неизбежно распространяются на все законодательство, существенное для ведения войны с энергией и успехом, за исключением того, которое вмешивается в командование силами и ведение кампаний. Эти полномочия и обязанности принадлежат Президенту как Главнокомандующему. Оба эти полномочия проистекают из Конституции, но ни одно из них не определено этим документом. Их объем должен определяться их природой и принципами наших институтов. * * * Мы отнюдь не утверждаем, что Конгресс может установить и применять законы войны там, где никакая война не была объявлена или не существует. Где существует мир, должны преобладать законы мирного времени. Что мы действительно утверждаем, так это то, что когда нация вовлечена в войну, и некоторые части страны подверглись вторжению, а все подвержены угрозе вторжения, в полномочия Конгресса входит определение того, в каких штатах или округах существует столь великая и неминуемая общественная опасность, которая оправдывает санкционирование военных трибуналов для суда над преступлениями и проступками против дисциплины или безопасности армии либо против общественной безопасности» [83]. Короче говоря, только Конгресс может санкционировать замену гражданских трибуналов военными трибуналами для судебного преследования за правонарушения; и Конгресс может сделать это только в военное время.

ВОЕННОЕ ПОЛОЖЕНИЕ НА ГАВАЙЯХ

Вопрос о конституционном статусе военного положения возник во время Второй мировой войны в связи с прокламацией губернатора Гавайев Пойндекстера от 7 декабря 1941 года, приостанавливающей действие судебного приказа о хабеас корпус и наделяющей местного командующего генералом сухопутных войск всеми его собственными полномочиями в качестве губернатора, а также «всеми полномочиями, обычно осуществляемыми судебными должностными лицами * * * этого территориального образования * * * на время нынешней чрезвычайной ситуации и до тех пор, пока не минет угроза вторжения». Двумя днями позже действия губернатора были одобрены президентом Рузвельтом. Установленный прокламацией режим продолжался с определенными смягчениями до 24 октября 1944 года.

Согласно разделу 67 Органического акта от 30 апреля 1900 года, [84] территориальный губернатор уполномочен «в случае мятежа или вторжения, либо неизбежной опасности таковых, когда этого требует общественная безопасность, [приостановить] привилегию судебного приказа о хабеас корпус либо ввести военное положение на территории или в любой ее части до установления связи с Президентом и обнародования его решения по этому поводу». В соответствии с разделом 5 Органического акта «Конституция * * * имеет ту же силу и действие в названном территориальном образовании, что и в остальной части Соединенных Штатов». В серии дел, поступивших в Верховный суд США в феврале 1945 года, но рассмотрение которых он сумел отложить до февраля 1946 года, [85] Суд в лице судьи Блэка постановил, что термин «военное положение», используемый в Органическом акте, «хотя и предназначался для того, чтобы уполномочить военных действовать решительно в целях поддержания упорядоченного гражданского управления и обороны Островов от реального или угрожающего мятежа или вторжения, не предназначался для того, чтобы разрешить вытеснение судов военными трибуналами». [86] Суд опирался на мнение большинства по делу Ex parte Milligan. Председатель Верховного суда Стоун поддержал результат решения. «Я также предполагаю, — заявил он, — что могут существовать обстоятельства, при которых общественная безопасность требует, а Конституция допускает замену судебных процессов в военных трибуналах судебными процессами в гражданских судах»; [87] однако он добавил, что сами военные власти не смогли предоставить оправдательные факты в данном конкретном случае. Судья Бертон, выступая от своего имени и от имени судьи Франкфуртера, выразил несогласие. Он подчеркнул важность Гавайев как военного форпоста и их постоянную подверженность опасности нового вторжения. Он предупредил, что «суды должны с особой осторожностью воздерживаться от излишне сурового суждения о прошлых действиях военных сквозь неприменимую призму судебного или даже военного взгляда назад». [88]

ДЕЛО НАЦИСТСКИХ ДИВЕРСАНТОВ [89]

Диверсанты представляли собой группу из восьми молодых людей — семерых немцев и одного американца, — которые после прохождения курса обучения диверсионному делу в Берлине были доставлены в эту страну в июне 1942 года на борту двух немецких подводных лодок и высажены на берег (одна группа на побережье Флориды, другая на Лонг-Айленде) с намерением незамедлительно приступить к осуществлению своего ремесла на американских заводах, военном снаряжении и объектах. Продвигаясь вглубь страны, диверсанты вскоре были задержаны ФБР (некоторые в Нью-Йорке, другие в Чикаго) и переданы военному коменданту округа Колумбия. 2 июля Президент назначил военную комиссию для их суда за нарушение законов войны, а именно за неношение отличительных знаков, указывающих на их статус комбатантов. В разгар судебного процесса обвиняемые обратились в Верховный суд США и Окружной суд Соединенных Штатов по округу Колумбия с ходатайством о разрешении начать производство по делу о хабеас корпус. Их аргументация включала следующие утверждения: (1) вменяемое им правонарушение не было известно законам Соединенных Штатов; (2) оно не относится к числу тех, которые возникают в сухопутных и военно-морских силах; и (3) трибунал, судивший их, не был сформирован в соответствии с требованиями Военного устава.

Первый довод Суд отклонил следующим образом: акт Конгресса, предусматривающий судебное разбирательство в военных трибуналах за правонарушения против законов войны, является достаточно определенным, хотя Конгресс и не брался кодифицировать или обозначать точные границы законов войны, либо перечислять или определять посредством закона все действия, которые этот закон осуждает. «* * * те, кто во время войны тайным образом проникает из вражеской территории на * * * [территорию Соединенных Штатов], сбрасывая при въезде свою форму, для совершения враждебных действий, связанных с уничтожением жизни или имущества, обладают статусом незаконных комбатантов, наказуемых в таковом качестве военной комиссией». [90] Второй довод Суд опроверг, показав, что дело заявителей относится к числу тех, которые никогда не считались подпадающими под действие поправок V и VI, сославшись в подтверждение этой позиции на судебный процесс над майором Андре. [91] Третье утверждение Суд отклонил, отказавшись проводить грань между полномочиями Конгресса и Президента в данном вопросе, [92] тем самым фактически приписав последнему право изменять Военный устав в случае, подобном рассматриваемому Судом, по своему усмотрению (ad libitum).

Решение вполне могло бы основываться на том основании, что Конституция не имеет ограничительной силы в военное время в ситуации подобного рода. Диверсанты были интервентами; их проникновение за границу страны, осуществленное с подразделений вражеского флота, по сути являлось военной операцией, а их захват представлял собой продолжение этой операции. Наказание диверсантов находилось, следовательно, в рамках исключительно боевых полномочий Президента как главнокомандующего. Более того, семеро заявителей были неприятельскими иностранцами и, следовательно, строго говоря, не имели конституционного статуса. Даже если бы они были гражданскими лицами, надлежащим образом проживающими в Соединенных Штатах на момент начала войны, они бы подлежали в соответствии с законами ограничению и другим дисциплинарным мерам со стороны Президента без права обращения в суды. [93]

ДЕЛА О ВОЕННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЯХ

По сути, в деле генерала Ямаситы, [94] которое было возбуждено после окончания военных действий за предполагаемые «военные преступления», Суд полностью отказался от своей ограничительной концепции. Выражаясь словами особого мнения судьи Ратледжа по этому делу: «Разница между взглядом Суда на это разбирательство и моим собственным в конечном счете сводится к мнению, с одной стороны, что не существует никаких законов, ограничивающих данное разбирательство, помимо тех правил и предписаний, которые могут быть установлены для их регулирования исполнительной властью или военными, и, с другой стороны, что положения Военного устава, Женевской конвенции и Пятой поправки применимы». [95] И присоединение Соединенных Штатов к Лондонскому уставу в августе 1945 года, в соответствии с которым нацистские лидеры предстали перед судом, объясняется той же теорией. Этим лицам было предъявлено обвинение в преступлении развязывания агрессивной войны, которое на момент его совершения не являлось преступлением ни по международному праву, ни по законам правительств, осуществлявших судебное преследование. Следует предполагать, что Президент в своем качестве верховного главнокомандующего не связан содержащимся в Конституции запретом на законы обратной силы; международное право также не запрещает законы обратной силы. [96]

ПРЕЗИДЕНТ КАК КОМАНДУЮЩИЙ ВООРУЖЕННЫМИ СИЛАМИ

Хотя Президент обычно делегирует верховное командование вооруженными силами, находящимися на активной службе, нет никаких конституционных причин, по которым он должен это делать; и известно, что он лично разрешал важные вопросы военной политики. Линкольн в начале 1862 года отдал приказы о всеобщем наступлении в надежде побудить Макклеллана к действиям; Вильсон в 1918 году разрешил вопрос об независимом американском командовании на Западном фронте; Трумэн в 1945 году приказал сбросить бомбу на Хиросиму и Нагасаки. Против врага на поле боя Президент обладает всеми полномочиями, которые предоставляются международным правом любому верховному главнокомандующему. «Он может вторгнуться во враждебную страну и подчинить ее суверенитету и власти Соединенных Штатов». [97] При отсутствии попыток со стороны Конгресса ограничить его власть он может устанавливать и предписывать юрисдикцию и процедуру военных комиссий, а также трибуналов, подобных таким комиссиям, на территории, оккупированной Вооруженными силами Соединенных Штатов, и его полномочия делать это иногда сохраняются после прекращения военных действий. [98] Он может использовать секретных агентов для проникновения в тыл врага и получения информации о его численности, ресурсах и передвижениях. [99] Он может, по крайней мере с согласия Конгресса, разрешать сношения с врагом. [100] Он может также реквизировать имущество и требовать услуг от американских граждан и дружественных иностранцев, находящихся в районе военных операций, когда этого требует необходимость, возлагая тем самым на Соединенные Штаты обязательство предоставить «справедливую компенсацию». [101] На том же основании он может завершить военные действия путем заключения перемирия, обусловив условия, которые могут в значительной степени определить последующий мир. [102] Однако он не может осуществлять постоянное приобретение территории; [103] хотя он может управлять недавно приобретенной территорией до тех пор, пока Конгресс не установит более постоянный режим. [104] Он является высшим трибуналом по обеспечению соблюдения правил и положений, которые Конгресс принимает для управления вооруженными силами и которые приводятся в исполнение посредством военных трибуналов. [105] Фактически до 1830 года военные трибуналы созывались исключительно по его авторитету как Главнокомандующего. [106] Такие правила и положения, кроме того, судя по всему, подлежат изменению по его усмотрению в военное время. [107] Аналогичным образом полномочия Конгресса «создавать правила для управления сухопутными и военно-морскими силами и их регулирования» (ст. I, § 8, п. 14) не помешали президенту Линкольну обнародовать в апреле 1863 года свод правил, регулирующих поведение армий Соединенных Штатов в полевых условиях, который был подготовлен по его инициативе комиссией во главе с Фрэнсисом Либером и который позже стал основой всех подобных кодификаций как у нас, так и за рубежом. [108] Одного важного полномочия он лишен — выбора своих подчиненных, чьи звания и квалификация определяются Конгрессом, а назначение обычно производится по совету и с согласия Сената и при его участии, хотя Конгресс, несомненно, мог бы, если бы захотел, возложить их назначение «на одного Президента». [109] Кроме того, полномочия Президента увольнять офицера с военной службы, некогда неограниченные, сегодня ограничены законом в мирное время увольнением «во исполнение приговора общего военного трибунала или в порядке смягчения такового». [110] Но это положение не рассматривается Судом как препятствующее Президенту сместить офицера армии или флота путем назначения по совету и с согласия Сената другого лица на его место. [111] Полномочия Президента увольнять должностных лиц в военное время Конгресс никогда не пытался ограничить.

ГЛАВНОКОМАНДУЮЩИЙ — ГРАЖДАНСКОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО

Является ли должность Главнокомандующего военной или гражданской должностью с точки зрения Конституции? Несомненно, последней. Недавнее решение суррогатного суда Нью-Йорка адекватно, хотя и не авторитетно, затрагивает этот вопрос: «Президент получает свое вознаграждение за услуги, оказываемые в качестве главы исполнительной власти Нации, а не за отдельные части своих обязанностей. Никакая часть его вознаграждения не выплачивается из сумм, выделенных для вооруженных сил или военно-морских сил; и в равной степени очевидно в соответствии с Конституцией, что обязанности Президента как Главнокомандующего представляют собой лишь часть обязанностей ex officio в качестве главы исполнительной власти [статья II, разделы 2 и 3 Конституции] и что должность последнего является гражданской должностью. [Статья II, раздел 1 Конституции; т. 91, Cong. Rec. 4910–4916; Beard, The Republic (1943) pp. 100–103.] Президент не поступает на службу в вооруженные силы и не призывается или мобилизуется в них. Он также не подлежит юрисдикции военного трибунала или иной военной дисциплине. Напротив, статья II, раздел 4 Конституции предусматривает, что «Президент, [Вице-президент] и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов смещаются с должности в порядке импичмента за государственную измену, взятку или другие тяжкие преступления и проступки». * * * Последние два президента военного времени, президент Вильсон и президент Рузвельт, оба четко признавали гражданский характер положения Президента как Главнокомандующего. Президент Рузвельт в своей речи в ходе кампании по случаю Дня ВМФ в Шибе-Парке, Филадельфия, 27 октября 1944 года, сформулировал этот принцип следующим образом: «Совершенно не случайно и не по недосмотру разработчики нашей Конституции подчинили командование нашими вооруженными силами гражданской власти. Обязанностью Главнокомандующего является назначение министров армии и военно-морских сил и начальников штабов». Следует также отметить, что министр армии, который является регулярно учрежденным органом Президента для управления военной организацией Нации, был признан Верховным судом США простым гражданским должностным лицом, не состоящим на военной службе. (United States v. Burns, 79 U.S. 246 (1871)). Относительно общего принципа гражданского верховенства над военными в силу Конституции недавно было сказано следующее: «Верховенство гражданского над военным является одним из наших величайших наследий». Duncan v. Kahanamoku, 324 U.S. 833 (1945), 14 L.W. 4205 на странице 4210». [112]

Советники Президента

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ

Вышеуказанные положения представляют собой скудный остаток от упорных попыток на Федеральном конвенте навязать Президенту совет. [113] Эта идея в конечном итоге потерпела неудачу, отчасти из-за разнообразия идей относительно состава Совета. Один из членов хотел, чтобы он состоял из «членов обеих палат», другой желал, чтобы он включал по два представителя от каждой из трех секций, «с ротацией и сроком полномочий, аналогичными таковым у Сената». Предложение, имевшее наибольшую поддержку, заключалось в том, что он должен состоять из руководителей департаментов и Председателя Верховного суда, который должен председательствовать в отсутствие Президента. Из этого предложения выжила лишь вышеупомянутая норма. Предусматриваемые здесь консультативные отношения носят исключительно односторонний характер, осуществляются с каждым главным должностным лицом отдельно и в письменной форме и касаются только обязанностей их соответствующих должностей. [114] Кабинет министров в том виде, в каком мы знаем его сегодня, то есть заседание кабинета министров, возник исключительно по инициативе первого Президента и может быть упразднен по инициативе Президента в любое время, будучи абсолютно неизвестным Конституции. Некоторые президенты фактически свели заседание кабинета министров к чуть большему, чем церемония с общественными атрибутами. [115]

Помилования и отсрочки исполнения наказания

ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПОМИЛОВАНИЯ

В первом деле, подлежащем разрешению в отношении полномочий по помилованию, Председатель Верховного суда Маршалл, выступая от имени Суда, заявил: «Поскольку эта власть испокон веков осуществлялась исполнительной властью той нации, язык которой является нашим языком и судебные институты которой имеют с нашими сильное сходство, мы принимаем их принципы относительно действия и эффекта помилования и обращаемся к их книгам за правилами, предписывающими порядок его использования лицом, которое пожелает им воспользоваться. Помилование есть акт милости, исходящий от власти, которой поручено исполнение законов, освобождающий физическое лицо, которому он дарован, от наказания, налагаемого законом за совершенное им преступление. Это личный, хотя и официальный акт исполнительного магистрата, вручаемый лицу, в пользу которого он предназначен, и не сообщаемый официально Суду. * * * Помилование есть документ (дейд), для действительности которого необходима доставка, а доставка не является полной без принятия. Оно может быть отвергнуто лицом, которому оно предлагается; и если оно отвергнуто, мы не обнаружили у суда никакой власти навязать его ему». Затем Маршалл перешел к изложению доктрины о том, что «помилование есть документ, для действительности которого необходима доставка, а доставка не является полной без принятия»; и что для судебного рассмотрения этот документ должен быть заявлен в качестве основания, как любой частный документ. [116]

Оговорка к вышеуказанной теории

В деле Burdick v. United States, [117] рассмотренном в 1915 году, доктрина Маршалла была подвергнута испытанию, которое, по-видимому, перегрузило ее, возможно, фатально. Бердик, отказавшись давать показания перед федеральным большим жюри на том основании, что его показания могут повлечь за собой его самооговор, получил от президента Вильсона предложение «полного и безусловного помилования за все правонарушения против Соединенных Штатов», которые он мог совершить или в которых мог участвовать в связи с вопросом, по которому его допрашивали. Бердик тем не менее отказался принять помилование и упорствовал в своем упрямстве при единогласной поддержке Верховного суда. «Милость помилования, — многозначительно заметил судья Маккена, — может быть лишь видимостью * * * несущей последствия еще большего позора, чем те, от которых она призвана избавить. Обстоятельства могут складываться так, что невиновность подпадет под наказания закона. Если это произошло, от побега посредством признания вины, подразумеваемого в принятии помилования, можно отказаться, * * *» [118] Суд также не обратил внимания на тот факт, что Президент сопроводил свое предложение Бердику прокламацией, хотя аналогичная процедура была признана доводящей амнистии президента Джонсона до сведения Суда. [119] Однако в 1927 году, подтвердив право Президента смягчить смертную приговор до пожизненного заключения вопреки воле заключенного, Суд отказался от этой точки зрения. «Помилование в наши дни, — заявил он, — не является частным актом милости от отдельного лица, случайно обладающего властью. Это часть конституционной схемы. Когда оно даруется, это решение высшей власти о том, что общественное благосостояние будет лучше обеспечено назначением более мягкого наказания, чем то, которое было определено судебным решением». [120] Звучат ли эти слова погребальным звоном по доктрине принятия, возможно, сомнительно. [121] Они явно указывают на то, что, заменив документ о помиловании постановлением о смягчении наказания, Президент всегда может добиться своего в таких вопросах, при условии, что замененное наказание санкционировано законом и по общему разумению не превышает первоначальное наказание. [122]

СФЕРА ДЕЙСТВИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

Эти полномочия охватывают все «преступления против Соединенных Штатов», за исключением дел об импичменте, и включают право отменять штрафы, пени и конфискации, за исключением денег, поступивших в Казначейство или выплаченных доносчику; [123] а также право помиловать безусловно или условно; и включают право смягчать приговоры, которое, как видно выше, является действенным без согласия осужденного. [124] Более того, вопреки прежней английской практике было постановлено, что бессрочная отсрочка исполнения приговора судом Соединенных Штатов является посягательством на прерогативу Президента, представляя собой по сути прощение правонарушения. [125] Ранее предполагалось, что эти полномочия включают в себя право помиловать оптом определенные классы или общины, короче говоря, право на амнистию, которое обычно реализуется путем прокламации. Всеобщие амнистии издавались Вашингтоном в 1795 году, Адамсом в 1800 году, Мэдисоном в 1815 году, Линкольном в 1863 году, Джонсоном в 1865, 1867 и 1868 годах и первым Рузвельтом — в отношении последователей Агинальдо — в 1902 году. [126] Однако данный вопрос не был предметом судебного рассмотрения вплоть до окончания Гражданской войны, когда решение было вынесено в пользу прерогативы Президента. [127]

«ПРЕСТУПЛЕНИЯ ПРОТИВ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ»; НЕУВАЖЕНИЕ К СУДУ

Во-первых, такие правонарушения не являются правонарушениями против Штатов. Во-вторых, они представляют собой завершенные преступления; [128] Президент не может помиловать заранее, иначе он был бы наделен властью освобождать от законов, притязания на которую были главной причиной вынужденного отречения Якова II. [129] Наконец, было признано, что этот термин включает уголовное неуважение к суду. Таково было решение по делу Ex parte Grossman, [130] в котором Председатель Верховного суда Тафт, выступая от имени Суда, вновь прибегнул к английским концепциям как имеющим авторитетное значение при толковании этого пункта Конституции. Он заявил: «Король Англии до нашей революции при осуществлении своей прерогативы всегда пользовался правом помилования за неуважение к суду точно так же, как он делал это в отношении обычных преступлений и проступков, и как он делает это по сей день. В сознании юриста эпохи общего права XVIII века слово «помилование» включало в свою сферу прекращение по милости Короля наказания за такие упущения, независимо от того, было ли оно наложено судом без присяжных или по обвинительному заключению, поскольку применялись обе формы судебного разбирательства за неуважение. [Ссылки на дела.] Эти дела также показывают, что задолго до нашей Конституции в общем праве признавалось различие между эффектом королевского помилования в части аннулирования последствий приговора за неуважение в той мере, в какой он был наложен с целью наказать нарушителя за посягательство на достоинство суда и Короля в общественных интересах, и его неэффективностью в отношении прекращения или вмешательства в восстановительную часть решения суда, необходимую для обеспечения прав пострадавшего истца. Blackstone IV, 285, 397, 398; Hawkins Pleas of the Crown, 6th Ed. (1787), Vol. 2, 553. То же различие, именуемое в настоящее время разницей между гражданским и уголовным неуважением к суду, по-прежнему поддерживается в английском праве [131]». Также не следовало опасаться какой-либо новой или особой опасности от такого взгляда на полномочия по помилованию. «Если, — говорит Председатель Верховного суда, — мы могли бы вообразить себе Президента, готового парализовать суды путем помилования за любое уголовное неуважение, то почему не представить Президента, отдающего приказ об общем освобождении из тюрем?» Действительно, он задается далее вопросом, учитывая особенности процедуры по делам о неуважении: «Нельзя ли справедливо утверждать, что во избежание возможной ошибки, чрезмерной предвзятости или излишней суровости шанс на помилование должен существовать по крайней мере в такой же степени в пользу лица, осужденного судьей без присяжных, как и в пользу лица, осужденного в судебном процессе с участием присяжных [132]»?

ПОСЛЕДСТВИЯ ПОМИЛОВАНИЯ; EX PARTE GARLAND

Главным ведущим делом является Ex parte Garland, [133] которое было разрешено вскоре после Гражданской войны. Согласно закону, принятому в 1865 году, Конгресс предписал, чтобы перед тем, как кому-либо будет разрешено практиковать в федеральном суде, он принес присягу, подтверждающую, что он никогда добровольно не брал в руки оружие против Соединенных Штатов, никогда не оказывал помощи или поддержки врагам Соединенных Штатов и так далее. Гарланд, который симпатизировал конфедератам и поэтому не мог принести эту присягу, получил тем не менее от президента Джонсона в том же году «полное помилование «за все совершенные им преступления, проистекающие из прямого или косвенного участия в Мятеже», * * *». Вопрос, стоявший перед Судом, заключался в том, имел ли Гарланд, вооруженный этим помилованием, право практиковать в федеральных судах вопреки упомянутому закону Конгресса. Судья Филд, выступая от имени резко разделившегося Суда, заявил: «Возникает вопрос о последствиях и действии помилования, и по этому пункту все авторитеты сходятся во мнениях. Помилование затрагивает как наказание, предписанное за правонарушение, так и вину правонарушителя; и когда помилование является полным, оно освобождает от наказания и стирает из существования вину, так что в глазах закона правонарушитель невиновен так, как если бы он никогда не совершал преступления. Если оно даровано до вынесения приговора, оно предотвращает применение любых наказаний и ограничений, вытекающих из приговора; [при этом] если оно даровано после вынесения приговора, оно снимает наказания и ограничения и восстанавливает его во всех гражданских правах; оно делает его, так сказать, новым человеком и дает ему новые возможности и дееспособность». [134] Судья Миллер, выступая от имени меньшинства, выразил протест, заявив, что затрагиваемый акт Конгресса не носит карательного характера, а лишь устанавливает надлежащий критерий пригодности к занятию юридической практикой. «Человек, который в результате подделки, кражи, убийства или измены признан неспособным выполнять функции адвоката или советника по правовым вопросам, может быть спасен исполнительным помилованием от пенитенциария или виселицы, но он не восстанавливается тем самым в квалификациях, которые необходимы для допуска к адвокатской практике». [135] Формулировки судьи Филда сегодня должны рассматриваться как слишком широкие в свете решения, вынесенного в 1914 году по делу Carlesi v. New York. [136] Карлези за несколько лет до этого был осужден за совершение федерального преступления. В рассматриваемом деле заключенный судился за последующее преступление, совершенное в Нью-Йорке. Он был осужден как лицо, совершившее преступление повторно, несмотря на то, что Президент помиловал его за более раннее федеральное преступление. Другими словами, факт предшествующего осуждения федеральным судом учитывался при определении наказания за последующее преступление штата. Это осуждение и приговор были поддержаны Верховным судом. Хотя в этом деле фигурировали правонарушения против различных суверенитетов, Суд в качестве obiter dictum заявил, что его решение «не должно пониматься как намекающее хоть в малейшей степени на то, что помилование будет действовать так, чтобы ограничить полномочия Соединенных Штатов при наказании за преступления против их власти предусматривать принятие во внимание прошлых преступлений, совершенных обвиняемым, в качестве отягчающего обстоятельства, даже если за такие прошлые преступления было даровано помилование». [137]

ПРЕДЕЛЫ ДЕЙСТВЕННОСТИ ПОМИЛОВАНИЯ

Но широкий взгляд судьи Филда на последствия помилования, несомненно, по-прежнему применяется обычно тогда, когда помилование выдается до вынесения приговора. Он также прав, утверждая, что полное помилование восстанавливает осужденного в его «гражданских правах», и это так даже в том случае, если бы простое отбытие наказания осужденным не имело такого эффекта. Одним из таких прав является право давать показания в суде, и в деле Boyd v. United States Суд постановил, что поскольку невозможность давать показания является следствием, согласно принципам общего права, судебного решения об обвинении, помилование аннулирует этот эффект. [138] Но помилование не может «возместить ущерб за прошлое. Оно не дает облегчения за то, что перенес правонарушитель в своей личности в результате тюремного заключения, каторжных работ или иным образом; оно не дает компенсации за то, что было сделано или перенесено, и не налагает на правительство никакого обязательства предоставить ее. Преступление установлено в судебном порядке, и то, что было сделано или перенесено во время действия этих процедур, предполагается законно содеянным и справедливо перенесенным, и никакого возмещения за это требовать нельзя. Помилование также не затрагивает никаких прав, которые перешли к другим лицам непосредственно в результате исполнения приговора за преступление или были приобретены другими лицами во время действия этого приговора. Если, например, по приговору была произведена продажа имущества правонарушителя, покупатель сохранит это имущество несмотря на последующее помилование. И если выручка от продажи была выплачена стороне, которой закон ее предназначил, она не может быть впоследствии получена и взыскана правонарушителем. Права сторон стали приобретенными и являются столь же полными, как если бы они были приобретены любым другим законным путем. Точно так же, если выручка была внесена в казну, право на нее настолько перешло к Соединен Штатам, что она может быть обеспечена бывшему владельцу имущества только через акт Конгресса. Деньги, попавшие в казну, могут быть изъяты только путем принятия закона об ассигнованиях». [139]

КОНГРЕСС И АМНИСТИЯ

Конгресс не может ограничить последствия амнистии, объявленной Президентом. Так, акт от 12 июля 1870 года, делающий доказательство лояльности необходимым для возврата имущества, брошенного и проданного правительством во время Гражданской войны, вопреки любой исполнительной прокламации, помилованию, амнистии или другому акту прощения или забвения, был признан недействительным. Председатель Верховного суда Чейз заявил от имени большинства: «* * * законодательный орган не может изменить эффект такого помилования точно так же, как исполнительная власть не может изменить закон. И все же это пытаются сделать посредством рассматриваемого положения. Суд обязан принимать специальные помилования в качестве доказательства вины и относиться к ним как к ничтожным и недействительным. Он обязан игнорировать помилования, дарованные посредством прокламации на условиях, даже если условие было выполнено, и отказывать им в их юридическом эффекте. Это определенно подрывает исполнительную власть и предписывает Суду быть инструментом для достижения этой цели». [140] С другой стороны, Конгресс может сам на основании оговорочных полномочий (necessary and proper clause) принимать законы об амнистии, отменяющие наказания, понесенные в соответствии с национальными законами, [141] и может обуславливать, что свидетели в судах или других органах, правомочных принимать показания, не будут преследоваться Национальным правительством за любые преступления, раскрытые их показаниями. [142]

Пункт 2. Он имеет право по совету и с согласия Сената заключать договоры, при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов; и он назначает, и по совету и с согласия Сената назначает посланников, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, назначения которых не предусмотрены иным образом в настоящем документе и которые должны быть установлены законом; но Конгресс может законом возложить назначение таких нижестоящих должностных лиц, каких он сочтет нужным, на одного Президента, на суды права или на глав департаментов.

Полномочие по заключению договоров

ПРЕЗИДЕНТ И СЕНАТ

План, представленный Комитетом по деталям Федеральному конвенту 6 августа 1787 года, предусматривал, что «Сенат Соединенных Штатов имеет право заключать договоры и назначать посланников и судей Верховного суда». [143] Лишь 7 сентября, за десять дней до окончательного закрытия Конвента, Президент был сделан участником этих полномочий. [144] Конституционная норма явно предполагает, что Президент и Сенат будут действовать совместно на протяжении всего процесса заключения договора, хотя Джей, пишущий в «Федералисте», предвидел, что инициатива часто должна перехватываться Президентом без пользы консультаций с Сенатом. [145] Тем не менее еще в 1818 году Руфус Кинг, сенатор от Нью-Йорка, который был членом Конвента, заявил с трибуны Сената: «В этих делах Сенат является конституционными и единственными ответственными советниками Президента. И в этом качестве Сенат может и должен рассматривать и контролировать каждую ветвь внешней политики нации; поэтому он может в любое время запросить полную и точную информацию относительно внешней политики и выразить свое мнение и совет Президенту в отношении таковой тогда и при любых других обстоятельствах, когда он сочтет такой совет целесообразным». [146]

ПЕРЕГОВОРЫ КАК ПРЕЗИДЕНТСКАЯ МОНОПОЛИЯ

Фактически ведение переговоров о заключении договоров давным-давно было взято на себя Президентом; роль Сената в отношении договоров носит сегодня по существу законодательный характер. [147] «Он один ведет переговоры. В сферу переговоров Сенат не может вторгаться; и сам Конгресс бессилен вторгнуться в нее», — заявил судья Сазерленд от имени Суда в 1936 году. [148] Сенат должен, кроме того, довольствоваться той информацией, которую Президент сочтет нужным ему предоставить. [149] Однако при выполнении оставшейся за ним функции он имеет несколько вариантов. Он может дать согласие на предлагаемый договор без оговорок, или он может отказать в своем согласии, или он может оговорить условия в форме поправок к договору или оговорок к акту ратификации, причем разница между ними заключается в том, что в то время как поправки, если они приняты Президентом и другой стороной или сторонами Договора, [150] изменяют его для всех сторон, оговорки ограничивают лишь обязательства Соединенных Штатов по нему. Акт ратификации для Соединенных Штатов является актом Президента, но он может не состояться, если Сенат не дал на него согласие требуемым большинством в две трети присутствующих сенаторов, что означает две трети кворума, иначе предоставленное согласие не было бы согласием Сената, организованного в соответствии с Конституцией для ведения дел. [151] И наоборот, Президент может, если он недоволен поправками, приложенными Сенатом к предлагаемому договору, или оговоренными им условиями ратификации, принять решение отказаться от переговоров, на что он имеет полную свободу. [152]

ДОГОВОРЫ КАК ЗАКОН СТРАНЫ

Договорные обязательства Соединенных Штатов бывают двух видов. Выражаясь словами Председателя Верховного суда Маршалла в 1829 году: «Договор по своей природе является контрактом между двумя нациями, а не законодательным актом. Он обычно не осуществляет сам по себе объект, который должен быть достигнут; особенно в той мере, в какой его действие является внутритерриториальным; но приводится в исполнение суверенной властью соответствующих сторон документа. В Соединенных Штатах установлен иной принцип. Наша конституция объявляет договор законом страны. Следовательно, он должен рассматриваться в судах правосудия как эквивалент акта законодательного органа, всякий раз когда он действует сам по себе, без помощи каких-либо законодательных положений. Но когда условия положения подразумевают контракт — когда любая из сторон обязуется выполнить определенное действие, договор обращается к политическому, а не судебному департаменту; и законодательный орган должен исполнить контракт, прежде чем он сможет стать правилом для Суда». [153] В том же духе, но более точно, звучит высказывание судьи Миллера от имени Суда полвека спустя в Делах о головных налогах (Head Money Cases): «Договор является прежде всего соглашением между независимыми нациями. Он зависит в обеспечении исполнения своих положений от интересов и чести правительств, которые являются его сторонами. * * * Но договор может также содержать положения, которые наделяют определенными правами граждан или подданных одной из наций, проживающих в территориальных пределах другой, которые носят характер местного права и которые подлежат принудительному исполнению между частными сторонами в судах страны». [154]

Происхождение концепции

Как возникла эта отличительная особенность Конституции, в силу которой орган, заключающий договоры, способен придавать своим обещаниям качество местного законодательства, делая их тем самым «самоисполнимыми», как принято говорить; иными словами, подлежащими принудительному исполнению судами? Ответ заключается в том, что статья VI, пункт 2 была в своем зарождении следствием крупной слабости Статей Конфедерации. Хотя Статьи возлагали полномочия по заключению договоров на Конгресс, выполнение обещаний Конгресса зависело от законодательных собраний Штатов. В результате две важнейшие статьи Мирного договора 1783 года не только остались невыполненными, но в некоторых случаях прямо игнорировались местными легислатурами. Это были статьи IV и VI, которые содержали положения в пользу, соответственно, британских кредиторов американских граждан и бывших лоялистов; короче говоря, частных лиц. Столкнувшись с неоднократными протестами британского правительства, Джон Джей, государственный секретарь Соединенных Штатов по иностранным делам, предложил Конгрессу в конце 1786 года обратиться к законодательным собраниям Штатов с просьбой отменить все законодательство, противоречащее Мирному договору, и одновременно уполномочить их суды во всех делах, возникающих из упомянутого договора, принимать решения и выносить суждения в соответствии с истинным намерением и смыслом оного, «несмотря ни на какие акты * * * к этому вопреки». 13 апреля 1787 года Конгресс единогласно проголосовал за предложение Джея, которое накануне созыва Федерального конвента было направлено законодательным собраниям Штатов, семью из которых оно было незамедлительно принято. [155]