«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ПАУШАЛЬНЫЕ НАЛОГИ НА ПРАВО ВЕДЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В настоящее время термин «паушальный налог на право ведения деятельности» не имеет какого-либо самостоятельного специфического значения, гарантирующего его действительность. Если налог представляет собой лишь «справедливый эквивалент» других налогов, он является действительным независимо от способа его расчета.[677] С другой стороны, если такие налоги взимаются в дополнение к другим налогам, их судьба определяется теми же правилами, которые применялись бы в случае отсутствия данного наименования.[678] Точнее говоря, правилом, регулирующим этот вид налога, обычно является концепция распределения (пропорционального исчисления), и если основа распределения, принятая налоговым штатом, признается Судом справедливой и разумной, налог признается действительным; в противном случае — нет.

Таким образом, налог на право ведения деятельности может исчисляться пропорционально чистой прибыли компании в той мере, в какой ее капитал, инвестированный в налоговом штате, и деятельность, осуществляемая там, соотносятся с ее общим капиталом и деятельностью;[679] а также исходя из чистой прибыли, справедливо относимой на счет деятельности, осуществляемой внутри штата, даже если часть этой прибыли получена от внешней или межштатной торговли;[680] а также пропорционально находящимся в обращении акционерному капиталу компании, нераспределенной прибыли и резервам плюс ее долгосрочным обязательствам в той мере, в какой валовая выручка от ее местной деятельности соотносится с общей валовой выручкой от всей ее деятельности;[681] а также пропорционально совокупному акционерному капиталу компании в той мере, в какой стоимость ее имущества в налоговом штате и осуществленной там деятельности соотносится с общей стоимостью ее имущества и деятельности.[682] С другой стороны, «паушальный» налог на нераспределенную валовую выручку железнодорожных компаний, участвующих в межштатной торговле, был, как отмечалось выше, признан недействительным;[683] равно как и налог, который исчислялся путем отнесения на имущество компании в штате той же доли общей стоимости ее акций и облигаций, какую протяженность ее путей в штате составляла по отношению к общей протяженности ее путей, без учета более высокой стоимости строительства линий компании в других штатах или ее ценных терминалов в других местах.[684] Другие примеры были приведены ранее.[685]

НАЛОГИ НА ВАЛОВУЮ ВЫРУЧКУ, КАТЕГОРИИ

Покойный судья Ратледж классифицировал налоги на валовую выручку, признанные Судом действительными, следующим образом: (a) те, которые были признаны справедливо распределенными;[686] (b) те, которые были оправданы теорией «местного проявления» (local incidence) или бремя которых на межштатную торговлю было признано «незначительным» (remote);[687] (c) те, которые были признаны не создающими угрозы двойного налогообложения межштатной торговли.[688] Налоги на валовую выручку, которые, с другой стороны, были признаны недействительными на основании положения о торговле, он отнес к следующим группам: (a) те, которые были признаны несправедливо распределенными;[689] (b) те, которые вообще не распределялись и неизбежно подвергали межштатную торговлю риску многократного налогообложения;[690] (c) те, в которых был обнаружен элемент дискриминации, поскольку они были направлены исключительно на транспорт или связь;[691] (d) те, в которых отсутствовала дискриминация, но существовало потенциальное многократное бремя;[692] и, разумеется, любой налог, отклоняемый Судом, Суд всегда волен охарактеризовать как неконституционную попытку обложить налогом или лицензировать привилегию межштатной торговли.[693]

ТЕСТ «МНОГОКРАТНОГО НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ»

То, что Великая депрессия — с учетом обычной судебной задержки — коренным образом изменила представление Суда о полномочиях Конгресса в рамках положения о торговле, отмечалось ранее.[694] В меньшей, но заметной степени она также повлияла на взгляды Суда относительно допустимых пределов налоговой власти штатов в рамках этого положения, большинство из которых находились на грани банкротства. Наиболее очевидные подтверждения этого факта имели место в отношении налогообложения штатами предмета межштатной торговли, как указано выше.[695] Однако определенный пересмотр доктрины, носящий, по-видимому, временный характер, наблюдается в связи с налогами штатов, затрагивающими имущество, задействованное в межштатной торговле, и доходы от такой торговли; главным проявлением этого является акцент, который некоторое время делался на тест «многократного налогообложения». Так, в своем мнении по делу Western Live Stock,[696] упомянутом выше, судья Стоун, судя по всему, стремится возвести этот тест в ранг практически исключительного критерия действительности или недействительности налогообложения штатов, затрагивающего межштатную торговлю. «Целью положения о торговле, — замечает он там, — не было освобождение лиц, занятых в межштатной торговле, от их справедливой доли налогового бремени штата, даже если это увеличивает издержки ведения бизнеса. „Даже межштатный бизнес должен оплачивать свои расходы“, * * * и сам факт осуществления межштатной торговли не освобождает лицо от многих форм налогообложения штатов, которые увеличивают издержки его бизнеса».[697] Затем, ссылаясь на прецеденты, он продолжает: «Все эти налоги тем или иным образом увеличивают расходы на осуществление межштатной торговли и в этом смысле обременяют ее; но они не запрещаются по этой причине. С другой стороны, местные налоги, исчисляемые на основе валовой выручки от межштатной торговли, неоднократно признавались неконституционными. Характерным пороком тех налогов, которые были признаны недействительными, является то, что они возлагали на торговлю бремя такого характера, которое по существу могло бы быть возложено * * * [или добавлено] с равным правом каждым штатом, которого касается торговля, просто в силу осуществления межштатной торговли, так что без защиты положения о торговле она несла бы кумулятивное бремя, не возлагаемое на местную торговлю. * * * Умножение налогов штатов, исчисляемых на основе валовой выручки от межштатных операций, означало бы уничтожение межштатной торговли и возрождение барьеров в межштатной торговле, для устранения которых и было принято положение о торговле», со ссылкой на дела, большинство из которых обсуждалось выше.[698] И выступая вновь от имени Суда одиннадцать месяцев спустя по делу Gwin, White and Prince v. Henneford,[699] судья Стоун применил этот тест для признания недействительным налога штата Вашингтон. «Такой налог, — заявил он, — по крайней мере когда он не распределен пропорционально деятельности, осуществляемой внутри штата, * * * подвергся бы в случае признания его действительным [межштатной торговли] многократному налоговому бремени, каждое из которых исчисляется из общей суммы торговли, чему местная торговля не подвергается». Таким образом, налог дискриминировал межштатную торговлю и угрожал «восстановить барьеры в межштатной торговле, для устранения которых и было предназначено положение о торговле».[700]

Принятие Судом принципа многократного налогообложения в качестве исключительного теста налоговой власти штатов в отношении межштатной торговли расширило бы последнюю; однако это не было единственной причиной его временной популярности у Суда или, по крайней мере, у его определенной части. Недовольство трудностями и неопределенностью правила распределения также сыграло большую роль. Так, в своем совпадающем мнении по делу Gwin судья Батлер, выступая от себя и судьи Макрейнольдса после демонстрации нестабильности решений в этой области конституционного права, утверждал, что «проблемы предполагаемого „многократного налогообложения“ или „распределения“» должны быть оставлены на усмотрение Конгресса,[701] — предложение, которое судья Блэк, выступая также от имени судей Франкфуртера и Дугласа год спустя, положил в основу особой одиозной позиции выраженного несогласия (dissenting opinion),[702] от доктрин которой, впрочем, судья Франкфуртер, судя по всему, впоследствии отрекся.[703]

НЕДАВНИЕ ДЕЛА

В деле Freedman v. Hewit,[704] рассмотренном в 1946 году, Суд признал недействительным в качестве «неконституционного бремени на межштатную торговлю» налог штата Индиана на валовой доход от поступлений от определенных ценных бумаг, отправленных за пределы штата для продажи. Судья Франкфуртер выступал от имени Суда; судья Ратледж присоединился к решению с особым мнением, в котором выражал сожаление по поводу неиспользования большинством теста многократного налогообложения;[705] три судьи выразили несогласие.[706] В деле Joseph v. Carter and Weekes Stevedoring Co.,[707] также решенном в 1947 году, Суд, подтвердив более раннее решение, признал недействительным применение налога штата Вашингтон на валовую выручку к поступлениям стивидорной компании от погрузки и разгрузки судов, задействованных в межштатной и внешней торговле, либо к привилегии заниматься такой деятельностью, исчисляемой на основе их выручки. Судья Рид заявил от имени Суда: «Хотя законы штатов не дискриминируют межштатную торговлю и не * * * подвергают ее кумулятивному бремени многократных сборов, такие законы могут быть неконституционными, поскольку они обременяют [межштатную] торговлю или вмешиваются в нее».[708] На этот раз судья Ратледж оказался среди несогласившихя в том, что касалось межштатной торговли.[709] В деле Central Greyhound Lines, Inc. v. Mealey,[710] решенном в 1948 году, пять членов Суда постановили, что налог штата Нью-Йорк на валовой доход коммунальных предприятий, осуществляющих деятельность в штате, не может быть конституционно введен в отношении нераспределенной выручки перевозчика от непрерывных перевозок между конечными пунктами внутри штата по маршруту, значительная часть которого проходит через другие штаты. Судья Франкфуртер, выступая от имени Суда, постановил, однако, что налог может быть признан действительным в отношении выручки, распределенной пропорционально протяженности путей внутри штата.[711] Судья Ратледж выразил согласие без изложения мнения. Судья Мерфи от себя и судей Блэка и Дугласа посчитал, что налог был наложен на по сути местную деятельность и что перевозка через другие штаты являлась «лишь географическим инцидентом», признавая при этом, что такой подход побуждает другие задействованные штаты вводить аналогичные налоги и подвергает компанию опасности многократного налогообложения. В деле Memphis Natural Gas Co. v. Stone,[712] также вошедшем в «урожай» 1948 года, паушальный налог штата Миссисипи на право ведения деятельности, исчисляемый по стоимости капитала, инвестированного или используемого в штате, был признан действительным в отношении компании — владельца газопровода, часть линии которого проходила через штат, но которая не вела там никакой местной деятельности. Трое судей в мнении, озвученном судьей Ридом, постановили, что налог взимается за внутриштатную деятельность компании по содержанию ее объектов на территории штата и является не более обременительным, чем признаваемый действительным налог по стоимости (ad valorem) на имущество компании в штате. Судья Ратледж посчитал налог действительным, поскольку он не дискриминировал межштатную торговлю и не влек за собой многократного налогообложения, в то время как судья Блэк поддержал решение без изложения мнения. Четыре судьи в мнении, озвученном судьей Франкфуртером, утверждали, что трубопровод уже уплатил налог ad valorem, на который ссылался судья Рид, и что налог на право ведения деятельности должен поэтому рассматриваться как налог на привилегию межштатной торговли.

Этот обзор недавних дел создает впечатление, что Суд находится в растерянности относительно промежуточных руководящих принципов в этой области конституционного права. Формула «оставьте это Конгрессу», судя по всему, отброшена, хотя последовательные особые мнения судьи Блэка без изложения мотивов могут указывать на то, что он по-прежнему считает ее здравой. Тест многократного налогообложения находится в столь же плачевном состоянии, после того как и председатель суда Стоун, и судья Ратледж ушли из жизни. Концепция распределенного налога по-прежнему сохраняет определенную жизнеспособность, хотя трудно оценить ее масштабы. Так, в деле Interstate Oil Pipe Line Co. v. Stone,[713] рассмотренном в 1949 году, мы видим судью Ратледж, выступающего от себя и судей Блэка, Дугласа и Мерфи, который поддерживает позицию о том, что штат Миссисипи действовал в рамках своих прав, возложив на делаваровскую корпорацию в качестве условия ведения местной деятельности «привилегированный» налог в размере двух процентов от ее внутриштатной деятельности, даже если это взыскание составляло «прямой» налог на «привилегию» осуществления межштатной торговли — утверждение, которому было противопоставлено столь же категоричное мнение, также поддержанное четырьмя судьями, о том, что ни один штат не может «взимать налоги на привилегии, акцизные или паушальные налоги с иностранной корпорации за привилегию осуществления или фактическое ведение исключительно межштатной торговли», даже если налог не является дискриминационным и справедливо распределен между внутриштатной и межштатной деятельностью корпорации. Спорный налог был поддержан голосом девятого судьи, который истолковал его как взимаемый исключительно за привилегию ведения внутриштатной деятельности — вывод, который явно игнорирует вопрос о фактическом воздействии налога на межштатную торговлю, то есть именно тот вопрос, от которого зависели многие предыдущие решения.[714]

НАЛОГИ НА ЧИСТЫЙ ДОХОД

Основным прецедентом в этой категории является дело United States Glue Co. v. Oak Creek,[715] в котором было постанолвено, что штат Висконсин при установлении общего подоходного налога на доходы и прибыль отечественной корпорации имеет право включать в расчет чистый доход, полученный от перевозок в межштатной торговле. Указывая на разницу между таким налогом и налогом на валовую выручку, Суд заявил, что последний «влияет на каждую сделку пропорционально ее масштабу и независимо от того, является ли она прибыльной или нет. Вполне возможно, что он может оказаться достаточным для того, чтобы создать разницу между прибылью и убытком либо настолько уменьшить прибыль, чтобы воспрепятствовать ведению торговли или отбить охоту к нему. Налог на чистую прибыль не имеет такого сдерживающего эффекта, поскольку он не возникает вовсе, если не зафиксирована прибыль сверх расходов и убытков, и налог не может быть обременительным, если прибыль не велика». Такой налог «составляет одно из обычных и общих бреремен управления государством, от которого лица и корпорации, в остальном подпадающие под юрисдикцию штатов, не освобождаются * * * на том основании, что они случайно оказались заняты в торговле между штатами».[716]

Придерживаясь этого прецедента, Суд постановил, что налог на чистый доход нерезидента от деятельности, осуществляемой им в штате, не является бременем для межштатной торговли лишь на том основании, что продукция этого бизнеса вывозится за пределы штата;[717] а также что налог, взимаемый с доли чистой прибыли иностранной корпорации, полученной от операций, проводимых внутри налогового штата, является действительным, если используемый метод распределения не является произвольным или неразумным.[718] Однако в тех случаях, когда метод распределения чистого дохода иностранной корпорации относил на счет штата объем дохода, совершенно несоразмерный бизнесу, осуществляемому там корпорацией, он был признан недействительным.[719]

Кроме того, штат может вводить налог на чистый доход от имущества, в отличие от чистого дохода лица, которое владеет им или управляет им, даже если имущество используется в межштатной торговле;[720] а также «налог на право ведения деятельности», исчисляемый на основе чистой выручки, справедливо относимой на счет деятельности, осуществляемой корпорациями внутри штата, даже если часть полученного таким образом дохода поступает от межштатной и внешней торговли;[721] кроме того, налог на чистую прибыль корпорации, полученную от деятельности, осуществляемой исключительно внутри штата, может применяться к доходу иностранной трубопроводной корпорации, которая имеет там коммерческую домициляцию и которая транспортирует природный газ по трубам в этот штат для передачи и продажи местной сбытовой корпорацией местным потребителям.[722] Более того, утверждалось, что даже если бизнес налогоплательщика представляет собой исключительно межштатную торговлю, такой недискриминационный налог на его чистый доход «не запрещен положением о торговле», при отсутствии доказательств того, что доход не состоял из чистой прибыли, частично относимой к налоговому штату;[723] однако более позднее решение, судя по всему, противоречит этой позиции.[724]

РАЗЛИЧНЫЕ НАЛОГИ, ВЛИЯЮЩИЕ НА МЕЖШТАТНУЮ ТОРГОВЛЮ

Суда

В деле Gloucester Ferry Company v. Pennsylvania,[725] рассмотренном в 1885 году, Суд признал неприменимым к нью-джерсийской корпорации, которая занималась исключительно перевозкой пассажиров через реку Делавэр и заходила в Пенсильванию только для высадки и посадки пассажиров и грузов, статут, облагавший налогом акционерный капитал всех корпораций, ведущих деятельность в пределах штата. Такие сделки, постановил Суд, являются межштатной торговлей; суды компании также не подлежали налогообложению со стороны Пенсильвании, поскольку их налоговым местонахождением (situs) являлся штат регистрации компании. Единственным имуществом, которым компания владела в Пенсильвании, была аренда причала, которая могла облагаться налогом штата в соответствии с его оцененной стоимостью; кроме того, штат мог взимать разумные сборы в виде пошлин за использование таких объектов, которые он сам мог предоставить для ведения торговли. Это решение основывалось на двух более ранних прецедентах. В 1855 году Суд постановил, что суда, зарегистрированные в Нью-Йорке, принадлежащие нью-йоркской корпорации и курсирующие между Нью-Йорком и Сан-Франциско, имеют своим главным портом первый из названных городов и не подлежат налогообложению со стороны Калифорнии, где они оставались не дольше, чем это необходимо для высадки пассажиров и разгрузки грузов;[726] а в 1877 году он поддержал город Кеокук (штат Айова) взимание пошлин за использование судами, курсирующими по Миссисипи, причалов, принадлежащих муниципалитету, причем такие пошлины были разумными и недискриминационными в отношении межштатной и внутриштатной торговли.[727] В настоящее время общим правилом в отношении судов, курсирующих между портами разных штатов и занятых в каботажном судоходстве, по-прежнему остается положение, согласно которому местожительство владельца считается местонахождением (situs) судна для целей налогообложения,[728] если только судно не приобрело фактическое местонахождение в другом штате в результате постоянной работы там, в каковой ситуации оно может облагаться налогом там.[729] Однако недавно это давнее правило было изменено путем добавления к нему правила распределения, разработанного в деле Pullman. Это произошло в деле Ott v. Mississippi Barge Line Co.,[730] решенном в 1949 году, в котором Суд поддержал введение штатом Луизиана налога ad valorem на суда, принадлежащие межштатному перевозчику и используемые внутри штата, причем оценка для исчисления налога основывалась на соотношении между количеством миль линий перевозчика внутри штата и его общей протяженностью.

Самолеты

Однако, когда Суд столкнулся с попыткой штата Миннесота ввести налог на личное имущество в отношении всего воздушного флота, принадлежащего компании, осуществляющей межштатную торговлю, и используемого ею, хотя лишь его часть находилась в штате на день налогообложения, Суд не смог собрать большинство ни в пользу одной из вышеуказанных формул.[731] Указывая на тот факт, что компания являлась корпорацией Миннесоты и что ее основное место ведения бизнеса находилось в этом штате, судья Франкфуртер от себя и трех других судей предпочел подчеркнуть прерогативы штата регистрации (домициля).[732] Судья Блэк, присоединившись к этому мнению, добавил оговорку о том, что налоговые права других штатов не должны исключаться, и сослался на свое представление «оставьте это Конгрессу».[733] Судья Джексон, пренебрежительно отозвавшись о теории распределения,[734] присоединился к судьям, поддержавшим решение, на том основании, что материалы дела «похоже, подтверждают статус Миннесоты как „домашнего порта“ по смыслу старых и несколько забытых, но, по моему мнению, мудрых авторитетных источников, на которые даны ссылки», а именно дела Хейза (Hays) и дел, решенных по аналогии с ним.[735] Четыре судьи в мнении, озвученном председателем суда Стоуном, выразили несогласие, настаивая на деле Pullman[736] в качестве применимого образца и указывая на тот факт, что «обоснование, признанное необходимым для поддержки настоящего налога, оставляет другим штатам свободу вводить сопоставимые налоги на то же имущество».[737] Очевидно, что в этой области конституционного права Суд все еще пребывает в изрядном замешательстве (в некотором смысле «на волнах» или, лучше сказать, «в воздухе»).ДУ

Автотранспортные средства

С другой стороны, в вопросах налогообложения автотранспортных средств были достигнуты прочные и последовательные результаты. Это объясняется тем, что большая часть такого налогообложения легко классифицируется как взимание платы за пользование автомагистралями штата, и единственным вопросом было то, является ли плата чрезмерной. Кроме того, такое налогообложение, как правило, направлено не только на пополнение доходов, но и на обеспечение безопасности на дорогах. В основополагающем деле Hendrick v. Maryland,[738] решенном в 1915 году, Суд принял во внимание тот факт, что «движение автотранспортных средств по дорогам сопряжено с постоянными и серьезными опасностями для общественности, а также наносит ненормально разрушительный вред самим дорогам»;[739] и на этой фактической основе он постановил, что штат может требовать регистрации иногородних транспортных средств, эксплуатируемых на его территории,[740] или проезжающих транзитом из одного штата в другой;[741] что может взиматься специальный сбор за привилегию транспортировки автотранспортных средств на собственных колесах в караванах,[742] если он не является чрезмерным;[743] что с перевозчиков также могут взиматься налоги на основе вместимости[744] или пробега,[745] либо в виде фиксированного сбора;[746] однако налог на привилегию в отношении автобусов, эксплуатируемых исключительно в межштатной торговле, не может быть признан действительным, если определенным образом не доказуемо подтверждается, что он взимается исключительно в качестве компенсации за использование дорог штата или для покрытия расходов на регулирование автомобильного движения.[747] Последующие решения развиваются в том же общем русле,[748] причем самым последним из них является дело Capitol Greyhound Lines v. Brice,[749] в котором Суд устами судьи Блэка рассмотрел вопрос об акцизном налоге штата Мэриленд на справедливую рыночную стоимость автотранспортных средств, используемых в межштатной торговле, в качестве условия выдачи свидетельств о праве собственности как необходимых предпосылок для регистрации и эксплуатации автотранспортных средств в штате. Поскольку налог применялся к транспортным средствам, используемым как в межштатной, так и во внутриштатной торговле, а поступления направлялись на дорожные нужды, и поскольку Суд счел налог, хотя фактически и отдельный, дополнением к дорожному налогу Мэриленда, он смог установить, что общая сумма сбора существенно варьировалась в зависимости от пройденного расстояния, и на этом основании признал его действительным, отметив, что он остается постоянным «с грубым приближением, а не с точностью», поскольку не было доказано, что налоги Мэриленда в целом превышают «справедливую компенсацию за привилегию использования дорог штата». Судья Франкфуртер, к которому присоединился судья Джексон, выразил несогласие и приложил к своему мнению в качестве Приложения полезный анализ решений, касающихся налогообложения штатами автотранспортных средств, занятых в межштатной торговле, для целей использования дорог.[750]

Коммунальные предприятия; Регулирующие сборы

«Принципы, определяющие решения [в этой категории дел], неоднократно провозглашались и не оспаривались нижестоящим судом.[751] При осуществлении своего полицейского права штат может обеспечивать надзор и регулирование коммунальных предприятий, таких как железные дороги; может делегировать эту обязанность должностному лицу или комиссии; и может взыскивать разумную стоимость такого надзора и регулирования с соответствующих предприятий и распределять это взыскание среди членов затрагиваемой категории без нарушения правила равенства, установленного Четырнадцатой поправкой.[752] Надзор и регулирование местных объектов и деятельности корпорации, занятой в межштатной торговле, и возложение разумных расходов на такую корпорацию не являются бременем для межштатной торговли или ее регулированием в нарушение положения о торговле Конституции.[753] Закон, выражающий намерение ввести компенсационный сбор для такой легитимной цели, является разумным prima facie.[754] Если взыскание является настолько неразумным и непропорциональным услуге, что ставит под сомнение добросовестность закона,[755] оно не может оставаться в силе ни на основании положения о торговле, ни на основании Четырнадцатой поправки.[756] Штат не обязан корректировать сбор задним числом, но может заранее установить то, что законодательный орган считает справедливым сбором за ожидаемую услугу, причем предполагается, что если на практике взимаемая сумма покажется чрезмерной, законодательный орган уменьшит ее с учетом опыта.[757] Такой статут может, несмотря на презумпцию действительности, прямо указывать на то, что часть взыскания должна быть использована для целей, отличных от легитимной цели надзора и регулирования, и может по этой причине быть недействительным.[758] А статут, справедливый на первый взгляд, может оказаться недействительным и не подлежащим исполнению в силу своего фактического применения.[759] Если взыскание явно является чрезмерным, оно является недействительным в целом (in toto), и штат не имеет права взыскивать какую-либо его часть».[760]

Доминирование Конгресса

Верховный суд никогда не забывал урок, который был преподан ему актом Конгресса от 31 августа 1852 года,[761] объявившим Уилингский мост «законным сооружением», тем самым отменив противоположное определение Суда, вынесенное ранее в том же году.[762] Этот урок, сформулированный собственным языком Суда тридцать лет спустя, заключался в следующем: «Именно Конгрессу, а не Судебному ведомству Конституция дала полномочие регулировать торговлю * * *».[763] Параллель с эпизодом с Уилингским мостом имела место в 1945 году.

АКТ МАККАРКАНА: РЕГУЛИРОВАНИЕ СТРАХОВАНИЯ

Менее чем через год после вынесения решения по делу United States v. South-Eastern Underwriters Association,[764] согласно которому страховые операции между штатами представляют собой межштатную торговлю, тем самым логически устанавливая их иммунитет от дискриминационного налогообложения со стороны штатов, Конгресс принял Акт Маккаркана,[765] разрешающий регулирование и налогообложение страхового бизнеса со стороны штатов; и в деле Prudential Insurance Co. v. Benjamin,[766] статут Южной Каролины, который налагал на иностранные страховые компании в качестве условия ведения ими бизнеса в штате ежегодный налог в размере трех процентов от премий по операциям, совершенным в Южной Каролине, в то время как на местные корпорации аналогичный налог не налагался, был признан действительным. «Очевидно, — заявил судья Ратледж от имени Суда, — цель Конгресса состояла в том, чтобы в широком смысле оказать поддержку существующим и будущим системам регулирования и налогообложения страхового бизнеса со стороны штатов. Это было сделано двумя способами. Одним из них было устранение препятствий, которые могли бы считаться вытекающими из его собственных полномочий, будь то находящихся в спящем состоянии или реализованных, если иное прямо не предусмотрено самим Актом или будущим законодательством. Другим способом было прямое и утвердительное заявление о том, что продолжающееся регулирование и налогообложение этого бизнеса со стороны штатов отвечает общественным интересам и что этот бизнес и все, кто им занимается, „подлежат“ законам различных штатов в этих отношениях. * * * Полномочия Конгресса в отношении торговли, осуществляемые полностью без ссылки на скоординированные действия штатов, не ограничиваются, за исключением случаев, когда это прямо предусмотрено Конституцией, какими-либо ограничениями, запрещающими ему дискриминировать межштатную торговлю в пользу местной торговли. Его исчерпывающий объем позволяет Конгрессу не только поощрять, но и запрещать межштатную торговлю, как он делал это неоднократно и по самым разным причинам. * * * Эту широкую власть Конгресс может осуществлять самостоятельно, с учетом указанных ограничений, или во взаимосвязи со скоординированными действиями штатов, и в этом случае ограничения, введенные для сохранения их полномочий, утрачивают силу, и остаются действующими только те, которые призваны полностью запретить действия со стороны какой-либо власти или комбинации властей в нашей государственной системе».[767] Общий характер этой формулировки еще раз подчеркивает всеобъемлющий характер полномочий Конгресса по запрещению межштатной торговли.[768]

Полицейское право и внешняя торговля

ПРОИСХОЖДЕНИЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО ПРАВА

В деле Gibbons v. Ogden[769] было признано существование у штатов «огромной массы» законодательных полномочий, используемых для защиты их благосостояния и содействия местным интересам.[770] В мнении Маршалла по делу Brown v. Maryland[771] эта власть названа «полицейским правом» (the Police Power) — название, которое с тех пор стало одним из главных разделов конституционного права. Адвокат штата Мэриленд утверждал, что если штату не разрешено облагать налогом импорт в первоначальной упаковке до того, как он покинет руки импортера, он также не сможет предотвратить его ввоз на свою территорию, даже если он может включать статьи, опасные для здоровья и безопасности населения. «Полномочие предписывать изъятие пороха, — ответил Председатель суда, — является отраťou полицейского права, которое несомненно остается и должно оставаться за штатами»; а полномочие предписывать «изъятие или уничтожение инфекционных или недоброкачественных товаров» подпадает под ту же категорию.[772]

ОГРАНИЧЕНИЯ ШТАТОВ НА ВЪЕЗД ИНОСТРАНЦЕВ

Короче говоря, право на налогообложение было одним, а полицейское право — совсем другим. Признать первое означало бы признать полномочие, которое могло бы осуществляться в любых масштабах и по воле его обладателя;[773] признать второе означало бы признать полномочие, которое по своей внутренней природе ограничено определенными необходимыми целями. Однако в деле New York v. Miln[774] Суд, пришедший на смену суду Маршалла, склонялся к концепции внутренней полицейской власти, которая также является неограниченной; и на этом основании поддержал статут штата Нью-Йорк, который требовал от капитанов всех судов, прибывающих в порт Нью-Йорк, представлять отчеты о перевозимых пассажирах и устанавливал штрафы за невыполнение этого требования. «Мы придерживаемся мнения, — заявил Суд, — что данный закон не является регулированием торговли, а представляет собой регулирование полиции». Но когда штат Нью-Йорк, сделав шаг вперед, принял закон, уполномочивающий комиссаров здравоохранения штата взимать определенные сборы с капитанов, прибывающих в порты этого штата, и когда Массачусетс принял статут, требующий от капитанов судов предоставления поручительств в отношении высаживаемых иммигрантов, обе меры были признаны недействительными либо как противоречащие договорам и законам Соединенных Штатов, либо как посягающие на «исключительное» право Конгресса регулировать внешнюю торговлю.[775] Действительно, после Гражданской войны дело New York v. Miln было прямо отменено, и статут Нью-Йорка, аналогичный тому, который был признан действительным в 1837 году, был объявлен недействительным как посягающий на полномочия Конгресса.[776] Ничего не было достигнуто, заявил Суд, ссыланием на «[полицейское право] * * * очевидно, из характера нашей сложной формы правления, что всякий раз, когда статут штата вторгается в сферу законодательства, которая принадлежит исключительно Конгрессу Соединенных Штатов, он является недействительным, к какой бы категории полномочий он ни относился и как бы тесно ни переплетался с полномочиями, признаваемыми за штатами».[777] В то же время был также отклонен статут Калифорнии, требующий предоставления поручительства от судовладельцев в качестве предварительного условия для получения ими разрешения на высадку лиц, которых комиссар по делам иммиграции штата мог счесть подпадающими под определенные перечисленные категории, например, «падших женщин». Суд заявил: «Если право штатов принимать статуты для защиты самих себя в отношении преступников, нищих и больных иностранцев, прибывающих к их границам, вообще существует, оно ограничивается такими законами, которые абсолютно необходимы для этой цели; и это чисто полицейское регулирование не может простираться до того, чтобы препятствовать другим категориям лиц или лишать их права на личные и коммерческие сношения с народом Соединенных Штатов».[778]

КАРАНИННЫЕ ЗАКОНЫ ШТАТОВ

С другой стороны, неоднократно утверждалось, что штаты могут при отсутствии законодательства со стороны Конгресса принимать карантинные законы, даже если в результате они фактически регулируют внешнюю торговлю; и кроме того, что такое законодательство в интересах эффективного правоприменения может применяться шире, чем просто исключение больных лиц. Так, в основополагающем деле штат Луизиана был поддержан в наделении своего Совета здравоохранения полномочиями по своему усмотрению запрещать ввоз в любую зараженную часть штата «лиц, акклиматизированных, неакклиматизированных или считающихся иммунными, когда, по его мнению, ввоз таких лиц увеличит или усилит распространение болезни».[779] В то же время подчеркивалось, что все такое законодательство может быть в любой момент вытеснено Конгрессом.

ЗАЩИТА ДИЧИ ШТАТАМИ И ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ

Толерантное отношение Суда к правовым нормам, которые сами по себе могут не быть конституционными, когда они призваны сделать законодательство в рамках полицейского права практически исполнимым, также иллюстрируется в связи с законами штатов об охране дичи. В деле Silz v. Hesterberg[780] Суд столкнулся со статутом штата Нью-Йорк, устанавливающим закрытый сезон для определенной дичи, в течение которого браконьерством или владением любыми защищенными животными, рыбами или птицами являлось уголовным преступлением; и предусматривающим далее, что этот запрет в равной степени распространяется «как на такую рыбу, дичь или мясо, поступающие из-за пределов штата, так и на добытые внутри штата». Было признано, что это положение правомерно применяется к торговлю импортной дичью, у которого в период закрытого сезона находилось «одно мертвое тело импортированной куропатки, ..., добытой в России». Вновь отмечалось отсутствие противоречащего законодательства со стороны Конгресса.[781]

Полицейское право и межштатная торговля

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

В деле Southern Pacific Co. v. Arizona,[782] решенном в 1945 году, председатель суда Стоун изложил следующее систематическое заявление принципов, которыми Суд руководствовался при осуществлении своих полномочий по судебному контролю законодательства штатов, затрагивающего межштатную торговлю: «Хотя положение о торговле наделило национальное правительство полномочиями регулировать торговлю, обладание им этими полномочиями не исключает все полномочия штата по регулированию. Со времени дел Willson v. Black-Bird Creek Marsh Co., 2 Pet. 245 и Cooley v. Board of Wardens, 12 How. 299 признается, что при отсутствии противоречащего законодательства со стороны Конгресса у штата остается остаточный объем полномочий по принятию законов, регулирующих вопросы местного значения, которые тем не менее в некоторой степени затрагивают межштатную торговлю или даже в какой-то мере регулируют ее.[783] Таким образом, штаты могут регулировать вопросы, которые в силу их многочисленности и разнообразия никогда не смогут получить адектного разрешения со стороны Конгресса.[784] Когда регулирование вопросов местного значения носит местный характер и имеет местный эффект, а его воздействие на национальную торговлю не создает серьезных помех для ее функционирования и последующий стимул для их регулирования на национальном уровне невелик, такое регулирование в целом признается входящим в компетенцию штата.[785]

«Но со времен дела Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1 не считается, что штаты обладают полномочиями существенно препятствовать свободному движению торговли между штатами или регулировать те аспекты национальной торговли, которые из-за потребности в национальном единообразии требуют, чтобы их регулирование, если таковое вообще имеет место, предписывалось единым органом.[786] Независимо от того, основывается ли это давно признанное распределение полномочий между национальным правительством и правительствами штатов на импликациях самого положения о торговле[787] или на предполагаемом намерении Конгресса в тех случаях, когда Конгресс не высказался,[788] результат остается неизменным.

«При применении этих принципов некоторые законы могут оказаться явно входящими, а другие — явно не входящими в компетенцию штата. Но между этими крайностями лежит бесконечное разнообразие дел, в которых регулирование местных вопросов может также действовать как регулирование торговли, и в которых примирение противоречащих друг другу притязаний полномочий штата и национальной власти может быть достигнуто только путем определенной оценки и согласования конкурирующих требований вовлеченных интересов штата и нации.[789]

«В течение ста лет признанной конституционной доктриной является то, что положение о торговле без помощи со стороны законодательства Конгресса тем самым обеспечивает определенную защиту от законодательства штатов, враждебного национальной торговле, и что в таких случаях, когда Конгресс не действовал, именно этот Суд, а не легислатура штата, является по положению о торговле окончательным арбитром конкурирующих требований интересов штата и нации.[790]

«Конгресс обладает несомненным правом пересматривать распределение полномочий в отношении межштатной торговли. Он может либо разрешить штатам регулировать торговлю образом, который в противном случае был бы недопустим,[791] либо исключить регулирование со стороны штатов даже в отношении вопросов сугубо местного значения, которые тем не менее затрагивают межштатную торговлю.[792]

«Но в целом Конгресс предоставил судам формулирование правил, интерпретирующих положение о торговле в его применении, несомненно потому, что он осознавал разрушительные последствия для торговли нации, если их защита будет отменена,[793] и понимал, что при их применении законы штатов не будут признаваться недействительными без поддержки релевантного фактического материала, который „предоставит надежную основу“ для обоснованного суждения.[794] Тем временем Конгресс, как и штаты, приспособил свое законодательство к этим правилам как к устоявшемуся элементу нашей конституционной системы. Таким образом, за штатами была сохранена широкая сфера для регулирования вопросов местного значения штатов, даже если это в некоторой степени затрагивает торговлю, при условии, что это существенно не ограничивает свободное движение торговли через границы штатов и не вмешивается в нее в тех вопросах, в отношении которых единообразие регулирования представляет собой преобладающий национальный интерес».

Регулирование штатами органов межштатной торговли

РЕГУЛИРОВАНИЕ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ТАРИФОВ

В одном из дел фермеров (Granger Cases), решенном в 1877 году, Суд подтвердил полномочия легислатуры штата Висконсин при отсутствии законодательства со стороны Конгресса устанавливать законом максимальные сборы, взимаемые железнодорожной компанией за проезд и перевозку грузов при перемещении лиц и имущества внутри штата, либо забираемых за пределами штата и привозимых в него, либо забираемых внутри и вывозимых за его пределы.[795] Десять лет спустя в деле Wabash, St. Louis and Pacific Railway Co. v. Illinois[796] это решение было отменено в отношении лиц и имущества, забираемых внутри штата и перевозимых за его пределы, а также в отношении лиц и имущества, ввозимых в штат извне. В отношении них Суд постановил, что регулирование тарифов и сборов должно быть единообразным и что, следовательно, штаты не имеют полномочий заниматься этим вопросом даже тогда, когда Конгресс не предпринимал никаких действий. В следующем году Конгресс принял Акт о межштатной торговле,[797] чтобы заполнить пробел, созданный решением по делу Wabash. В настоящее время штаты по-прежнему осуществляют полномочия по регулированию железнодорожных тарифов на перевозку лиц и имущества, принимаемых и доставляемых в пределах их границ, но делают это с соблюдением правила, исполнение которого обеспечивается Комиссией по межштатной торговле, согласно которому такие тарифы не должны дискриминировать межштатную торговлю.[798]

РЕГУЛИРОВАНИЕ НАДЛЕЖАЩЕГО ОБСЛУЖИВАНИЯ

Во многих других отношениях за штатами сохраняются полномочия требовать посредством закона или административного предписания справедливого и адекватного обслуживания своих жителей со стороны железнодорожных компаний, включая межштатных перевозчиков, действующих в пределах их границ, до тех пор, покуда бремя, возлагаемое таким образом на межштатную торговлю, по мнению Суда, является «разумным». В поучительной паре дел Суд попросили высказаться относительно того, может ли от перевозчика в интересах обеспечения надлежащих местных условий торговли потребоваться остановка его межштатных поездов. В одном деле предписание штата, требующее, чтобы все регулярные пассажирские поезда, курсирующие исключительно внутри штата, останавливались во всех административных центрах округов (county seats), было признано правомерно примененным к поездам межштатного сообщения;[799] в то время как в другом деле статут, требующий, чтобы все пассажирские поезда останавливались в административных центрах округов, был признан недействительным ввиду наличия «других и достаточных условий для проезда».[800] Сравнивая эти и другие подобные решения, Суд сформулировал «применимую общую доктрину» следующим образом: (1) Штат правомочен требовать создания адекватных местных условий, вплоть до остановки межштатных поездов или пересмотра их расписания. (2) При наличии таких условий — то есть при надлежащем удовлетворении местных потребностей — обязательство железной дороги считается выполненным, и остановка межштатных поездов становится ненадлежащим и незаконным вмешательством в межштатную торговлю. (3) И это независимо от того, осуществляется ли вмешательство непосредственно легислатурой или по ее приказанию посредством распоряжений административного органа. (4) Наличие местных условий этот суд может определять самостоятельно, поскольку этот факт неизбежно вовлечен в разрешение федерального вопроса о том, является ли распоряжение в отношении межштатного поезда прямым регулированием межштатной торговли посредством наложения произвольного требования или нет.[801] «Однако, — добавил он позднее, — не существует неизбежного универсального теста для каждого отдельного случая; факты в каждом случае должны рассматриваться индивидуально».[802]

Точно так же было признано действительным предписание штата, требующее от пересекающихся железных дорог осуществления путевых соединений,[803] равно как и предписание, требующее равенства обслуживания вагонами между грузоотправителями;[804] в то время как предписание, требующее доставки грузов на частные подъездные пути,[805] и предписание о предоставлении вагонов для местных перевозок по требованию были признаны недействительными.[806] В первой паре решений применение местного регулирования к межштатной торговле было признано «не чрезмерно» обременительным; во второй паре был сделан противоположный вывод.

БЕЗОПАСНОСТЬ И ДРУГИЕ ВИДЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Категорией регулирования, в отношении которой Суд продемонстрировал заметную толерантность, хотя они «попутно» охватывают межштатные перевозки в ходе своей реализации, являются те меры, которые претендуют на содействие «общественной безопасности».[807] Главным прецедентом является дело Smith v. Alabama,[808] в котором Суд постановил, что в рамках полицейского права штата находится требование о прохождении машинистами локомотивов экзаменов и получении лицензии, и обеспечение соблюдения этого требования до тех пор, пока Конгресс не постановит иное в отношении машиниста, занятого исключительно в межштатных перевозках. Также были признаны действительными применительно к межштатным поездам статут, запрещающий отопление пассажирских вагонов печами;[809] муниципальное постановление, ограничивающее скорость поездов в пределах города;[810] предписание комиссии по делам коммунальных предприятий, требующее ликвидации одноуровневых железнодорожных переездов;[811] статут, требующий наличия электрических фар установленной минимальной мощности;[812] статут, требующий наличия трех тормозных кондукторов в товарных поездах длиной более двадцати пяти вагонов.[813] В последнем деле Суд признал, что «на основании представленных доказательств» существовало «некоторое пространство для споров» относительно того, был ли статут необходимым, но счел его «не столь неразумным, чтобы оправдать вынесение Судом суждения» о том, что он является «лишь произвольным осуществлением полномочий» и «не относится» к целям, которые штат имел право преследовать.[814] А в 1943 году Суд поддержал — хотя вновь в несколько сомнительных выражениях — предписание комиссии по делам железных дорог штата, требующее от терминальной железной дороги, обслуживавшей как межштатную, так и местную торговлю, предоставления вагонов для персонала (caboose cars) для своих сотрудников.[815] Иногда Суд действительно шел на удивительные уступки местным взглядам, которые не имели никакого отношения к безопасности. Дела Hennington v. Georgia,[816] решенное в 1896 году, в котором был поддержан статут Джорджии, запрещающий движение товарных поездов по воскресеньям, является, пожалуй, наиболее ярким примером. Прошел бы такой акт проверку в настоящее время, сомнительно. И более ранние статуты, подкрепляющие юридическую ответственность железных дорог как общих перевозчиков и перевозчиков пассажиров, были признаны действительными при отсутствии законодательства со стороны Конгресса.[817]

НЕДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЕ РЕГУЛИРОВКИ ШТАТОВ

«Принцип, согласно которому при отсутствии контролирующих действий Конгресса штат не может регулировать межштатную торговлю таким образом, чтобы существенно влиять на ее поток или лишать ее необходимого единообразия в регулировании, не может быть обойден „простым обращением к удобной апологетике полицейского права“». Так замечает председатель суда Стоун в своем обобщающем мнении по вышеупомянутому делу Southern Pacific Co. v. Arizona.[818] Среди прочего он перечисляет следующие случаи, когда законодательство штатов было признано недействительным на основе этого правила: «В деле Кав-Вэлли (Kaw Valley case)[819] Суд постановил, что штат не обладает конституционными полномочиями приказывать железной дороге унести железнодорожный мост, по которому проходили ее межштатные поезда, в качестве средства предотвращения наводнений в районе и улучшения его дренажа, поскольку „не утверждалось, что местное благосостояние требует удаления мостов ответчиков за счет преобладающих требований торговли с другими штатами, а лишь то, что оно выиграет от их подъема“. А в деле Seaboard Air Line R. Co. v. Blackwell[820] было постановлено, что вмешательство в межштатные железнодорожные перевозки, возникающее в результате статута штата, требующего в качестве меры безопасности почти полной остановки поездов на переездах в одном уровне, перевешивает местный интерес к безопасности, когда выяснилось, что соблюдение этого требования увеличивает запланированное время в пути более чем на шесть часов на расстоянии в сто двадцать три мили».[821] И «недавно в деле Kelly v. Washington»,[822] продолжал председатель суда, «мы указали, что когда штат выходит за рамки мер безопасности, которые допустимы, поскольку имеют лишь местный эффект на межштатную торговлю, и „пытается навязать конкретные стандарты в отношении конструкции, дизайна, оборудования и эксплуатации [судов, совершающих межштатные рейсы], которые, по мнению его властей, могут быть желательными, но выходят за рамки того, что явно существенно для безопасности и мореходности, штат сталкивается с принципом, согласно которому такие требования, если они вообще предъявляются, должны вводиться посредством действий Конгресса, способного установить единое правило. Должна ли эта сфера оставаться свободной от регулирования со стороны штата по конкретному вопросу, должно определяться при возникновении точного вопроса“».

РЕГУЛИРОВАНИЕ ШТАТАМИ ДЛИНЫ ПОЕЗДОВ

Применяя тест этих прецедентов, председатель суда пришел к выводу, что штат Аризона, сделав незаконной эксплуатацию в пределах штата железнодорожного состава длиной более четырнадцати пассажирских или семидесяти грузовых вагонов, зашел «слишком далеко»; и в обоснование этого вывода он приводит следующие факты: «В Аризоне примерно 93% грузовых перевозок и 95% пассажирских перевозок являются межштатными. Из-за Закона об ограничении длины поездов истец обязан перевозить через Аризону примерно на 30% больше поездов, чем это было бы необходимо в противном случае. Материалы дела показывают четкую взаимосвязь между операционными издержками и длиной поездов, причем увеличение длины приводит к снижению операционных расходов на один вагон. Дополнительные расходы на эксплуатацию поездов, соответствующих Закону об ограничении длины поездов в Аризоне, составляют для двух железных дорог, пересекающих этот штат, около 1 000 000 долларов в год. Сокращение длины поездов также препятствует эффективной работе. Требуется больше локомотивов и больше рабочей силы; необходимая перекомновка и обратное преобразование длины поездов на терминалах, а также задержки, вызванные расформированием и формированием длинных поездов при въезде в штат и выезде из него с целью соблюдения закона, задерживают движение и уменьшают объем перевозок, перемещаемых за данное время, особенно когда движение интенсивно».

В настоящее время законы о семидесяти грузовых вагонах применяются только в Аризоне и Оклахоме, причем в Аризоне установлено ограничение в четырнадцать вагонов для пассажирских составов. Имеющиеся в деле материалы показывают, что исполнение закона Аризоны приводит к тому, что грузовые поезда расформировываются и формируются заново на границе Калифорнии и в Нью-Мексико, на некотором расстоянии от границы Аризоны. Часто не представляется целесообразным эксплуатировать заново составленный поезд со станции в Нью-Мексико, ближайшей к Аризоне, в результате чего ограничения Аризоны определяют движение транспорта вплоть до Эль-Пасо, штат Техас. По схожим причинам закон Аризоны часто регулирует длину пассажирских поездов на всем пути от Лос-Анджелеса до Эль-Пасо.

Если один штат может регулировать длину поездов, то могут и все остальные, причем они не обязаны устанавливать одинаковые максимальные ограничения. Практическим следствием такого регулирования является контроль над движением поездов за пределами штата, принявшего соответствующий закон, поскольку возникает необходимость расформировывать и вновь формировать длинные поезда на ближайших конечных станциях перед въездом в регулирующий штат и после выезда из него. Очевидны серьезные препятствия для свободного движения торговли, создаваемые местным регулированием длины поездов, а также практическая необходимость того, чтобы такое регулирование, если оно вообще требуется, осуществлялось единым органом, обладающим общегосударственными полномочиями.

Суд первой инстанции установил, что закон Аризоны не имеет разумной связи с безопасностью и делает движение поездов более опасным. Изучение доказательств и подробных выводов дает понять, что этот вывод основывался на установленных фактах, которые свидетельствуют о том, что повышенная опасность аварий и телесных повреждений, которая может быть следствием большей длины поездов, с лихвой перекрывается ростом числа аварий, происходящих из-за большего количества поездов при сокращении их длины. Следовательно, при рассмотрении эффекта данного закона как меры безопасности определяющее значение для текущих целей имеет не то, есть ли основания для вывода Верховного суда Аризоны о том, что увеличение длины поездов сверх установленного законом максимума негативно влияет на безопасность движения. Решающим вопросом является то, является ли в данных обстоятельствах совокупный эффект закона как меры по обеспечению безопасности в части сокращения числа аварий и несчастных случаев столь незначительным или проблематичным, что он не перевешивает национальный интерес, заключающийся в ограждении межштатной торговли от вмешательств, которые серьезно затрудняют ее и подчиняют местному регулированию, не оказывающему единообразного влияния на поездку в межштатном сообщении, которую оно прерывает.

УРОК ДЕЛА SOUTHERN PACIFIC CO. ПРОТИВ АРИЗОНЫ

Из дела Southern Pacific Co. против Аризоны можно извлечь три урока: 1) там, где Суд считает единообразие «существенным для функционирования торговли, штат не может применять свое регулирование»; 2) при разрешении этого вопроса Суд подробно изучит то, что он считает релевантными фактами; 3) однако в конечном счете его задача заключается в сопоставлении конкурирующих ценностей, короче говоря, она носит скорее арбитражный, чем строго судебный характер.

Урок дела Southern Pacific получает дальнейшее подтверждение в более недавнем решении по делу Morgan против Virginia, [824] в котором Суд столкнулся со статутом штата, который, предусматривая сегрегацию белых и цветных пассажиров, требовал от пассажиров время от времени менять места по мере необходимости для увеличения числа мест, доступных для представителей той или иной расы. Сначала, излагая правило единообразия, судья Рид от имени Суда заявил: «Конгресс в пределах Пятой поправки обладает полномочиями обременять [межштатную] торговлю, если это кажется ему желательным средством достижения разрешенной цели. * * * Поскольку никакой закон штата не может распространяться за пределы его границ и препятствовать перевозке пассажиров через них, возникают различные требования к рассадке представителей рас в межштатных поездках. Поскольку не существует федерального акта, регулирующего разделение представителей рас на межштатном транспорте, мы должны решить вопрос о действительности этого статута Виргинии на основании возражения о том, что он вмешивается в торговлю, путем поиска баланса между осуществлением местного полицейского права и необходимостью национального единообразия в правилах межштатных поездок. Нам представляется очевидным, что правила рассадки представителей разных рас при межштатных автомобильных поездках требуют единого, единообразного правила в целях содействия национальным путешествиям и их защиты. Следовательно, мы признаем спорный статут Виргинии недействительным».

РЕГУЛИРОВАНИЕ АВТОМОБИЛЬНОГО ТРАНСПОРТА СО СТОРОНЫ ШТАТА; ДЕЙСТВИТЕЛЬНЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ

Дела, возникающие под данным заголовком, дополнительно иллюстрируют конкуренцию за судебное признание между интересом межштатной торговли и местными интересами, особенно интересом общественной безопасности. Однако в проблему вступает новый элемент, который придает дополнительный вес притязаниям полицейского права, а именно тот факт, что автотранспортные средства используют автомагистрали, построенные и поддерживаемые штатом.

Штат имеет право принять комплексную схему лицензирования и регулирования автотранспортных средств, использующих его автомагистрали, с целью гарантировать себе разумную компенсацию за предоставленные объекты и обеспечить надлежащую защиту общественной безопасности; и такая схема может охватывать и транспортные средства из других штатов, использующие автомагистрали данного штата. [825] Таким образом, законодательство, ограничивающее массу нетто грузовых автомобилей, использующих автомагистрали штата, является действительным; [826] равно как и, при отсутствии национального законодательства по данному вопросу, правила штата, ограничивающие вес и ширину самих транспортных средств, при условии, что такие правила применяются без дискриминации между транспортными средствами, участвующими в межштатной торговле, и теми, которые осуществляют деятельность исключительно внутри штата. [827] Аналогичным образом штат может отказать в выдаче свидетельства об общественной необходимости и удобстве лицу, желающему осуществлять деятельность в качестве общего перевозчика по определенной автомагистрали в пункт назначения в другом штате, расположенный в соседнем штате, на том основании, что указанный маршрут уже перегружен. Так было постановлено в деле Bradley против Public Utilities Commission of Ohio, [828] в котором Суд принял во внимание полное заслушивание апеллянта и его нежелание выбрать другой маршрут, хотя он был волен это сделать. А в деле Maurer против Hamilton статут Пенсильвании, [829] запрещающий эксплуатацию на его автомагистралях любого автотранспортного средства, перевозящего любое другое транспортное средство над головой водителя, был признан действительным при отсутствии противоречащего ему законодательства Конгресса. Аналогичным образом в деле Welch против New Hampshire [830] статут этого штата, устанавливающий максимальное количество часов работы для водителей автотранспортных средств, был признан не отмененным Федеральным законом о моторизованных перевозчиках до даты вступления в силу правил Комиссии по межштатной торговле, касающихся данного вопроса. Также не было признано, что нахождение на рассмотрении в Комиссии по межштатной торговле заявления в соответствии с Законом о моторизованных перевозчиках о выдаче лицензии на осуществление деятельности в качестве моторизованного перевозчика в межштатной торговле отменяет в отношении заявителя полномочия штата по обеспечению соблюдения «разумных правил» движения на его автомагистралях. «В отсутствие осуществления федеральных полномочий, — заявил Суд, — и в свете местных потребностей штат волен действовать в целях защиты своих законных интересов, даже если межштатная торговля затрагивается напрямую». [831] И по той же причине город Нью-Йорк имел право применить к грузовым автомобилям, доставляющим товары из Нью-Джерси, правило дорожного движения, запрещающее эксплуатацию на улицах рекламного транспортного средства. [832] Судья Дуглас заявил от имени Суда: «Многие из этих грузовых автомобилей занимаются доставкой товаров в межштатной торговле из Нью-Джерси в Нью-Йорк. Когда дело касается контроля дорожного движения и использования автомагистралей и когда нет противоречащего федерального регулирования, местным властям предоставляется большая свобода действий, даже если местное регулирование существенно вмешивается в межштатную торговлю». [833] Кроме того, Суд последовательно поддерживает правила штатов, требующие от моторизованных перевозчиков предоставления адекватной страховой защиты от ущерба, причиненного в результате небрежной эксплуатации их транспортных средств. [834]