«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ДЕЛО ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ШЛЯП ИЗ ДЭНБЕРИ

В этом отношении дело Суифта лишь констатирует то, что дело «Шривпорт» должно было позже заявить более явно; и то же самое можно сказать о последующей серии дел, в которых объединения сотрудников, занятых в таких внутриштатных видах деятельности, как производство, горная добыча, жилищное строительство и распределение мяса птицы, подвергались штрафным санкциям Закона Шермана из-за влияния или предполагаемого влияния их деятельности на межштатную торговлю [429].

АКТЫ О СКОТНЫХ ДВОРАХ И ФЬЮЧЕРСАХ НА ЗЕРНО

В 1921 году Конгресс принял Закон о торговцах скотом и скотных дворах [430], посредством которого деятельность комиссионеров и торговцев скотом на главных скотных дворах страны была поставлена под национальный надзор; а в следующем году он принял Закон о фьючерсах на зерно [431], посредством которого биржи, торгующие зерновыми фьючерсами, были подчинены контролю. Решения Суда, поддерживающие эти меры, основывались непосредственно на деле Суифта.

В деле «Стаффорд против Уоллеса» [432], которое касалось первого закона, председатель Верховного суда Тафт, выступая от имени Суда, сказал: «Целью, которую должен обеспечить закон, является свободный и необремененный поток скота с пастбищ и ферм Запада и Юго-Запада через крупные скотные дворы и центры убоя на границах этого региона и оттуда в виде мясных продуктов в города-потребители страны на Среднем Западе и Востоке, либо, по-прежнему в виде скота, на кормовые площадки и откормочные фермы на Среднем Западе или Востоке для дальнейшей подготовки к рынку» [433]. Следовательно, скотные дворы были «не местом отдыха или конечным пунктом назначения». Они были «лишь горлом, через которое течет поток», и продажи там не были простыми местными сделками. «Они не останавливают поток, — но, напротив» являются «неотъемлемыми для его непрерывности» [434].

В деле «Чикагская торговая палата против Олсена» [435], касающемся Закона о фьючерсах на зерно, те же рассуждения были повторены. Говоря о деле Суифта, председатель Верховного суда Тафт отметил: «Это дело стало вехой в толковании пункта о торговле Конституции. Оно признало большие изменения и развитие бизнеса в этой огромной стране и вновь провело разделительную линию между межштатной и внутриштатной торговлей там, где это предполагалось Конституцией. Оно отказалось позволить местным особенностям крупного межштатного движения, которые сами по себе носили внутриштатный характер, характеризовать движение как таковое» [436]. Особое значение, однако, имеет та часть мнения, которая была посвящена демонстрации связи между будущими продажами и наличными продажами, и, следовательно, влияния первых на межштатную торговлю зерном. Критерий, по словам председателя Верховного суда, задавался вопросом цены. «Вопрос цены доминирует в торговле между штатами. Продажи товара, которые влияют на общегосударственную цену товара, прямо влияют на общегосударственную торговлю им» [437]. Таким образом, практика, которая очевидно влияет на цены, также будет влиять на межштатную торговлю «прямым образом», и поэтому, даже будучи местной по своей сути, будет подпадать под регуляторные полномочия Конгресса. Действительно, в следующем пассаже председатель Верховного суда Тафт сводит на нет формулу «прямого и косвенного» влияния в обоих делах: «Все, что составляет более или менее постоянную практику и угрожает создать препятствия или неоправданно обременять свободу межштатной торговли, находится в пределах регуляторных полномочий Конгресса в соответствии с пунктом о торговле, и в первую очередь Конгресс должен рассмотреть и решить вопрос о факте опасности и противостоять ей. Этот суд во всяком случае не станет подменять своим суждением суждение Конгресса в таком вопросе, если только отношение предмета к межштатной торговле и его влияние на нее явно не отсутствуют» [438]. И именно опираясь на доктрину этих дел, Конгресс впервые приступил к борьбе с Депрессией в 1933 году и в непосредственно следующие за ним годы. Но на самом деле значительная часть его законодательства в этот период представляла собой серьезный шаг вперед по сравнению с только что рассмотренными мерами. Они не ограничивались регулированием торговли между штатами и ее средств; они также пытались управлять производством и трудовыми отношениями в сфере производства. Столкнувшись с этим революционным притязанием на власть со стороны Конгресса, Суд снова счел себя обязанным определить предел полномочий в отношении торговли, который сохранил бы за штатами их историческую сферу и, в особенности, их традиционную монополию на законодательную власть в отношении промышленности и управления трудом.

КОМИССИЯ ПО ЦЕННЫМ БУМАГАМ И БИРЖАМ

Однако не все антикризисное законодательство носило столь революционный характер. Закон о фондовых биржах 1934 года [439] и Закон о компаниях коммунального обслуживания («Закон Уилера — Рейберна») 1935 года [440] таковыми не были. Первый создает Комиссию по ценным бумагам и биржам и уполномочивает ее устанавливать правила, призванные поддерживать честность и открытость торговли ценными бумагами, а также закрывает каналы межштатной торговли и почту для дилеров, отказывающихся регистрироваться в соответствии с законом. Второй требует согласно разделам 4 (a) и 5, чтобы компании, подпадающие под его действие, зарегистрировались в Комиссии по ценным бумагам и биржам и информировали ее о своем бизнесе, организации и финансовой структуре под угрозой запрета на использование средств межштатной торговли и почты; в то время как согласно разделу 11, так называемому пункту о «смертном приговоре», тот же закон закрывает после определенной даты каналы межштатной связи для определенных типов компаний коммунального обслуживания, чья деятельность, как установил Конгресс, была направлена главным образом на эксплуатацию инвестирующей и потребляющей общественности. Все эти положения были признаны действительными [441], причем главным источником для Суда послужило дело «Гиббонс против Огдена» [442].

Регулирование производства и трудовых отношений со стороны Конгресса

АНТИКРИЗИСНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

В следующих словах председателя Верховного суда Хьюза, произнесенных в деле, которое было решено через несколько дней после первой инаугурации президента Франклина Д. Рузвельта, была четко сформулирована проблема, с которой столкнулась новая администрация: «Когда промышленность тяжело страдает, когда производственные предприятия терпят крах, когда безработица растет и общины, зависящие от прибыльного производства, повержены в уныние, источники торговли иссякают» [443].

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ВОССТАНОВЛЕНИИ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

Первоначальная попытка Конгресса справиться с этой ситуацией была воплощена в Национальном законе о восстановлении промышленности от 16 июня 1933 года [444]. Первый раздел закона утверждал наличие «национального чрезвычайного положения, порождающего широко распространенную безработицу и дезорганизацию промышленности, которые» обременяют «межштатную и внешнюю торговлю», затрагивают «общественное благосостояние» и подрывают «жизненный уровень американского народа». Для устранения этих условий президент уполномочивался по заявлениям промышленных или торговых групп утверждать «кодексы честной конкуренции» или предписывать их в тех случаях, когда такие заявления должным образом не поступали. Помимо прочего, от таких кодексов, которых в итоге было обнародовано более 700, требовалось устанавливать правила честной торговли с клиентами и предоставлять труду определенные гарантии в отношении рабочего времени, заработной платы и коллективных переговоров. На некоторое время бизнес и промышленность должны были быть картелированы в национальном масштабе.

ДЕЛО «ШЕХТЕР»

В деле «Корпорация “Шехтер” против Соединенных Штатов» [445] один из этих кодексов, Кодекс в отношении живой птицы, был признан неконституционным. Хотя было признано, что практически вся птица, с которой имели дело братья Шехтер, поступала из-за пределов штата и, следовательно, посредством межштатной торговли, Суд тем не менее постановил, что после того, как цыплята оседали на оптовом рынке Шехтеров, межштатная торговля ими прекращалась. Закон, однако, также претендовал на регулирование коммерческой деятельности, которая «влияла» на межштатную торговлю. По мнению председателя Верховного суда Хьюза, это следует понимать как «прямое» влияние на такую торговлю: «различие между прямым и косвенным влиянием внутриштатных операций на межштатную торговлю должно быть признано фундаментальным, имеющим важное значение для поддержания нашей конституционной системы. В противном случае * * * для федеральной власти практически не существовало бы никаких ограничений, и во всех практических целях мы имели бы полностью централизованное правительство» [446]. Короче говоря, дело регулировалось идеологией дела сахарного треста, которая не упоминалась в мнении Суда [447].

ЗАКОН О РЕГУЛИРОВАНИИ СЕЛЬСКОГО ХОЗЯЙСТВА

Вторая попытка Конгресса по борьбе с Депрессией включала Закон о регулировании сельского хозяйства 1933 года [448]. Как отмечается в другом месте, эта мера была отменена как попытка регулирования производства, предмет которого, как было признано, «запрещен» Соединенным Штатам Десятой поправкой [449]. См. стр. 917–918.

ЗАКОН О СОХРАНЕНИИ БИТУМИНОЗНЫХ УГОЛЬНЫХ РЕСУРСОВ

Третьей мерой, признанной недействительной, стал Закон о сохранении битуминозных угольных ресурсов Гаффи — Снайдера 1935 года [450]. Статут создал механизм для регулирования цен на каменный уголь, как продаваемый в межштатной торговле, так и продаваемый «на месте», а также другой механизм для регулирования рабочего времени и заработной платы на шахтах. Положения закона, касающиеся этих двух разных вопросов, были объявлены самим законом отделимыми, так что недействительность одного набора не повлияла бы на действительность другого; но эта стратегия оказалась неэффективной. Большинство Суда устами судьи Сазерленда постановило, что закон представляет собой единую взаимосвязанную схему регулирования, которая, поскольку она посягает на резервные полномочия штатов в отношении условий занятости в производственной промышленности, противоречит Конституции и является недействительной [451]. Мнение судьи Сазерленда исходило из утверждения председателя Верховного суда Хьюза в деле Шехтера о «фундаментальном» характере различия между «прямым» и «косвенным» влиянием; то есть из доктрины дела сахарного треста. Затем в нем говорилось: «Многое ставится в зависимость от зла, происходящего из борьбы между работодателями и работниками по вопросу заработной платы, условий труда, права на коллективные переговоры и т. д., а также проистекающих отсюда забастовок, сокращения и нерегулярности производства и влияния на цены; и настаивается на том, что это сильно влияет на межштатную торговлю. Но... решающим ответом является то, что все эти беды являются местными бедами, над которыми федеральное правительство не имеет законодательного контроля. Отношения между работодателем и работником являются местными отношениями. По общему праву это одни из семейных отношений. Заработная плата выплачивается за выполнение местной работы. Условия труда очевидно являются местными условиями. Сотрудники заняты не в торговле или вокруг нее, а исключительно в производстве товара. И споры, и беды, регулировать и минимизировать которые является целью закона, представляют собой местные споры и беды, затрагивающие местную работу, предпринимаемую для достижения этого местного результата. Какое бы влияние они ни оказывали на торговлю, каким бы обширным оно ни было, оно носит вторичный и косвенный характер. Увеличение масштаба влияния добавляет ему значимости. Оно не меняет его характера» [452]. Мы снова видим влияние идеологии дела сахарного треста [453].

НАЦИОНАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ТРУДОВЫХ ОТНОШЕНИЯХ

Делом, в котором Суд свел разницу между «прямым» и «косвенным» влиянием на нет и тем самым открыл Конгрессу путь к регулированию производственной промышленности и трудовых отношений в такой промышленности, стало дело «Национальный совет по трудовым отношениям против стальной корпорации “Джонс и Лафлин”» [454], решенное 12 апреля 1937 года. Здесь затрагиваемым статутом являлся Национальный закон о трудовых отношениях от 5 июля 1935 года [455], который запрещает «любую недобросовестную трудовую практику, влияющую на межштатную торговлю», и перечисляет среди таковых «отказ работодателей в праве сотрудников на объединение и отказ работодателей принять процедуру коллективных переговоров». Игнорируя недавние решения, правительственный адвокат апеллировал к концепции «потока торговли» из дела Суифта. Масштабы деятельности ответчика, отмечали они, были огромны. Помимо крупных сталелитейных заводов, компания владела и управляла шахтами, пароходами и тупиковыми железными дорогами, разбросанными по нескольким штатам, и в общей сложности давала работу многим тысячам рабочих. Такая обширная промышленная корпорация, чья деятельность постоянно пересекала границы штатов, представляла собой, как они утверждали, разновидность территориального анклава, который во всех своих частях подчинялся единственной государственной власти, способной иметь с ним дело как с единым целым, а именно национальному правительству. И все же, даже если бы это было не так, защитные полномочия Конгресса в отношении межштатной торговли все равно должны были бы считаться распространяющимися на разрушительные забастовки сотрудников такого огромного предприятия, а следовательно, включать в себя полномочия по устранению причин таких забастовок. Суд устами председателя Верховного суда Хьюза признал корпорацию подпадающей под действие закона на последнем основании. «Тесное и интимное влияние, — сказал он, — благодаря которому этот вопрос попадает в сферу действия федеральной власти, может быть обусловлено деятельностью в отношении производственной промышленности, даже если промышленность при ее отдельном рассмотрении носит местный характер». Также нельзя утверждать, что такое влияние является «косвенным». Учитывая «обширную деятельность» ответчика, влияние конфликта между ним и его сотрудниками «* * * было бы немедленным и [могло бы] стать катастрофическим. Нас просят закрыть глаза на самые очевидные факты нашей национальной жизни и иметь дело с вопросом прямого и косвенного влияния в интеллектуальном вакууме. * * * Когда отрасли организуются в национальном масштабе, делая свое отношение к межштатной торговле доминирующим фактором в своей деятельности, как можно утверждать, что их промышленные трудовые отношения составляют запрещенную сферу, в которую Конгресс не может вторгаться, когда это необходимо для защиты межштатной торговли от парализующих последствий промышленной войны? Мы часто говорили, что межштатная торговля сама по себе является практической концепцией. Точно так же верно, что вмешательство в эту торговлю должно оцениваться суждением, которое не игнорирует реальный опыт» [456].

Хотя закон был признан соответствующим конституционным полномочиям Конгресса в отношении производственного предприятия, прерывание бизнеса которого путем забастовки «могло бы стать катастрофическим», это решение незамедлительно было признано применимым и к двум более мелким предприятиям [457]; а в более позднем деле Суд специально указал, что «незначительность объема торговли, затронутой в каком-либо конкретном деле», не является существенным обстоятельством [458]. Более того, доктрина дела Джонс — Лафлин в равной степени применима к «естественным» продуктам: добываемому углю, добываемому в карьерах камню, выращиваемым фруктам и овощам [459].

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О СПРАВЕДЛИВЫХ УСЛОВИЯХ ТРУДА; ДЕЛО ДАРБИ

В 1938 году Конгресс принял Закон о справедливых условиях труда. [460] Данная мера запрещает не только отправку в межштатную торговлю товаров, произведенных работниками, чья заработная плата ниже установленного минимума или чья еженедельная продолжительность рабочего времени превышает установленный максимум, но также и наем работников для производства товаров для такой торговли с оплатой труда и продолжительностью рабочего времени, отличными от установленных. Межштатная торговля определяется актом как означающая «торговлю, коммерцию, перевозку, передачу или связь между отдельными штатами либо из любого штата в любое место за его пределами». Далее предусматривалось, что «для целей настоящего акта работник считается занятым в производстве товаров [то есть для межштатной торговли], если такой работник был занят * * *, или в любом процессе или занятии, необходимых для их производства, в любом штате». Поддерживая обвинительное заключение в рамках акта, единогласный Суд в выступлении председателя Верховного суда Стоуна заявил: «Мотив и цель настоящего регулирования заключаются явно в том, чтобы сделать эффективной концепцию общественного порядка Конгресса, согласно которой межштатная торговля не должна превращаться в инструмент конкуренции в распределении товаров, произведенных при не соответствующих стандартам условиях труда, каковая конкуренция наносит ущерб торговле и штатам, из которых торговля исходит и в которые она направляется». [461] В обоснование решения Суд ссылается на толкование председателем Верховного суда Маршаллом оговорки о необходимости и надлежащем характере в деле «Маккалох против Мэриленда» и его толкование оговорки о торговле в деле «Гиббонс против Огдена». [462] Возражения, претендующие на основание на Десятой поправке, встречают с той же точки зрения: «Наш вывод остается неизменным под воздействием Десятой поправки, которая устанавливает: „Полномочия, не делегированные Соединенным Штатам Конституцией и не запрещенные ею штатам, сохраняются за штатами соответственно либо за народом“. Поправка констатирует лишь трюизм о том, что сохраняется все то, от чего не было отказа. В истории ее принятия нет ничего, что позволяло бы предполагать, будто она являлась чем-то большим, чем декларация в отношении взаимоотношений между национальным правительством и правительствами штатов в том виде, в каком они были установлены Конституцией до принятия поправки, или что ее цель заключалась в чем-то ином, кроме развеяния опасений относительно того, что новое национальное правительство может попытаться осуществить не предоставленные полномочия, а штаты могут оказаться не в состоянии полностью осуществлять свои зарезервированные полномочия. См., например: II Elliot's Debates, 123, 131; III id. 450, 464, 600; IV id. 140, 149; I Annals of Congress, 432, 761, 767-768; Story, Commentaries on the Constitution, §§ 1907-1908». [463] Комментируя недавно это решение, бывший судья Робертс сказал: «Разумеется, следствием поддержания Закона о справедливых условиях труда стало то, что весь вопрос о заработной плате и часах лиц, занятых на всей территории Соединенных Штатов, за небольшими исключениями, оказался под единой федеральной регулятивной схемой и тем самым полностью вытеснил осуществление штатами полицейского права в этой сфере». [464] В ряде более поздних дел, толкующих положения закона, ему было придано широкое применение. [465]

ЗАКОН О СОГЛАШЕНИЯХ В СФЕРЕ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО МАРКЕТИНГА

Между тем Конгресс вернулся к задаче поддержки сельского хозяйства путем принятия Закона о соглашениях в сфере сельскохозяйственного маркетинга от 3 июня 1937 года, [466] уполномочивающего министра сельского хозяйства устанавливать минимальные цены на определенные сельскохозяйственные продукты, когда обращение таких продуктов происходит «в текущем потоке межштатной или внешней торговли либо * * * напрямую обременяет, затрудняет или затрагивает межштатную или внешнюю торговлю таким сырьевым товаром или продуктом его переработки». В деле «Соединенные Штаты против компании „Райтвуд Дэри“» [467] Суд поддержал предписание министра сельского хозяйства, устанавливающее минимальные цены, подлежащие выплате производителям молока в чикагской «рыночной зоне». Молочная компания возражала против регламента на том основании, что он применяется к молоку, произведенному и проданному внутри штата. Поддерживая предписание, Суд заявил: «Конгресс явно обладает полномочиями регулировать цену молока, распределяемого посредством межштатной торговли, * * *, и он располагает всеми полномочиями, необходимыми для того, чтобы сделать такое регулирование эффективным. Полномочие в отношении торговли не ограничивается по своему осуществлению регулированием торговли между штатами. Оно распространяется на те виды деятельности внутри штатов, которые настолько затрагивают межштатную торговлю или осуществление Конгрессом полномочий в отношении нее, что делают их регулирование надлежащим средством достижения законной цели — эффективного исполнения предоставленного полномочия регулировать межштатную торговлю. См.: McCulloch v. Maryland, 4 Wheat. 316, 421; * * * Полномочие Конгресса в отношении межштатной торговли является полным и завершенным само по себе, может осуществляться в максимальной степени и не признает никаких иных ограничений, кроме тех, что предписаны в Конституции. Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1, 196. Отсюда следует, что никакая форма деятельности штата не способна конституционным образом подорвать регулятивное полномочие, предоставленное оговоркой о торговле Конгрессу. Следовательно, охват этого полномочия распространяется на те виды деятельности внутри штатов, которые существенным образом вмешиваются в осуществление предоставленного полномочия или препятствуют ему». [468]

В деле «Викард против Филберна» [469] было поддержано еще более глубокое проникновение Конгресса в сферу производства. С изменениями, внесенными законом 1941 года, Закон о регулировании сельского хозяйства 1938 года [470] регулирует производство даже тогда, когда оно не предназначено для торговли, а полностью предназначено для потребления на ферме производителя. Поддерживая данное расширение сферы действия акта, Суд указал, что следствием статута являлась поддержка рынка. Он заявил: «Едва ли можно отрицать, что такой по объему и изменчивости фактор, как пшеница домашнего потребления, оказал бы существенное влияние на цену и рыночные условия. Это может возникать ввиду того, что находясь в рыноспособном состоянии, такая пшеница нависает над рынком и, если ее стимулируют растущие цены, имеет тенденцию поступать на рынок и сдерживать рост цен. Но если мы предположим, что она никогда не реализуется на рынке, она удовлетворяет потребность вырастившего ее человека, которая в противном случае отражалась бы в закупках на открытом рынке. Выращенная дома пшеница в этом смысле конкурирует с пшеницей в торговле. Стимулирование торговли представляет собой использование регулятивной функции столь же определенно, как и запреты или ограничения в отношении нее. Данные материалы дела не оставляют у нас сомнений в том, что Конгресс мог надлежащим образом счесть, будто пшеница, потребляемая на ферме, где она выращена, при ее полном нахождении вне схемы регулирования оказала бы существенное влияние на срыв и создание препятствий своей цели стимулировать торговлю в ней по повышенным ценам». [471] И в другом месте он констатировал: «Вопросы о полномочиях Конгресса не должны решаться со ссылкой на какую-либо формулу, которая придавала бы решающую силу номенклатуре вроде „производства“ и „косвенного“ характера и исключала бы рассмотрение фактических последствий рассматриваемой деятельности для межштатной торговли. * * * Признание Судом релевантности экономических последствий при применении оговорки о торговле * * * сделало механическое применение правовых формул более невозможным». [472]

Акты Конгресса, запрещающие торговлю

ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ; ЭМБАРГО ДЖЕФФЕРСОНА

«Эмбарго Джефферсона» 1807–1808 годов, которое прервало всю торговлю с Европой, подвергалось нападкам на том основании, что полномочие регулировать торговлю — это полномочие сохранять ее, а не полномочие уничтожать ее. Этот аргумент был отвергнут судьей Дэвисом из Окружного суда Соединенных Штатов по Массачусетсу в следующих словах: «Национальный суверенитет создается [Конституцией]. Не неограниченный суверенитет, но суверенитет в отношении переданных и определенных объектов, ограниченный лишь квалификациями и ограничениями, выраженными в Конституции. Торговля является одним из таких объектов. Забота, защита, управление и контроль этой великой национальной заботой, по моему мнению, возложены Конституцией на Конгресс Соединенных Штатов; и их полномочие является суверенным относительно торгового сношения, квалифицируемым ограничениями и ограничениями, выраженными в этом документе, а также полномочием Президента и Сената по заключению договоров. * * * Полномочие регулировать, как утверждается, не может пониматься как дающее полномочие уничтожать. На это можно ответить, что рассматриваемые акты, хотя и весьма широкие по своему охвату, не действуют в качестве запрета всей внешней торговли. Будет признано, что частичные запреты разрешены этим выражением; и как должна быть скорректирована степень или масштаб запрета, как не усмотрением национального правительства, которому, по-видимому, поручен этот предмет? * * * Термин не обязательно включает в себя судоходство или навигацию; тем более он не включает в себя рыболовство. Тем не менее никогда не утверждалось, что они не являются надлежащими объектами национального регулирования; и в отношении них было принято несколько актов Конгресса. * * * [Кроме того,] если признать, что национальные регламенты, касающиеся торговли, могут применять ее в качестве инструмента и не обязательно ограничиваются ее прямым содействием и продвижением, сфера законодательного усмотрения, разумеется, расширяется еще шире; и во время войны или великой надвигающейся опасности она должна принимать еще более расширенный диапазон. Конгресс обладает полномочием объявлять войну. Он, разумеется, обладает полномочием готовиться к войне; и время, способ и мера применения конституционных средств, по-видимому, оставляются на его усмотрение и мудрость. * * * Под Конфедерацией * * * мы находим прямое резервирование за легислатурами штатов полномочия принимать запретительные законы о торговле и, в отношении экспорта, без каких-либо ограничений. Некоторые из них осуществляли это полномочие. * * * Если только Конгресс по Конституции не обладает рассматриваемым полномочием, оно все еще существует у легислатур штатов — но на это никогда не претендовали и не притязали со времени принятия федеральной Конституции; и осуществление такого полномочия штатами было бы явно несовместимым с полномочием, возложенным народом на Конгресс, «регулировать торговлю». Отсюда я делаю вывод, что полномочие, зарезервированное за штатами статьями Конфедерации, передается Конгрессу по Конституции, если только мы не предположим, что в результате какого-то странного процесса оно было поглощено или угасло и теперь не существует нигде». [473]

ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ; ПРОТЕКЦИОНИСТСКИЕ ТАРИФЫ

Законы о тарифах обычно содержали запретительные положения, и такие положения поддерживались Судом на основании налоговых полномочий Конгресса (см. выше) и его полномочия регулировать внешнюю торговлю. Выступая от имени Суда в деле «Университет Иллинойса против Соединенных Штатов» [474] в 1933 году, председатель Верховного суда Хьюз заявил: «Конгресс может определять, какие статьи могут импортироваться в эту страну и на каких условиях допускается импорт. Ни о ком нельзя сказать, будто он обладает приобретенным правом осуществлять внешнюю торговлю с Соединенными Штатами. * * * Верно, что налоговое полномочие является отдельным полномочием; что оно отлично от полномочия регулировать торговлю. * * * Также верно, что налоговое полномочие охватывает полномочие устанавливать сборы. Ст. I, § 8, п. 1. Но поскольку налоговое полномочие является отдельным полномочием и охватывает полномочие устанавливать сборы, из этого не следует, что сборы не могут налагаться при осуществлении полномочия регулировать торговлю. Обратное хорошо устоялось. Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. 1, 202. „В рамках полномочия регулировать внешнюю торговлю Конгресс налагает сборы на импорт, предоставляет возврат пошлин, принимает законы об эмбарго и запрете сношений и устанавливает все другие регламенты, необходимые для навигации, безопасности пассажиров и защиты собственности“. Groves v. Slaughter, 15 Pet. 449, 505. Наложение сборов представляет собой „обычное средство исполнения полномочия“. 2 Story on the Constitution, § 1088». [475]

ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ; ЗАПРЕЩЕННЫЕ СТАТЬИ

Предвестниками более недавних актов, исключающих нежелательные товары из межштатной торговли, являются законы, запрещающие импорт аналогичных товаров из-за рубежа. Это полномочие Конгресс осуществлял с 1842 года. В том году он запретил импорт непристойной литературы или картинок из-за рубежа. [476] Шесть лет спустя он принял акт «для предотвращения импорта фальсифицированных и поддельных лекарств» и для обеспечения системы инспектирования, чтобы сделать запрет эффективным. [477] Такое законодательство, охраняющее от импорта вредным образом фальсифицированных пищевых продуктов, лекарств или ликера, с тех пор постоянно находилось в своде законов. В 1887 году импорт курительного опиума китайскими гражданами был запрещен, [478] а последующие статуты, принятые в 1909 и 1914 годах, сделали противозаконным для кого бы то ни было импортировать его. [479] В 1897 году Конгресс запретил импорт любого чая, «уступающего по чистоте, качеству и пригодности для потребления» по сравнению с законным стандартом. [480] Акт был поддержан в 1904 году в прецедентном деле «Баттфилд против Странахана». [481] В деле «Эбби Додж» был поддержан акт, исключающий губки, добытые с помощью погружения или водолазного оборудования из вод Мексиканского залива или Флоридского пролива, но истолкованный как не распространяющийся на губки, добытые из территориальных вод штата. [482] В деле «Вебер против Фрида» [483] был поддержан акт, запрещающий импорт и межштатную перевозку фильмов о боях без правил или пиктографических изображений боев без правил. Выступая от имени единогласного Суда, председатель Верховного суда Уайт заявил: «Принимая во внимание полноту полномочий Конгресса в отношении внешней торговли и его авторитет запрещать ввоз иностранных статей, признанные и подкрепленные многими предыдущими решениями этого суда, доводы настолько лишены достоинств, что являются легковесными». [484] В деле «Бролан против Соединенных Штатов» [485] Суд вновь подчеркнул абсолютный характер полномочий Конгресса в отношении внешней торговли, заявив: «В аргументации делается ссылка на решения этого суда, касающиеся темы полномочий Конгресса регулировать межштатную торговлю, но самый постулат, на котором покоится авторитет Конгресса абсолютно запрещать внешний импорт, как разъяснено в решениях этого суда, заключается в широком различии, существующем между двумя полномочиями, и поэтому цитируемые дела и многие другие, которые могли бы быть процитированы и которые провозглашают поддерживаемые ими принципы, очевидно, не имеют никакого отношения к рассматриваемому вопросу». [486]

МЕЖШТАТНАЯ ТОРГОВЛЯ; КОНФЛИКТ ДОКТРИН И МНЕНИЙ

Вопрос о том, охватывало ли полномочие Конгресса регулировать торговлю «между отдельными штатами» полномочие запрещать ее, породил тему одних из самых затяжных дебатов за всю историю толкования Конституции, дебатов, окончательное разрешение которых в пользу полномочий Конгресса является событием первостепенной важности для будущего американского федерализма. Этот вопрос был выдвинут еще в 1841 году Генри Клеем в его выступлении перед Судом, в котором он поднял призрак акта Конгресса, запрещающего межштатную работорговлю. [487] Дебаты завершились девяносто девять лет спустя решением по делу «Соединенные Штаты против Дарби», в котором был поддержан Закон о справедливых условиях труда. Приводимый ниже краткий обзор этих дебатов основан на судебных решениях, аргументах адвокатов, а также на трудах юристов и политологов. Значительная часть этого материала была вызвана усилиями Конгресса примерно с 1905 года и далее прекратить межштатную отправку продуктов детского труда.

АКТЫ КОНГРЕССА, ЗАПРЕЩАЮЩИЕ МЕЖШТАТНУЮ ТОРГОВЛЮ

Самые ранние такие акты носили характер карантинных регламентов и обычно имели дело исключительно с межштатными перевозками. В 1884 году был запрещен вывоз или отправка в межштатной торговле домашнего скота, имеющего любое инфекционное заболевание. [488] В 1903 году министру сельского хозяйства были делегированы полномочия устанавливать регламенты для предотвращения распространения таких заболеваний посредством внешней или межштатной торговли. [489] В 1905 году это же должностное лицо было уполномочено налагать абсолютное эмбарго или карантин на все отправки крупного рогатого скота из одного штата в другой, когда того может потребовать общественная необходимость. [490] Статут, принятый в 1905 году, запрещал перевозку во внешней и межштатной торговле и по почте определенных разновидностей моли, растительных вшей и других вредных для посевов культур, деревьев и иной растительности насекомых-вредителей. [491] В 1912 году было постановлено аналогичное исключение больных саженцев питомников, [492] тогда как тем же актом, а также снова актом 1917 года, [493] министр сельского хозяйства наделялся полномочиями карантина в отношении межштатной торговли для защиты растительного мира от болезней, аналогичными тем, что описаны выше для предотвращения распространения болезней животных. Хотя Верховный суд первоначально признавал федеральные карантинные регламенты такого рода конституционно неприменимыми к перевозкам домашнего скота внутри штатов на том основании, что федеральная власть распространяется лишь на внешнюю и межштатную торговлю, [494] сегодня от этого взгляда отказались. См. стр. 248–249.

ДЕЛО О ЛОТЕРЕЕ

Первым делом, поступившим на рассмотрение Суда, в котором обсуждавшиеся выше вопросы исследовались хоть сколько-нибудь тщательно, было дело «Чемпион против Эймса», [495] касающееся акта 1895 года «для пресечения лотерей». [496] Более ранний акт, исключавший лотерейные билеты из почтовой рассылки, был поддержан в более раннем деле «In re Rapier», [497] исходя из того положения, что Конгресс явно обладал полномочием следить за тем, чтобы предоставляемые им самим объекты не использовались во зло. Но в случае торговли объекты обычно не предоставляются национальным правительством, а право заниматься внешней и межштатной торговлей исходит из самой Конституции или предшествует ей.

То, насколько трудным Суд счел вопрос, порожденный актом 1895 года, запрещающим любому лицу ввозить на территорию Соединенных Штатов или заставлять «перевозить из одного штата в другой» любой лотерейный билет или его эквивалент «с целью его распоряжения», видно по тому факту, что дело заслушивалось Судом трижды, а также по тому факту, что решение Суда, окончательно поддержавшее акт, было принятым пятью голосами против четырех. Мнение же Суда, подготовленное судьей Харланом, знаменовало собой в то время почти безоговорочную победу точки зрения о том, что полномочие Конгресса регулировать торговлю между штатами включает в себя полномочие запрещать ее, особенно в целях дополнения и поддержки законодательства штатов, принятого в рамках полицейского права. В начале мнения приводится пространная цитата из мнения председателя Верховного суда Маршалла по делу «Гиббонс против Огдена», [499] с особым акцентом на данное там определение фразы «регулировать». Также приводится утверждение судьи Джонсона по тому же случаю: «Полномочие суверенного штата над торговлей * * * сводится не более чем к полномочию ограничивать и сдерживать ее по своему усмотрению». Далее с явным одобрением цитируется высказывание судьи Брэдли по делу «Браун против Хьюстона», [500] о том, что «полномочие регулировать торговлю между отдельными штатами предоставлено Конгрессу в столь же абсолютных выражениях, сколь и полномочие регулировать торговлю с иностранными государствами».

НАЦИОНАЛЬНЫЕ ЗАПРЕТЫ И ПОЛИЦЕЙСКОЕ ПРАВО ШТАТОВ

Следуя по следам дела «Чемпион против Эймса», Конгресс неоднократно привлекал свои запретительные полномочия в отношении межштатной торговли и коммуникаций для поддержки определенной местной политики штатов в осуществлении их зарезервированных полномочий, тем самым содействуя им в пресечении торговли спиртными напитками, [501] торговли дичью, добытой с нарушением законов штатов, [502] торговли товарами, произведенными заключенными, [503] торговли людьми с целью сексуальной эксплуатации («белыми работорговля»), [504] торговли похищенными моторными транспортными средствами, [505] похищения людей (киднеппинга), [506] торговли похищенным имуществом, [507] рэкета, [508] фильмов о боях без правил или иных пиктографических изображений схваток кулачных бойцов. [509] Концепция федеративной системы, на которой Суд основывал свое признание действительности этого законодательства, была изложена им в 1913 году при поддержании Закона Манна о «белой работорговле» в следующих словах: «Наша двойная форма правления имеет свои трудности: штат и нация имеют разные сферы юрисдикции, * * *, но необходимо помнить, что мы — единый народ; и полномочия, зарезервированные за штатами и возложенные на нацию, приспособлены для осуществления — независимо или совместно — в целях содействия общему благосостоянию, материальному и моральному». [510] В то же время Суд дал понять, что, запрещая торговлю между штатами, Конгресс в равной степени волен поддерживать законодательную политику штата или вырабатывать собственную политику. «Конгресс, — заявил он, — может осуществлять это полномочие в помощь политике штата, если сочтет нужным это сделать. Совершенно очевидно и то, что политика Конгресса, действующего независимо от штатов, может побуждать к принятию законодательства без отсылки к конкретной политике или закону какого-либо отдельного штата. Действуя в пределах полномочий, предоставленных Конституцией, именно Конгрессу предстоит определять, какое законодательство достигнет его целей. Контроль Конгресса над межштатной торговлей не должен ограничиваться законами штатов». [511]

ХАММЕР ПРОТИВ ДАГЕНХАРТА

Однако следует отметить, что ни одно из этих законодательных актов не действовало в сфере трудовых отношений. Поэтому, когда в 1918 году в деле «Хаммер против Дагенхарта» [512] Суд столкнулся с актом, который запрещал производителям и другим лицам предлагать товары детского труда для перевозки в межштатной торговле, [513] он с небольшим перевесом в пять голосов судей против четырех признал данный акт не актом, регулирующим торговлю между штатами, а актом, который посягал на зарезервированные полномочия штатов. «Поддержание авторитета штатов в вопросах чисто местного характера, — заявил судья Дэй от имени Суда, — столь же существенно для сохранения наших институтов, сколь и сохранение верховенства федеральной власти во всех вопросах, доверенных нации Федеральной Конституцией». [514] Касательно более ранних решений, поддерживающих запретительные полномочия Конгресса, судья Дэй сказал: «В каждом из этих случаев использование межштатных перевозок было необходимо для достижения вредных результатов. * * * Этот элемент отсутствует в настоящем деле. * * * Отправляемые товары сами по себе безвредны. * * * При предложении к отправке и до начала перевозки труд по их производству завершен, и один лишь факт того, что они предназначались для перевозки в межштатной торговле, не делает их производство подлежащим федеральному контролю в рамках полномочия в отношении торговли. * * * „Когда начинается торговля, определяется не характером товара и не намерением владельца передать его в другой штат для продажи, * * *, а его фактической доставкой общему перевозчику для транспортировки, * * *“ (судья мистер Джексон в деле In re Greene, 52 Fed. Rep. 113). Этот принцип неоднократно признавался в этом суде. Coe v. Errol, 116 U.S. 517 * * *». [515]

Решение по делу «Хаммер против Дагенхарта» определялось, короче говоря, той же общей концепцией процесса межштатной торговли, которая определяла решение по Делу сахарного треста. Торговля представлялась начинающейся лишь с акта перевозки из одного штата в другой. И из этого делался вывод, что единственной торговлей, которую Конгресс может запретить, является акт перевозки из одного штата в другой, за которым в последнем следует акт, находящийся в пределах нормальных полномочий правительственного запрета. Торговля, однако, первично представляет собой коммерческий оборот; и теория Закона о детском труде заключалась в том, что он был призван препятствовать широко распространенному и пагубному межштатному обороту продуктов детского труда — пагубному потому, что он нес «реальную и существенную связь» с существованием занятости детского труда в некоторых штатах и представлял собой прямой стимул к ее распространению на другие штаты. Будучи лишенным межштатного рынка, который обеспечивало ему это решение, детский труд не мог существовать.

ЗАПРЕЩЕНА МЕЖШТАТНАЯ ТОРГОВЛЯ ПОХИЩЕННЫМИ ТОВАРАМИ

В деле «Брукс против Соединенных Штатов» [516], разрешенном в 1925 году, Суд, поддержав Национальный закон о кражах моторных транспортных средств 1919 года, [517] существенным образом подорвал ratio decidendi дела «Хаммер против Дагенхарта». В начале своего мнения от имени Суда председатель Верховного суда Тафт сформулировал общее положение о том, что «Конгресс, безусловно, может регулировать межштатную торговлю вплоть до запрещения и наказания за использование такой торговли в качестве орудия содействия безнравственности, нечестности или распространению любого зла или вреда народу других штатов из штата происхождения». Это утверждение было подкреплено обзором предыдущих дел, включая разъяснение о том, что товары, задействованные в деле «Хаммер против Дагенхарта», были «безвредными» и не распространяли вред на лиц в других штатах. Переходя затем к рассматриваемой Судом мере, председатель Верховного суда отметил «радикальное изменение в перевозках», вызванное автомобилем, и рост «сложно организованных заговоров с целью кражи автомобилей * * *, а также их продажи или иного распоряжения ими» в иной полицейской юрисдикции, нежели юрисдикция владельца. Это, как заявлялось в мнении, «является грубым злоупотреблением межштатной торговлей. Конгресс может надлежащим образом наказывать за такую межштатную перевозку любым лицом, осведомленным о краже, ввиду ее вредного результата и подрыва имущественных прав тех, чьи машины против их воли вывозятся в другие юрисдикции». [518]

Закон о моторных транспортных средствах был поддержан, следовательно, главным образом как защищающий владельцев автомобилей, то есть интересы в «штате происхождения». Он был призван пресекать автомобильные кражи, и это вопреки очевидному факту того, что такие кражи обязательно должны происходить до того, как может иметь место перевозка похищенного предмета, то есть, согласно формуле, которой следовали в деле «Хаммер против Дагенхарта», до того, как полномочие Конгресса в отношении межштатной торговли начинает действовать. Кроме того, Суд принял во внимание «сложно организованные заговоры» с целью кражи и распоряжения автомобилями через границы штатов — то есть, иными словами, широко распространенный оборот такого имущества.

ДЕЛО ДАРБИ

Формальная отмена решения по делу «Хаммер против Дагенхарта», однако, произошла лишь в 1941 году, когда при поддержании Закона о справедливых условиях труда единогласный Суд в выступлении судьи Стоуна заявил: «Дело „Хаммер против Дагенхарта“ не получило продолжения. Различие, на котором основывалось решение — о том, что полномочие Конгресса запрещать межштатную торговлю ограничивается статьями, которые сами по себе обладают некоторым вредным или пагубным свойством (различие, которое было новаторским при его проведении и не поддерживалось ни единым положением Конституции), — уже давно было оставлено. * * * Тезис мнения о том, что мотив запрета или его эффект, заключающийся в некотором контроле над использованием или производством в пределах штатов исключенной таким образом из торговли статьи, может действовать с целью лишения регулирования его конституционного авторитета, уже давно перестал иметь силу. * * * И наконец, мы провозгласили: „Полномочие федерального правительства в отношении межштатной торговли не отличается по своему объему или характеру от того, что сохранено за штатами в отношении внутриштатной торговли“. United States v. Rock Royal Co-operative, 307 U.S. 533, 569. Неизбежен вывод о том, что дело „Хаммер против Дагенхарта“ было отступлением от принципов, превалировавших в толковании оговорки о торговле как до, так и после решения, и что та жизнеспособность в качестве прецедента, которой оно тогда обладало, уже давно исчерпана. Оно должно быть и теперь отменяется». [519] И комментируя в недавнем деле Закон о справедливых условиях труда, судья Бертон, выступая от имени Суда, сказал: «Первостепенная цель акта заключается не столько в регулировании межштатной торговли как таковой, сколько в том, чтобы посредством осуществления законодательной власти запретить отправку товаров в межштатной торговле, если они произведены в не соответствующих стандартам условиях труда». [520]

КОНГРЕСС И ФЕДЕРАТИВНАЯ СИСТЕМА

Ввиду этих событий следующее изречение судьи Франкфуртера, несомненно, было призвано послужить успокоением относительно будущего федеративной системы: «Взаимопроникновения современного общества не стерли границы штатов. Не нам [Суду] производить вторжения в нашу федеративную систему посредством безразличия к ее поддержанию или чрезмерного внимания к объединяющим силам современных технологий. Схоластические рассуждения могут доказать, что ни одна деятельность не изолирована в пределах границ отдельного штата, но это не может оправдывать поглощение Соединенными Штатами законодательной власти над каждой деятельностью». [521] Хотя с этим можно согласиться, недвусмысленный урок недавних дел заключается в том, что сохранение нашей федеративной системы зависит сегодня главным образом от Конгресса.

Оговорка о торговле как ограничение полномочий штатов

ДОКТРИНАЛЬНЫЙ ФОН

Предоставление Конгрессу полномочия в отношении торговли, в отличие от предоставления полномочия вводить таможенные сборы, полномочия собирать армии и некоторых других, не сопровождается соотносительными ограничениями полномочий штатов. Это обстоятельство однако само по себе не означает, что от штатов ожидалось по-прежнему участвовать в предоставленном таким образом Конгрессу полномочии, будучи подчиненными лишь действию оговорки о верховенстве. Как указывает Гамильтон в «Федералисте», в то время как некоторые из полномочий, которые возложены на национальное правительство, допускают их «совместное» осуществление штатами, другие по самой своей природе являются «исключительными» и потому делают понятие аналогичного полномочия у штатов «противоречащим и несовместимым». [522] В качестве примера полномочия второго рода Гамильтон упомянул полномочие Конгресса принимать единообразный закон о натурализации. Ожидалось ли применение того же принципа к полномочию в отношении внешней и межштатной торговли?

Несомненно, одним из великих преимуществ, ожидавшихся от предоставления Конгрессу полномочия в отношении торговли, было то, что вмешательства штатов в торговлю, которые стали источником острого недовольства при Статьях Конфедерации, тем самым будут прекращены. Как заявлял Уэбстер в своем аргументе за апеллянта в деле «Гиббонс против Огдена»: «Преобладающим мотивом было регулирование торговли; спасение ее от обременительных и разрушительных последствий, проистекающих из законодательства стольких различных штатов, и помещение ее под защиту единообразного закона». Иными словами, конституционное предоставление само по себе являлось регулированием торговли в интересах единообразия. Показания судьи Джонсона в его особом мнении по тому же делу имеют аналогичный эффект: «Не было ни одного штата в Союзе, в котором в то время не существовало бы разнообразия торговых регламентов; * * * По общему согласию те законы пали безжизненными из их сводов законов за неимением поддерживающей силы, которая была уступлена Конгрессу»; [523] и утверждение Мэдисона в преклонном возрасте о том, что полномочие было предоставлено Конгрессу в отношении межштатной торговли главным образом как «негативное и превентивное положение против несправедливости среди штатов», [524] несет в себе аналогичный подтекст.

То, что оговорка о торговле, не подкрепленная законодательством Конгресса, лишила штаты каких-либо и всех полномочий в отношении внешней и межштатной торговли, отнюдь не признавалось всеобщим образом; и адвокаты Огдена прямо оспорили эту идею. Более того, как отмечалось с обеих сторон в деле «Гиббонс против Огдена», принятие Конгрессом законодательства, регулирующего любую конкретную фазу торговли, все равно оставляло бы многие другие фазы нерегулированными и следовательно поднимало бы вопрос о том, имели ли штаты право заполнять оставшиеся пробелы не в силу «совместного» полномочия в отношении межштатной и внешней торговли, так в силу «той огромной массы законодательства», как Маршалл назвал ее, «которая охватывает все на территории штата, не переданное общему правительству», [525] — словом, «полицейского права».

Оговорка о торговле поэтому без лишних слов не решает вопрос о том, какое полномочие остается у штатов на принятие законодательства, регулирующего внешнюю или межштатную торговлю в большей или меньшей степени. Конечно, в случаях прямого конфликта между актом или актами Конгресса, регулирующими такую торговлю, и законодательным актом или актами штата, проистекающими из какого бы то ни было полномочия штата, акт Конгресса сегодня признается — и признавался Маршаллом — пользующимся несомненным верховенством. [526] Но предположим, во-первых, что Конгресс не принял никакого акта; или, во-вторых, что его законодательство не вполне охватывает ту сферу, которую пытается охватить определенное законодательство штата, рассматриваемое Судом, — какие правила тогда применяются? Со времени дела «Гиббонс против Огдена» обе эти ситуации сталкивались с Судом, особенно в отношении межштатной торговли, сотни раз, и при встрече с ними Суд то и дело чеканил или вводил в обращение многочисленные формулы, некоторые из которых до сих пор направляют, даже если и не управляют, его суждение.

ДОКТРИНАЛЬНЫЙ ФОН; ВКЛАД УЭБСТЕРА

Самая первая и самая успешная попытка изложить принцип, способный направить Суд в согласовании полномочий штатов с неосуществленным полномочием Конгресса по оговорке о торговле, была предпринята Дэниелом Уэбстером в его аргументе в деле «Гиббонс против Огдена» в следующих словах: «Он утверждал, * * *, что народ намеревался при установлении Конституции передать от отдельных штатов общему правительству те высокие и важные полномочия в отношении торговли, которые при их осуществлении должны были поддерживать единообразную и общую систему. По самой природе дела эти полномочия должны быть исключительными; то есть более высокие ветви торгового регулирования должны быть исключительно вверены в одни руки. Что именно подлежит регулированию? Не торговля отдельных штатов соответственно, а торговля Соединенных Штатов. Отныне торговля штатов должна была представлять собой единое целое; и система, посредством которой она должна существовать и управляться, должна неизбежно быть полной, цельной и единообразной». В то же время Уэбстер признавал, «что слова, используемые в Конституции, „регулировать торговлю“, являются столь общими и обширными, что их можно истолковывать как охватывающие громадную сферу законодательства, часть которой всегда занималась законами штатов; и поэтому слова должны иметь разумное толкование, и полномочие должно рассматриваться как исключительно возложенное на Конгресс настолько, и лишь настолько, насколько требует природа полномочия». [527]

Уэбстер также рассмотрел проблему, которая возникает, когда Конгресс осуществил свое полномочие. Результаты его акта, утверждал он, должны рассматриваться как единое целое, так что когда Конгресс оставил предмет регулирования в пределах своей юрисдикции нерегулированным, должно считаться, что он сделал это по замыслу, и его упущения или молчание соответственно должны оставаться без вмешательства со стороны действий штатов. Хотя Маршалл, поскольку он считал, что акт Нью-Йорка, создающий монополию Ливингстона-Фултона, находится в прямом конфликте с Актом о регистрации и выдаче лицензий 1793 года, не был вынужден выносить суждение ни по одной из теорий Уэбстера, он выразил свою симпатию к ним. [528]

КУЛИ ПРОТИВ СОВЕТА УПРАВЛЯЮЩИХ ПОРТА

Если не считать мнения Маршалла 1827 года по делу «Браун против Мэриленда», [529] в котором дебютировала знаменитая формула «первоначальной упаковки», наиболее важным высказыванием Суда, касающимся толкования оговорки о торговле в качестве ограничения законодательной власти штата, является то, на которое обычно ссылаются в связи с делом «Кули против Совета управляющих порта Филадельфия», [530] разрешенным в 1851 году. Спорным вопросом была действительность пенсильванского закона о лоцманской проводке в той мере, в какой он применялся к судам, занятым во внешней торговле и каботажной торговле. Суд в выступлении судьи Кертиса поддержал акт на основе различия между теми предметами торговли, которые «императивно требуют единого единообразного правила», действующего по всей стране, и теми, которые «столь же императивно» требуют «такого разнообразия, которое одно может удовлетворить местные потребности навигации», то есть торговли. В отношении первых Суд счел полномочие Конгресса «исключительным» — в отношении последних он счел, что штаты обладают полномочием «совместного законодательства».

Хотя эта формула очевидно проистекает непосредственно из аргумента Уэбстера в деле «Гиббонс против Огдена», она охватывает значительно меньшую территорию. Тем не менее цитирование дела «Кули» на протяжении последующего полувека устранило это различие и поставило диктум Кертиса вровень с более ранним аргументом Уэбстера. Вследствие этого утвердилась доктрина: во-первых, что полномочие Конгресса в отношении межштатной торговли является «исключительным» в отношении тех ее фаз, которые требуют «единообразного регулирования»; во-вторых, что за пределами этой сферы, очерченной Судом, штаты обладали «совместным» полномочием регулирования, подчиненным преобладающему полномочию Конгресса. [531]

СУДЕБНЫЕ ФОРМУЛЫ

Но тем временем из судебной кузницы появились другие формулы, несколько из которых сведены нечто вроде доктринальной системы в объемном мнении судьи Хьюза от имени Суда по делам о ставках в Миннесоте, [532] разрешенным в 1913 году. «Прямое» регулирование внешней или межштатной торговли со стороны штата признается здесь исключенным. В то же время штаты обладают своими полицейскими и налоговыми полномочиями и могут использовать их так, как могут диктовать их собственные взгляды на здоровый общественный порядок, даже если межштатная торговля может «попутно» или «косвенно» регулироваться, при понимании того, что такие «попутные» или «косвенные» эффекты всегда подлежат отмене со стороны Конгресса. «Наша система правления, — размышляет судья Хьюз, — представляет собой практическую корректировку, посредством которой национальный авторитет, как он предоставлен Конституцией, поддерживается во всей своей полноте без ненужной потери местной эффективности». [533]

Говоря более конкретно, разнообразные формулы, характеризующие эту ветвь нашего конституционного права, время от времени разрабатывались Судом в стремлении осуществить «практическую корректировку» между двумя великими интересами: поддержанием свободы торговли, за исключением тех случаев, когда Конгресс может пожелать ограничить ее, и поддержанием в штатах эффективных местных органов власти. Таким образом, хотя формулы могут служить для укрепления и направления его суждения, истинная функция Суда в этой области судебного контроля по существу представляет собой функцию арбитражного или квазизаконодательного органа. Настолько это так, что в 1940 году три судьи присоединились к мнению, в котором они настаивали на том, что дело проведения черты между иммунитетом межштатной торговли и налоговым полномочием штатов «должно быть оставлено легислатурам штатов и Конгрессу», с окончательным средством правовой защиты в руках последнего. [534]