«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ИММУНИТЕТ ОТ АРЕСТА

Этот пункт практически устарел. Он применяется только к арестам по гражданским искам, которые все еще были обычным явлением в этой стране во время принятия Конституции [180]. Он не применяется к вручению процессуальных документов ни по гражданским [181], ни по уголовным делам [182]. Он также не применяется к аресту по какому-либо уголовному делу. Фраза «государственная измена, тяжкое уголовное преступление или нарушение общественного порядка» интерпретируется как выводящая все уголовные преступления из сферы действия данного иммунитета [183].

ИММУНИТЕТ РЕЧЕЙ ИЛИ ДЕБАТОВ

Защита этого пункта не ограничивается словами, произнесенными в ходе дебатов, но применима к письменным докладам, предлагаемым резолюциям, акту голосования и ко всему тому, что вообще делается на сессии Палаты членом таковой в связи с рассматриваемыми в ней вопросами [184]. В деле «Килбурн против Томпсона» [185] Верховный суд процитировал с одобрением следующий отрывок из мнения Председателя суда Парсонса по раннему машсачусетскому делу «Коффин против Коффина» [186], придающий широкий охват иммунитету законодателей: «“Эти привилегии гарантируются таким образом не с намерением защитить членов от преследований для их собственной выгоды, а для поддержки прав народа посредством предоставления их представителям возможности выполнять функции своей должности без страха гражданского или уголовного преследования. Поэтому я считаю, что эту статью не следует толковать узко, а следует толковать широко, чтобы ее полный замысел мог быть исполнен. Я не буду ограничивать ее произнесением мнения, произнесением речи или выступлением в дебаты, но распространяю ее на подачу голоса, на составление письменного отчета и на любое другое действие, вытекающее из природы этой должности и совершаемое при ее исполнении. И я определил бы эту статью как гарантирующую каждому члену освобождение от судебного преследования за все, что сказано или сделано им как представителем при осуществлении функций этой должности, не спрашивая, было ли это осуществление регулярным в соответствии с правилами Палаты или нерегулярным и противоречащим ее правилам. Я не ограничиваю члена его местом в Палате; и я убежден, что существуют случаи, когда он имеет право на эту привилегию, не находясь в стенах палаты представителей”» [187]. Соответственно, Суд постановил, что члены Палаты представителей не несут ответственности по иску о незаконном лишении свободы в связи с инициированием и осуществлением ими тех законодательных процедуд, в рамках которых истец был арестован [188]. Заявление о неблаговидной цели также не уничтожает этот иммунитет. «Законодатели обладают иммунитетом от факторов, сдерживающих беспрепятственное выполнение ими своих законодательных обязанностей, не для их личного удовлетворения, а во имя общественного блага. Не следует ожидать необычайного мужества даже от законодателей» [189].

Пункт 2. Ни один сенатор или представитель в течение времени, на которое он был избран, не может быть назначен на какую-либо гражданскую должность на службе Соединенных Штатов, которая была создана или вознаграждение за которую было увеличено в течение такого времени; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность на службе Соединенных Штатов, не может быть членом любой из палат в течение времени пребывания в должности.

НЕСОВМЕСТИМЫЕ ДОЛЖНОСТИ

Согласно законодательным прецедентам, проверяющие академий, регенты, директора и попечители общественных институтов, а также члены временных комиссий, которые не получают за это вознаграждения, не являются должностными лицами в смысле конституционного запрета раздела 6 [190]. Правительственные подрядчики и федеральные должностные лица, которые подают в отставку до представления своих верительных грамот, могут занимать места в качестве членов Конгресса [191]. В 1909 году, после увеличения жалования Государственного секретаря [192], Конгресс уменьшил его до прежней цифры, чтобы член Сената в момент голосования за увеличение мог иметь право на эту должность [193]. Первый пункт снова стал предметом обсуждения в 1937 году, когда судья Блэк был назначен в Верховный суд вопреки тому факту, что Конгресс недавно улучшил финансовое положение судей, уходящих в отставку в возрасте семидесяти лет, а срок, на который г-н Блэк был избран в Сенат от штата Алабама в 1932 году, все еще продолжался. Назначение защищалось аргументом о том, что, поскольку г-ну Блэку на тот момент было всего пятьдесят один год и поэтому он не имел бы права на «увеличенное вознаграждение» в течение девятнадцати лет, это не являлось для него увеличенным вознаграждением [194].

Раздел 7. Пункт 1. Все законопроекты о повышении доходов должны исходить из Палаты представителей; однако Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними, как и по другим законопроектам.

Пункт 2. Каждый законопроект, принятый Палатой представителей и Сенатом, прежде чем стать законом, представляется Президенту Соединенных Штатов; если он одобряет его, он подписывает его, а если нет — возвращает со своими возражениями в ту палату, из которой он исходил, которая заносит возражения полностью в свой журнал и приступает к их повторному рассмотрению. Если после такого повторного рассмотрения две трети этой палаты согласятся принять законопроект, он направляется вместе с возражениями в другую палату, которая также рассматривает его повторно, и если он одобряется двумя третями этой палаты, он становится законом. Но во всех таких случаях голоса обеих палат определяются поименно по принципу «за» и «против», и имена лиц, голосующих за и против законопроекта, заносятся в журнал каждой палаты соответственно. Если какой-либо законопроект не возвращен Президентом в течение десяти дней (за исключением воскресений) после того, как он был ему представлен, таковой становится законом точно так же, как если бы он его подписал, если только Конгресс своим перерывом в работе не препятствует его возврату, каковое обстоятельство исключает возможность того, что он станет законом.

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС

ЗАКОНОПРОЕКТЫ О ДОХОДАХ

Только законопроекты о введении налогов в строгом смысле слова охватываются фразой «все законопроекты о повышении доходов»; законопроекты для иных целей, которые попутно создают доходы, не включаются [195]. Акт, предусматривающий создание национальной валюты, обеспеченной залогом облигаций Соединенных Штатов, который «в целях содействия этой цели, а также для покрытия расходов, связанных с исполнением данного акта», вводил налог на обращающиеся банкноты национальных банков, был признан не являющимся мерой по сбору доходов, которая должна исходить из Палаты представителей [196]. Не являлся таковым и законопроект, предусматривающий, что округ Колумбия должен собрать посредством налогообложения и выплатить назначенным железнодорожным компаниям определенную сумму на ликвидацию одноуровневых пересечений дорог и строительство объединенной железнодорожной станции [197]. Замена налога на наследство налогом на корпорации [198] и добавление раздела, вводящего акцизный налог на использование прогулочных яхт иностранной постройки [199], были признаны находящимися в рамках конституционного полномочия Сената предлагать поправки.

УТВЕРЖДЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТОМ

Президент не ограничен подписание законопроекта в день, когда Конгресс заседает [200]. Он может подписать его в течение десяти дней (за исключением воскресений) после того, как законопроект ему представлен, даже если этот период выходит за рамки даты окончательного перерыва в работе Конгресса [201]. Его обязанность в случае одобрения меры заключается исключительно в ее подписании. Ему не нужно писать на законопроекте слово «одобрено» или дату. Если на тексте закона дата отсутствует, Суд может установить этот факт путем обращения к любому источнику информации, способному дать удовлетворительный ответ [202]. Законопроект становится законом в день его одобрения Президентом [203]. Когда срок актом не установлен, он вступает в силу с даты его одобрения [204], которая обычно принимается за первый момент дня, при этом части дня не принимаются во внимание [205].

ПОЛНОМОЧИЕ ВЕТО

Если Конгресс уходит на перерыв в течение десяти дней (за исключением воскресений) с момента представления законопроекта Президенту, возврат законопроекта оказывается предотвращенным в смысле этого пункта. Следовательно, он не становится законом, если Президент его не подписывает, а подпадает под то, что на языке Конгресса называется «карманным вето» [206]. Но краткий перерыв палаты, в которой законопроект исходил, в то время как Конгресс все еще продолжает сессию, не препятствует возврату законопроекта путем передачи одному из должностных лиц палаты, которое обладает подразумеваемыми полномочиями на его получение [207]. Голоса двух третей каждой палаты, необходимые для принятия законопроекта вопреки вето, означают две трети кворума [208]. После того как законопроект становится законом, Президент не имеет полномочий отменять его. Подтверждая эту трюизм, Верховный суд постановил в Делах о конфискации [209], что прокламация об иммунитете, изданная Президентом в 1868 году, не требовала отмены решения о конфискации имущества, которое было изъято в соответствии с Законом о конфискации 1862 года [210].

Пункт 3. Каждый приказ, резолюция или голос, для которых может потребоваться согласие Сената и Палаты представителей (за исключением вопросов об отсрочке заседаний), должны быть представлены Президенту Соединенных Штатов; и прежде чем таковые вступят в силу, должны быть им одобрены либо, будучи им не одобрены, должны быть приняты вторично двумя третями Сената и Палаты представителей в соответствии с правилами и ограничениями, предписанными в отношении законопроекта.

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ РЕЗОЛЮЦИЙ

Всеобъемлющий характер этого явно непродуманного положения подчеркивается единственным указанным исключением из сферы его применения. На самом деле с самого начала было невозможно придать ему столь широкий масштаб. В противном случае промежуточные стадии законодательного процесса безнадежно увязли бы, не говоря уже о других крайне нежелательных последствиях. В докладе, представленном Юридическим комитетом Сената в 1897 году, было показано, что слово «необходимо» в этом пункте на практике стало относиться «к необходимости, обусловленной требованиями других положений Конституции, согласно которым каждое осуществление “законодательных полномочий” предполагает согласие двух палат»; или, короче говоря, «необходимо» здесь означает необходимое для того, чтобы «приказ, резолюция или голос» имели силу закона. Такие резолюции стали именоваться «общими резолюциями» и стоят на одном уровне с «законопроектами», которые при «принятии» становятся статутами. Но «голосования», проводимые в любой из палат предварительно перед окончательным принятием законодательства, не должны представляться Президенту, равно как и резолюции, принимаемые палатами совместно с целью выражения мнения или выработки общей программы действий (например, совместные резолюции, посредством которых во время борьбы по вопросу Реконструкции южные штаты были исключены из представительства в Палате и Сенате, был создан Объединенный комитет по реконструкции, включающий членов из обеих палат, и т. д.), либо с целью распоряжения расходованием средств, выделенных для нужд двух палат [211]. В последние годы совместная резолюция стала применяться для нового использования — прекращения полномочий, делегированных Главе исполнительной власти, или неодобрения отдельных осуществлений им своих полномочий. Большинство важного законодательства, принятого для ведения Второй мировой войны, предусматривало, что полномочия, предоставленные Президенту, прекращаются после принятия совместных резолюций на этот счет [212]. Аналогичным образом меры, уполномочивающие Президента реорганизовывать исполнительные органы, предусматривали, что обнародованный им План реорганизации должен быть доложен Конгрессу и не вступает в силу, если одна [213] или обе [214] палаты принимают резолюцию, выражающую несогласие с ним. Также еще в 1789 году было установлено, что резолюции Конгресса, предлагающие поправки к Конституции, не должны представляться Президенту, поскольку Билль о правах был направлен штатам без предоставления на одобрение Президенту Вашингтону — процедура, которую Суд должным образом ратифицировал [215].

Раздел 8. Конгресс обладает полномочиями устанавливать и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, платить долги и обеспечивать совместную оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов; при этом все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов.

Полномочие по налогообложению и расходованию средств

ВИДЫ РАЗРЕШЕННЫХ НАЛОГОВ

В соответствии с условиями Конституции полномочие Конгресса по взиманию налогов подчинено лишь одному исключению и двум квалификациям. Товары, вывозимые из любого штата, вообще не могут облагаться налогом. Прямые налоги должны взиматься по правилу пропорционального распределения, а косвенные — по правилу единообразия. Суд подчеркивал всеобъемлющий характер этого полномочия, заявляя время от времени, что оно «распространяется на каждый предмет» [216], что оно является «исчерпывающим» [217] или что оно «охватывает каждое мыслимое полномочие по налогообложению» [218]. Несмотря на эти обобщения, данное полномочие временами существенно ограничивалось судебными решениями в отношении предмета налогообложения, порядка взимания налогов и целей, для которых они могут взиматься.

УПАДОК ТЕСТА О ЗАПРЕЩЕННОМ ПРЕДМЕТЕ

В последние годы Верховный суд возвратил Конгрессу полномочие облагать налогом большинство предметов, которые ранее были исключены из сферы его действия судебными решениями. Положение дел в делах «Эванс против Гора» [219] и «Майлз против Грэма» [220] о том, что включение зарплат, получаемых федеральными судьями, при исчислении обязательств по недискриминационному подоходному налогу нарушает конституционное предписание о том, что вознаграждение таких судей не должно уменьшаться в период их пребывания в должности, было отвергнуто в деле «О'Мэлли против Вудроу» [221]. Конкретное решение по делу «Коллектор против Деня» [222] о том, что зарплата должностного лица штата освобождена от федерального подоходного налога, также было отменено [223]. Но принцип, лежащий в основе этого решения — о том, что Конгресс не может устанавливать налог, который подрывал бы суверенитет штатов — по-прежнему признается сохраняющим определенную жизненную силу.

ПОДЪЕМ И ПАДЕНИЕ ДЕЛА КОЛЛЕКТОР ПРОТИВ ДЕНЯ

Дело «Коллектор против Деня» было решено в 1871 году, когда страна все еще находилась в тисках реконструкции. Как отмечал Председатель суда Стоун в примечании к своему мнению по делу «Хелверинг против Герхардта» [224], Суд тогда еще не определил, насколько поправки периода Гражданской войны расширили федеральные полномочия за счет штатов; тот факт, что налоговые полномочия недавно использовались с разрушительным эффектом в отношении банкнот, выпущенных банками штатов [225], предполагал возможность аналогичных посягательств на само существование штатов. Два года спустя Суд сделал логический следующий шаг, постановив, что федеральный подоходный налог не может налагаться на доход, полученный муниципальной корпорацией от своих инвестиций [226]. Далеко идущее расширение частного иммунитета было предоставлено в деле «Поллок против Farmers Loan and Trust Co.» [227], где проценты, полученные частным инвестором по государственным или муниципальным облигациям, были признаны освобожденными от федерального налогообложения. По мере того как опасения этой эпохи утихали, доктрина этих дел отходила на задний план. Она никогда не получала столь широкого применения, какое получило дело «Маккалох против Мэриленда» [228] в ограничении полномочий штатов облагать налогом операции или инструменты Федерального правительства. Лишь однажды с начала столетия национальные полномочия по налогообложению были еще более сужены во имя двойного федерализма. В 1931 году Суд постановил, что федеральный акцизный налог неприменим к производству и продаже муниципальной корпорации оборудования для ее полиции [229]. Судьи Стоун и Брандейс выразили несогласие с этим решением, и сомнительно, последовал ли бы кто-нибудь ему сегодня.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ИНТЕРЕСОВ ШТАТОВ

В течение десятилетия после решения по делу Поллока началось отступление от доктрины дела «Коллектор против Деня». В 1903 году налог на наследство при завещании в пользу муниципалитета в общественных целях был признан правомерным на том основании, что налог подлежал уплате из имущества до распределения в пользу легата. Обращая внимание на форму, а не на содержание, вопреки предписанию дела «Браун против Мэриленда» [230], разделившийся почти поровну Суд отказался «рассматривать это как налог на муниципалитет, хотя он мог бы косвенно привести к уменьшению завещания на сумму налога» [231]. Когда Южная Каролина занялась бизнесом по распределению алкогольных напитков, ее агенты были признаны подлежащими уплате национального внутреннего налога на том основании, что в 1787 году такой бизнес не рассматривался как одна из обычных функций правительства [232]. Другим решением, знаменующим собой явный отход от логики дела «Коллектор против Деня», было дело «Флинт против Stone Tracy Company» [233], в котором Суд поддержал акт Конгресса, облагающий налогом привилегию ведения бизнеса в качестве корпорации, причем налог измерялся доходом. Аргумент о том, что налог налагает неконституционное бремя на осуществление штатом своего резервированного полномочия по созданию корпоративных франшиз, был отклонен, отчасти с учетом принципа национального верховенства, а отчасти на том основании, что корпоративные франшизы являлись частной собственностью. Это дело также внесло оговорки в дело «Поллок против Farmers Loan and Trust Company» в той мере, в какой оно позволяло включать проценты по облигациям штата при исчислении налога на корпорацию. Последующие дела признали правомерными налог на наследство на чистое наследство наследодателя, включая облигации штата [234]; акцизные налоги на транспортировку товаров при исполнении договора на продажу и доставку их округу [235]; на импорт научного оборудования государственным университетом [236]; на допуск на спортивные мероприятия, спонсируемые государственным учреждением, чистая выручка от которых использовалась для развития его образовательной программы [237]; и на допуск на рекреационные объекты, управляемые на некоммерческой основе муниципальной корпорацией [238]. Доход, полученный независимыми подрядчиками-инженерами от выполнения функций штата [239]; вознаграждение доверенных лиц, назначенных для управления внутригородской железной дорогой, перешедшей в ведение и управляемой штатом [240]; прибыль, полученная от продажи облигаций штата [241]; или от нефти, добытой арендаторами земель штата [242]; — все это было признано подлежащим федеральному налогообложению вопреки возможному экономическому бремени для штата.

ОСТАЛСЯ ЛИ У ШТАТОВ КАКОЙ-ЛИБО ИММУНИТЕТ?

Хотя среди членов Верховного суда наблюдались резкие расхождения во мнениях в недавних делах, касающихся налогового иммунитета функций и инструментов штатов, было заявлено, что «все согласны с тем, что не весь прежний иммунитет исчез» [243]. Суд дважды предпринимал попытку выразить свою новую точку зрения в форме общих принципов, в соответствии с которыми должно определяться право на такой иммунитет. Однако неспособность собрать большинство в поддержку какого-либо единого мнения в более недавних из этих дел оставляет данный вопрос весьма сомнительным. В деле «Хелверинг против Герхардта» [244], где, не отменяя дела «Коллектор против Деня», Суд сузил иммунитет зарплат должностных лиц штатов от федерального подоходного налога, Суд провозгласил «* * *, два руководящих принципа ограничения для удержания налогового иммунитета инструментов штатов в рамках их надлежащей функции. Первый, зависящий от характера функции, выполняемой штатом или от его имени, исключает из иммунитета деятельность, которая не считается существенной для сохранения правительств штатов, даже если налог взимается из казначейства штата. * * * Второй принцип, примером которого являются те дела, где налог, наложенный на физических лиц, затрагивает штат лишь постольку, поскольку бремя перекладывается на него налогоплательщиком, запрещает признание иммунитета, когда бремя для штата является столь умозрительным и неопределенным, что в случае его разрешения оно ограничило бы федеральные налоговые полномочия без предоставления какой-либо соразмерной осязаемой защиты правительству штата; даже если функция считается достаточно важной, чтобы требовать иммунитета от налога на сам штат, она не обязательно защищена от налога, который вполне может быть существенно или полностью поглощен частными лицами» [245].

ПРОТИВОРЕЧИВЫЕ ВЗГЛЯДЫ В СУДЕ

Вторая попытка сформулировать общую доктрину была предпринята в деле «Нью-Йорк против Соединенных Штатов» [246], где при пересмотре решения, подтверждающего право Соединенных Штатов облагать налогом продажу минеральных вод, добытых из собственности, принадлежащей и управляемой штатом Нью-Йорк, Суда попросили пересмотреть и он действительно пересмотрел право Конгресса облагать налогом коммерческие предприятия, осуществляемые штатами. Судья Франкфуртер, выступая от своего имени и от имени судьи Ратледжа, сделал вопрос о дискриминации vel non в отношении деятельности штатов критерием законности такого налога. Они не обнаружили «никаких ограничений для Конгресса на включение штатов при взимании налога, взыскиваемого в равной степени с частных лиц по тому же предмету» [247]. В совместном мнении, к которому присоединились судьи Рид, Мерфи и Бертон, Председатель суда Стоун отверг критерий дискриминации. Он повторил то, что он говорил в более раннем деле, а именно, что «“* * * ограничение налоговых полномочий каждого из них, поскольку оно затрагивает другое, должно получить практическое толкование, которое позволяет обоим функционировать с минимальным вмешательством каждого в дела другого; и это ограничение не может изменяться или расширяться настолько серьезно, чтобы подорвать либо налоговые полномочия правительства, вводящего налог * * *, либо надлежащее осуществление функций правительства, затрагиваемого им”» [248]. Судьи Дуглас и Блэк выразили несогласие в мнении, написанном первым из них, на том основании, что решение игнорирует Десятую поправку, ставит «суверенные штаты на один уровень с частными гражданами» и заставляет их «платить Федеральному правительству за привилегию осуществления полномочий суверенитета, гарантированных им Конституцией» [249]. В самом недавнем деле, касающемся иммунитета штатов, Суд поддержал налог на втором основании, упомянутом в деле «Хелверинг против Герхардта» — о том, что бремя налога несли частные лица, — и не стал рассматривать вопрос о том, является ли эта функция таковой, которую Федеральное правительство могло бы обложить налогом, если бы бремя взыскания несло муниципалитет [250].

ПРАВИЛО ЕДИНООБРАЗИЯ

То, должен ли налог распределяться между штатами в соответствии с переписью, проводимой согласно статье I, разделу 2, или вводиться единообразно на всей территории Соединенных Штатов, зависит от его классификации как прямого или косвенного [251]. Правило единообразия для косвенных налогов легко соблюдать. Оно требует лишь того, чтобы предмет сбора облагался налогом по одинаковой ставке везде, где бы он ни обнаруживался в Соединенных Штатах; или, как иногда формулируют, требуемое единообразие является «географическим», а не «внутренним» [252]. Соответственно, данный пункт не создает препятствий на пути законодательной классификации в целях налогообложения, равно как и на пути так называемого прогрессивного налогообложения [253]. Налоговый статут не теряет предписанного единообразия из-за того, что его действие и сфера применения могут зависеть от различий в законодательстве штатов [254]. Федеральный закон о налоге наследство, который разрешал вычет в размере аналогичного налога, уплаченного штату, не признавался недействительным из-за того, что один штат не вводил такой налог [255]. Термин «Соединенные Штаты» в этом пункте относится только к штатам Союза, округу Колумбия и инкорпорированным территориям. Конгресс не связан правилом единообразия при разработке налоговых мер для неинкорпорированных территорий [256]. Более того, в деле «Биннс против Соединенных Штатов» [257] Суд признал законными лицензионные сборы, введенные Конгрессом, но применимые только на Аляске, где поступления, хотя и направлявшиеся в общий фонд Казначейства, фактически не покрывали общие расходы на содержание территориального правительства.

ЦЕЛИ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ

Регулирование посредством налогообложения

Усмотрение Конгресса при выборе целей налогообложения также временами признавалось подверженным ограничениям, вытекающим из природы федеративной системы. Помимо вопросов, которые Конгресс уполномочен регулировать, национальные полномочия по налогообложению, как было сказано, «распространяются только на существующие предметы» [258]. Конгресс может облагать налогом любую реально осуществляемую деятельность независимо от того, разрешена она или запрещена законами Соединенных Штатов [259] или законами штата [260]. Но так называемые федеральные «лицензии», поскольку они касаются торговли в пределах границ штата, лишь выражают «цель правительства не вмешиваться * * * в номинально лицензированную торговлю, если уплачены требуемые налоги». Будет ли «лицензированная» торговля разрешена вообще — это вопрос для решения штата [261]. Тем не менее это не означает, что Конгресс не может часто в некоторой степени регулировать бизнес внутри штата в целях более эффективного его налогообложения. В соответствии с пунктом о необходимых и надлежащих мерах Конгресс может сделать именно это. Суд не только поддержал правила, касающиеся упаковки таких облагаемых налогом товаров, как табак [262] и олеомаргарин [263], внешне призванные предотвратить мошенничество при сборе налога; он также поддержал меры по налогообложению наркотиков [264] и огнестрельного оружия [265], которые предписывали строгие ограничения, при соблюдении которых такие товары могли продаваться или передаваться, и налагали суровые наказания на лиц, имеющих дело с ними каким-либо иным образом. Эти правила были признаны способствующими эффективному сбору налога, хотя в некоторых отношениях они явно выходили за рамки этого основания для оправдания.

Искоренение посредством налогообложения

Проблема иного порядка возникает тогда, когда сам налог приводит к подавлению деятельности или когда он соединен с правилами, которые явно не имеют никакой возможной связи со сбором налога. Если налог вводится безусловно, так что на лицевой стороне статута не усматривается никакой иной цели, Суд отказывается исследовать мотивы законодателей и признает налог законным вопреки его запретительным пропорциям [266]. Выражаясь языком недавнего судебного решения: «Вне серьезных сомнений находится то, что налог не перестает быть действительным лишь потому, что он регулирует, сдерживает или даже определенно сдерживает облагаемую деятельность. * * * Этот принцип применим даже тогда, когда полученный доход очевидно ничтожен, * * *, или когда фискальная цель налога может быть второстепенной, * * *. Не падает налоговый статут и в том случае, если он затрагивает деятельность, которую Конгресс в противном случае мог бы не регулировать. Как отмечалось в деле «Маньяно Ко. против Гамильтона», 292 U.S. 40, 47 (1934): «С самого начала нашего правительства суды поддерживали налоги, хотя они и вводились с побочным намерением достижения скрытых целей, которые, если рассматривать их отдельно, выходили за рамки конституционных полномочий законодателей по их реализации посредством законодательства, прямо направленного на их достижение»» [267]. Но если налог является условным и его можно избежать путем соблюдения правил, изложенных в статуте, действительность меры определяется полномочием Конгресса регулировать данный предмет. Если правила находятся в компетенции Конгресса, помимо его полномочий по налогообложению, взыскание признается законной санкцией для обеспечения их эффективности [268]; в противном случае оно недействительно [269]. В эпоху сухого закона Конгресс ввел высокий налог на торговцев алкоголем, которые осуществляли деятельность с нарушением законодательства штата. В деле «Соединенные Штаты против Константина» [270] Суд постановил, что этот налог не подлежит принудительному взысканию после отмены Восемнадцатой поправки, поскольку Национальное правительство не обладало полномочиями налагать дополнительное наказание за нарушения законов штата.

Защитный тариф

Самыми первыми примерами налогов, взимаемых в целях достижения определенных экономических целей помимо пополнения доходов казны, были, разумеется, импортные пошлины. Второй закон, принятый первым Конгрессом, представлял собой тарифный акт, в котором указывалось, что «для поддержки правительства, погашения долгов Соединенных Штатов, а также для поощрения и защиты обрабатывающей промышленности необходимо установить пошлины на ввозимые товары, изделия и продукцию».[271] После почти полуторавековых дебатов конституционность защитных тарифов была окончательно подтверждена единогласным решением Верховного суда США по делу «Hampton and Company против Соединенных Штатов»,[272] в котором председатель Верховного суда Тафт написал: «Второе возражение против § 315 заключается в том, что заявленный план Конгресса либо прямо, либо в силу очевидного подтекста формулирует правило, призванное направлять Президента и его совещательную Комиссию по тарифам, направляя их на тарифную систему протекционизма, которая позволит избежать пагубной для отечественной промышленности конкуренции со стороны товаров из других стран, импортируемых по столь низким ценам, что они не позволяют уравнять иностранную и отечественную конкуренцию на рынках Соединенных Штатов. Утверждается, что единственное полномочие Конгресса при взимании таможенных пошлин заключается в пополнении доходов бюджета, и что установление таможенных пошлин с какими-либо иными целями, кроме как для сбора доходов, является неконституционным. * * * В этом первом Конгрессе заседало множество участников Конституционного конвента 1787 года. Этот Суд неоднократно провозглашал принцип, согласно которому современное законодательное толкование Конституции, осуществлявшееся в период, когда основатели нашего Правительства и создатели нашей Конституции активно участвовали в государственных делах, и впоследствии долгое время не оспаривавшееся, определяет толкование, которое должно даваться ее положениям. * * * Принятие и исполнение ряда законов о таможенных доходах, направленных на поддержание системы протекционизма со времени принятия закона о доходах 1789 года, являются историческими фактами. * * * Что бы мы ни думали о разумности протекционистской политики, мы не можем признать ее неконституционной. До тех пор пока мотивом Конгресса и результатом его законодательной деятельности является обеспечение доходов в пользу общего правительства, существование иных мотивов при выборе объекта налогообложения не может аннулировать действия Конгресса».[273]

РАСХОДОВАНИЕ СРЕДСТВ НА ОБЩЕЕ БЛАГОСОСТОЯНИЕ

Наделение полномочием «обеспечивать * * * общее благосостояние» порождает двуединый вопрос: каким образом Конгресс может обеспечивать «общее благосостояние» и что представляет собой «общее благосостояние», содействовать которому он уполномочен? Первая половина этого вопроса была разрешена Томасом Джефферсоном в его «Заключении о Банке» следующим образом: «* * * введение налогов представляет собой полномочие, а общее благосостояние — ту цель, ради которой это полномочие должно осуществляться. Они [Конгресс] не должны вводить налоги ad libitum для любых целей, какие им заблагорассудятся, а лишь для уплаты долгов или обеспечения благосостояния Союза. Точно так же они не должны делать все, что им заблагорассудится, для обеспечения общего благосостояния, но лишь вводить налоги для этой цели».[274] Кратко говоря, эта оговорка не является самостоятельным источником полномочий, а представляет собой ограничение полномочия по налогообложению. Хотя временами высказывалась и более широкая точка зрения,[275] Конгресс не руководствовался ею, и у Судов не было повода выносить судебные решения по данному вопросу.

Гамильтон против Мэдисона

Что касается значения понятия «общее благосостояние», страницы самих «Записок Федералиста» обнаруживают резкое расхождение во взглядах между двумя его главными авторами. Гамильтон принял буквальное, широкое значение этой оговорки;[276] Мэдисон утверждал, что полномочия по налогообложению и ассигнованию предполагаемого правительства должны рассматриваться лишь как вспомогательные по отношению к остальным его полномочиям, иными словами, как нечто едва ли бóльшее, чем полномочие на самообеспечение.[277] С раннего периода Конгресс действовал в соответствии с толкованием, которого придерживался Гамильтон. Ассигнования на субсидии[278] и на возрастающее многообразие «внутренних улучшений»,[279] осуществляемых Федеральным правительством, берут свое начало в периоды администраций Вашингтона и Джефферсона.[280] Начиная с 1914 года федеральные субсидии (гранты-взаимопомощь) — денежные суммы, распределяемые между Штатами на определенные цели, зачастую обусловленные дублированием этих сумм штатом-получателем и соблюдением оговоренных ограничений относительно их использования — стали обычным явлением.[281]

Торжество теории Гамильтона

Сфера действия национального полномочия по расходованию средств поднималась перед Верховным судом по меньшей мере пять раз до 1936 года, однако в четырех случаях Суд разрешил дела без толкования оговорки об «общем благосостоянии». В «Делах о Тихоокеанских железных дорогах»[282] и в деле «Смит против Трастовой и титульной компании Канзас-Сити»[283] он подтвердил полномочие Конгресса осуществлять внутренние улучшения, а также учреждать путем выдачи хартий и приобретать акционерный капитал федеральных земельных банков, ссылаясь на полномочия Национального правительства в отношении торговли, почтовых дорог и финансовых операций, а также на его военные полномочия. Вынесение решений по существу было отложено в двух других делах — «Массачусетс против Меллона» и «Фротингем против Меллона»[284] — на том основании, что ни штат, ни отдельный гражданин не имеют права на судебную защиту против неконституционного ассигнования национальных средств. Однако в деле «Соединенные Штаты против Электрической железнодорожной компании Геттисберга»[285] Суд сослался на «великое полномочие по налогообложению, осуществляемое в целях общей обороны и общего благосостояния»,[286] чтобы обосновать право Федерального правительства приобретать землю в пределах штата для использования в качестве национального парка. Наконец, в деле «Соединенные Штаты против Батлера»[287] Суд безоговорочно поддержал взгляды Гамильтона на полномочие по налогообложению. Судья Робертс написал от имени Суда: «С момента основания Нации сохраняются резкие расхождения во мнениях относительно истинного толкования этой фразы. Мэдисон утверждал, что она сводится не более чем к отсылке к другим полномочиям, перечисленным в последующих пунктах того же раздела; поскольку Соединенные Штаты представляют собой правительство с ограниченными и перечисленными полномочиями, предоставление полномочия облагать налогом и расходовать средства в целях общего национального благосостояния должно ограничиваться перечисленными законодательными сферами, возложенными на Конгресс. С этой точки зрения данная фраза является простой тавтологией, поскольку налогообложение и ассигнование средств являются или могут быть необходимыми элементами осуществления любого из перечисленных законодательных полномочий. Гамильтон же, напротив, утверждал, что эта оговорка наделяет полномочием, отдельным и отличным от тех, которые перечислены позже, и ее значение не ограничивается предоставлением последних, а следовательно, Конгресс обладает самостоятельным полномочием облагать налогом и производить ассигнования, ограниченным лишь требованием того, чтобы оно осуществлялось в целях обеспечения общего благосостояния Соединенных Штатов. Каждая из позиций имела поддержку тех, чьи мнения заслуживают веса. Этот Суд упоминал данный вопрос, но никогда не считал необходимым решать, какое из толкований является истинным. Судья Стори в своих "Комментариях" разделяет позицию Гамильтона. Мы не будем рассматривать труды общественных деятелей и комментаторов или обсуждать законодательную практику. Изучение всего этого приводит нас к выводу, что толкование, отстаиваемое судьей Стори, является правильным. Хотя, следовательно, полномочие вводить налоги не является неограниченным, его пределы установлены в оговорке, которая наделяет им, а не в положениях § 8, которые наделяют законодательными полномочиями Конгресса и определяют их. Отсюда следует, что полномочие Конгресса санкционировать расход публичных денежных средств в общественных целях не ограничивается прямыми предоставлениями законодательных полномочий, содержащимися в Конституции».[288]

Дела о Законе о безопасности

Хотя Суд постановил, что полномочие по расходованию средств не ограничивается конкретными предоставлениями полномочий, содержащимися в статье I, разделе 8, он тем не менее счел, что оно ограничено Десятой поправкой, и на этом основании постановил в деле Батлера, что Конгресс не может использовать средства, полученные от налогообложения, для «принуждения к соблюдению» регламентации «вопросов, входящих в ведение штатов, в отношении которых Конгресс не имеет полномочий вмешиваться».[289] Чуть более чем через год это решение было сведено к узким рамкам в деле «Стюард Машин Ко. против Дэвиса»,[290] в котором были признаны правомерными налог, наложенный на работодателей в целях обеспечения пособий по безработице, и зачет, предоставляемый в отношении аналогичных налогов, уплаченных штату. На довод о том, что налог и зачет в совокупности являлись «оружием принуждения, разрушающим или подрывающим автономию штатов», Суд ответил, что облегчение участи безработных являлось законной целью федеральных расходов в соответствии с оговоркой об «общем благосостоянии»; что Закон о социальном обеспечении представлял собой законную попытку решить проблему путем сотрудничества штатов и Федерального правительства; что зачет, предоставляемый по налогам штатов, имел разумное отношение «к финансовой потребности, обслуживаемой налогом в ходе его нормального функционирования»,[291] поскольку выплаты пособий по безработице в штатах снижали бремя прямых выплат пособий, ложившееся на национальную казну. Суд воздержался от вынесения суждения относительно действительности налога, «если он вводится на том условии, что штат может избежать его действия путем принятия закона, не связанного по своему предмету с деятельностью, справедливо подпадающей под сферу действия национальной политики и полномочий».[292]

Целевые фонды

Ассигнование поступлений от налога на определенные цели не влияет на действительность взимания налога, если при этом содействуется общему благосостоянию и не нарушаются никакие другие положения Конституции. Так, налог на переработку кокосового масла был признан правомерным несмотря на то, что налог, собранный с масла филиппинского производства, обособлялся и поступал в казну Филиппин.[293] В деле «Хелверинг против Дэвиса»[294] акцизный налог на работодателей, поступления от которого никоим образом не резервировались под конкретные цели, хотя и предназначались для обеспечения выплат вышедшим на пенсию работникам, был признан правомерным на основании оговорки об «общем благосостоянии», причем было признано, что Десятая поправка к нему неприменима.

Обусловленные субсидии (гранты-взаимопомощь)

В деле компании «Стюард Машин» с жалобой на посягательство на суверенитет штата обратился налогоплательщик, и Суд сделал особый акцент на том, что штат являлся добровольным участником плана сотрудничества, воплощенного в Законе о социальном обеспечении.[295] Десятилетие спустя вопрос о праве Конгресса налагать условия на субсидии (гранты-взаимопомощь) вопреки возражениям штата был прямо поставлен в деле «Оклахома против Комиссии по гражданской службе Соединенных Штатов».[296] Штат возражал против применения положения Закона Хэтча,[297] в соответствии с которым его право на получение федеральных средств на строительство дорог сокращалось вследствие его отказа отстранить от должности члена Комиссии по дорогам штата, признанного виновным в том, что он принимал активное участие в партийной политике, находясь в должности. Хотя Суд установил, что штат создал законное право, дававшее ему основание требовать судебного рассмотрения его возражения, он отклонил испрашиваемую защиту на том основании, что «хотя Соединенные Штаты не затронуты и не имеют полномочий регулировать местную политическую деятельность должностных лиц штата как таковую, они обладают полномочием определять условия, на которых должны выплачиваться их денежные ассигнования штатам. * * * Цель, преследуемая Конгрессом посредством Закона Хэтча, заключается в улучшении государственной службы путем требования от тех, кто управляет средствами для национальных нужд, воздерживаться от активного политического партийства. Поэтому, даже если предпринимаемые Конгрессом действия оказывают влияние на определенную деятельность внутри штата, никогда не считалось, что такое влияние делает федеральный закон недействительным».[298]

«Долги Соединенных Штатов»

Полномочие выплачивать долги Соединенных Штатов является достаточно широким, чтобы включать в себя требования граждан, возникающие из обязательств по справедливости и праву.[299] Суд признал правомерным акт Конгресса, который выделил для использования Филиппинскими островами доходы от налога на переработку кокосового масла филиппинского производства, как отвечающий моральному обязательству защищать и продвигать благосостояние народа Островов.[300] Как ни странно, это полномочие впервые было задействовано в целях оказания помощи Соединенным Штатам во взыскании причитающегося им долга. В деле «Соединенные Штаты против Фишера»[301] Верховный суд признал правомерным статут, который предоставлял Федеральному правительству преимущественное право при распределении имущества его неплатежеспособных должников. Должником в том деле выступал индоссант иностранного переводного векселя, который, судя по всему, был приобретен Соединенными Штатами. Ссылаясь на оговорку о «необходимости и надлежащем характере», председатель Верховного суда Маршалл вывел полномочие по взысканию долга из полномочия по выплате своих обязательств посредством следующего рассуждения: «Правительство должно выплатить долг Союза и должно быть уполномочено использовать те средства, которые кажутся ему наиболее предпочтительными для достижения этой цели. Следовательно, оно имеет право осуществлять денежные переводы посредством векселей или иным образом и принимать те меры предосторожности, которые сделают сделку безопасной».[302]

Пункт 2. Конгресс имеет право * * * Занимать деньги под кредитоспособность Соединенных Штатов.

Полномочие осуществлять заимствования

Первоначальный проект Конституции, представленный конвенту его Комитетом по деталям, наделял Конгресс полномочием «занимать деньги и выпускать билеты под кредитоспособность Соединенных Штатов».[303] Когда во время дебатов подошли к этому разделу, Гувернер Моррис внес предложение исключить слова «и выпускать билеты под кредитоспособность Соединенных Штатов». Мэдисон высказал предположение, что было бы достаточно «запретить делать их законным платежным средством». После оживленного обмена мнениями по вопросу о бумажных деньгах конвентом девятью голосами против двух было принято решение удалить слова «и выпускать билеты».[304] Тем не менее в 1870 году Суд частично опирался на этот пункт, постановив, что Конгресс обладает полномочием выпускать казначейские билеты и делать их законным платежным средством в погашение предшествующих долгов.[305] Когда Конгресс занимает деньги «под кредитоспособность Соединенных Штатов», он создает обязательное для исполнения обязательство выплатить долг на оговоренных условиях и впоследствии не может изменять условия своего соглашения. Закон, претендующий на отмену положения в правительственных облигациях, требующего оплаты золотой монетой, был признан противоречащим этому пункту, хотя кредитору было отказано в судебной защите при отсутствии доказательств причинения фактического ущерба.[306]

Пункт 3. Конгресс имеет право * * * Регулировать торговлю с иностранными государствами, между штатами и с индейскими племенами.

Цель этого пункта

Этот пункт служит двуединой цели: он является прямым источником наиболее важных полномочий, осуществляемых Национальным правительством в мирное время, и, за исключением оговорки о надлежащей правовой процедуре Поправки XIV, он представляет собой важнейшее ограничение, налагаемое Конституцией на осуществление полномочий штатов. Последняя, то есть ограничительная, функция этого пункта долгое время была более важной с точки зрения конституционного права. Из примерно 1400 дел, дошедших до Верховного суда по этому пункту до 1900 года, подавляющее большинство проистекало из законодательства штатов.[307] В результате, за исключением одного важного обстоятельства, о котором будет сказано в следующей части, ориентиры при толковании этого пункта первоначально закладывались с точки зрения его функции как ограничения полномочий штатов, а не как источника национальных полномочий; следствием этого стало то, что слово «торговля» как обозначение объекта, подлежащего защите от вмешательства со стороны штатов, стало доминировать в этом пункте, в то время как слово «регулировать» осталось на заднем плане.

Определение терминов: дело «Гиббонс против Огдена»

«ТОРГОВЛЯ»

Этимология этого слова — «cum merce (с товаром)» — несет в себе первичное значение коммерческой деятельности, то есть «покупать и продавать товары; торговать» (Международный словарь Вебстера). Эта узкая концепция была заменена в великом основополагающем деле «Гиббонс против Огдена» (9 Wheat. 1 (1824)) гораздо более широкой, на которой с тех пор строилось толкование этого пункта. Дело возникло из серии актов законодательного собрания Нью-Йорка, принятых в период с 1798 по 1811 год, которые предоставляли Ливингсону и Фултону исключительное право осуществлять судоходство по водным путям этого штата на судах с паровым двигателем. Гиббонс оспорил эту монополию, направив из Элизабеттауна (штат Нью-Джерси) в реку Гудзон в штате Нью-Йорк два паровых судна, которые были лицензированы и зарегистрированы для участия в каботажном судоходстве в соответствии с актом, принятым Конгрессом в 1793 году. Адвокаты Огдена (правопреемника Ливингсона и Фултона) утверждали, что поскольку суда Гиббонса перевозили только пассажиров между Нью-Джерси и Нью-Йорком, они не занимались торговой деятельностью и, следовательно, не участвовали в «торговле» в смысле Конституции. На этот довод председатель Верховного суда Маршалл ответил следующим образом: «Предметом регулирования является торговля; * * * Адвокаты ответчика ограничили бы ее торговой деятельностью, куплей-продажей или обмяном товаров и не признают, что она охватывает судоходство. Это сузило бы общий термин, применимый ко многим объектам, до одного из его значений. Торговля, без сомнения, является торговой деятельностью, но она представляет собой нечто бóльшее — она является сношениями».[308] Таким образом, этот термин включал в себя судоходство — вывод, который Маршалл подкрепил ссылкой на общее понимание, на запрет, содержащийся в статье I, § 9, на предоставление «'* * * посредством какого-либо регулирования торговли или доходов преимуществ портам одного штата перед портами другого*'», а также на признанное и продемонстрированное полномочие Конгресса вводить эмбарго.[309]

«ТОРГОВЛЯ» СЕГОДНЯ

Позднее в своем решении Маршалл снабдил слово «сношения» определением «торговые».[310] Сегодня «торговля» в смысле Конституции, а следовательно, и «межштатная торговля», когда она осуществляется через границы штатов, охватывает любой вид перемещения лиц и вещей, независимо от того, осуществляется ли оно ради прибыли или нет;[311] любой вид связи, любой вид передачи информации, будь то в коммерческих целях или иных;[312] любой вид коммерческих переговоров, которые, как показывает «установленный ход бизнеса», рано или поздно повлекут за собой акт транспортировки лиц или вещей либо поток услуг или энергии через границы штатов.[313]

Время от времени Суд заявлял, что определенные виды деятельности не являются межштатной торговлей, такие как добыча полезных ископаемых или производство, предпринятые «с намерением», чтобы продукт перевозился в другие штаты;[314] страховые операции, когда они осуществляются через границы штатов;[315] бейсбольные матчи между профессиональными командами, которые путешествуют из штата в штат;[316] заключение договоров на размещение рекламы в периодических изданиях в другом штате;[317] договоры об оказании личных услуг, подлежащие исполнению в другом штате. Недавние решения либо отменяют большинство этих позиций, либо ставят их под сомнение. В одном из таких решений сбор новостей информационным агентством и их передача клиентским газетам именуются межштатной торговлей.[319] В другом деятельность Группы медицинского страхования (Group Health Association), обслуживающей только собственных членов, признается «торговлей» в рамках защиты Закона Шермана и, следовательно, способной в случае расширения стать межштатной торговлей.[320] Согласно третьему решению, страховой бизнес, когда он осуществляется между страховщиком и страхователем в разных штатах, представляет собой межштатную торговлю.[321]

ОГОВОРКА О «НЕОБХОДИМОСТИ И НАДЛЕЖАЩЕМ ХАРАКТЕРЕ»

В большинстве вышеупомянутых дел оговорка о торговле фигурировала исключительно как ограничение полномочий штатов. Но когда эта оговорка рассматривается как источник национальных полномочий, она, разумеется, читается во взаимосвязи с полномочием Конгресса «* * * Издавать все Законы, которые будут необходимы и надлежащи для приведения в исполнение вышеупомянутых Полномочий, * * *»[322] — в результате чего, как отмечается ниже, в последние годы понятие «межштатная торговля» стало практически обозначать как те операции, которые предшествуют коммерческим сношениям, так и те, которые следуют за ними, при условии, что такие операции признаются Судом способными «влиять» на такие сношения.[323]

«МЕЖДУ ШТАТАМИ»

В деле «Коэнс против Виргинии», решенном в 1821 году, Маршалл утверждал: «Для всех торговых целей мы составляем единую нацию».[324] Однако в деле «Гиббонс против Огдена» он признал, что фраза «торговля между штатами» была «не из тех, которые вероятно были бы выбраны для обозначения полностью внутренней торговли штата», и добавил: «Дух и характер всего правительства представляются таковыми, что его действия должны распространяться на все внешние дела нации и на те внутренние дела, которые затрагивают штаты в целом; но не на те, которые полностью находятся внутри отдельного штата, которые не затрагивают другие штаты и с которыми нет необходимости вмешиваться в целях осуществления некоторых общих полномочий правительства».[325]

Это признание «исключительно внутренней» торговли штата (сегодня именуемой «внутриштатной торговлей») временами воспринималось как подразумевающее существование сферы полномочий штата, в которую Конгресс не имел конституционного права вторгаться.[326] Этот вывод упускал из виду тот факт, что вследствие своих полномочий в силу оговорки о необходимости и надлежащем характере Конгресс может, как указывает Маршалл в процитированных выше словах, вмешиваться во всецело внутренние дела штата «в целях осуществления своих общих полномочий», одним из которых является его полномочие в отношении внешней и межштатной торговли.[327] Сегодня установлено доктриной, что «никакая форма деятельности штата не может конституционно подорвать регулятивное полномочие, предоставленное оговоркой о торговле Конгрессу».

И хотя слово «между» служит для отграничения «полностью внутренней» торговли штата от той, которая «простирается на другие штаты или затрагивает их», оно также служит, как далее отмечал Маршалл, для подчеркивания того факта, что «полномочие Конгресса не останавливается на юрисдикционных границах отдельных штатов», но «должно осуществляться там, где существует предмет. * * * Торговля между штатами должна по необходимости быть торговлей [внутри?] штатов. * * * Полномочие Конгресса, каково бы оно ни было, должно осуществляться в пределах территориальной юрисдикции отдельных штатов».[328]

«РЕГУЛИРОВАТЬ»

Разъясняя это слово в своем решении от имени Суда по делу «Гиббонс против Огдена», председатель Верховного суда Маршалл сказал: «Мы подошли к вопросу: что представляет собой это полномочие? Это полномочие регулировать; то есть предписывать правило, в соответствии с которым должна управляться торговля. Это полномочие, как и все прочие, возложенные на Конгресс, является полным само по себе, может осуществляться в максимальной степени и не признает иных ограничений, кроме тех, что предписаны в Конституции. Они выражены в ясных выражениях и не затрагивают вопросы, которые возникают в настоящем деле или обсуждались на судебном заседании. Если, как всегда понималось, суверенитет Конгресса, хотя и ограниченный определенными объектами, является полным в отношении этих объектов, то полномочие в отношении торговли с иностранными государствами и между штатами возложено на Конгресс столь же абсолютно, сколь оно было бы возложено на единое правительство, имеющее в своей конституции те же ограничения на осуществление полномочия, какие содержатся в Конституции Соединенных Штатов. Мудрость и усмотрение Конгресса, их единство с народом и влияние, которым избиратели обладают на выборах, являются в данном случае, как и во многих других — например, в объявлении войны, — единственными ограничениями, на которые они полагались для защиты от его злоупотребления. Это те ограничения, на которые народ должен часто полагаться исключительно во всех представительных правительствах».[329]

МЕЖШТАТНАЯ ТОРГОВЛЯ ПРОТИВ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ

Имеются определенные более поздние судебные высказывания (дикта), которые настаивают или предполагают, что полномочие Конгресса регулировать межштатную торговлю в ограничительных целях является меньшим, чем его аналогичное полномочие в отношении внешней торговли, на том основании, что, тогда как последнее является ответвлением неограниченных полномочий нации в области внешних связей, первое было возложено на Национальное правительство главным образом в целях защиты свободы торговли от вмешательства со стороны штатов. Четыре судьи, выразившие несогласие по делу «Лотерейное дело» (решенному в 1903 году), поддержали эту точку зрения следующими словами: «Утверждается, что полномочие регулировать торговлю между штатами идентично полномочию регулировать торговлю с иностранными государствами и с индейскими племенами. Но является ли его охват тем же самым? * * * полномочие регулировать торговлю с иностранными государствами и полномочие регулировать межштатную торговлю должны рассматриваться diverso intuitu, поскольку последнее предназначалось для обеспечения равенства и свободы в торговых сношениях между штатами, а не для допущения создания препятствий для таких сношений; в то время как первое наделяет Конгресс тем полномочием в отношении международной торговли, которое присуще суверенному государству в его сношениях с иностранными государствами и которое, говоря в целом, не подчинено никаким подразумеваемым или зарезервированным полномочиям штатов. Законы, которые были бы необходимы и надлежащи в одном случае, не были бы необходимыми и надлежащими в другом. * * * Но это не ставит под сомнение законодательное полномочие суверенного государства исключать иностранных лиц или товары либо устанавливать эмбарго, возможно, не постоянное, в отношении иностранных судов или изделий. * * * Такой же взгляд должен применяться и к торговле с индейскими племенами. Никакие полицейские или иные полномочия не зарезервированы за иностранным государством или за индейским племенем, и объем этого полномочия не совпадает с объемом полномочия в отношении межштатной торговли».[330]