«Конституция Соединенных Штатов Америки: Анализ и толкование»

ПОЛНОМОЧИЕ ДОПОЛНЯТЬ ПОЛОЖЕНИЯ СТАТУТА

Пионерское дело, признавшее право Конгресса возлагать на другой орган полномочие «заполнять детали» статута, возникло из полномочия, предоставленного федеральным судам устанавливать правила судопроизводства, при условии, что такие правила не противоречат законам Соединенных Штатов. Председатель суда Маршалл отклонил возражение о том, что это представляет собой недействительное делегирование законодательной власти, заявив: «Нельзя утверждать, что Конгресс может делегировать судам или любым другим трибуналам полномочия, которые являются строго и исключительно законодательными. Но Конгресс вполне может делегировать другим полномочия, которые законодательный орган может по праву осуществлять сам. * * * Четко не проведена та грань, которая отделяет те важные предметы, которые должны полностью регулироваться самим законодательным органом, от предметов меньшей важности, в отношении которых может быть сделано общее положение и предоставлено полномочие тем, кто должен действовать в соответствии с такими общими положениями, заполнять детали»[24].

СТАНДАРТЫ ДЛЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Прежде чем какой-либо другой орган сможет «заполнять детали», Конгресс должен принять нечто, что подлежит такому дополнению. На современном языке законодатели должны сначала принять политику или установить «понятный стандарт», которому должна соответствовать административная деятельность[25]. Но Суд занял великодушный взгляд на то, что составляет политику или стандарт. Хотя он заявлял, что «процессуальные гарантии не могут исцелить неконституционное делегирование»[26], характер производства, судя по всему, является одним из элементов, взвешиваемых при определении того, является ли конкретное делегирование конституционным[27]. В тех случаях, когда делегированное полномочие осуществляется посредством предписаний, адресованных конкретным лицам после уведомления и слушания, с установлением фактов и права на основе материалов, собранных в ходе слушания, Суд постановил, что такие общие термины, как «общественный интерес»[28], «общественное удобство, интерес или необходимость»[29] или «чрезмерные прибыли»[30], достаточны для удовлетворения конституционных требований. Но в двух делах, возникших на основании Закона о национальном восстановлении промышленности, декларация политики сопоставимой степени общности была признана недостаточной для издания правил, применимых ко всем лицам, занятым в определенной деятельности, без процессуальных гарантий, которые сопровождают вынесение индивидуальных предписаний[31]. В последующих решениях несколько более детальные, но все же очень широкие стандарты были признаны адекватными для различных мер по установлению цен[32]. В недавнем деле[33] Суд поддержал статут, который без каких-либо явных стандартов вообще уполномочивал Совет федерального жилищно-ссудного банка издавать правила и положения по надзору за федеральными ссудо-сберегательными ассоциациями. На это решение повлиял тот факт, что корпорация была учреждена по федеральному закону, а также специфические проблемы, связанные с надзором за финансовыми учреждениями. Суд приложил усилия к тому, чтобы четко дать понять: это решение необязательно будет определять разрешение несходных дел[34].

ПОЛНОМОЧИЕ ИЗДАВАТЬ ПРАВИЛА И НОРМЫ

После дела «Уэйман против Саузард» прошло почти три четверти века, прежде чем у Суда появилась возможность одобрить делегирование должностному лицу исполнительной власти полномочия издавать положения для применения статута. В 1897 году он поддержал полномочие, предоставленное Комиссару внутренних доходов, определять «знаки, клейма и штампы», которые должны налагаться на упаковки олеомаргарина[35]. Вскоре после этого он поддержал акт, предписывающий Министру финансов обнародовать минимальные стандарты качества и чистоты для чая, ввозимого в Соединен Штаты[36]. Он одобрил делегирование должностным лицам исполнительной или административной власти полномочия издавать правила, регулирующие использование лесных заповедников[37]; разрешать разумные отклонения и допуски при маркировке пищевых упаковок для раскрытия их содержимого[38]; определять табачные рынки, на которых сортировка табака станет обязательной[39]; устанавливать приоритеты для перевозки грузов в период чрезвычайного положения[40]; предписывать ценовые графики для распределения молока[41]; или для всех товаров[42] и для арендуемого жилья[43] во время войны; регулировать заработную плату и цены при производстве и распределении угля[44]; вводить комендантский час для защиты военных ресурсов в назначенных районах от шпионажа и саботажа[45]; предусматривать назначение управляющих или консерваторов для федеральных ссудо-сберегательных ассоциаций[46]; распределять квоты на сбыт табака[47]; и предписывать методы бухгалтерского учета для перевозчиков в межштатной торговле[48].

РАСПОРЯЖЕНИЯ, АДРЕСОВАННЫЕ КОНКРЕТНЫМ ЛИЦАМ

Ставшая ныне привычной модель регулирования важных сегментов экономики советами или комиссиями, которые сочетают в различных пропорциях функции всех трех ветвей власти, была впервые установлена штатами в сфере регулирования железнодорожных тарифов. Обнаружив, что прямые действия невыполнимы, законодательные собрания штатов создали комиссии для решения этой проблемы. Одним из пионеров в этом развитии событий стала Миннесота, Верховный суд которой обосновал эту практику в мнении, которое при негласном[49], а позднее и прямом[50] одобрении Верховного суда практически закрепило право на этот счет: «Если такое полномочие вообще должно осуществляться, это может быть удовлетворительно сделано только советом или комиссией, заседающими постоянно, чье время уделяется исключительно этому предмету и которые после расследования фактов могут устанавливать тарифы применительно к особым обстоятельствам каждой дороги и каждого отдельного вида бизнеса, и которые могут изменять или модифицировать эти тарифы в соответствии с вечно меняющимися условиями движения»[51]. Одновременно Конгресс создал Межштатную комиссию по торговле для регулирования тарифов и практики железных дорог в отношении межштатной торговли. Хотя у Верховного суда никогда не было повода вынести прямое решение о делегировании полномочий по установлению тарифов Комиссии, он неоднократно подтверждал тарифные предписания, изданные этим органом[52]. Аналогичным образом он поддержал полномочие Военного министра отдавать распоряжение об убрании или изменении мостов, которые необоснованно препятствовали судоходству на судоходных водах[53]; полномочие Совета управляющих Федеральной резервной системы разрешать национальным банкам действовать в качестве фидуциариев[54]; полномочие Министра труда депортировать иностранцев определенных перечисленных категорий, если после слушания он сочтет таких иностранцев «нежелательными жителями»[55]; ответственность Межштатной комиссии по торговле за одобрение объединений железных дорог, признанных отвечающими «общественным интересам»[56]; и полномочия Федеральной комиссии по радио[57] и Федеральной комиссии по связи[58] выдавать лицензии вещательным станциям по мере того, как этого могут требовать «общественное удобство, интерес и необходимость». Термины, однако, в которых статут делегирует полномочия административному агенту, подлежат судебному контролю; и в недавнем деле Суд признал недействительным предписание Министра сельского хозяйства, претендовавшее на опирание на § 8 Закона о соглашениях о рыночном сбыте сельскохозяйственной продукции 1937 года[59], как ultra vires[60].

ДЕЛЕГИРОВАНИЕ ЧАСТНЫМ ЛИЦАМ

Хотя в нескольких ранних делах Верховный суд применял статуты, которые придавали юридическую силу местным обычаям шахтеров в отношении горных отводов на землях общественного фонда[61], а также стандартам, принятым железными дорогами для оборудования на железнодорожных вагонах[62], в делах «Шехтер полтри корп. против Соединенных Штатов»[63] и «Картер против Картер кол компани»[64] он постановил, что частные торговые группы не могут быть уполномочены издавать обязательные правила, касающиеся методов конкуренции либо заработной платы и продолжительности рабочего дня. С другой стороны, были поддержаны статуты, предусматривающие, что ограничения на производство или сбыт сельскохозяйственных товаров вступают в действие только после благоприятного голосования предписанного большинства затрагиваемых лиц[65]. Позиция Суда заключается в том, что такое требование не влечет за собой никакого делегирования законодательной власти, поскольку Конгресс лишь наложил ограничение на собственное регулирование, приостановив его действие в конкретном случае до тех пор, пока оно не будет одобрено на референдуме[66].

ПОЛНОМОЧИЕ ПРИДАВАТЬ СИЛУ УСЛОВНОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Совершенно иная проблема возникает, когда вместо того, чтобы поручить другому органу власти применять общий статут к индивидуальным делам или дополнять его детальным регулированием, Конгресс предписывает возобновить действие, приостановить или изменить ранее принятый статут либо ввести в действие новое правило по установлении определенных фактов исполнительным или административным должностным лицом. Поскольку делегированная функция в таких случаях не является функцией «заполнения деталей» статута, обоснование для нее следует искать в другом месте, нежели в деле «Уэйман против Саузард» и порожденных им прецедентах. Его можно найти в еще более раннем деле — «Бриг Аврора»[67], — где в 1813 году было поддержано возобновление действия закона по издании прокламации Президента. После того как истекли сроки действия предыдущих ограничений в отношении британского судоходства, Конгресс принял новый закон, гласящий, что эти ограничения должны быть возобновлены в случае, если Президент установит и провозгласит, что Франция отказалась от определенных практик, которые нарушали нейтральную торговлю Соединенных Штатов. На возражение о том, что это является недействительным делегированием законодательной власти, Суд кратко ответил, что «мы не видим достаточных причин, почему законодательный орган не должен осуществлять свое усмотрение при возобновлении действия акта от 1 марта 1809 года, либо прямо, либо условно, в зависимости от того, как того потребует его суждение»[68].

ИЗМЕНЕНИЕ ТАРИФНЫХ ЗАКОНОВ

Этот вопрос вновь поднимался в деле «Филд против Кларка»[69], где Тарифный акт 1890 года оспаривался как неконституционный, поскольку он предписывал Президенту приостановить свободный импорт перечисленных товаров «на такой срок, какой он сочтет справедливым», если он установит, что другие страны вводят в отношении сельскохозяйственной или иной продукции Соединенных Штатов пошлины или иные сборы, которые «он может счесть взаимно неравными и несправедливыми». Поддерживая этот статут, Суд в значительной степени опирался на два фактора: (1) законодательные прецеденты, которые продемонстрировали, что «по суждению законодательной ветви власти часто является желательным, если не существенным, * * * наделять Президента широким усмотрением в вопросах, возникающих из исполнения статутов, касающихся торговли и коммерции с другими нациями»[70]; (2) то, что акт «ни в каком подлинном смысле не наделял Президента полномочиями законодательства. * * * Сам Конгресс заранее предписал пошлины, которые должны взиматься * * *, пока длилось приостановление. Ничто, касающееся целесообразности или справедливого применения такого законодательства, не было оставлено на усмотрение Президента. * * * У него не было никакого усмотрения в данном вопросе, за исключением продолжительности предписанного таким образом приостановления»[71]. Посредством аналогичной аргументации Суд поддержал гибкие положения Тарифного акта 1922 года, в силу которых пошлины повышались или понижались для отражения разницы в стоимости производства внутри страны и за рубежом, по мере того как такая разница устанавливалась и провозглашалась Президентом[72].

ОРУЖЕЙНОЕ ЭМБАРГО

То, что делегирование усмотрения при ведении внешних связей находится в ином положении, нежели передача полномочий по регулированию внутренних дел, было четко обозначено в деле «Юнайтед Стейтс против Кертисс-Райт експорт корп.»[73]. В нем Суд поддержал совместную резолюцию Конгресса, которая объявляла незаконной продажу оружия определенным воюющим странам, «если Президент установит, что запрет на продажу оружия и военных припасов в Соединенных Штатах тем странам, которые в настоящее время вовлечены в вооруженный конфликт в Чако, может способствовать восстановлению мира * * *, и если * * * он сделает прокламацию на этот счет * * *». Судья Сазерленд от имени Суда заявил: «Важно иметь в виду, что мы имеем дело здесь не только с полномочием, предоставленным Президенту посредством осуществления законодательной власти, но с таким полномочием плюс чрезвычайно деликатным, полным и исключительным полномочием Президента как единственного органа Федерального правительства в сфере международных отношений — * * *, законодательство Конгресса, которое должно быть претворено в жизнь посредством переговоров и расследования в международной сфере, часто должно предоставлять Президенту такую степень усмотрения и свободы от статутных ограничений, которая была бы недопустима, если бы речь шла исключительно о внутренних делах»[74].

ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА

Дело «Панама рефайнинг компани против Райана»[75] было первым делом, в котором Президент был уполномочен ввести в действие посредством прокламации новое и независимое правило, относящееся к внутренним делам. Один из разделов Закона о национальном восстановлении промышленности уполномочивал Президента запрещать пересылку в межштатной торговле нефти, произведенной или извлеченной из хранилищ в нарушение закона штата. Помимо целей, широко изложенных в первом разделе — экономического восстановления и сохранения природных ресурсов, — мера не содержала никакого стандарта или заявления о политике, которыми Президент должен был руководствоваться при определении того, следует ли или когда следует издавать предписание. Она также не требовала от него делать какие-либо установления фактов для раскрытия оснований его действий. Большинством в восемь голосов против одного Суд признал делегирование недействительным. Единственным делом, в котором было поддержано полномочие административного должностного лица изменять принятое Конгрессом правило, касающееся внутренних дел, является дело «Опп коттон миллс против Администратора»[76]. В этом деле фигурировали положения Закона о справедливых условиях труда, которые уполномочивали назначать отраслевые консультативные комитеты для расследования условий в конкретных отраслях с предоставлением заинтересованным сторонам уведомления и возможности быть услышанными. При рассмотрении факторов, перечисленных в законе, и по установлении того, что условия, указанные в законе, выполнены, такие комитеты уполномочивались рекомендовать, а Администратор — принимать более высокие ставки минимальной заработной платы для конкретных отраслей. Подчеркивая процедуру, которой орган был обязан следовать, и тот факт, что для Конгресса было бы невозможно предписать конкретную минимальную заработную плату для конкретных отраслей[77], единогласный суд поддержал закон на том основании, что единственной функцией Администратора было введение в действие определенной политики, принятой законодателями.

ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СТАТУТЫ

Промежуточное положение между законодательством, касающимся иностранных дел, и чисто внутренним законодательством занимают те акты, которые можно назвать «чрезвычайными статутами». Они в значительной степени являются порождением двух мировых войн. Так, 16 декабря 1950 года Президент Трумэн издал прокламацию об объявлении «чрезвычайного положения в стране» и тем самым «активировал» более шестидесяти статутов или их частей, которые по своим условиям применяются к «состоянию чрезвычайного положения» или во время него либо «во время войны или чрезвычайного положения в стране» и т. д. Большинство из них специально оставляют определение вопроса о чрезвычайном положении на усмотрение Президента, и в Белом доме, судя по всему, исходят из того, что так поступают они все. Многие из активированных таким образом положений делегируют полномочия большей или меньшей важности самому Президенту либо снимают с них установленные статутом ограничения[78].

НАКАЗАНИЕ ЗА НАРУШЕНИЯ

Если Конгресс предусматривает это, нарушения действительных административных правил могут наказываться в уголовном порядке[79]. Но взыскания должны быть предусмотрены в самом статуте; дополнительное наказание не может налагаться в административном порядке[80]. В раннем деле Суд постановил, что раздел, предписывающий наказания за любое нарушение статута, не оправдывает судебное преследование за умышленное неподчинение правилам, которые санкционированы актом и законно изданы во исполнение оного[81]. Не отказываясь от этого общего положения, Суд в 1944 году поддержал предписание о приостановлении действия, вынесенное Управлением по регулированию цен (OPA), которым торговцу топочным мазутом, нарушившему правила нормирования, было запрещено получать этот товар или совершать с ним сделки[82]. Хотя такое предписание прямо не разрешалось статутом, оно было поддержано как разумная мера для обеспечения справедливого распределения топочного мазута, а не как средство наказания правонарушителя. В другом деле OPA Суд постановил, что в уголовном преследовании ценовое правило подчиняется тому же правилу строгого толкования, что и статут, и что упущения в таком правиле или его неопределенность не могут быть устранены толкованием Администратора[83].

Расследования Конгресса

РАССЛЕДОВАНИЯ В ПОМОЩЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ

Ни одно положение Конституции прямо не уполномочивает ни одну из палат Конгресса проводить расследования и требовать показания с тем, чтобы она могла осуществлять свою законодательную функцию эффективно и обоснованно. Но такое полномочие неоднократно осуществлялось британским Парламентом и ассамблеями американских колоний до принятия Конституции[84]. Палата представителей заявила о нем еще в 1792 году, когда она назначила комитет для расследования катастрофы генерала Сент-Клера и его армии на Северо-Западе и уполномочила его «вызывать таких лиц, бумаги и записи, которые могут потребоваться для помощи в их расследовании»[85].

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ОТДЕЛА

Долгие годы следственная функция Конгресса ограничивалась расследованиями деятельности Исполнительного отдела или инструментов Правительства. До администрации Эндрю Джексона это полномочие не подвергалось серьезному сомнению[86]. Во время спора о возобновлении хартии Банка Соединенных Штатов Джон Куинси Адамс утверждал, что неограниченное расследование деятельности банка выйдет за рамки полномочий Палаты[87]. Четыре года спустя законодательное полномочие проводить расследования было оспорено Президентом. Комитет, назначенный Палатой представителей «с полномочиями вызывать лиц и бумаги и с инструкциями расследовать состояние различных исполнительных отделов, способность и честность, с которыми они управлялись, * * *»[88], обратился к Президенту и руководителям отделов за списками лиц, назначенных без согласия Сената, и суммами выплаченных им средств. Возмущенный этой попыткой «посягнуть на справедливые права Исполнительных отделов», Президент отказался подчиниться, и большинство членов комитета смирилось с этим[89]. Тем не менее расследования Конгрессом Исполнительных отделов продолжаются по сей день. Незадолго до Гражданской войны производство по делу о неуважении к суду в отношении свидетеля, который отказался давать показания при расследовании набега Джона Брауна на арсенал в Харперс-Ферри, вызвало всестороннее рассмотрение Сенатом оснований этого полномочия. После затяжных дебатов, которые резко разделили сенаторов по региональным и партийным линиям, Сенат подавляющим большинством голосов проголосовал за заключение упорствующего свидетеля под стражу[90]. Несмотря на эту прочно укоренившуюся законодательную практику, Верховный суд занял узкий взгляд на это полномочие в деле «Килбурн против Томпсона»[91]. Он постановил, что Палата представителей вышла за пределы своей юрисдикции, когда она инициировала расследование убытков, понесенных Соединенными Штатами в качестве кредитора компании «Джей Кук и компания», имущество которой находилось в процедуре банкротства под управлением федерального суда. Но почти полвека спустя в деле «Макгрейн против Догерти»[92] он в самых широких выражениях подтвердил полномочие Конгресса расследовать деятельность исполнительного отдела и просеивать обвинения в должностных преступлениях в таком отделе.

ЧАСТНЫЕ ДЕЛА

Начиная с резолюции, принятой Палатой представителей в 1827 году, которая наделила свой Комитет по промышленности «полномочием вызывать лиц и бумаги в целях выяснения и доклада этой Палате таких фактов, которые могут быть полезны для направления суждения этой Палаты в отношении пересмотра тарифных пошлин на импортные товары»[93], обе Палаты заявляли о праве расследовать частные дела, когда это необходимо для прояснения их суждения по предлагаемому законодательству. В деле «Килбурн против Томпсона»[94] Суд отрицал право Конгресса вмешиваться в частные дела. Опять же, в деле «Интерстайт коммюрс комиссион против Бримсона»[95], поддерживая статут, разрешающий судам использовать свои процессуальные средства для принуждения свидетелей давать показания, запрашиваемые Комиссией для исполнения акта, Суд предупредил, что «ни одна из ветвей законодательного отдела, тем более какой-либо чисто административный орган, учрежденный Конгрессом, не обладает и не может быть наделена общим полномочием производить расследования в частных делах гражданина»[96]. Однако в конечном счете в деле «Макгрейн против Догерти»[97] полномочие любой из палат «принудить частное лицо явиться перед ней или одним из ее комитетов и дать показания, необходимые для того, чтобы она могла эффективно осуществлять принадлежащую ей по Конституции законодательную функцию, * * *»[98] было судебным порядком признано и одобрено.

ЦЕЛЬ РАССЛЕДОВАНИЯ

При отсутствии каких-либо доказательств того, что в результате расследования, предпринятого в деле «Килбурн против Томпсона», планировалось принятие законодательства, Верховный суд пришел к выводу, что цель была ненадлежащей — вмешательство в вопросы, с которыми была уполномочена разбираться исключительно судебная власть[99]. В последующих делах законодательному органу предоставлялась презумпция того, что его цель является законной. Дело «Ин ре Чапман»[100] установил положение о том, что для того, чтобы расследование было законным, «было вовсе не обязательно, чтобы в резолюциях заранее заявлялось, что Сенат замышляет делать по завершении расследования»[101]. Аналогичным образом в деле «Макгрейн против Догерти» предполагалось, что расследование было предпринято добросовестно в помощь Сенату при осуществлении законодательной деятельности[102]. Шаг вперед в деле «Синклер против Соединенных Штатов»[103], которое по своим фактическим обстоятельствам представляло собой близкую параллель с делом Килбурна, Суд подтвердил право Сената продолжать расследование мошеннических арендовываний государственного имущества после того, как был подан иск об их взыскании. Президент корпорации-арендатора отказался давать показания на том основании, что вопросы касались его частных дел и вопросов, подведомственных только тем судам, в которых находились находящиеся на рассмотрении иски, и что комитет явно отклонился от любого расследования в помощь законодательству. Сенат предусмотрительно поручил следственному комитету выяснить, какое другое или дополнительное законодательство, если таковое имеется, может быть целесообразным. Признав, «что Конгресс не обладает полномочиями требовать раскрытия информации с целью содействия судебному преследованию находящихся на рассмотрении исков», Суд заявил, что полномочие «требовать релевантного раскрытия информации в помощь собственному конституционному полномочию не умаляется из-за того, что испрашиваемая информация также может быть полезна в таких исках»[104].

СУДЕБНЫЕ ФУНКЦИИ

Когда любая из палат осуществляет судебную функцию, например при оценке выборов или определении того, следует ли исключить члена, она явно имеет право принуждать к явке свидетелей для раскрытия фактов, на которых должны основываться ее действия. Так, Суд постановил, что, поскольку палата имеет право исключить члена за любое правонарушение, которое она считает несовместимым с его доверием и обязанностью в качестве члена, она имеет право расследовать такое поведение и вызывать частных лиц для дачи показаний по этому поводу[105]. Решение по делу «Барри против Соединенных Штатов по опред. Каннингема»[106] санкционировало осуществление аналогичного полномочия при расследовании выборов в Сенат.

САНКЦИИ СЛЕДСТВЕННОГО ПОЛНОМОЧИЯ

Неуважение к суду

Явное судебное признание права любой из палат Конгресса заключать под стражу за неуважение свидетеля, который игнорирует ее повестку или отказывается отвечать на ее вопросы, восходит к делу «Макгрейн против Догерти». Но примененный там принцип уходит своими корнями в раннее дело «Андерсон против Данна»[107], которое в широких выражениях подтвердило право любой ветви законодательного органа подвергать приводу и наказывать лицо, не являющееся членом, за неуважение к ее авторитету — в том числе деле попытки подкупа одного из ее членов. Право наказывать упорствующего свидетеля было признано в деле «Маршалл против Гордона»[108], хотя Суд там постановил, что подразумеваемое полномочие иметь дело с неуважением не распространяется на арест лица, которое опубликовало материалы, порочащие Палату. Как «Андерсон против Данна», так и «Маршалл против Гордона» подчеркивали, что полномочие наказывать за неуважение основывается на праве самосохранения; то есть, выражаясь словами председателя суда Уайта, «право предотвращать акты, которые сами по себе и по своей сути препятствуют или мешают исполнению законодательного долга, либо отказ делать то, что существует в качестве неотъемлемого законодательного полномочия принуждать делать для того, чтобы законодательные функции могли выполняться»[109]. Отсюда утверждалось в деле «Джурни против Маккракена»[110], что Сенат не имел полномочия наказывать свидетеля, который, получив приказ представить документы, уничтожил их после вручения повестки, поскольку «полномочие наказывать за неуважение никогда не может осуществляться в отношении частного гражданина исключительно в качестве наказания. * * * полномочие наказывать прекращается, как только препятствие устранено или его устранение стало невозможным; * * *». Суд подтвердил полномочие наказывать за прошлое неуважение как надлежащее средство для оправдания «установленной и существенной привилегии требовать представления доказательств»[111].

Уголовное преследование

Согласно норме, сформулированной в деле «Андерсон против Данна», тюремное заключение за неуважение к одной из палат Конгресса не могло продолжаться дольше перерыва в работе органа, который его назначил[112]. Это ограничение серьезно подрывало эффективность такой санкции. Соответственно, в 1857 году Конгресс счел необходимым предусмотреть уголовные наказания для несговорчивых свидетелей, чтобы сделать свое полномочие принуждать к даче показаний более эффективным. Верховный суд постановил, что целью этого статута было лишь дополнение полномочия наказывать за неуважение путем предоставления дополнительного наказания, и отклонил все конституционные возражения против него, заявив: «Мы признаем, что Конгресс не мог лишить себя или любую из своих палат существенного и неотъемлемого полномочия наказывать за неуважение в делах, на которые должным образом распространялось полномочие любой из палат; но поскольку Конгресс актом 1857 года стремился помочь каждой из палат в исполнении ее конституционных функций, отсюда не следует, что имело место какое-либо делегирование полномочия каждой из них наказывать за неуважение; * * *»[113]. При уголовном преследовании за умышленное неисполнение лицом обязанности представить находящиеся в ее ведении и под ее контролем записи во исполнение законной повестки, выданной комитетом Палаты представителей, Верховный суд постановил, что присутствие кворума комитета в момент возврата повестки не являлось существенным элементом правонарушения[114]. Ранее Суд постановил, что уголовное преследование не может поддерживаться на основании общего статута о лжесвидетельстве за ложные показания, данные перед комитетом Конгресса, если кворум комитета не присутствовал в момент дачи показаний[115].

Раздел 2. Пункт 1. Палата представителей состоит из членов, избираемых каждые два года народом отдельных штатов, и избиратели в каждом штате должны отвечать требованиям, предъявляемым к избирателям наиболее многочисленной палаты законодательного собрания штата.

Пункт 2. Ни одно лицо не может быть Представителем, если оно не достигло возраста двадцати пяти лет, не являлось гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет и не является в момент выборов жителем того штата, от которого оно избирается.

Требования к членам Конгресса

ЗАЩИТА КОНГРЕССОМ ПРАВА ГОЛОСОВАТЬ ЗА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ

Хотя требования к избирателям членов Конгресса определяются законодательством штата[116], право голосовать за таких Представителей проистекает из Федеральной конституции[117]. В отличие от прав, гарантированных Четырнадцатой и Пятнадцатой поправками, эта привилегия защищена от действий как отдельных лиц, так и штатов[118]. Она охватывает право подать бюллетень и добиться его честного подсчета[119]. Если первичные выборы по закону становятся неотъемлемой частью процедуры выбора или если выбор представителя фактически контролируется первичными выборами, Конституция гарантирует права квалифицированных избирателей на участие в них[120]. Конгресс может защитить это право посредством принятия надлежащего законодательства[121]. В уголовных преследованиях, возбужденных на основании статьи 19 Уголовного кодекса[122], Суд постановил, что отказ подсчитывать законно поданные бюллетени[123] или разбавление их ценности путем вброса в урну фальшивых бюллетеней[124] представляет собой отказ в конституционном праве избирать Представителей в Конгресс. Но подкуп избирателей, хотя он и находится в сфере досягаемости полномочий Конгресса по другим положениям Конституции, не считается вмешательством в права, гарантированные этим разделом другим квалифицированным избирателям[125].

КОГДА ДОЛЖНЫ СОБЛЮДАТЬСЯ ВЫШЕУКАЗАННЫЕ ТРЕБОВАНИЯ

Основные споры, возникавшие в связи с этими разделами, касались момента времени, по состоянию на который избранные члены должны выполнять условия избираемости, и того, могут ли федеральным законом или законом штата устанавливаться дополнительные требования. Хотя в двух случаях, когда он отказался допустить к местам лиц, которые были неправомочны в момент обращения за принятием присяги, Сенат дал понять, что избираемость должна существовать в момент выборов, в настоящее время в обеих палатах установлено, что достаточно выполнения требований в момент приведения к присяге. Таким образом, лица, избранные в любую из палат до достижения требуемого возраста или срока гражданства, допускались к работе сразу же, как только они приобретали необходимую квалификацию[126].

РАСШИРЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ

Выступая в «Федералисте»[127] в отношении выборов членов Конгресса, Гамильтон выразил мнение, что «требования к лицам, которые могут * * * быть избраны * * *, определены и зафиксированы в Конституции и не могут быть изменены законодательным органом». Этот вопрос оставался чисто теоретическим до Гражданской войны, когда Конгресс принял закон, требующий от своих членов принесения присяги в том, что они никогда не были нелояльны к Федеральному правительству. В последующих спорах по поводу занятия мест лицами, обвиненными в нелояльности, право Конгресса устанавливать законом иные требования к своим членам, чем те, которые содержатся в Конституции, подверглось резкому сомнению. Тем не менее и Палата представителей, и Сенат, опираясь на этот акт, действительно отказали в местах нескольким лицам[128]. В то время основным аргументом против статута было то, что все лица имели право занимать должность Представителя, если только Конституция не делала их неправомочными. В деле «Бёртон против Соединенных Штатов»[129] этому аргументу был придан новый поворот. Закон, предусматривающий, что сенатор или представитель, признанный виновным в незаконном получении денег за услуги, оказанные перед правительственным отделом, должен быть «навечно после этого признан неспособным занимать какую-либо должность чести, доверия или выгоды под началом Правительства Соединенных Штатов», оспаривался как неконституционное вмешательство в полномочие каждой палаты судить о квалификации любого из своих членов либо исключать его. Суд истолковал статут таким образом, что он не затрагивает пребывание правонарушителя в должности сенатора, и оставил нерешенным вопрос о полномочии Конгресса устанавливать дополнительные требования (или дисквалификации). Осуществляя предоставленное разделом 5 полномочие судить о квалификации собственных членов, каждая палата заявляла о своем праве расследовать поведение избранного члена до его избрания. В 1900 году Палата представителей отказалась допустить лицо, практиковавшее многоженство[131], а в 1928 году Сенат проголосовал за исключение избранного сенатора на том основании, что его принятие крупных взносов на избирательную кампанию от лиц, подлежавших регулированию со стороны Административной комиссии штата, председателем которой он был, являлось «противным здоровой публичной политике» и порочило его верительные грамоты мошенничеством и коррупцией[132].

НЕСПОСОБНОСТЬ ШТАТОВ РАСШИРЯТЬ ТРЕБОВАНИЯ

Штат не может дополнять требования, предписанные Конституцией для членов Сената и Палаты представителей. Подтверждая этот принцип, Палата в 1807 году допустила члена, чье избрание оспаривалось на том основании, что он не был резидентом округа, от которого избирался, в течение двенадцати месяцев, как того требовал закон штата. Не было предпринято никаких попыток выяснить, были ли выполнены эти требования, поскольку закон штата был признан неконституционным[133]. И Палата, и Сенат допускали членов, избранных во время срока их полномочий в качестве судей штата, несмотря на положение конституций штатов, претендующее на запрет избрания судей на любую другую должность под началом штата или Соединенных Штатов в течение такого срока[134].

Пункт 3. [Представители и прямые налоги распределяются между различными штатами, которые могут быть включены в данный Союз, пропорционально их общей численности, которая определяется путем прибавления к общему числу свободных лиц, включая тех, кто обязан служить в течение определенного срока, и исключая не облагаемых налогом индейцев, трех пятых всех остальных лиц][135]. Фактическая перепись должна быть произведена в течение трех лет после первого заседания Конгресса Соединенных Штатов и в течение каждого последующего десятилетнего периода в таком порядке, какой они предпишут законом. Число представителей не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч, но каждый штат должен иметь по меньшей мере одного представителя; и до тех пор, пока такая перепись не будет произведена, штат Нью-Гэмпшир имеет право выбрать трех, Массачусетс — восемь, Род-Айленд и плантации Провиденс — одного, Коннектикут — пять, Нью-Йорк — шесть, Нью-Джерси — четырех, Пенсильвания — восемь, Делавэр — одного, Мэриленд — шесть, Вирджиния — десять, Северная Каролина — пять, Южная Каролина — пять и Джорджия — трех.

ТРЕБОВАНИЕ О ПРОВЕДЕНИИ ПЕРЕПИСИ НАСЕЛЕНИЯ

Хотя в разделе 2 прямо предусмотрено проведение подсчета лиц, Конгресс неоднократно предписывал проводить подсчет не только свободных лиц в штатах, но также и лиц на территориях, а также требовал, чтобы все лица старше восемнадцати лет отвечали на постоянно удлиняющийся перечень вопросов, касающихся их личных и экономических дел. Эта расширенная сфера переписи получила негласное одобрение Верховного суда [136]; это один из методов, с помощью которых национальный законодательный орган осуществляет свое присущее ему полномочие получать информацию, необходимую для разумной законодательной деятельности. Хотя Конгресс придерживается расширительного взгляда на свои полномочия при проведении предусмотренного настоящим разделом подсчета лиц, он не всегда выполнял свое позитивное предписание о перераспределении представителей между штатами после проведения переписи. Он не смог произвести такое перераспределение после переписи 1920 года, будучи не в состоянии достичь соглашения о распределении представительства без дальнейшего увеличения численности Палаты. В конечном счете, актом от 18 июня 1929 года [137] он постановил, что членский состав Палаты представителей впредь должен быть ограничен 435 членами, распределяемыми между штатами посредством так называемого «метода наибольших остатков», который ранее применялся при распределении 1911 года.

Пункт 4. Когда в представительстве какого-либо штата образуются вакансии, исполнительная власть такового штата издает предписания о проведении выборов для заполнения таких вакансий.

Пункт 5. Палата представителей избирает своего Спикера и других должностных лиц; и обладает исключительным правом предъявления обвинения в порядке импичмента.

Раздел 3. Пункт 1. [Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых легислатурой такового на шесть лет; и каждый сенатор имеет один голос].

Пункт 2. Сразу же после того, как они соберутся в результате первых выборов, они должны быть разделены на возможно более равные три класса. Места сенаторов первого класса становятся вакантными по истечении второго года, второго класса — по истечении четвертого года и третьего класса — по истечении шестого года, с тем чтобы одна треть могла избираться каждые два года; [и если вакансии образуются в результате отставки или иным образом во время перерыва в работе легислатуры какого-либо штата, исполнительная власть такового может произвести временные назначения до следующего заседания легислатуры, которая затем должна заполнить такие вакансии]. [138]

Пункт 3. Ни одно лицо не может быть сенатором, если оно не достигло возраста тридцати лет, не являлось в течение девяти лет гражданином Соединенных Штатов и не является в момент выборов жителем того штата, от которого оно избирается.

Пункт 4. Вице-президент Соединенных Штатов является Председателем Сената, но не имеет права голоса, если голоса не разделятся поровну.

Пункт 5. Сенат избирает других своих должностных лиц, а также Председателя pro tempore в отсутствие Вице-президента или когда он исполняет обязанности Президента Соединенных Штатов.

Пункт 6. Сенат обладает исключительным правом осуществлять судебное разбирательство по всем импичментам. Во время заседаний для этой цели они дают присягу или делают торжественное заявление. Когда судится Президент Соединенных Штатов, председательствует Председатель Верховного суда: и ни одно лицо не может быть признано виновным без согласия двух третей присутствующих членов.

Пункт 7. Решение в случаях импичмента не должно распространяться далее чем на смещение с должности и дисквалификацию в отношении занятия и удержания любой почетной, доверенной или доходной должности на службе Соединенных Штатов; но осужденное лицо тем не менее подлежит обвинению, суду, вынесению приговора и наказанию в соответствии с законом.

Раздел 4. Пункт 1. Время, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате легислатурой такового; но Конгресс может в любое время посредством принятия закона установить или изменить такие правила, за исключением мест избрания сенаторов.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НА ОСНОВАНИИ ЭТОГО ПУНКТА

Лишь в 1842 году Конгресс предпринял попытку осуществить полномочие по регулированию «времени, мест и порядка проведения выборов сенаторов и представителей». В том году он принял закон, требующий избрания представителей по округам [139]. До того времени некоторые штаты стремились увеличить свое влияние путем избрания всех своих представителей по единому общему списку. Частые тупиковые ситуации между двумя палатами легислатур штатов в отношении выборов сенаторов побудили Конгресс принять в 1866 году дополнительный акт, который обязывал оба органа собираться на совместное заседание в определенный день и заседать ежедневно после этого и голосовать за сенатора до тех пор, пока таковой не будет избран [140]. Первый всеобъемлющий федеральный статут, касающийся выборов, был принят в 1870 году. В соответствии с Законом о пресечении нарушений 1870 года и аналогичными мерами [141] фальсификация списков избирателей, подкуп, голосование без законного права, составление заведомо ложных отчетов об итогах голосования, любое вмешательство в деятельность должностных лиц по проведению выборов и неисполнение любым таким должностным лицом какой-либо обязанности, требуемой от него законом штата или федеральным законом, были признаны федеральными преступлениями. Было предусмотрено назначение федеральными судьями лиц для присутствия в местах регистрации избирателей и на выборах с полномочиями оспаривать право любого лица, намеревающегося зарегистрироваться или проголосовать незаконно, присутствовать при подсчете голосов и удостоверять своими подписями регистрацию избирателей и протоколы подсчета голосов на выборах. После двадцати четырех лет практики Конгресс отменил те части реконструкционного законодательства, которые касались конкретно выборов, но оставил в силе те, которые касались гражданских прав в целом [142]. Как отмечалось ранее, эти статьи применялись для судебного преследования за избирательные правонарушения, которые ущемляют права избирателей, гарантированные вторым разделом настоящей статьи. Законодательство о выборах периода реконструкции было признано частично недействительным в отношении муниципальных выборов [143], но было признано конституционным осуществлением полномочий, предоставленных настоящим разделом в отношении выборов членов Конгресса [144].

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ЛЕГИСЛАТУРА»

Требуя избрания представителей по округам, Конгресс оставил за штатами право определять территории, от которых должны избираться члены. Это послужило причиной ряда споров относительно действительности действий, предпринятых штатами. В деле «Огайо ех rel. Дэвис против Хильдебрандта» [145] требование о вынесении закона о перераспределении округов на общенародный референдум было оспорено и признано правомерным. После перераспределения, проведенного в соответствии с переписью 1930 года, тупиковые ситуации между губернатором и легислатурой в нескольких штатах породили серию дел, в которых ставилось под сомнение право губернатора на вето в отношении законопроекта о перераспределении. Сопоставляя эту функцию с другими обязанностями, возложенными на легислатуры штатов Конституцией, Суд постановил, что она носит законодательный характер и, следовательно, подлежит вето со стороны губернатора в той же степени, что и обычное законодательство в соответствии с условиями конституции штата [146].

СУЩЕСТВУЮЩЕЕ НЕРАВЕНСТВО ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ОКРУГОВ

Закон о перераспределении 1929 года [147] опустил содержавшееся в законе 1911 года [148] требование о том, чтобы избирательные округа Конгресса «состояли из смежной и компактной территории, * * * содержащей по возможности равное число жителей». Поскольку предыдущий акт не был отменен, утверждалось, что предписание относительно компактности, смежности и равенства населения округов по-прежнему сохраняет обязательную силу. Верховный суд отверг эту точку зрения [149]. В деле «Коулгроув против Грина» [150] закон Иллинойса о перераспределении округов, создавший округа с в настоящее время вопиюще неравной численностью населения, подвергся нападкам как неконституционный на том основании, что он лишает избирателей в более населенных округах полноценного права голоса и равной защиты перед законом. Суд отклонил иск, причем три судьи заявили, что данный вопрос не подлежит судебному рассмотрению, а четвертый — что данное дело относится к категории тех, в которых Суд должен отказаться от осуществления юрисдикции [151]. Судья Блэк в особом мнении, к которому присоединились судьи Дуглас и Мерфи, утверждал: «Хотя Конституция не содержит прямого положения, требующего, чтобы создаваемые штатами избирательные округа Конгресса имели приблизительно равную численность населения, конституционно гарантированное право голоса и право на то, чтобы голос каждого был подсчитан, явно подразумевают принцип, согласно которому избирательные системы штатов, какова бы ни была их форма, должны быть разработаны таким образом, чтобы придавать приблизительно равный вес каждому поданному голосу. * * * законодательство, которое неизбежно должно привести к вопиюще неравному представительству в Конгрессе в пользу особых классов и групп, должно быть признано недействительным, «вне зависимости от того, достигается ли это изощренным или простодушным способом»» [152].

ЗАЩИТА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА СО СТОРОНЫ КОНГРЕССА

Конгресс может законодательно защитить избирателя от личного насилия или запугивания, а сами выборы — от коррупции и мошенничества [153]. Для достижения этих целей он может принять статуты штатов и обеспечивать их исполнение посредством собственных санкций [154]. Он может подвергнуть наказанию должностное лицо штата по проведению выборов за нарушение им обязанностей в соответствии с законом штата, регулирующим выборы в Конгресс [155]. Он также может наказывать федеральных должностных лиц и служащих, которые вымогают или получают взносы с целью обеспечения выдвижения конкретного кандидата на первичных выборах в штате [156]. Одно время Суд постановил, что Конгресс не обладает полномочиями — по крайней мере до принятия Семнадцатой поправки — ограничивать расходы, произведенные в целях получения выдвижения на первичных выборах в Сенат Соединенных Штатов [157], но это решение было существенно ослаблено, и право Национального правительства регулировать первичные выборы, проводимые в соответствии с законодательством штата для выдвижения членов Конгресса, было прямо признано в тех случаях, когда такие первичные выборы объявляются законодательством штата «неотъемлемой частью процедуры выбора, или когда фактически первичные выборы решающим образом контролируют выбор...» [158].

Пункт 2. [Конгресс собирается по крайней мере один раз в год, и такое заседание проводится в первый понедельник декабря, если только они не назначат законом иной день].

Раздел 5. Пункт 1. Каждая палата является судьей в отношении выборов, результатов выборов и квалификации собственных членов, и большинство каждой палаты составляет кворум, необходимый для ведения дел; однако меньшее число может откладывать заседания изо дня в день и может быть уполномочено принуждать отсутствующих членов к явке таким образом и под такие штрафные санкции, какие каждая палата может предусмотреть.

Пункт 2. Каждая палата может определять правила своего судопроизводства, наказывать своих членов за нарушение дисциплины и двумя третями голосов исключить члена.

Пункт 3. Каждая палата ведет журнал своих заседаний и время от времени публикует его, за исключением тех частей, которые, по ее мнению, требуют секретности; а голоса «за» и «против» членов любой из палат по любому вопросу по требованию одной пятой части присутствующих заносятся в журнал.

Пункт 4. Ни одна палата во время сессии Конгресса не может без согласия другой откладывать заседания более чем на три дня или в какое-либо иное место, чем то, в котором заседают обе палаты.

Полномочия и обязанности палат

ПОЛНОМОЧИЕ СУДИТЬ ВЫБОРЫ

Каждая палата при оценке выборов в соответствии с этим пунктом действует как судебный трибунал с аналогичным полномочием принуждать свидетелей к явке. Осуществляя свое усмотрение, она может выдать ордер на арест свидетеля для получения его показаний без предварительной повестки, если имеются веские основания полагать, что в противном случае такой свидетель не явится [159]. Она может наказать за лжесвидетельство, допущенное при даче показаний перед нотариусом по оспариваемым выборам [160]. Полномочие судить выборы распространяется на расследование расходов, произведенных в целях влияния на выдвижение кандидатур на первичных выборах [161]. Отказ разрешить лицу, представившему верительные грамоты в надлежащей форме, принести присягу при вступлении в должность не исключает юрисдикцию Сената расследовать законность выборов [162]. Такой отказ также незаконно не лишает штат, избравший такое лицо, его равного представительства в Сенате [163].

«КВОРУМ ДЛЯ ВЕДЕНИЯ ДЕЛ»

В течение многих лет в Палате представителей преобладало мнение о том, что для соблюдения конституционного требования о кворуме необходимо, чтобы большинство членов голосовало по любому предложению, вынесенному на рассмотрение Палаты. Обычной практикой оппозиции было срыв кворума путем отказа от голосования. Это положение изменилось в 1890 году благодаря постановлению, вынесенному Спикером Ридом и позднее воплощенному в Правиле XV Палаты, согласно которому присутствующие в зале члены, не участвующие в голосовании, учитываются при определении наличия кворума [164]. Верховный суд поддержал это правило в деле «Соединенные Штаты против Баллина» [165], заявив, что способность Палаты осуществлять дела «создается простым присутствием большинства» и что, поскольку Конституция не предписывает никакого метода определения присутствия такого большинства, «поэтому в компетенцию Палаты входит предписание любого метода, который будет достаточно надежным для установления этого факта» [166]. Правила Сената предусматривают определение кворума только путем поименного голосования [167], однако в ряде случаев он постановлял, что если кворум присутствует, предложение может быть принято голосами меньшего числа членов [168].

ПРАВИЛА ПРОЦЕДУРЫ

Осуществляя свое конституционное полномочие определять правила своей процедуры, палаты Конгресса не могут «игнорировать конституционные ограничения или нарушать основные права, и должна существовать разумная связь между порядком или методом судопроизводства, установленным правилом, и результатом, который стремится быть достигнутым. Но в рамках этих ограничений все вопросы метода открыты для определения Палатой, * * * Полномочие принимать правила не является таковым, которое будучи однажды использованным оказывается исчерпанным. Это непрерывное полномочие, всегда готовое к осуществлению Палатой и в пределах предложенных ограничений абсолютное и не подлежащее оспариванию со стороны какого-либо другого органа или трибунала» [169]. Там, где правило затрагивает частные права, его толкование становится судебным вопросом. В деле «Соединенные Штаты против Смита» [170] Суд постановил, что попытка Сената пересмотреть свое утверждение лица, назначенного Президентом на должность Председателя Федеральной энергетической комиссии, не была оправдана его правилами и не лишила назначенца его прав на эту должность. В деле «Кристоффель против Соединенных Штатов» [171] разделившийся почти поровну Суд отменил обвинительный приговор в окружном суде лицу, которое отрицало под присягой перед комитетом Палаты любую связь с коммунизмом. Отмена была основана на том основании, что, поскольку кворум комитета, хотя и присутствовавший вначале, не присутствовал во время предполагаемого лжесвидетельства, показания перед ним не были даны перед «компетентным трибуналом» в смысле Кодекса округа Колумбия [172]. Четыре судьи в мнении, озвученном судьей Джексоном, выразили несогласие, утверждая, что в соответствии с правилами и практикой Палаты «кворум, будучи однажды установленным, предполагается существующим до тех пор, пока не поднят вопрос об отсутствии кворума» и что Суд фактически аннулирует это правило, аннулируя тем самым одновременно правило самоограничения, соблюдаемое судами «в тех случаях, когда такой вопрос заявляется» [173].

ПОЛНОМОЧИЯ ПАЛАТ В ОТНОШЕНИИ ЧЛЕНОВ

Конгресс обладает полномочиями признать преступлением против Соединенных Штатов получение членом палаты во время пребывания в должности вознаграждения за услуги, оказанные перед правительственным департаментом в связи с производствами, в которых заинтересованы Соединенные Штаты. Такой статут не вмешивается в законные полномочия Сената или Палаты в отношении собственных членов [174]. Поддерживая полномочие Сената расследовать обвинения в том, что некоторые сенаторы спекулировали акциями сахарных компаний во время рассмотрения законопроекта о тарифах, Верховный суд заявил, что «право на исключение распространяется на все случаи, когда правонарушение таково, что, по мнению Сената, оно несовместимо с доверием и обязанностью члена» [175]. Он со ссылкой на явное одобрение привел действия Сената по изгнанию Уильяма Блаунта в 1797 году за попытку склонить американского агента среди индейцев к неисполнению своих обязанностей и за ведение переговоров об услугах от имени британского правительства среди индейцев — поведение, которое не являлось «установленным статутом преступлением» и которое не было совершено в его официальном качестве, ни во время сессии Конгресса, ни по месту нахождения правительства.

ОБЯЗАННОСТЬ ВЕСТИ ЖУРНАЛ

Целью положения, требующего ведения журнала, является «обеспечение гласности процедур легислатуры и соответствующей ответственности членов перед их соответствующими избирателями» [176]. Когда журнал любой из палат представляется в качестве доказательства с целью определения того, были ли затребованы голоса «за» и «против» и какими были результаты голосования по какому-либо конкретному вопросу, журнал должен предполагаться отражающим правду, и содержащееся в нем утверждение о том, что кворум присутствовал, хотя это и не следует из голосов «за» и «против», является окончательным [177]. Но когда официально оформленный законопроект, подписанный Спикером Палаты и Председателем Сената на открытом заседании, получает одобрение Президента и сдается на хранение в Государственный департамент, его удостоверение в качестве законопроекта, принятого Конгрессом, является завершенным и неопровержимым, и не допускается доказывать на основе журналов любой из палат, что акт, удостоверенный, утвержденный и сданный на хранение таким образом, фактически упустил один раздел, реально принятый обеими палатами Конгресса [178].

Раздел 6. Пункт 1. Сенаторы и представители получают вознаграждение за свои услуги, определяемое законом и выплачиваемое из казначейства Соединенных Штатов. Они во всех случаях, за исключением государственной измены, тяжкого уголовного преступления и нарушения общественного порядка, обладают иммунитетом от ареста во время их участия в сессии соответствующих палат, а также при следовании на такоковую и возвращении из нее; и за любые речи или дебаты в любой из палат они не могут подвергаться преследованиям в каком-либо ином месте.

Вознаграждение, иммунитеты и ограничения для членов

КОГДА НАЧИНАЕТСЯ ВЫПЛАТА ЖАЛОВАНИЯ

Член Конгресса, который получает свое свидетельство о допуске, занимает свое место, получает разрешение голосовать и работать в комитетах, имеет prima facie право на место и жалование, даже если Палата впоследствии объявит его место вакантным. Тот, кто оспаривал выборы и впоследствии был избран для заполнения вакансии, имеет право на жалование только с момента прекращения вознаграждения такого «предшественника» [179].