«Эпоха Кливленда: Хроника нового порядка в политике»

При поддержке друга-дяди Кливленд, разумеется, без труда устроился стажером в солидную юридическую контору, и в дальнейшем его дела неуклонно двигались по той дороге, по которой бесчисленные молодые американцы, обладающие прилежанием и трудолюбием, добивались успеха в юридической профессии. Карьера Кливленда-юриста была отмечена теми уверенными, прочными достижениями в репутации, которые являются результатом тщательности и основательности, а не блеска, и в этом отношении она имеет много общего с карьерой юристов трастового склада. Что в карьере Кливленда является исключительным и своеобразным, так это то, как вокруг него складывались политические ситуации без каких-либо усилий с его стороны и, так сказать, перебрасывали его с одной должности на другую, пока он не попал в Белый дом.

Поначалу ничто не могло казаться более маловероятным, чем такая карьера. Амбиции Кливленда были связаны с его профессией, а его политические взгляды противоречили взглядам сил, обладавших местным контролем. Но первое обстоятельство не закрыло ему путь к политическому призванию, а второе стало несомненным преимуществом. Он вступил в общественную жизнь в 1863 году благодаря незапрошенному назначению помощником окружного прокурора округа Эри. Лицо, занимавшее эту должность, было слабого здоровья и нуждалось в помощнике, на которого могло бы положиться в выполнении работы. В результате Кливленд был призван на службу. Его фактическое пребывание на этом посту побудило его партию выдвинуть его на эту должность; и хотя он потерпел поражение, он получил число голосов, значительно превышающее нормальную электоральную силу его партии, так что в 1869 году он был выбран кандидатом на пост шерифа, чтобы усилить партийный список, составленный в интересах кандидата в конгрессмены. Ожидалось, что в то время как в округе победит кандидат от демократов в Конгресс, Кливленд, вероятнее всего, выборы проиграет. Выдвижение было фактически навязано ему против его воли. Однако он был избран с небольшим перевесом голосов. Этот успех, подкрепленный его умелым руководством ведомством, выделил его как надежду партии на успех на муниципальных выборах в Буффало; и по окончании срока полномочий шерифа он был выдвинут кандидатом на пост мэра, опять-таки без каких-либо усилий с его бебеночной стороны. Хотя обычно Демократическая партия находилась в безнадежном меньшинстве, Кливленд был избран. Именно в ходе этой кампании он сформулировал принцип, согласно которому государственная должность — это общественное доверие, что стало его правилом поведения на протяжении всей его карьеры. И в качестве шерифа, и в качестве мэра он действовал на основе этого принципа с такой энергией, которая столкнула его с хищными политиками, а энергия и сноровка, с которыми он защищал общественные интересы, принесли ему широкую известность как мэра-реформатора Буффало. Его послужной список и репутация естественным образом привлекли внимание руководителей Демократической партии штата, которые подыскивали кандидата, достаточно сильного, чтобы сокрушить устоявшийся республиканский контроль, и Кливленд был столь же недвусмысленно призван к выдвижению на пост губернатора в 1882 году, как и на свои предыдущие посты.

В своей карьере губернатора Кливленд проявил те же твердые черты характера, что и прежде, и был бесстрашен и напорист в отстаивании своих принципов. Самой поразительной особенностью его посланий о вето является полное отсутствие партийных или личных соображений. Некоторые из законопроектов, на которые он наложил вето, якобы приносили пользу интересам труда, и политики обычно опасаются любых проявлений оппозиции таким интересам: его вето на законопроект об установлении пятицентового проезда на нью-йоркских надземных железных дорогах стало поступком такого рода, который сделал его мишенью для клеветы и искажения фактов. Изучение документов не выявляет ни одного случая, когда бы Кливленд уклонился от выполнения своего долга или дрогнул при его полном исполнении. Он действовал на протяжении всего времени в своем заявленном качестве общественного попечителя и руководил должностью губернатора с тем же кропотливым усердием, какое он проявлял на посту шерифа и мэра. И теперь, как и прежде, он вступил в конфликт с элементами собственной партии, которые искали лишь возможностей служебного положения и мало заботились о его обязанностях. Он не сочетал любезность манер с энергией действий и порой позволял себе судить о мотивах оппонентов и использовать выражения, оскорбительные с личной точки зрения. В одном из посланий о вето он заявил Законодательному собранию, что «из всего дефектного и убогого законодательства, представленного мне, это худшее и самое непростительное». Однажды он направил гневное послание Сенату штата, в котором заявлял, что «деньги штата, судя по всему, расходуются без всякого уважения к экономии» и что «было допущено бесстыдное взяточничество». После того как Сенат отказался утвердить кандидатуру определенного лица, он заявил, что оппозиция «проистекает из непреодолимой жажды патронажа, который может прилагаться к этому месту», и что практическим следствием такой оппозиции является увековечение «практики бесстыдного казнокрадства». Сказанное им было совершенно справедливо, и это была та правда, которая задевала. Резкость его официального стиля и обличительный характер его языка внесли еще больше личной горечи в оппозицию, возникшую внутри его собственной партии, чем та, что ощущалась в рядах противоборствующей партии. В то же время эти черты приводили в восторг растущий слой реформаторов, враждебных обеим традиционным партиях. Эти «магwумпы», как их называли, были настолько склонны к личным нападкам, что о них говорили с не меньшей правдой, чем остроумием, будто они привносили в политику злобу даже без оправдания партийностью. Но именно восторженная поддержка этого слоя, вероятнее всего, склонила чашу весов в Нью-Йорке на президентских выборах 1884 года.

На национальных съездах того года наблюдалось необычно мало межфракционной борьбы. На республиканском съезде президент Артур был кандидатом, но партийные настроения в пользу Блейна были настолько сильны, что тот опередил Артура в первом же туре голосования и был выдвинут в четвертом туре подавляющим большинством голосов. На съезде демократов Кливленд был выдвинут во втором туре. Между тем его противники организовали новую партию, от которой ожидали большего, чем она реально добилась. Она приняла название «Антимонополия» и выдвинула своим кандидатом в президенты одиозного демагога генерала Бенджамина Ф. Батлера.

Во время этой кампании сатирическая карикатура приобрела такую силу и эффективность, в которые трудно поверить теперь, когда она стала обычным элементом журналистики, в равной степени доступным для любого направления мнений. Но так совпало, что восхождение Кливленда в политике совпало с творческим путем Джозефа Кепплера, который приехал в эту страну из Вены и некоторое время зарабатывал на жизнь главным образом в качестве актера в западных театральных труппах. Он изучал рисунок в Вене и публиковал карикатуры в периодических изданиях этого города. После нескольких неудачных предприятий в иллюстрированной журналистике он основал иллюстрированный еженедельник в Нью-Йорке в 1875 году. Первоначально он печатался на немецком языке, но менее чем через год стал выходить и на английском. Лишь в 1879 году он привлек к себе всеобщее внимание благодаря успеху Кепплера в воспроизведении литографированных рисунков в цвете. Тем временем художник отходил от старого стиля карикатуры, перегруженного фигурками с нависающими петлями пояснительного текста, к рисункам, обладающим художественным единством, выражающим идею, достаточно простую, чтобы говорить за себя. Он отточил как свои технические возможности, так и художественный метод к моменту наступления избирательной кампании 1884 года и создал школу, которая смогла применить этот стиль к американской политике с большей точностью, чем он сам. Это Бернард Гиллэм, работавший в новом кепплеровском стиле, создал серию карикатур, чье колоссальное воздействие было признано повсеместно. Блейн изображался в виде татуированного человека и демонстрировался в этом качестве в самых разных выразительных ситуациях. Выступая с предвыборными речами во время кампании, Блейн порой буквально продирался сквозь агитационные документы, нападавшие на его личную честность, а фразы, выхваченные из них, скандировались в публичных шествиях. Одной из особенностей грандиозного парада нью-йоркских деловых кругов было периодическое хоровое исполнение лозунга «Сожгите это письмо», сопровождаемое соответствующим действием и создававшее тем самым яркое пиротехническое зрелище.* Но карикатуры доходили до людей, до которых никогда бы не дошли агитационные документы или предвыборные процессии.

* Намек делался на письма Маллигана, которые обнародовал сам мистер Блейн, когда было выдвинуто обвинение в том, что они содержат свидетельства коррупционных коммерческих сделок. Разоблачение было сделано четырьмя годами ранее, и существовала полная возможность для возбуждения судебного преследования, если того требовало дело, но ничего не было предпринято, кроме раздувания этого скандала для использования в предвыборной борьбе.

Несмотря на исключительную жесткость и новую изобретательность направленных против него атак, Блейн встретил их с таким искусством и сноровкой, что повсюду увеличил обычную поддержку своей партии, и его итоговое поражение обычно объяснялось неудачным инцидентом среди его собственных сторонников в самом конце кампании. На политическом приеме в поддержку Блейна среди нью-йоркских священнослужителей преподобный д-р Берчард назвал Демократическую партию «партией рома, католицизма и мятежа». К сожалению, Блейн не расслышал его достаточно отчетливо, чтобы отвергнуть это оскорбление религиозных убеждений миллионов американских граждан, и отчуждение настроений, вызванное бестактным и нетерпимым высказыванием, могло легко объяснить поражение Блейна с небольшим отрывом. Он отстал от Кливленда в Нью-Йорке всего на 1149 голосов при общем числе поданных бюллетеней более 1 125 000, и всего на 23 005 голосов в масштабах всей страны при более чем 9 700 000 голосов за ведущих кандидатов. Разумеется, Кливленда в свою очередь сделали мишенью для клеветы, и в его случае окончание кампании не принесло привычного облегчения. До конца своей общественной карьеры его преследовала активная, изобретательная, находчивая личная злоба и неуклонная злонамеренность политической оппозиции со стороны тех кругов, чью враждебность он навлек на себя, будучи губернатором Нью-Йорка.

Ситуация, с которой столкнулся Кливленд, когда стал президентом, была настолько сложной и запутанной, что с ней, пожалуй, не смог бы успешно справиться даже самый проницательный и находчивый государственный деятель, хотя для гения характерно совершать невозможное. Но Кливленд не был гением; он не был даже человеком выдающегося таланта. Он был тверд, усидчив, трудолюбив и исполнен чувства долга; но ему не хватало способности проникать в саму суть туманных политических проблем и иметь дело с первопричинами, а не со следствиями. Великие успехи его администрации были достигнуты в решении частных проблем, значение которых уже было четко определено. На этом поприще решительное и энергичное исполнение Кливлендом своего долга принесло великолепные результаты.

Ко времени инаугурации Кливленда в качестве президента Сенат претендовал на такой объем полномочий, который, если позволить ему остаться без возражений, превратил бы президентство в должность, весьма похожую на пост венецианского дожа — символ церемониального достоинства без реальной власти. «Федералист» — это несравненное собрание конституционных эссе, написанных Гамильтоном, Мэдисоном и Джеем, — провозгласил доктрину о том, что «против предприимчивого честолюбия» законодательного департамента «народ должен питать всю свою ревнивость и исчерпать все меры предосторожности». Однако некоторые меры предосторожности, принятые при разработке Конституции, с самого начала оказались неэффективными. Право, предоставленное президенту рекомендовать на рассмотрение Конгресса «такие меры, какие он сочтет необходимыми и целесообразными», было лишено практического значения благодаря успеху Конгресса в толковании этого права не иначе как того, что президент может лишь просить Конгресс принять какой-либо вопрос к рассмотрению. На практике Конгресс рассматривает только те меры, которые рекомендуются его собственными комитетами. Создатели Конституции приложили особые усилия для укрепления позиций президента с помощью права вето, которое подробно рассматривается в Конституции. Посредством специальной оговорки право вето было распространено на «каждый приказ, резолюцию или голосование... за исключением вопроса об отсрочке заседаний» — оговорка, которая, судя по всему, должна была позволить президенту отсекать «посторонние положения», постоянно прикрепляемые к законопроектам об ассигнованиях с целью принуждения исполнительной власти; однако ни один президент не отважился воспользоваться этой властью. Хотя Сенат был придан президенту в качестве совещательного совета при назначениях на должности, в «Федералисте» пояснялось, что «никакого проявления собственного выбора со стороны сенаторов не будет». Тем не менее Сенат заявлял о своем праве диктовать назначения и осуществлял его. Успешно посягая таким образом на авторитет президента, Сенат также добился заметных успехов в посягательствах на авторитет Палаты представителей. Создатели Конституции предвкушали для Палаты представителей славную карьеру, подобную карьере Палаты общин, и опасались, что Сенат не сможет защитить себя при выполнении собственных функций; поэтому, хотя традиционный принцип того, что все финансовые законопроекты должны зарождаться в Палате представителей, был перенесен в Конституцию, он был изменен оговоркой о том, что «Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними так же, как и по другим законопроектам». Это право предлагать поправки совершенствовалось Сенатом до тех пор, пока прерогатива Палаты представителей не была сведена к пустой формальности. Любой законопроект о расходах мог быть переделан путем поправок в Сенате, и когда за этим следовали споры, Сенат настолько успешно навязывал свою волю Палате представителей, что у Палаты выработалась привычка к подчинению. Незадолго до избрания Кливленда, как уже отмечалось, эта привычная уступчивость Палаты позволила Сенату инициировать пространный закон о тарифах в форме поправки к законопроекту о внутренних доходах, за который проголосовала Палата.

В дополнение к этим расширениям полномочий посредством превосходного искусства управления, преобладание Сената было подкреплено позитивным правом. В 1867 году, когда президент Джонсон поссорился с республиканскими лидерами в Конгрессе, вопреки его вето был принят Закон о порядке замещения должностей, который лишил президента права производить увольнения иначе как с разрешения Сената. В 1869 году, когда срок полномочий Джонсона истек, законопроект о безусловной отмене этого закона прошел Палату представителей всего с шестнадцатью голосами против, однако Сенат сумел навязать компромиссный акт, который увековечил его власть над увольнениями.* Президент Грант жаловался на этот акт как на «несовместимый с добросовестным и эффективным управлением правительством», но при всей своей великой славе и популярности он оказался не в состоянии заставить Сенат отказаться от завоеванной им власти.

* Закон от 5 апреля 1869 года требовал от президента в течение тридцати дней после открытия сессий выдвигать кандидатуры на все вакантные должности — независимо от того, замещены они временно или нет, — а также взамен всех должностных лиц, которые могли быть отстранены от должности во время перерыва в работе Сената.

Этот закон теперь был задействован республиканцами как средство противодействия результатам выборов. Таковы были настроения того времени, что партийность с легкостью могла маскироваться под патриотизм. Республиканцы по-прежнему верили, что как спасители Союза они обладают преимущественным правом на управление государством. Во время избирательной кампании Юджин Филд, знаменитый западный поэт, типично выразил это настроение в нескольких презрительных стихах, завершавшихся следующим вызывающим уведомлением:

Явились нынче мятежи В раскаянье былом, И лицемерно говорят: «Страна реформ ждем дом!» Прочь реформаторов таких; Священной волей Свободы, Мы сами будем править вмиг; Спасли мы — наши воды.

Хотя Демократическая партия выиграла президентский пост и Палату представителей, республиканцы по-прежнему сохраняли контроль над Сенатом, и от них само собой ожидалось, что они используют свои полномочия в партийных интересах. Из этих условий проистекали некоторые памятные схватки, богатые конституционными прецедентами.

ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КРИЗИС

Как только Кливленд занял президентское кресло, ему пришлось столкнуться с колоссальным натиском соискателей должностей. В обычных деловых делах от человека, отвечающего за общую политику и управление, никогда не станут ожидать растраты своего времени и сил на прием просителей работы. Тот факт, что подобное рабство навязывается президенту Соединенных Штатов, показывает, что американские политические порядки до сих пор довольно варварские, ибо такие обычаи больше подходят какому-нибудь царьку, сидящему под деревом для приема петиций своих соплеменников, нежели республиканскому магистрату, на которого возложено благополучие миллионов людей, расселенных на огромном континенте. Соискатели должностей, судя по всему, считают себя привилегированным классом с правом личного доступа к президенту, и любые проявления отчужденности или сдержанности с его стороны вызывают глубокую обиду. Исключительную силу таких претензий на привилегии в Соединенных Штатах можно объяснить участием, которое члены Конгресса приобрели в назначении на должности. Созданная таким образом система возлагает на президента обязанности агентства по трудоустройству и в то же время вовлекает конгрессменов в постоянное занятие в качестве биржевых маклеров от должностей. Президент не может отказать конгрессменам в приеме, поскольку он зависит от их благосклонности в возможности добиться законодательного рассмотрения своих мер.

Было неизбежно, что приход Демократической партии к власти после двадцатичетверхлетнего перерыва повлечет за собой многочисленные кадровые перестановки. Можно признать, что в здравой конституционной системе смена руководства в государственных делах не освобождала бы все должности подобно частному бизнесу, а затрагивала бы лишь те ключевые посты, которые отвечают за политику и дисциплину. Однако столь разумная система существовала лишь на заре республики, а ко времени вступления Кливленда в должность федеральные посты повсеместно использовались как партийные казармы. Ситуацию, с которой столкнулся президент Кливленд, он описывал в более поздние годы следующим образом:

«В многочисленных случаях почтовые отделения превращались в штаб-квартиры местных партийных комитетов и организаций, а также в центры партизанских интриг. Партийная литература в пользу партии почтмейстера, которая никогда официально не проходила через почту, распространялась через почтовые отделения в качестве элемента партийной службы; а материалы политического характера, проходившие через почту обычным порядком и адресованные абонентам, принадлежащим к противоположной партии, задерживались; отвратительные и раздражающие плакаты на видном месте вывешивались во многих почтовых отделениях, и внимание демократов, заходивших за почтой, издевательски привлекалось к ним почтмейстером; и самыми разными другими способами почтмейстеры и подобные должностные лица досаждали и донимали тех, кто придерживался противоположных политических взглядов, кои, наравне со всеми, кто имел дела в государственных учреждениях, имели право на внимательное и обходительное отношение. В некоторых кругах лица, занимающие официальные посты, пренебрегали общественным долгом ради партийной работы, и особенно в южных штатах они не только часто проявляли чрезмерную активность в сомнительной политической работе, но и стремились оказывать партийные услуги посредством тайных и зловещих манипуляций с голосами цветного населения, а также с помощью иных практик, навлекавших избегаемые и опасные столкновения между белым и цветным населением».*

* Кливленд, «Президентские проблемы», стр. 42–43.

Администрация начала свою деятельность в марте 1885 года. Сенат собрался только в декабре. Тем временем на государственной службе продолжались увольнения и назначения, общее число которых за десять месяцев составило шестьсот сорок три, что на тридцать семь меньше числа увольнений, произведенных президентом Грантом за семь недель в 1869 году.

Во исполнение закона 1869 года президент Кливленд направил все назначения периода перерыва в работе в течение тридцати дней после открытия сессии. Они были переданы в различные комитеты в соответствии с давним установленным обычаем Сената, однако Сенат действовал настолько медленно, что спустя три месяца после открытия сессии было рассмотрено лишь семнадцать кандидатур, из которых Сенат утвердил пятнадцать.

Между тем Сенат выдвинул проблему, с которой президент столкнулся с силой и прямотой, вероятно, неожиданными. Среди назначений периода перерыва было назначение на должность окружного прокурора Южного округа Алабамы взамен должностного лица, которое было отстранено в июле 1885 года, но чей срок полномочий истекал по закону 20 декабря 1885 года. Следовательно, в момент, когда Сенат занялся этим делом, Закон о порядке замещения должностей на него не распространялся, и единственным действительно открытым вопросом оставалось то, следует ли утвердить или отклонить исполняющего обязанности должностного лица. Тем не менее стремление утвердить контроль над действиями исполнительной власти было настолько сильным, что Сенат втянулся в конституционную борьбу по делу, которое в тот момент не затрагивало вопрос о дискреционном праве президента на отстранение от должности, что и составляло реальный предмет спора.

26 декабря 1885 года Юридический комитет уведомил генерального атторнея о необходимости передать «все документы и сведения, имеющиеся в распоряжении министерства» в отношении как выдвижения кандидатуры, так и «отстранения и предполагаемого освобождения от должности» прежнего должностного лица. 11 января 1886 года генеральный атторней направил в Комитет бумаги, касающиеся выдвижения кандидатуры, но удержал те из них, которые касались отстранения, на том основании, что он «не получал от президента никаких указаний относительно их передачи». Этот вопрос обсуждался Сенатом на закрытом заседании, и 25 января 1886 года была принята резолюция, носившая авторитетный тон и обязывающая генерального атторнея переслать копии всех документов и бумаг, касающихся деятельности офиса окружного прокурора Южного округа Алабамы с 1 января 1885 года. Спустя три дня генеральный атторней Гарланд ответил, что он уже переслал все бумаги, относящиеся к выдвижению кандидатуры; однако в отношении требования о бумагах, касающихся исключительно отстранения прежнего должностного лица, президент поручил ему заявить, «что общественные интересы, как считается, не будут продвинуты выполнением этого требования».

Ответ генерального атторнея был направлен в Юридический комитет, который 18 февраля представил подробный доклад, представляющий эту проблему как затрагивающую право Конгресса на получение информации. В нем настаивалось на том, что «важный вопрос тогда заключается в том, входит ли в конституционную компетенцию любой из палат Конгресса иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных учреждениях Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими». Доклад, подписанный только членами Комитета от республиканской партии, представлял собой ловкий партийный шаг, апеллирующий к традиционным конституционным принципам в защиту прерогатив Конгресса. Однако четкое и решительное утверждение прерогативы Сената было сделано в резолюциях, рекомендованных Сенату к принятию. Эти резолюции осуждали генерального атторнея и объявляли обязанностью Сената «отказывать в своем совете и согласии на предлагаемые отстранения должностных лиц», когда бумаги, относящиеся к ним, «удерживаются исполнительной властью или любым главой департамента».

2 марта был представлен доклад меньшинства, в котором выдвигался очевидный по своей убедительности довод о том, что поскольку срок полномочий должностного лица, по поводу отстранения которого Сенат предпринял расследование, уже истек в силу юридического ограничения, единственной целью настаивания на предоставлении бумаг по его делу может быть лишь пересмотр акта президента, который более не находится в юрисдикции Сената, даже если допустить конституционность Закона о порядке замещения должностей. В докладе также показывалось, что из прецедентов, приводимых в обоснование доводов большинства, применимость можно отстоять лишь для тех, которые порождены делами, возникшими после 1867 года, до коего времени право президента увольнять должностных лиц по собственному усмотрению полностью признавалось.

Конфликт до сих пор шел по обычным линиям партийной борьбы в Конгрессе, к которой общественность привыкла относиться с презрительным равнодушием как к простым маневрам за очки в предвыборной игре. Теперь президент Кливленд вмешался таким образом, который приковал внимание всей нации к этому вопросу. Со времён памятной схватки, начавшейся тогда, когда Сенат вынес порицание президенту Джексону, и не закончившейся до тех пор, пока это порицание не было аннулировано, Сенат осторожно относился к прямым столкновениям с президентом. Хотя в ответе генерального атторнея указывалось, что он действует по указанию президента, в готовящихся резолюциях избегали какого-либо упоминания президента, но выражалось «осуждение отказа генерального атторнея под каким бы то ни было влиянием направить в Сенат» требуемые бумаги. Логическим следствием было то, что в случае конфликта приказов президента и Сената долгом генерального атторнея было подчиниться Сенату. Это породило проблему, с которой президент Кливленд справился, направив в Сенат свое послание от 1 марта 1886 года, занявшее высокое место среди американских конституционных документов. Оно отличается сильной логикой, достоинством тона, лаконичностью, прямотой и силой изложения.

Послание Кливленда начиналось с констатации того, что «со времени начала нынешней сессии Сената различные главы департаментов, входящих в исполнительную ветвь власти, засыпались различными запросами и документами от комитетов Сената, от членов таких комитетов и, наконец, от самого Сената с требованиями о передаче причин отстранения определенных должностных лиц в период перерыва в работе этого органа либо бумаг, касающихся поведения таких должностных лиц». Затем президент заметил: «Хотя эти отстранения являются моими актами исполнительной власти, основанными на соображениях, обращенных ко мне одному и за которые я несу полную ответственность, я не получал от Сената приглашения изложить позицию, которую я счел себя вынужденным занять». Далее он подкрепил это признание полной ответственности заявлением о том, что «письмо генерального атторнея в ответ на резолюцию Сената... было написано по моему предложению и моему указанию».

Это заявление дало нации ясно понять, что подлинный спор развернулся между президентом и Сенатом. Сила позиции Сената заключалась в его претензии на право доступа к записям общественных ведомств, «созданных законами, принятыми ими самими». Ответный удар президента стал одним из самых эффективных пассажей его послания по своему воздействию на общественное мнение. «Я не полагаю, — заявил он, — чтобы государственные учреждения Соединенных Штатов регулировались или контролировались в своих отношениях с любой из палат Конгресса тем фактом, что они были “созданы законами, принятыми ими самими”. Должно быть так, что эти инструменты были созданы на благо народа и для служения общим целям управления в соответствии с Конституцией и законами, и что они не обременены никаким залогом в пользу любой из ветвей Конгресса, проистекающим из их создания, и не связаны никакими обязательствами перед Сенатом как платой за их созидание».

Президент утверждал, что на самом деле никакие официальные бумаги, хранящиеся в департаментах, не удерживались. «Хотя вовсе не признается, что Сенат имеет право в каком бы то ни было случае пересматривать действия исполнительной власти по увольнению или отстранению государственного служащего на основании официальных документов или иным образом, считается, что документы и бумаги такого рода должны, поскольку они являются официальными, свободно пересылаться в Сенат по его требованию, доверяя использование таковых в надлежащих и законных целях доброй воле этого органа; и хотя ни одна такая бумага или документ не требовались специально ни в одном из многочисленных запросов и требований, направленных в департаменты, тем не менее по мере того, как они обнаруживались в государственных ведомствах, они предоставлялись в ответ на такие обращения». Суть, на которой президент сделал резкий акцент, заключалась в том, что в его действиях не было ничего, что можно было бы истолковать как отказ в доступе к официальным архивам; от чего он действительно отказался признать право Сената — это право дознаваться до его мотивов и требовать от него раскрытия фактов, обстоятельств и источников информации, побудивших его к действию. Материалы, на основе которых формировалось его суждение, носили самый разнообразный характер. «Они состоят из писем и заявлений, адресованных исполнительной власти или предназначенных для ее ознакомления; они добровольно написаны и представлены частными гражданами, которые никоим образом не подстрекаемы к этому каким-либо официальным приглашением и вовсе не подчинены официальному контролю. В то время как некоторые из них заслуживают рассмотрения исполнительной властью, многие из них настолько неуместны или в свете других фактов настолько никчемны, что им не придано ни малейшего веса при определении вопроса, к которому они предположительно относятся». Если бы такие материалы считались публичными архивами и подлежали проверке Сенатом, президент тем самым подвергся бы «риску быть обвиненным в том, что он произвел отстранение от должности на основании улик, которые даже не рассматривались».

Спор о статусе таких документов был начат президентом самым резким из возможных способов посредством заявления: «Я не считаю их в каком-либо надлежащем смысле находящимися в делах департамента, но полагаю их сданными туда для моего удобства, оставаясь при этом полностью под моим контролем. Полагаю, что если бы я пожелал взять их под свою опеку, я мог бы сделать это с полным правом, и если бы я счел нужным уничтожить их, никто не смог бы возразить».

Более того, имели место случаи, когда действия стимулировались устными сообщениями, которые никак не фиксировались в официальных документах. По этому поводу Кливленд заметил: «Я полагаю, никто не станет отрицать, что президент может отстранить государственного служащего при полном отсутствии каких-либо бумаг или документов, подкрепляющих его официальное суждение и усмотрение; и я вполне готов признать, что немало случаев, когда отстранения от должности зависели в большей степени от устных заявлений, сделанных мне гражданами с известной безупречной репутацией, а также членами Палаты представителей и сенаторами Соединенных Штатов, нежели от каких-либо писем и документов, представленных для моего изучения». Причем такие заявления не ограничивались членами его собственной партии, ибо, говорил он: «Я припоминаю несколько случаев отстранения, которые имеют одобрение отдельных членов, политически отождествляемых с большинством в Сенате». Затем в послании рассматривалась законодательная история Закона о порядке замещения должностей и ставилась под сомнение его конституционность. Позиция, которую президент занял и намеревался отстаивать, была точно определена следующим решительным заявлением в его послании:

«Запросы и требования, которые десятками на протяжении почти трех месяцев предъявлялись к различным департаментам правительства, какова бы ни была их форма, имеют лишь один оттенок. Они предполагают право Сената судить об осуществлении моего исключительного усмотрения и исполнительной функции, за которые я несу единоличную ответственность перед народом, от которого я столь недавно получил священное доверие власти. Моя клятва поддерживать и защищать Конституцию, мой долг перед народом, который избрал меня для исполнения полномочий их великой должности и не отказа от них, и мой долг перед высшим мандатом власти, который я должен сохранить неповрежденным во всем его достоинстве и силе, заставляют меня отказаться от выполнения этих требований».

В стиле этого послания звучит звонкая нота, в целом нехарактерная для государственных документов президента Кливленда. Оно вызвало столь же звучный отклик в общественном мнении, и этот эффект усилился из-за бестактного намека на послание, сделанного в то время в Сенате. Предлагая передать послание в Юридический комитет, его председатель, сенатор Эдмундс из Вермонта, заметил, что президентское послание живо напомнило ему «обращение короля Карла I к парламенту, в котором он указывал им, что при ведении своих дел они должны делать, а чего делать не должны». Историческая отсылка имела однако такое применение, которого сенатор Эдмундс не предвидел. Она живо напомнила то, что народ Англии вынес от фракционной тирании, столь неумолимой, что нация пришла в восторг, когда Оливер Кромвель выгнал парламент вон. Интересным совпадением является то, что эпоха Кливленда была отмечена тем, что в книготорговле было известно как бум Кромвеля. Другим неудачным замечанием сенатора Эдмундса было то, что это был первый случай, «когда какой-либо президент Соединенных Штатов предпринял попытку вмешаться в обсуждения любой из палат Конгресса по вопросам, находящимся на их рассмотрении, иначе как посредством послания о положении дел в стране, которое Конституция предписывает ему делать время от времени». Однако эффектом этого заявления стало пробуждение воспоминаний о послании протеста президента Кливленда против порицания Сената. Принцип, сформулированный Джексоном в его послании от 15 апреля 1834 года, заключался в том, что «президент является прямым представителем американского народа», в то время как Сенат — это «орган, не подотчетный напрямую народу». Каким бы уязвимым ни было это утверждение с точки зрения традиционной правовой теории, оно несомненно является принципом, которому американская политика следует на практике. Народ инстинктивно ждет от президента защиты своих интересов от происков Конгресса.

Было широко распространено убеждение, что заявления Сената о мотивах и конституционной пристойности были неискренними и что занятая им позиция никогда бы не возникла, будь избран республиканский кандидат в президенты. Ощущение того, что Сенат ведет нечестную игру, отказывая демократам в их очереди у власти, разделяли даже сторонники самого сенатора Эдмундса. Дух корпоративной солидарности, пересекающий партийные границы, весьма заметен в общении профессиональных политиков. Их готовность выручать друг друга часто проявляется, особенно в схватках, затрагивающих контроль над партийным аппаратом. Действительно, система кликового правления в правящей партии имеет своим естественным спутником формирование аналогичной клики в регулярной оппозиции, и обе клики поддерживают дружеские отношения за фасадом партийного противостояния. Ситуация очень похожа на ту, что существует между противоборствующими адвокатами в судебных процессах, где аргументы за судейским столом могут казаться полными враждебности и порой действительно перерастать в личную неприязнь, но которые, как правило, служат лишь для видимости и вовсе не препятствуют сотрудничеству в вопросах, относящихся к их общим профессиональным интересам.

Позиция, занятая Сенатом в его оппозиции президенту Кливленду, диссонировала с этим чувством профессиональной солидарности, и было очень заметно, что в разгар борьбы Сенат утвердил несколько сомнительных кандидатур одиозных функционеров партийной машины. Возможно, стремление подорвать реформаторские заявления Администрации способствовало такому результату, но эффект оказался невыгодным для Сената. «Нейшн» 11 марта 1886 года в мощной статье, подводящей итоги спора, отмечала: «Нет ни малейших оснований полагать, что в случае победы Сенат использовал бы свою победу каким-либо образом для поддержания или продвижения реформ. По правде говоря, прямо в разгар спора он утвердил кандидатуру одного из балтиморских политических мошенников».

В результате этих различных влияний позиции, занятые республиканцами под руководством сенатора Эдмундса, оказались серьезно ослаблены. Когда резолюции о порицании были поставлены на голосование 26 марта, та из них, которая осуждала отказ генерального атторнея представить бумаги, была принята тридцатью двумя голосами «за» при двадцати шести «против» — строго по партийной линии; однако резолюция, объявляющая обязанностью Сената во всех подобных случаях отказывать в согласии на увольнение отстраненных должностных лиц, была принята большинством всего в один голос, причем два сенатора-республиканца проголосовали вместе с демократами. Результатом стало фактически поражение республиканских лидеров, и они мудро решили отступить с занимаемых ими позиций. Вскоре после принятия резолюций Сенат утвердил кандидатуру, из-за которой начался спор, и в дальнейшем право президента производить увольнения по собственному усмотрению не подвергалось сомнению.

Однако за этим отступлением республиканских лидеров последовало новое развитие политической тактики, которое с точки зрения партийной выгоды было задумано весьма искусно. Теперь утверждалось, что, поскольку Президент выразил приверженность принципу замещения должностей на время безупречного поведения, его действия по отстранению должностных лиц тем самым подразумевали изъян в их характере или поведении, от которого они должны быть оправданы в случае, если смещение действительно происходило по партийным мотивам. Поэтому при докладе о кандидатурах комитеты Сената приняли за правило отмечать, что против прежних должностных лиц не выдвигалось обвинений в ненадлежащем поведении и что приостановка их полномочий произошла по "политическим причинам". Поскольку эти разбирательства происходили на закрытом заседании, которое проводится за закрытыми дверями, отчеты подобного рода обычно не доходили до общественности, однако теперь Сенат проголосовал за снятие режима секретности, и отчеты были опубликованы. Очевидная цель этих маневров состояла в том, чтобы представить Президента действующим в русле "системы распределения должностей по партийной принадлежности". Позиция Президента заключалась в том, что он не подотчетен Сенату в подобных вопросах. В своем послании от 1 марта он заявил: "Данные мной обещания были даны народу, и перед ним я несет ответственность за то, как они были выполнены. Я не подотчетен Сенату и не желаю представлять свои действия и официальное поведение на его суд".

Пока этот спор продолжался, Президенту Кливленду пришлось столкнуться с очередной попыткой Сената взять его полномочия в свои руки. История американской дипломатии этого периода относится к другому тому в этой серии*, однако один дипломатический вопрос был вовлечен в борьбу между Президентом и Сенатом таким образом, что требует упоминания здесь. Вскоре после вступления Президента Кливленда в должность рыболовные статьи Вашингтонского договора утратили силу. В своем первом ежегодном послании Конгрессу 8 декабря 1885 года он рекомендовал назначить комиссию для урегулирования совместно с аналогичной комиссией от Великобритании "всего вопроса о рыболовных правах двух правительств и их соответствующих граждан у берегов Соединенных Штатов и Британской Северной Америки". Но этот здравый совет был объявлен слабым и трусливым. В Конгрессе зазвучало красноречие того типа, который известен как "дергание льва за хвост". Выдвигались притязания на естественное право пользования канадскими водами, которые не были бы допущены ни на минуту в отношении территориальных вод Соединенных Штатов. Например, утверждалось, что залив с расстоянием между мысами более шести миль обеспечивает свободный проход, пока суда держатся на расстоянии трех миль от берега — доктрина, которая при применении к проливу Лонг-Айленд, заливу Делавэр или Чесапикскому заливу подорвала бы нашу национальную юрисдикцию над этими водами. Сенатор Фрай из штата Мэн возглавил шумную агитацию, в присутствии которой некоторые сенаторы-демократы проявили заметную робость. Управление общественными службами силами комитетов конгресса имеет тот неисстравимый изъян, что оно отражает частные интересы и привязанности членов комитетов. Президентское управление устроено так, что оно склонно руководствоваться национальными интересами; комитетское управление столь же естественно склонно руководствоваться местными интересами. В результате сенатор Фрай смог представить из комитета по иностранным делам резолюцию, объявляющую, что комиссия, "уполномоченная на рассмотрение и урегулирование рыболовных прав... не должна учреждаться Конгрессом". Таково было отношение Сената к Президенту по этому вопросу, что 13 апреля 1886 года эта надменная резолюция была принята тридцатью пятью голосами "за" при 10 "против". Группа восточных демократов, положение которых могло затронуть голосование прибрежных районов, объединилась с республиканцами, проголосовав за резолюцию, и среди них был сенатор Горман из Мэриленда, национальный председатель Демократической партии.

* См. "Путь империи" Карла Расселла Фиша (в серии "Хроники Америки").

Президент Кливленд отнесся к этой резолюции Сената не более впечатлен, чем к другим их резолюциям, посягающим на его власть. Он продолжил свои переговоры и заключил договорные соглашения, которые Сенат, разумеется, отверг; но, поскольку этот результат был предвиден, modus vivendi, устроенный посредством исполнительных соглашений между двумя странами, вступил в силу независимо от позиции Сената. Этот случай представляет собой яркий пример замещения договорных обязательств исполнительными соглашениями, что с тех пор стало столь заметной тенденцией в ведении внешних связей Соединенных Штатов.

Обстоятельством, которое неуклонно работало против Сената в его нападках на Президента, было господствующее убеждение в том, что Закон о сроке полномочий должностных лиц носит по своей природе неконституционный характер и пагубен по своим последствиям. Хотя сенатору Эдмундсу удалось добиться видимости прочной партийной поддержки, в конечном счете стало известно, что он остался почти одинок в Судебном комитете в своем одобрении этого закона. Этот случай представляет собой поучительное разоблачение той произвольной власти, которую наделяет система комитетов. Члены неохотно идут на конфронтацию с партийным председателем, на утверждение которому должны поступать их собственные законопроекты. Наконец, сенатор Хоар осмелился пойти на риск и добился такого успеха, что 21 июня 1886 года комитет представил законопроект о полном отмене Закона о сроке полномочий должностных лиц, причем председатель — сенатор Эдмундс — возражал в одиночестве. Когда законопроект был принят к рассмотрению, сенатор Хоар заметил, что, по его мнению, в Сенате едва ли найдется пять членов, которые искренне верили бы в целесообразность этого закона. "Мне показалось не совсем подобающим, — пояснил он, — просить Сенат заниматься этим общим вопросом, пока продолжался спор между Президентом и Сенатом относительно толкования и применения действующего закона. Я считал, что как партийный деятель я едва ли имею право вмешиваться в вопрос, находившийся в ведении моего уважаемого друга из Вермонта, путем вызова на дебаты по общему предмету с иной точки зрения".

Хотя это было сформулировано деликатно, данное заявление фактически означало отречение от партийного лидерства Эдмундса, и в последовавших дебатах ни один сенатор не пришел ему на помощь. Он остался одинок в отстаивании целесообразности Закона о сроке полномочий должностных лиц, утверждая, что без его сдерживающего начала "вся реальная власть и патронаж этого правительства были сосредоточены исключительно в руках Президент Соединенных Штатов, и его воля была законом". Он полагал, что согласие Сената на назначения является недостаточным сдерживающим фактором, если Президенту позволено смещать по собственной воле и усмотрению. Ему возражали его собственные коллеги по партии и товарищи по комитету Хоар и Эвартс. Сенатор Хоар зашел так далеко, что заявил, будто, по его мнению, в этой стране нет ни единого человека, в Конгрессе или за его пределами, за исключением сенатора от Вермонта, который не считал бы, что необходимым шагом к реформе "должно стать возложение ответственности за государственную службу на исполнительную власть". Сенатор Эвартс утверждал, что действующий закон несовместим с ответственностью исполнительной власти, поскольку "он поместил исполнительную власть в смирительную рубашку". Затем он указал, что Президент не имеет законного права смещать члена собственного кабинета, и задал вопрос: "Не оказывается ли Президент в заключении, если его кабинет должен быть его хозяевами по воле Сената?" Дебаты почти полностью ограничивались республиканской стороной Сената, так как в них принял участие лишь один демократ. Сенатор Эдмундс выступал единственным оратором со своей стороны, однако он упорно боролся против поражения и представил несколько детальных аргументов в духе "сдержек и противовесов". Когда состоялось окончательное голосование, за законопроект об отмене реально проголосовали лишь три республиканца, однако были отсутствовавшие, чьи голоса были бы отданы точно так же, если бы они потребовались для принятия законопроекта*.

* Законопроект был принят тридцатью голосами "за" и двадцатью двумя "против", причем среди голосовавших против оказалось несколько сенаторов, которые в бытность членами Палаты представителей голосовали за отмену. Законопроект об отмене прошел Палату представителей 172 голосами против 67 и стал законом 3 марта 1887 года.

Президент Кливленд одержал блестящую победу. В поединке между ним и Эдмундсом, на арене, которую соорудил его собственный противник, он победоносно следовал своим курсом, в то время как его оппонент был повержен с лошади. Гранитное хладнокровие обычной мимики сенатора Эдмундса не позволяло проявиться ни одному признаку смятения, однако его положение в Сенате уже никогда не было прежним, и в конце концов он сложил свои полномочия до истечения срока. Он удалился от общественной жизни в 1891 году в возрасте шестидесяти трех лет.

С точки зрения общественного благосостояния следует отметить, что спор свелся к сохранению привилегий, а не к исполнению ответственности. Президент Кливленд утверждал, что он подотчетен не Сенату, а народу за то, как он осуществляет свое доверенное служение. Но фраза "народ" представляет собой абстракцию, которая не имеет силы до тех пор, пока не обретает конкретную форму в соответствующих институтах. Существенной характеристикой здоровой конституционной системы является то, что она обеспечивает такие институты, дабы ставить исполнительную власть в рамки надлежащего поведения посредством постоянного давления ответственности через полную гласность и детальную критику. Сенату не удается добиться этого результата, поскольку он продолжает пытаться вторгаться в полномочия исполнительной власти и захватывать право назначений вместо того, чтобы стремиться добиваться ответственности исполнительной власти. Этот момент убедительно изложило издание "Нейшн", когда написало: "Существует лишь один способ добиться представления Сенату всех бумаг и документов, которые влияют на Президента при осуществлении им как смещений, так и назначений, и это простой способ, находящийся полностью в пределах досягаемости сенаторов. Им нужно лишь изменить свои правила и сделать закрытые заседания столь же публичными, как и законодательные, дабы заставить Президента не просто не делать ни одного назначения, для которого он не может привести убедительных причин, но и предоставлять каждую имеющуюся у него в распоряжении убедительную причину для назначения"*.

* "Нейшн", 11 марта 1888 г.

В ходе этой борьбы была предпринята попытка осуществить именно эту реформу под руководством сенатора-республиканца Орвилла Х. Платта из Коннектикута. 13 апреля 1886 года он выступил с тщательно подготовленной речью, основанной на глубоком исследовании, в которой показал, что правило секретности на закрытых заседаниях не может претендовать на санкцию отцов-основателей государства. Верно, что Сенат изначально заседал за закрытыми дверями по самым разным делам, однако он прекратил эту практику спустя несколько лет. Лишь в 1800 году, через шесть лет после принятия практики публичных заседаний, к делам, рассматриваемым на закрытых заседаниях, было применено какое-либо правило секретности. Предложение сенатора Платта об отмене этого правила встретило решительное сопротивление с обеих сторон палаты в сочетании с нежеланием обсуждать этот вопрос. Когда оно поступило на рассмотрение 15 декабря, сенатор Хоар предложил отложить его, что и было сделано голосованием тридцати трех голосов против двадцати одного. Такие видные лидеры демократов, как Горман из Мэриленда и Вест из Миссури, голосовали вместе с такими лидерами республиканцев, как Эвартс, Эдмундс, Эллисон и Гаррисон, в пользу предложения Хоара, в то время как собственный коллега Хоара, сенатор Доус, наряду с такими видными республиканцами, как Фрай из Мэна, Хоули из Коннектикута и Шерман из Огайо, голосовали вместе с Платтом. Таким образом, любая партийная ответственность за результат была успешно избегнута, а вопрос исключительной конституционной важности был отложен в сторону без какого-либо заметного волнения народных настроений.

ГЛАВА V. ПАРТИЙНАЯ ПОЛИТИКА В КОНГРЕССЕ

Пока Президент Кливленд успешно отстаивал свою исполнительную власть, Палата представителей также пыталась отстоять свою власть; однако ее выбор средств оказался таков, что она потерпела сокрушительное поражение и была сведена до состояния покорного подчинения, из которого так и не вышла. Ее традиционная процедура была выстроена на том предположении, что Конгресс должен как предлагать законодательство, так и принимать его, а также принимать рекомендации из всех источников без предпочтений или дискриминации. Хотя Конституция делает правом и обязанностью Президента "рекомендовать их вниманию такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными", меры, предлагаемые Администрацией, находятся на том же положении в соответствии с правилами, что и меры, предлагаемые самым скромным гражданином Соединенных Штатов. В обоих случаях они допускаются в Конгресс исключительно в форме законопроекта или резолюции, внесенных членом Конгресса, и попадают в досье без какого-либо различия по рангу и положению, за исключением того, которое проистекает из времени и порядка их внесения. Согласно правилам, все меры распределяются по многочисленным комитетам, каждый из которых заведует определенной категорией с правом выносить благоприятные или неблагоприятные заключения. Каждый комитет формируется как срез всей Палаты с распределением партийного представительства, соответствующим существующему в Палате.

Если рассматривать эту схему как идеальный государственный строй, она имеет привлекательные черты. На практике же она сопряжена с большими неудобствами. Хотя система изначально внедрялась с расчетом на то, что она предоставит Палате представителей контроль над законодательной работой, фактическим результатом стало сведение этого органа к беспрецедентной бессилии среди национальных представительных собраний в странах с конституционным правлением. В речи, произнесенной 10 декабря 1885 года, Уильям М. Спрингер из Иллинойса жаловался: "Мы оказываемся связанными по рукам и ногам, большинство предает себя во власть меньшинства, которое могло бы выступить против любых конкретных мер, так что в плане законодательства ничего нельзя сделать, кроме как по единогласному согласию или двумя третями голосов". В качестве примера законодательного паралича он рассказал, что "в течение прошлого Конгресса весьма важный законопроект, предусматривающий преемственность президентской власти... был представлен комитетом, членом которого я имел честь состоять, и внесен в календарь Палаты 21 апреля 1884 года; и тому законопроекту, который поддерживался почти всей Палатой, позволили умереть в календаре, поскольку не было ни единого момента, когда по правилам в их тогдашнем виде законопроект мог бы быть достигнут и принят Палатой". На протяжении всей той сессии Конгресса регулярный календарь так и не был достигнут. "В силу того факта, что мы не могли вести дела по правилам, вся работа выполнялась на основе единогласного согласия или предложений приостановить действие правил в два понедельника каждого месяца, когда допускались приостановки". Поскольку для приостановки действия правил требовалось большинство в две трети голосов, любое значительное меньшинство обладало правом вето.

Постоянные комитеты, чьей мнимой целью была подготовка дел к рассмотрению, характеризовались как законодательные кладбища. Чарльз Б. Лор из Делавэра, ссылаясь на ситуацию во время предыдущей сессии, говорил: "Комитеты формировались, они собирались в своих комнатах изо дня в неделю, неделю за неделей, прорабатывая дела, которые были переданы им этой Палатой, и они отчитались перед этой Палатой по 8290 законопроектам. Они вышли из соответствующих комитетов и были направлены в календари этой Палаты, которые стали для них гробницей Капулетти; о большинстве из них больше никогда не слышали. Из Сената поступило 2700 законопроектов... Девять десятых времени комитетов Сорок восьмого Конгресса было потрачено впустую. Мы собирались неделю за неделей, месяц за месяцем и трудились над подготовленными делами, и докладывали законопроекты Палате. Они помещались в календари и там хоронились, чтобы их вносили снова и снова в последующих Конгрессах".

Уильям Д. Келли из Пенсильвании прямо заявил: "Никакое законодательство не может быть результативно инициировано за пределами Комитета по ассигнованиям, если только это не законопроект, который соберет единогласное согласие, или случайный законопроект, который может получить две трети голосов, или пенсионный законопроект". Он пояснил, что делает исключение для пенсионных законопроектов, "поскольку мы в течение нескольких лет специальным распоряжением передали весь вопрос о пенсиях комитету, который вносит свои законопроекты на заседаниях, проводимых один вечер в неделю, когда десять или пятнадцать джентльменов решают, какие солдаты могут получать пенсии, а какие нет".