«Босс и машина: Хроника политиков и партийной организации»

За день до выборов Муниципальная лига разослала заказные письма всем зарегистрированным избирателям определенных участков. Шестьдесят три процента были возвращены с пометками почтальона: «не проживает», «умер», «выбыл», «неизвестен». Из сорока четырех писем, адресованных именам, зарегистрированным из одного четырехэтажного дома, восемнадцать были возвращены. Из другого дома, который должен был приютить сорок восемь избирателей, вернулось сорок одно; из другого, куда было отправлено шестьдесят два, вернулось шестьдесят одно. Лига сообщила, что «двести пятьдесят два голоса были возвращены в подразделении, в котором было менее ста законных избирателей в его границах». Повторное голосование и вброс бюллетеней были обычным делом. Избирательные чиновники помещали пятьдесят или более бюллетеней в ящик до открытия участков или раздавали горсть бюллетеней признанным «карусельщикам». Пик правления боссов был достигнут при мэре Эшбридже, «Сэме Звездно-полосатом», который был избран в 1899 году. Умеренность Мартина, сменившего Макмейнеса на посту босса, была отброшена; сам мэр был членом «Кольца». Когда Эшбридж ушел в отставку, Муниципальная лига сообщила: «Четыре года администрации Эшбриджа ушли в историю, оставив после себя шрам на славе и репутации нашего города, который будет долго заживать. Никогда прежде, и будем надеяться, никогда больше не будет такого наглого вызова общественному мнению, такого вопиющего пренебрежения общественными интересами, такого злоупотребления властью и ответственностью ради личных целей».

С тех пор судьба филадельфийского «Кольца» колебалась. Однако его хватка на городе не сломлена, но все еще достаточно сильна, чтобы оправдать наблюдение Оуэна Уистера: «Не Диккенс, а только Золя имел бы лицо (и желудок), чтобы рассказать всю правду о Филадельфии».

Сент-Луис был одним из первых городов Америки, получивших столь желанное самоуправление. Конституция штата Миссури 1875 года предоставила городу право разрабатывать свой собственный устав с определенными ограничениями. Новый устав предусматривал мэра, избираемого на четыре года с правом назначения определенных глав департаментов; другие, однако, должны были избираться непосредственно народом. Он предусматривал Муниципальную ассамблею, состоящую из двух палат: Совета из тринадцати членов, избираемых в целом на четыре года, и Палаты делегатов из двадцати восьми членов, по одному от каждого округа, избираемых на два года. Эти две палаты были наделены равными полномочиями; одна должна была контролировать другую. Ассамблея устанавливала налоговую ставку, предоставляла франшизы и принимала решения по всем общественным улучшениям. Департамент полиции, однако, находился под контролем мэра и четырех комиссаров, последних назначал губернатор. Город обычно был республиканским с перевесом около 8000 голосов; штат был надежно демократическим. В городе до недавнего времени было мало доходных домов и небольшое плавающее население.

Внешне все казалось благополучным в городе до 1901 года, когда внутренняя работа его правительства была раскрыта общественности из-за мести разочарованного соискателя франшизы. Компания «Сабурбан Рейлуэй» добивалась продления своих франшиз. Она обратилась к человеку, известному как раздатчик таких услуг, но, посчитав его цену (145 000 долларов) слишком высокой, попыталась договориться напрямую с Муниципальной ассамблеей. Цена, согласованная для Палаты делегатов, составляла 75 000 долларов; для Совета — 60 000 долларов. Эти суммы были помещены в сейфы, контролируемые двойным замком. Представитель компании держал один из ключей; представитель Ассамблеи — другой; так что ни одна из сторон не могла забрать деньги без присутствия обеих. Ассамблея должным образом предоставила франшизы; но владельцы недвижимости вдоль линии предлагаемого расширения добились судебного запрета, который задержал разбирательство до истечения срока полномочий продажной Палаты делегатов. Члены Ассамблеи, выполнив работу, потребовали свою плату. Компания, задержанная судами, отказалась. Ропот разочарованных заговорщиков достиг ушей предприимчивого газетного репортера. Тем самым окружной прокурор Джозеф У. Фолк вышел на след банды. И президент железнодорожной компании, и «агент» мошенников из Ассамблеи дали показания, изобличающие сообщников; сейфовые ячейки были открыты, обнаружив пакеты, содержащие сто тридцать пять купюр по 1000 долларов.

Это разоблачение привело к другим — «Заговор Центральной тяги», «Сделка с освещением», «Сделка с мусором». В процессе очистки тридцать девять человек были обвинены: двадцать четыре во взяточничестве и пятнадцать в лжесвидетельстве.

Доказательства, которые Фолк представил в ходе судебного преследования этих негодяев, лишь подтвердили то, что долгое время было неприятным слухом: что франшизы и контракты покупались и продавались как товар; что покупателями были люди, занимающие видное положение в деловых кругах города; и что продавцами были представители народа в Ассамблее. Большое жюри сообщило: «Наше расследование, охватывающее более или менее полно период в десять лет, показывает, что, за редким исключением, ни одно постановление не было принято, где предоставляются ценные привилегии или франшизы, пока заинтересованные лица не заплатили законодателям деньги, требуемые за действия в конкретном случае... Эта практика существует так долго, что такие члены стали рассматривать получение денег за действия по рассматриваемым мерам как законное вознаграждение законодателя».

Эти законодатели, как выяснилось из показаний, сформировали в 1899 году герметичное кольцо или «комбайн» с целью систематизации этого трафика. Была принята регулярная шкала цен: столько-то за раскопки, столько-то за фут за железнодорожный стрелочный перевод, столько-то за мощение улицы, столько-то за элеватор. Эдвард Р. Батлер был мастером, под чьим командованием в течение многих лет этот трафик был доведен до систематического совершенства. Он приехал в Сент-Луис молодым человеком, открыл кузницу, наладил хорошую торговлю подковкой, а также послушную политическую группу в своем округе. Его попытка сорвать устав о самоуправлении в 1876 году принесла ему более широкую известность, и вскоре он стал боссом демократической машины. Его энергия, проницательность, либерализм и способность к дружбе дали ему власть над республиканскими и демократическими голосами в определенных частях города. Видный адвокат Сент-Луиса говорит, что более двадцати лет «он называл кандидатов по обоим спискам, устанавливал, собирал и распределял взносы на кампанию, определял результаты выборов и, в конечном счете, практически контролировал общественные дела Сент-Луиса». Он был агентом, к которому обычно обращались соискатели франшиз, и он сказал, что если бы компания «Сабурбан» имела дело с ним, а не с членами Ассамблеи, они могли бы избежать разоблачения. В ходе переворота ему четырежды предъявляли обвинения: дважды за попытку подкупа Совета здравоохранения в сделке с мусором — он был акционером компании, добивавшейся контракта, — и дважды за взяточничество в контракте на освещение.

Цинциннати унаследовал от Гражданской войны внутренние волнения и политические антагонизмы приграничного города. Его большое немецкое население придало ему консервативный политический облик, медленный в принятии изменений, лояльный Республиканской партии, как и Союзу. Это свело партийную оппозицию к послушному меньшинству, готовому торговаться за общественную добычу с укоренившимся большинством.

Джордж Б. Кокс был боссом этого города в течение тридцати лет. События подготовили для него путь. Вскоре после войны Том Кэмпбелл, хитрый адвокат-уголовник, был местным лидером республиканцев, а Джон Р. Маклин, владелец «Цинциннати Энкуайрер», очень богатый человек, — демократов. Эти двое были приятелями: они торговали голосами своих последователей. Несколько лет преступность шла своим отвратительным курсом: дебоширы, воры, головорезы избегали осуждения благодаря защитному влиянию адвоката-босса. В 1880 году Кокс, прошедший стажировку в игорном доме своего зятя, был избран в городской совет. Оттуда он был повышен до десятилетнего совета по уравниванию, который оценивал всю недвижимость каждые десять лет. Последовало значительное снижение оценки некоторых из самых ценных владений в городе. В 1884 году в Цинциннати произошли беспорядки. После оправдания двух зверей, убивших человека за ничтожную сумму денег, разъяренные граждане сожгли здание уголовного суда. Бартер в правосудии прекратился, но бартер в должностях и голосах продолжался. Кампания Блейна, которая тогда шла, была в большой опасности. Кокс, уже мастер политической игры, пообещал республиканским лидерам, что если они дадут ему фонд кампании, он обеспечит республиканское большинство в Цинциннати. Он сделал это; и в течение многих лет после этого результаты из округа Гамильтон, в котором расположен Цинциннати, приносили радость в республиканский штаб штата в ночь выборов.

Кокс был неброским, молчаливым человеком, производящим впечатление угрюмости и почти полностью лишенным тех качеств товарищества, которые обычно ищут в типе «босса». Из пустой маленькой комнаты над салуном «Мекка» с помощью телефона он управлял своей машиной. Он никогда не навязывал себя публике. Он всегда оставался в тени. И он никогда не брал огромных сумм. Умеренность была правилом его добычи.

К 1905 году началось движение за избавление города от правления машины. Кокс видел, что это движение набирает силу. Поэтому он завез лодочные грузы «плавающих» избирателей из Кентукки. Эти люди регистрировались «из притонов и кабаков, из угольных ящиков и туалетов; ни одно пространство не было слишком маленьким, чтобы приютить человека». На этот раз он отбросил осторожность. Последовало разоблачение; было найдено более 2800 незаконных избирателей. Газеты, столь долго послушные, теперь обеспечили необходимую огласку. Маленькая газета «Ситизенс Буллетин», которая начиналась как листовка реформ, когда все ежедневные газеты казались закрытыми для фактов, теперь выросла в крепкий еженедельник. И, чтобы добавить завершающий штрих к краху Кокса, Уильям Г. Тафт, самый выдающийся сын Цинциннати, тогдашний военный министр в кабинете президента Рузвельта, в своей предвыборной речи в Акроне, штат Огайо, посоветовал республиканцам отречься от него. Это смутило «регуляров», и Кокс был частично побежден. Реформаторы избрали своего кандидата в мэры, но босс сохранил свое влияние в округе и городском совете. И, несмотря на все, что было сделано, Кокс оставался влиятельной фигурой в политике до самой своей смерти 20 мая 1916 года.

Сан-Франциско имел разнообразный и впечатляющий политический опыт. Первое законодательное собрание Калифорнии включило шахтерский город в состав города Сан-Франциско 15 апреля 1850 года. Его правительство с самого начала было коррумпированным и неэффективным. Беззаконие достигло апогея в убийстве редактора «Бюллетеня» Дж. Кинга из Уильяма 14 мая 1856 года, и был организован комитет бдительности, чтобы очистить город и следить за избирательной урной в день выборов.

Вскоре в законодательное собрание была подана петиция об изменении устава. В петиции говорится: «Без изменения городского правительства, которое уменьшит бремя налогообложения, город не сможет ни выплачивать проценты по уже заключенным долгам, ни удовлетворять требования по текущим расходам... Нынешнее состояние улиц и общественных улучшений города в полной мере свидетельствует о полной неэффективности нынешней системы».

Законодательное собрание приняло «Акт о консолидации», и с 1856 по 1900 год округ и город управлялись как политическая единица. Поначалу надежды на более экономное правительство, казалось, оправдывались. Но все обнадеживающие симптомы вскоре исчезли. За этим последовало партийное правление, поощряемое вмешательством законодательного собрания, которое накладывало на устав слой за слоем поправки, продиктованные партийной хитростью, а не местными потребностями. Административные департаменты управлялись Советами комиссаров под диктовку «Слепого босса Бакли», который правил своим королевством много лет с деспотической доброжелательностью, характерной для его типа. Граждане видели, как их деньги растрачиваются, а общественные улучшения отстают. Потребовалось двадцать пять лет, чтобы завершить строительство мэрии, стоимостью 5 500 000 долларов. Чиновник Гражданской беспартийной партии в 1895 году сказал: «Нет в Союзе города с четвертью миллиона человек, которому не пошло бы на пользу немного разумного повешения».

Повторные попытки граждан Сан-Франциско получить новый устав наконец увенчались успехом, и в 1900 году город с надеждой вступил в новую эпоху по уставу собственного сочинения, который содержал несколько радикальных изменений. Исполнительная ответственность была сосредоточена в руках мэра, подкрепленного всеобъемлющей гражданской службой. Были заложены основы для муниципальной собственности на коммунальные услуги, а инициатива и референдум были приняты для всех общественных франшиз. Законодательная власть была возложена на совет из восемнадцати супервайзеров, избираемых в целом.

Ни один другой американский город так драматично не представляет тщетность построения политического оптимизма на простом плане. Это был всего лишь шаг от посредственности, воцарившейся на первых выборах по новому уставу, к грубой неэффективности и коррупции нового кольца под руководством нового босса. Большое жюри (названное «жюри Эндрюса») составило отчет, указывающий на то, что администрация торговала услугами, проданными игрокам, боксерам, преступникам и всей гамме преступного мира; что незаконные прибыли извлекались из незаконных контрактов, и что каждая ветвь исполнительной власти была изъедена коррупцией. Большое жюри верило и говорило все это, но ему не хватало юридических доказательств, на основании которых мэр Шмиц и его сообщники могли быть обвинены. Несмотря на этот отчет, Шмиц был переизбран в 1905 году как кандидат от партии Лейбористского союза.

Теперь коррупция в Сан-Франциско стала просто всеобщей. Джордж Кеннан, суммируя практику мародеров, говорит, что они «брали дань везде, со всех и почти всеми мыслимыми способами: они вступали в партнерство с нечестными подрядчиками; продавали привилегии и разрешения деловым людям; вымогали деньги у ресторанов и салунов; облагали сборами муниципальных служащих; делили прибыль домов проституции; навязывали пиво, виски, шампанское и сигары ресторанам и салунам на комиссионной основе; шантажировали игроков, продавцов пулов и организаторов боксерских матчей; продавали франшизы богатым корпорациям; создавали такие муниципальные бюро, как комиссариат и городская коммерческая компания, чтобы сделать ограбление города более легким; арендовали комнаты и здания для муниципальных офисов по непомерным ставкам и заставляли арендаторов делиться прибылью; грабили молочников, рекламщиков, старьевщиков и даже уличных уборщиков; и брали взятки у всех, кто хотел незаконную привилегию и был готов за нее платить. Девизом администрации, казалось, было: «Поощряй нечестность, а затем не дай ни одному нечестному доллару ускользнуть».

Механизм, с помощью которого это осуществлялось, был прост: мэр обладал огромными полномочиями по назначению и этим средством напрямую контролировал все городские департаменты. Но мэр был лишь автоматом. За ним стоял Эйб Руф, босс, беспринципный юрист, который втерся в рабочую партию и манипулировал «лидерами» как марионетками. Игра Руфа также была элементарной. Он продавал свое всемогущество за наличные, либо под респектабельным прикрытием «гонорара», либо под более распространенным устройством комиссионных и дивидендов, так что бандиты удерживали его за свою свободу, подрядчики — за услуги, которых они ожидали, а корпорации общественного обслуживания — за свои франшизы.

Наконец, благодаря настойчивости нескольких частных граждан, было созвано Большое жюри. Под председательством Б. П. Оливера оно провело тщательное расследование. Фрэнсис Дж. Хейни был нанят в качестве специального прокурора, а Уильям Дж. Бернс — в качестве детектива. Хейни и Бернс сформировали агрессивную команду. «Кольцо» оказалось таким же уязвимым, как и гнилым. Было возвращено более трехсот обвинительных заключений, затрагивающих людей из всех слоев общества. Руф был приговорен к четырнадцати годам тюремного заключения. Шмиц был освобожден по формальному поводу после того, как был признан виновным и приговорен к пяти годам. Большинство других обвинительных заключений не рассматривались, так как внимание прокурора было переключено на след соискателей франшиз, которые до сих пор избегали осуждения.

Миннеаполис, город, сочетающий традиции Новой Англии со скандинавской бережливостью, иллюстрирует на своем опыте с «Доком» Эймсом маневры странствующего босса. Эймс был четыре раза мэром города, но никогда не был своим собственным преемником. Каждый последующий опыт работы с ним становился все более ярким в своей непристойности, пока его третий срок не кристаллизовался в традиции Миннеаполиса как «печально известная администрация Эймса». Бытовой скандал сделал его социальным изгоем, политическая коррупция — притчей во языцех, и Эймс исчез из поля зрения общественности на десять лет.

В 1900 году новый закон о праймериз предоставил возможность вернуть его к власти в четвертый раз. Эймс, который был демократом, теперь счел удобным стать республиканцем. Новый закон, как и большинство ранних законов о праймериз, позволял членам одной партии голосовать на праймериз другой партии. Поэтому последователи Эймса, оцениваемые примерно в полторы тысячи человек, проголосовали на республиканских праймериз, и он стал официальным кандидатом этой партии в год президентских выборов, когда граждане чувствовали особый порыв голосовать за партию.

Эймс был типом босса, для которого дисциплина вторична по отношению к личному возвеличиванию. Он имел страсть к популярности; был внушительным по присутствию; обладал значительными профессиональными навыками; и постоянно играл на поддержку бедных. Атаки на него он превращал в политический капитал, говоря, что он стал жертвой богатых, потому что защищал бедных. Восприимчивый к лести и любящий показуху, он не обладал властью командовать. У него были последователи, а не приспешники. Его последователи состояли из низших слоев, которые были одурачены его фразами, и преступников, которые знали его наклонности; и они следовали за ним в любую партию, куда он находил удобным идти — республиканскую, демократическую или популистскую.

Устав Миннеаполиса давал мэру значительные полномочия по назначению. Он был фактически диктатором Департамента полиции. Это была великая возможность для Эймса и его плавающего голоса. Его собственный брат, слабый человек с сомнительной репутацией, был назначен начальником полиции. В течение нескольких недель около половины полицейских сил были уволены, а места заполнены людьми, которым могла доверять банда. Число детективов было увеличено, а во главе их поставлен бывший игрок. Студент-медик из офиса Эймса был назначен специальным полицейским для сбора добычи с женщин с улицы.

Благодаря своей собственной телепатии преступные классы по всей стране вскоре узнали о благоприятных условиях в Миннеаполисе, при которых процветали все формы азартных игр и низких пороков; и грабители, карманники, взломщики сейфов и блудницы проложили туда путь. Мистер У. А. Фрисби, редактор ведущей газеты Миннеаполиса, описал ситуацию следующими словами: «Не будет преувеличением сказать, что в этот период полностью 99% эффективности полицейского департамента было посвящено разработке и обеспечению шантажа. Обычные патрульные на постах боялись арестовывать известных преступников из страха, что заключенные окажутся «под защитой»... Орда детективных фаворитов лениво слонялась вокруг штаб-квартиры полиции, ожидая, пока какой-нибудь гражданин подаст жалобу на украденное имущество, только чтобы они могли обеспечить дополнительный шантаж против вора или, возможно, получить добычу для себя. Один детектив сейчас (1903 г.) отбывает срок в тюрьме штата за удержание украденной бриллиантовой булавки».

Мэр думал, что у него есть машина для выколачивания шантажа из каждой преступной операции в его городе, но у него была только банда, без дисциплины или координирующей силы, ослабленная ревностью и подозрениями. Удивительно, что она продержалась пятнадцать месяцев. Затем пришло «Апрельское большое жюри» под председательством мужественного и находчивого делового человека. Режим преступников рухнул; было возвращено сорок девять обвинительных заключений, затрагивающих двенадцать человек.

Большое жюри, однако, поначалу оставалось одиноким в своих расследованиях. Толпа политиков и стервятников была против него, и никаких ассигнований на получение доказательств не было предоставлено. Поэтому его члены оплачивали расходы из своих собственных карманов, а его председатель сам опрашивал заключенных и обнаружил след, который привел к краху «Кольца». Брат Эймса был осужден на втором процессе и приговорен к шести с половиной годам тюремного заключения, в то время как двое его сообщников получили более короткие сроки. Мэр Эймс, находясь под обвинением и под крупным залогом, бежал в Индиану.

Президент городского совета, деловой человек с образованием, тактом и искренностью, стал мэром на промежуточный период в четыре месяца; достаточно времени, как оказалось, для него, чтобы вернуть город к нормальной политической жизни.

Этих примеров достаточно, чтобы проиллюстрировать организацию и работу муниципальной машины. Читатель не должен воображать, что эти города одни, и несколько других, сделанных печально известными журнальными «разгребателями грязи», являются единственными американскими городами, которые развили олигархии. По правде говоря, ни один американский город, большой или малый, не избежал полностью, в течение более или менее длительного периода, влияния клики политиков. Это не всегда было коррумпированное влияние; но оно редко, если вообще когда-либо, обеспечивало эффективное управление.

К счастью, есть немало признаков того, что общие условия, способствовавшие процветанию политических машин, исчезают. Период реформ начался примерно в 1890 году, когда люди стали проявлять интерес к изучению муниципального управления. Вскоре после этого появились первые авторитетные книги по данной теме. Затем колледжи начали вводить курсы по муниципальному управлению; редакторы стали осознавать обеспокоенность общественности местными вопросами и обсуждать политику на уровне районов наравне с национальной политикой. К 1900 году наступила новая эра — эра Большого жюри. В нашей истории не было ничего более обнадеживающего в местной политике, чем последовавшие за этим разоблачения. Они пробудили остатки совести у граждан и решимость добиться того, чтобы честность царила в государственных делах и политике так же, как и в частных сделках. Однако расследования Большого жюри ясно показали, что уголовное право не является средством борьбы с муниципальным произволом. Подавляющее большинство «плавающих» избирателей и лиц, голосовавших незаконно, в отношении которых были выдвинуты обвинения, так и не предстали перед судом присяжных. Результаты судебных преследований за взяточничество и более тяжкие политические преступления были едва ли более обнадеживающими. Правда, один Эйб Руф в калифорнийской тюрьме стоит бесчисленных проповедей, редакционных статей и призывов с трибун, служа мощным предостережением для всех государственных преступников. И все же этот пример быстро забывается, и люди возвращаются к своим прежним политическим привычкам.

Но из этого десятилетия охоты на банды и впечатляющего опыта столкновения с недостатками наших уголовных законов родилась новая муниципальная эра, в которую мы теперь полностью вступили — эра просвещенного управления. Эта новая эра требует перестройки городского управления. Ее главной чертой является быстрое распространение галвестонской формы правления, или формы правления комиссионного типа, и ее модификации — плана городского управляющего, цель которых состоит в централизации государственной власти и привлечении способных людей на муниципальные должности. Существует и множество других проявлений нового гражданского духа. Месмерическое влияние названий национальных партий в гражданской политике ослабевает; рост городского самоуправления разрывает нечестивый союз между законодательным органом и местной политической машиной; право на предоставление концессий изымается у законодательных органов и передается непосредственно народу; выдвижение кандидатов выходит из рук клик и становится прерогативой избирателей через петиции и праймериз; были внедрены эффективные реформы в налоговой и бюджетной системе, а развитие системы заслуг на государственной службе создает класс муниципальных экспертов, недосягаемых для политических гангстеров.

Возникло множество сопутствующих организаций для помощи чиновникам: общества муниципальных исследований, муниципальные справочные библиотеки, гражданские союзы, муниципальные лиги и муниципальные партии. Они дополняются организациями, которые косвенно способствуют развитию практических, просвещенных муниципальных настроений: торговыми палатами, ассоциациями деловых и профессиональных людей всех видов, женскими клубами, мужскими клубами, детскими клубами, клубами отдыха, социальными клубами — каждый из которых осуществляет свой особый надзор за тем или иным аспектом городских дел. Таким образом, каждый важный город охраняется сетью добровольных организаций.

Все эти изменения в городском управлении, в муниципальных законах и политических механизмах, а также в отношении людей к своим городам способствовали повышению престижа муниципальной службы. Работа в городском управлении поднялась на более высокий уровень. Лорд Розбери, блестящий председатель первого Совета лондонского графства, руководящего органа крупнейшего города мира, много лет назад сказал: «Я хотел бы, чтобы мой голос дошел до каждого муниципалитета в королевстве и внушил каждому человеку, независимо от его положения, богатства или талантов, важность и благородство муниципальной работы». Именно такой дух сделал управление Глазго образцом демократической эффективности; и именно зачатки этого духа муниципальный историк наблюдает в развитии американской жизни последних двадцати лет. Действительно, трудно представить, как наши города могут снова попасть в когти боссов и политических машин и повторить постыдную историю последних десятилетий девятнадцатого века.

ГЛАВА VII. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ВСЕМОГУЩЕСТВО

Американский народ, когда писал свои первые конституции штатов, был полон глубокого недоверия к исполнительной власти, что стало следствием опыта общения с деспотичным королем Георгом. Поэтому они позаботились о том, чтобы исполнительная власть в их собственном правительстве была сведена к минимуму, а законодательная власть, которая, как предполагалось, представляет народ, была возведена в степень юридического всемогущества. В первоначальных штатах законодательный орган назначал многих судебных и административных чиновников; он стоял выше права вето исполнительной власти; он обладал политическим верховенством; он определял форму местных органов власти и делил штат на избирательные округа; он назначал делегатов в Континентальный конгресс, по отношению к которому проявлял позицию суверена. Это был, безусловно, самый важный орган власти штата; фактически, он и был правительством штата. Федеральная конституция создала правительство с четко определенными полномочиями, зарезервировав за штатами всю власть, не переданную прямо центральному правительству. Конгресс может принимать законы только по вопросам, разрешенным Конституцией; с другой стороны, законодательный орган штата может принимать законы по любому вопросу, который прямо не запрещен. Законодательный орган штата обладает властью над гораздо более широким кругом вопросов, чем Конгресс — вопросов, к тому же, которые гораздо ближе к повседневной деятельности граждан, таких как обширная сфера частного права, личных отношений, местного самоуправления и собственности.

В прежние времена люди первоклассных способностей, такие как Александр Гамильтон, Сэмюэл Адамс и Джеймс Мэдисон, не гнушались членством в законодательных органах штатов. Но развитие партийного духа и политики политических машин принесло с собой большие перемены. Затем появился партийный кокус, и партийная политика вскоре воцарилась в каждой столице. Поскольку законодательным органом правило большинство, доминирующая партия избирала председательствующих лиц, назначала комитеты, определяла подчиненных и контролировала законотворчество. Таким образом, партия была в состоянии оплачивать свои политические долги и оказывать своим сторонникам ценные услуги. Более того, поскольку законодательный орган распределял различные избирательные округа, доминирующая партия могла с помощью джерримендеринга укрепиться даже в недружественных местностях. И, в довершение своей политической власти, она избирала сенаторов Соединенных Штатов. Но, по мере того как росла власть партии, к сожалению, ухудшался кадровый состав законодательного органа. Способные люди, как правило, избегали службы, которая не только отрывала их от частных дел на несколько месяцев, но и втягивала в партийные распри и махинации. Постепенно люди стали терять доверие к законодательному органу и больше полагаться на исполнительную власть или же оставлять государственные полномочия за собой. Примерно в 1835 году начался упадок полномочий законодательного органа, когда новые конституции штатов начали одну за другой урезать его прерогативы.

Громоздкие конституции, принятые сейчас большинством штатов, являются красноречивым свидетельством полного краха законодательного органа как административного органа и общего недоверия народа к своим избранным представителям. Инициатива, референдум, отзыв и ограничение полномочий законодательного органа в важных вопросах — вот некоторые из механизмов, призванных освободить народ от махинаций их своевольных представителей.

Теперь большинство зол, которые эти героические меры пытались исправить, можно проследить непосредственно до партийного владения законодательным органом штата. Босс, контролирующий членов законодательного органа, мог не только раздавать свои милости искателям привилегий; он мог утолять жадность муниципальной политической машины; и мог, в меньшей степени, распоряжаться федеральным патронажем благодаря entente cordiale с конгрессменами и сенаторами; а благодаря своей власти на президентских съездах и выборах он имел прямую связь с самой президентской должностью.

Именно в те дни, до того как законодательным органам было запрещено предоставлять концессии и хартии специальными актами, когда банки, дорожные компании, железные дороги и всевозможные корпорации приходили просить о хартиях, впервые появилась фигура лоббиста. Он выступал посредником между просителем и дающим. Выдающейся фигурой этого типа в политике штатов и законодательных органов в течение нескольких десятилетий, предшествовавших Гражданской войне, был Терлоу Уид из Нью-Йорка. Как человек, влияющий на законодательные органы, он легко занимает первое место по способностям и достижениям. Его великое личное обаяние завоевало ему готовых последователей, которых он умел использовать. Он был партийным менеджером, а также лоббистом и боссом в подлинном смысле этого слова задолго до того, как этот термин был придуман. Его способности к политике граничили с гениальностью. Он никогда не искал должности, и его репутация осталась удивительно незапятнанной. Он стал редактором Albany Journal и сделал его ведущей газетой вигов в «апстейт» (северной части штата). Его друг Сьюард, которого он возвел в кресло губернатора, перешел в Сенат Соединенных Штатов; а когда Горас Грили с New York Tribune объединил с ними свои силы, этот могущественный триумвират стал править Имперским штатом. Грили был его рупором, Сьюард — лидером, но Уид был его архитектором. Из своей комнаты № 11 в старом отеле Astor House он подавал знаки силам, которые создавали или свергали президентов, губернаторов, послов, конгрессменов, судей и законодателей.

С колоссальным ростом бизнеса после Гражданской войны Нью-Йорк стал центральным офисом бизнеса страны, и многие интересы, сосредоточенные там, сочли разумным иметь постоянных представителей в Олбани, чтобы изучать каждый законопроект, который хотя бы отдаленно затрагивал их благополучие, продвигать законодательство, откровенно благоприятствующее им, и предотвращать «страйки» — законопроекты, предназначенные для шантажа. Однако со временем число «страйков» уменьшилось, как и число лоббистов, посещающих сессии. Корпоративные интересы научились эффективности. Вместо того чтобы иметь дело с законодателями индивидуально, они договаривались с боссом о цене мира или желаемого законодательства. Босс передавал свои пожелания своим марионеткам. Эта форма правления зависит от машины, которая контролирует законодательный орган. В Нью-Йорке обе партии приводились в движение машинами. «Том» Платт был «удобным боссом» республиканцев, а Таммани-холл и его связи в северной части штата контролировали демократов. «Именно здесь, — говорит Платт в своей «Автобиографии» (1910), — уместно будет сказать, что я имел больше или меньше отношения к организации законодательного органа Нью-Йорка с 1873 года». Так оно и было. В течение сорока лет он практически назначал спикера и комитеты, когда его партия побеждала, и называл цену, когда его партия проигрывала. Все, что нужно было сделать «интересу» по новому плану, — это «увидеться с боссом», и полномочия правительства оказывались у него в кармане.

Некоторые из этих законодательных сделок были раскрыты в ходе страхового расследования 1905 года, проведенного комитетом Армстронга с Чарльзом Э. Хьюзом в качестве юрисконсульта. Руководители компании New York Life Insurance Company показали, что их компания предоставила 50 000 долларов на республиканскую кампанию 1904 года. Статья расходов в 235 000 долларов, невинно записанная на «счет пристройки к главному офису», была прослежена до рук известного лоббиста в Олбани. Три страховые компании регулярно платили по 50 000 долларов каждая в фонд республиканской кампании. Сам босс Платт был вынужден неохотно рассказывать, как он в течение пятнадцати лет получал десять пачек по тысяче долларов наличными от Equitable Life в качестве «вознаграждения» за оказанные партийные услуги. Джон А. Макколл, президент New York Life, сказал: «Меня не волнует республиканская сторона или демократическая сторона. Для меня это вообще ничего не значит. Меня движет и побуждает то, что лучше для New York Life».

В ходе другого расследования г-н Г. О. Хейвемейер из «Сахарного треста» сказал: «У нас большие интересы в этом штате; нам нужна полицейская и пожарная защита; нам нужно все, что город предоставляет и дает, и мы должны поддерживать эти вещи. Каждый человек, корпорация и фирма — трест или как вы это называете — делает эти вещи, и мы делаем их». Таким образом, не делается различия между правительством, которое должно обеспечивать эту «защиту», и машиной, которая ее продает!

Ни один эпизод в новейшей политической истории не показывает лучше отношения законодательного органа к политической машине и огромную власть невидимого правительства, чем импичмент и отстранение от должности губернатора Уильяма Сулцера в 1913 году. Сулцер четыре раза избирался в законодательный орган. В 1893 году он служил спикером. В 1895 году он был направлен в Конгресс от округа Ист-Сайд в Нью-Йорке и работал там непрерывно до своего выдвижения на пост губернатора Нью-Йорка в 1912 году. Все эти годы он был известен как человек Таммани-холла. Во время своей губернаторской кампании он дал много обещаний реформ, а после избрания выступил с помпезной декларацией независимости. Его слова были восприняты скептически в свете его предыдущего послужного списка. Однако сразу после инаугурации он начал «чистку дома». Он создал комиссию по экономии и эффективности; сместил назначенного Таммани-холлом начальника тюрем; сделал на удивление хорошие назначения, не обращая никакого внимания на машину; и настоятельно призывал законодательный орган принять энергичные и жизненно важные законы.

Но партия Таммани имела большое рабочее большинство в обеих палатах, и изменившийся Сулцер не получил никакой поддержки. Решающий момент наступил, когда ему на подпись был представлен выхолощенный закон о праймериз. Эффективный закон о праймериз был главным пунктом предвыборной кампании, и все партии обязались принять такой закон. Тот, который губернатор теперь должен был подписать, был составлен машиной по ее усмотрению. Губернатор наложил на него вето. Законодательный орган завершил работу 3 мая. Губернатор незамедлительно созвал его на внеочередную сессию (7 июня) с целью принятия адекватного закона о праймериз. Угрозы, которые машина высказывала в его адрес, теперь обрели форму. Следственный комитет, назначенный Сенатом для изучения деятельности губернатора, во многом случайно наткнулся на «золотую жилу», и рано утром 13 августа, после ночного заседания, Ассамблея приняла предложение, внесенное ее лидером от Таммани, об импичменте губернатора.

Статьи импичмента гласили: во-первых, что губернатор подал ложный отчет о своих предвыборных расходах; во-вторых, что, поскольку он сделал такое заявление под присягой, он виновен в лжесвидетельстве; в-третьих, что он подкупал свидетелей, чтобы те скрыли показания от следственного комитета; в-четвертых, что он использовал угрозы для подавления доказательств перед тем же трибуналом; в-пятых, что он убедил свидетеля не отвечать на повестку комитета; в-шетых, что он использовал предвыборные взносы для частных спекуляций на фондовом рынке; в-седьмых, что он использовал свою власть губернатора для влияния на политические действия определенных чиновников; наконец, что он использовал эту власть для влияния на фондовый рынок в свою пользу.

К несчастью для губернатора, первые, вторые и шестые обвинения имели под собой фактическую основу, хотя остальные были нелепыми и тривиальными. 43 голосами против 12 он был отстранен от должности губернатора. Это разбирательство было не просто импичментом губернатора Нью-Йорка. Это был импичмент его правительства. Каждый гражданин знал, что если бы Сулцер подчинился Мерфи, его недостатки никогда не стали бы причиной его краха.

Великое содружество Пенсильвании в течение шестидесяти лет находилось под господством дома Кэмеронов и дома Куэев. Вступление Саймона Кэмерона в сферу общественной известности было символичным для всей его карьеры. В 1838 году он был одним из двух членов комиссии по выплате индейцам виннебаго в Прери-дю-Шин 100 000 долларов золотом. Но вместо золота бедные индейцы получили лишь несколько тысяч долларов в виде банкнот банка, кассиром которого был Кэмерон. По этой причине Кэмерона называли «Великим Виннебаго». Он сколотил огромное состояние на контрактах по строительству каналов и железных дорог, а позже — на прокатных станах и печах. Он был одним из первых людей в американской политике, кто покупал политическую власть с помощью щедрого использования наличных денег и использовал политическую власть для удовлетворения финансовой жадности. В 1857 году он был избран в Сенат Соединенных Штатов как республиканец законодательным органом, в котором большинство имели демократы. Трое демократов проголосовали за него, и чувства против этой троицы ренегатов были настолько горькими, что ни один отель в Гаррисберге не хотел их приютить.

В 1860 году он был кандидатом на выдвижение в президенты от республиканцев. Президент Линкольн сделал его военным министром. Но его управление было настолько дурно пахнущим, что комитет ведущих деловых людей из крупнейших городов страны сказал президенту, что вести дела с таким человеком невозможно. Эти жалобы в сочетании с другими соображениями побудили Линкольна уволить Кэмерона. Он сделал это в характерной манере. 11 января 1862 года он отправил Кэмерону краткую записку, в которой говорилось, что он намерен назначить его посланником в Россию. И туда, в изгнание, отправился Кэмерон. Несколько месяцев спустя Палата представителей приняла резолюцию о порицании, ссылаясь на использование Кэмероном безответственных лиц и закупку им припасов по частным контрактам вместо проведения конкурсных торгов. Резолюция, однако, была позже вычеркнута из записей; и Кэмерон, по возвращении из России, снова вошел в Сенат при обстоятельствах настолько подозрительных, что только политическое влияние босса предотвратило иск о взяточничестве. В 1877 году он ушел в отставку, назвав своим преемником сына «Дона», который был незамедлительно избран.

Тем временем на сцене появилась другая фигура. «Кэмерон сделал использование денег необходимым условием успеха в политике, но Куэй сделал политику дорогой сверх самых экстравагантных мечтаний». С того времени, как он достиг совершеннолетия, и до самой смерти, за исключением трех или четырех лет, Мэтью С. Куэй занимал государственные должности. Когда началась Гражданская война, он некоторое время был протонотариусом округа Бивер, а во время войны служил личным секретарем губернатора Кертина. В 1865 году он был избран в законодательный орган. В 1877 году он убедил законодательный орган возродить упраздненную должность регистратора Филадельфии, и в течение двух лет он собирал ежегодные сборы в размере 40 000 долларов. В 1887 году он был избран в Сенат Соединенных Штатов, в котором оставался, за исключением короткого перерыва, до самой смерти.

В 1899 году появились разоблачения существенных интересов Куэя в государственных деньгах. Самоубийство кассира People's Bank of Philadelphia, который в значительной степени принадлежал политикам и был излюбленным местом хранения государственных средств, привело к расследованию дел банка и раскрыло тот факт, что Куэй и некоторые его сообщники использовали государственные средства для спекуляций. Знаменитая телеграмма Куэя кассиру была найдена среди бумаг покойного чиновника: «Если ты сможешь купить и подержать для меня тысячу акций Met., я потрясу сливовое дерево».

Куэю было предъявлено обвинение, но он избежал суда, сославшись на истечение срока давности, что препятствовало представлению необходимых доказательств против него. Огромная толпа кричащих приспешников встретила его как героя, когда он вышел из зала суда, и проводила до отеля. А законодательный орган вскоре после этого избрал его на третий срок в Сенат.

Питтсбург, как и Филадельфия, имел свою машину, которая была тщательно привязана к государственной машине Куэя. Связь стала ясной благодаря показаниям Уильяма Флинна, босса-подрядчика, перед комитетом Сената Соединенных Штатов. Флинн объяснил причину письменного соглашения между Куэем, с одной стороны, и Флинном и неким Брауном от имени Криса Мэги, Большого Босса, с другой стороны, о разделе суверенитета западной Пенсильвании. «Сенатор Куэй сказал мне, — заявил Флинн, — что он не позволит нам избрать республиканского кандидата в мэры Питтсбурга, если мы не скорректируем политику в соответствии с его желаниями». У народа, очевидно, не было права голоса в этом вопросе.

Опыт Нью-Йорка и Пенсильвании отнюдь не является единичным; он показателен. Очень немногие штаты избежали законодательных скандалов. В частности, Род-Айленд, Делавэр, Иллинойс, Колорадо, Монтана, Калифорния, Огайо, Миссисипи, Техас могут дать соответствующие показания о готовности законодательных органов проституировать свои великие полномочия воле босса или политической машины.

ГЛАВА VIII. НАЦИОНАЛЬНАЯ ИЕРАРХИЯ

Американские политические маневры достигают кульминации в Вашингтоне. Президентство и членство в Сенате и Палате представителей — вот главные ставки. Согласно почтенной традиции, которой неукоснительно следуют, судебная власть остается вне досягаемости партийной жадности.

Авторы Конституции полагали, что они разработали метод избрания президента и вице-президента, который защитит выбор от партийного налета. Каждый штат должен был выбрать число выборщиков, «равное общему числу сенаторов и представителей, на которое штат может иметь право в Конгрессе». Эти выборщики должны были сформировать независимый орган, встретиться в своих соответствующих штатах и «проголосовать за двух лиц», а результат своего голосования отправить в Капитолий, где президент Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывал сертификаты и подсчитывал голоса. Тот, кто получал наибольшее число голосов, объявлялся избранным президентом, тот, кто получал следующее по величине число голосов, — вице-президентом. Джордж Вашингтон был единственным президентом, избранным такой автономной группой. Выборы Джона Адамса оспаривались с горечью, и избиратели знали, когда они опускали свои бюллетени в 1796 году, голосуют ли они за федералиста или за джефферсонианца. С того дня этот величайший из политических призов присуждается в ходе партийной конкуренции. В 1804 году метод выбора вице-президента был изменен двенадцатой поправкой к Конституции. С тех пор выборщики голосуют за президента и вице-президента отдельно. Какими бы ни были законные привилегии членов Коллегии выборщиков, избиратели считают их агентами партии, в чьих списках появляются их имена, и злоупотребление этими отношениями повсеместно считалось бы актом вероломства.

Конституция позволяет законодательным органам штатов определять, как должны выбираться выборщики. В ранний период их избирали законодательные органы; позже их стали избирать люди; иногда их избирали по всему штату, но обычно их выбирали по округам. И это сейчас является общим обычаем. С момента развития системы прямого выдвижения кандидатов наблюдается сильное движение за отмену Коллегии выборщиков и избрание президента прямым голосованием.

Президент — самый влиятельный чиновник в нашем правительстве и во многих отношениях самый влиятельный правитель в мире. Он является главнокомандующим армии и флота. На нем лежит практически исключительная ответственность за ведение международных отношений. Он стоит во главе гражданской администрации, и все важные административные департаменты подотчетны ему. Он обладает огромной властью назначения, посредством которой распределяет политические милости. Его желание имеет вес в формировании законодательства, а его вето редко преодолевается. С Конгрессом он должен находиться в ежедневном контакте; ибо Сенат обладает властью ратифицировать или отклонять его назначения и санкционировать или отвергать его договоры с иностранными государствами; а Палата представителей инициирует все денежные законопроекты и, таким образом, обладает грозным средством контроля над узурпацией исполнительной власти.

Конституция первоначально возлагала выбор сенаторов Соединенных Штатов на законодательные органы штатов. Много добродетели должно было проистекать из таких непрямых выборов. Предполагалось, что члены законодательного органа будут действовать со спокойным суждением и выбирать для достоинства тоги только мудрых и опытных. И до периода, последовавшего за Гражданской войной, подавляющее большинство штатов с удовольствием посылало в Сенат своих самых способных государственных деятелей. В его списках мы находим имена многих наших прославленных ораторов и юристов. После Гражданской войны, когда дух коммерциализма проник во все сферы деятельности, люди, которые были просто богаты, начали стремиться к сенаторским почестям. Разгул в законодательных органах штатов, который был раскрыт в последний год девятнадцатого века и в первые дни двадцатого, настолько возмутил людей, что была принята семнадцатая поправка к Конституции (1913), предусматривающая избрание сенаторов прямым голосованием.

Палата представителей была задумана как «народная палата». Ее избрание от небольших округов, прямым голосованием, каждые два года является гарантией ее популярного характера. От этой характеристики она никогда не отступала. Это Народная Палата. Она инициирует все налоговые меры. На ее заседаниях, в пылу дебатов, партийные мотивы редко отсутствуют.

На этом национальном треножнике — президентстве, Сенате и Палате — построена огромная национальная партийная машина. Каждый гражданин знаком с внешним видом этих великих национальных партий, когда они в спокойные времена стремятся создать реальную проблему тарифов, или империализма, или чего-то еще, чтобы установить хотя бы видимую разницу между ними; или когда они в критические времена делают название партии синонимом национальной безопасности. Громкие платформы, неистовые ораторы, парады, массовые митинги, специальные поезда, брошюры, книги, редакционные статьи, литографии, плакаты — вся эта атрибутика возникает в сознании избирателя, когда он читает слова «демократическая» и «республиканская».

Но с точки зрения профессионального политика все это, что видит избиратель, — лишь маска, патриотический лоск, скрывающий машину, ту сложную иерархию комитетов, простирающуюся от Вашингтона до каждого перекрестка в Республике. Комитетская система, описанная в предыдущей главе, была усовершенствована Республиканской партией во время Гражданской войны под давлением национальной необходимости. Великие партийные лидеры тогда находились в Конгрессе. Когда убийство Линкольна привело к власти Эндрю Джонсона, острая ссора между Конгрессом и президентом прочно объединила республиканцев; и чтобы выиграть промежуточные выборы 1866 года, они организовали Комитет кампании Конгресса для проведения агитации. Эта практика была продолжена обеими партиями, и в «невыборные» годы она играет очень заметную роль в партийной кампании. Однако один только Конгресс был лишь половиной завоевания. Только через контроль над администрацией можно было получить доступ к сочной траве федеральных пастбищ и достичь того огромного политического престижа среди избирателей.

Президент номинально является главой своей партии. В действительности он может им не быть; он может быть только президентом. Это зависит от его личности, его желаний, его влияния на Конгресс и на народ, а также от обстоятельств момента. Во время администрации Гранта, как уже было описано, существовала во всех смыслах этого слова федеральная машина. Она держала в своей власти Конгресс, исполнительную власть и огромный федеральный патронаж. Все федеральные чиновники, все почтмейстеры и их помощники, сборщики доходов, инспекторы, клерки, маршалы, заместители, консулы и послы были частью организации, способствуя ее поддержанию. Мы часто слышим сегодня о «федеральной толпе», термин, используемый для описания таких назначенцев, которые все еще существуют на президентскую и сенаторскую милость. Во времена Гранта эта «толпа» была подлинной машиной, построенной, в отличие от некоторых ее преемников, из центра наружу. Но «боссом» этой машины был не президент. Она контролировалась группой ведущих конгрессменов, которые использовали свою власть для диктовки назначений и формирования «желательного» законодательства. Грант в воображении людей символизировал дело, которое их жертвы выиграли; и таким образом его моральный престиж стал плащом для политических заговорщиков.

Ряд самых способных людей в Республиканской партии, однако, держались в стороне; и к 1876 году началось движение против манипуляторов. Реформа гражданской службы стала реальной проблемой. Хейс, «темная лошадка», который был выдвинут в том году, заявил при принятии номинации, что «реформа должна быть тщательной, радикальной и полной». Он пообещал не быть кандидатом на второй срок, тем самым избегая искушения, которому поддался почти каждый президент, использовать патронаж для обеспечения своего переизбрания. Партийные менеджеры притворились, что не слышат этих обещаний. И когда Хейс после инаугурации действительно начал претворять их в жизнь, они настроили всю партийную машину против президента. Дела дошли до предела, когда президент издал приказ, предписывающий федеральным чиновникам воздерживаться от политической деятельности. Этот приказ в целом игнорировался, особенно в Нью-Йорке в почтовых и таможенных кругах. Два печально известных нарушителя, Корнелл и Артур, были уволены президентом с должности. Но Сенат, под влиянием власти Роско Конклинга, отказался утвердить новых назначенцев президента; и согласно Закону о сроках пребывания в должности, который был принят, чтобы связать руки президенту Джонсону, нарушители оставались на своих постах более года. Эта борьба дисциплинировала президента и машину примерно в равных пропорциях. Президент стал более сговорчивым, а машина — менее произвольной.

Президент Гарфилд предпринял невозможный подвиг — угодить и политикам, и реформаторам. Его убедили сделать назначения на федеральные должности в Нью-Йорке, не консультируясь ни с одним из сенаторов от этого штата, Конклингом и Платтом. Конклинг обратился к Сенату с просьбой отклонить нью-йоркских назначенцев, присланных президентом. Сенат не поддержал его. Конклинг и его коллега Платт ушли из Сената и обратились к законодательному органу Нью-Йорка, который также отказался их поддержать.

Пока разыгрывался этот абсурдный фарс, назревало более серьезное брожение. 2 июля 1881 года президент Гарфилд был убит разочарованным искателем должности по имени Гито. Внимание людей внезапно переключилось с нелепого отвлечения инцидента с Конклингом на трагедию и ее причину. Они увидели, что высшая должность в их распоряжении — лишь пешка в игре искателей мест, время и энергия их президента тратятся на препирательства с конгрессменами из-за мелких назначений, а машина их правительства доминирует машиной партии ради низменных или эгоистичных целей.

Наконец, сторонники реформ нашли свою возможность. В 1883 году был принят Закон о гражданской службе, лишивший президента около 14 000 назначений. С тех пор почти каждый президент, к концу своего срока, особенно второго срока, добавлял к этим числам, пока почти две трети федеральных должностей теперь не заполняются по результатам экзаменов. Президент Кливленд во время своего второго срока сделал масштабные дополнения. Президент Рузвельт нашел около 100 000 человек на классифицированной службе и оставил 200 000. Президент Тафт перед своей отставкой поместил на классифицированную службу помощников почтмейстеров и клерков в почтовых отделениях первого и второго класса, около 42 000 сельских почтальонов и более 20 000 квалифицированных рабочих на верфях.

Назначающая власть президента, однако, все еще остается главным пунктом его контакта с машиной. У него, конечно, есть другие способы проявления партийных милостей. Тарифные законы, законы, регулирующие межштатную торговлю, договоры о взаимности, «бочки со свининой» (распределение бюджетных средств на местные нужды), пенсии, финансовая политика — все это чревато политическими возможностями.

Второй официальный блок в национальной политической иерархии — это Палата представителей, контролирующая кошелек, который был смертельной петлей для многих исполнительных мер. Палата избирается каждые два года, чтобы она всегда могла быть «ближе к народу»! Это дает рефлекс, не предусмотренный отцами-основателями Конституции. Это дает представителю короткую передышку от потребностей политики, а следовательно, мало времени для потребностей государства.

Палата достигла зенита своей власти, когда привлекла президента Джонсона к суду Сената за тяжкие преступления и проступки в должности. Она сковала его власть назначения Законом о сроках пребывания в должности; она навязала свой план реконструкции вопреки его вето; и теперь она привела его, упрямого и вызывающего, к политическому суду. Через несколько лет характер Палаты изменился. Новое поколение, заинтересованное в вопросах процветания, а не войны, вошло в общественную жизнь. Палата стала громоздкой по размеру, и ее дела тревожно увеличились. Меньшинство, тем временем, сохраняло власть, посредством филибастера, задерживать дела страны.