«Исследования по истории и юриспруденции, том 1»

Проблема, которая не может возникнуть ни при английской, ни при американской системе. Не при английской, потому что две палаты не являются равноправными, Палата общин гораздо сильнее. Не при американской, потому что, хотя палаты равноправны, ни одна из них не имеет власти смещать президента или его министров. Это, следовательно, новая проблема, которая непосредственно вытекает из попытки объединить черты обеих схем: кабинетной системы Англии и равноправного Сената, сильного, потому что он представляет штаты, что предписывает федеральная система.

XIV. Положения против тупиковых ситуаций.

Это, однако, лишь одна, хотя, возможно, и самая острая из трудностей, возникающих из существования двух равноправных палат. Их разногласия по вопросам законодательства всегда чреваты возникновением тупиковых ситуаций. Эти досадные явления происходят в Англии, хотя там Палата лордов, за исключением ирландских вопросов, обычно уступает (даже без роспуска парламента), потому что боится разгневать народ и тем самым привести к собственному уничтожению, если продолжит сопротивляться национальной воле. В ирландских вопросах верхняя палата была склонна предполагать, что народ Англии и Шотландии недостаточно заинтересован, чтобы очень остро реагировать на ее отличие от Палаты общин. В Соединенных Штатах нет средства от таких тупиковых ситуаций. Их приходится терпеть, любой ценой. Сопротивление Сената различным планам, предложенным Палатой для решения вопроса о рабстве, можно отнести к причинам, которые привели к войне за отделение. Сами австралийские колонии имели частый опыт тупиковых ситуаций в вопросах законодательства между двумя палатами, ибо в каждой колонии было две палаты, хотя в каждой колонии именно более популярная палата контролировала исполнительную власть.

Трудности, которые я указал, были полностью осознаны государственными деятелями, которые заседали в двух конвентах. Для борьбы с ними было придумано остроумное устройство (раздел 57). Когда Палата принимает закон, а Сенат не соглашается, Палата может принять его снова через три месяца, и если Сенат все еще не соглашается, генерал-губернатор может после этого распустить одновременно и Палату, и Сенат, если только до естественного окончания срока полномочий парламента не остается менее шести месяцев. Если после такого роспуска новая Палата снова принимает меру, а Сенат снова не соглашается, губернатор может созвать совместное заседание обеих палат. Если предложенный закон затем принимается абсолютным большинством всего парламента, созванного таким образом на совместное заседание, он считается надлежащим образом принятым обеими палатами.

Этот метод требует затрат значительного времени и беспокойства, связанного с проведением двойных всеобщих выборов: одних в Палату представителей, других — в Сенат. Однако он может оказаться наилучшим способом решения проблемы, которую еще не пытались решить ни Великобритания, ни Соединенные Штаты, и которая, безусловно, нуждается в решении. Читатель, который помнит, что численность Палаты представителей всегда должна быть вдвое больше численности Сената, теперь поймет, насколько необходимо было такое положение, чтобы гарантировать, что в этом окончательном испытании сил между Сенатом и Палатой принципы прав штатов и принципы народонаселения получат должное признание. Если эти два принципа вступят в противоречие, если, например, все члены от четырех малых штатов будут придерживаться одного мнения, а все члены от двух крупных штатов — другого, то принцип народонаселения возьмет верх, поскольку при совместном заседании обеих палат крупные штаты будут иметь шестьдесят один голос (двенадцать сенаторов и сорок девять представителей), тогда как малые штаты будут иметь лишь пятьдесят (двадцать четыре сенатора и двадцать шесть представителей). Впрочем, такая ситуация может никогда не возникнуть.

XV. Взаимоотношения двух палат.

Остается вопрос, какая из двух палат будет занимать место британской Палаты общин, определяя срок пребывания министерств в должности. Пролить свет на этот вопрос могут положения, касающиеся финансовых законопроектов. Конституция постановляет (разд. 53), что все законопроекты об ассигновании доходов или введении налогов должны исходить из Палаты представителей, и что Сенат не может вносить поправки в налоговые законопроекты или законопроекты, «ассигнующие средства на обычные ежегодные нужды правительства», хотя он может возвращать такие законопроекты в Палату, предлагая внести в них определенные поправки. Однако Сенат может отклонить такие законопроекты. Поскольку эта схема, которая несколько напоминает схему американской Конституции, сама по себе подсказанную практикой Англии, по-видимому, возлагает на Палату представителей основную функцию по обеспечению средствами государственных нужд, а следовательно, и первичный контроль над национальной казной, представляется, что министры, неспособные без денег осуществлять эту деятельность, должны удержаться или пасть в результате голосования Палаты представителей, а не Сената. И все же Сенат, хотя и не может предпринимать первые шаги по выделению средств, может их удержать; и если он делает это, чтобы избавиться от нежелательного ему министерства, то не остается ничего иного, кроме как прибегнуть к описанному выше положению о разрешении тупиковых ситуаций. Нельзя также прибегать к уловке включения ряда различных налоговых положений в один законопроект или внесения других вопросов в законопроекты об ассигнованиях («пристегивание»), поскольку они прямо запрещены Конституцией (разд. 54, 55). Возможно, на практике палаты будут часто соглашаться на то, чтобы привычные ежегодные расходы обеспечивались без особых споров, и будут приберегать свои серьезные конфликты для новых предложений, касающихся налогообложения или ассигнований.

Австралийцы, очевидно, ожидают, что будет соблюдаться обычай, до сих пор преобладавший во всех колониях, согласно которому министерство формируется или отправляется в отставку более крупной палатой. Тем не менее отношения между палатами Содружества настолько новы и своеобразны, что опыт нового правительства в их выстраивании заслуживает самого пристального внимания со стороны всех исследователей политики. Англичане, в частности, имеют для этого веские основания, поскольку Англии, когда она заменит свою нынешнюю теоретически незащитимую Палату лордов представительной второй палатой, придется изыскать средства для предотвращения или разрешения тупиковых ситуаций между такой палатой и Палатой общин.

Некоторые авторитетные австралийские специалисты, по-видимому, сомневаются в том, могут ли две равноправные палаты эффективно работать в условиях кабинетного правительства. Они отмечают, что, хотя иногда и проявляется готовность к компромиссам ради государственных нужд, во всех правительствах, и уж конечно не в последнюю очередь в правительствах Соединенных Штатов и британских колоний, существует тенденция доводить каждое законное право до крайнего предела, даже если это приведет к остановке государственного механизма. Если такие остановки станут частыми, Австралия, по их мнению, может быть вынуждена внести поправки в свою Конституцию, отделив исполнительную власть от законодательной настолько, чтобы придать ей нечто вроде той стабильности, которой она пользуется в Америке и Швейцарии.

Отношения Сената с Палатой представителей могут в значительной степени зависеть от факторов, которые еще не определены. Одним из них является рост населения. Если малые колонии будут быстро расти, их представительство в Палате представителей вскоре станет вполне пропорциональным тому, которым они пользуются в Сенате, так что баланс партий, насколько это касается размера штатов, может стремиться к тому, чтобы быть почти одинаковым в обеих палатах. Другим фактором является характер возникающих противоречий. Они могут быть не такими, чтобы противопоставить малые штаты крупным, а три партийные организации, которые уже сильны, хотя и не обладают такой «машинной системой», как в Америке, могут находить поддержку примерно в равной степени во всех или большинстве штатов, так что баланс партий на практике может мало отличаться в Сенате от того, что есть в Палате представителей. Таким образом, эти конкретные колеса или валы конституционного механизма, которые считаются менее способными, чем другие, выдерживать сильное напряжение, могут еще долго не подвергаться серьезным нагрузкам.

Еще одна вещь, которая может повлиять на отношения между двумя палатами, — это сравнительная привлекательность каждой из них для выдающихся политических деятелей. В Соединенных Штатах Сенат в течение тридцати лет после принятия Конституции стал собранием, гораздо более сильным благодаря выдающимся качествам своих членов, чем Палата представителей. Поскольку срок полномочий его членов был дольше (шесть лет против двух), и поскольку он обладал определенными квази-исполнительными функциями в связи с иностранными делами и назначениями, способные люди предпочитали его Палате представителей, и Палата постоянно видела, как ее лучшие таланты переходят к сопернику. Сегодня Сенат не обладает таким интеллектуальным превосходством, как тогда, но способные люди все еще переходят в него из Палаты представителей, когда могут. Если Палата представителей в Австралии, как это, по-видимому, произойдет, утвердит свое исключительное право формировать и распускать министерства, она станет более заманчивым поприщем для амбиций: однако многое будет зависеть от того, сколько гения и характера привлечет Сенат, ибо наличие этих качеств в изобилии придаст ему вес в глазах нации.

В Австралии высказывались предположения, что Сенат с его тридцатью шестью членами слишком мал. Однако Сенат Соединенных Штатов начинал с двадцати шести членов; и большим преимуществом для этого органа было то, что его первоначальная численность была невелика, ибо сформировались традиции, более достойные, чем традиции шумной Палаты представителей, и развилось несколько более сильное чувство личной ответственности именно потому, что личность не терялась в толпе.

XVI. Прочие положения.

Вопросы торговли и финансов занимают целую главу Конституции (разд. 81-105); и именно эти вопросы, наряду с проблемой взаимоотношений между крупными и малыми штатами, доставили больше всего хлопот тем, кто разрабатывал этот документ. Предусмотрено, что сбор и контроль всех таможенных и акцизных пошлин переходят к Содружеству, но не более одной четверти их должно в течение не менее десяти лет удерживаться Содружеством, а остальные три четверти должны выплачиваться отдельным штатам или направляться на погашение процентов по их соответствующим долгам, если эти долги будут приняты на себя Содружеством. Это соглашение было сочтено необходимым для обеспечения штатов средствами на покрытие их административных расходов и процентов по долгам, учитывая, что основная часть их доходов поступала от таможенных и акцизных сборов, поскольку пять штатов, подготовивших Конституцию, за исключением Нового Южного Уэльса, приняли политику протекционизма. Премии могут предоставляться либо Содружеством, либо штатами с его согласия. Существуют положения, касающиеся сбора таможенных пошлин, контроля над железными дорогами и установления железнодорожных тарифов, использования рек для ирригации и хранения воды, а также государственных долгов, но поскольку они в значительной степени носят временный характер и представляют мало особого интереса для исследователя конституций, какими бы важными они ни были для австралийской промышленности, я упоминаю о них лишь для того, чтобы показать, насколько детально была разработана схема союза и по скольким запутанным вопросам, временно урегулированным Конституцией, парламенту Содружества придется принимать законодательные акты.

Вопрос о месте расположения столицы вызвал, как это было в Соединенных Штатах и Канаде, некоторые споры. Он был урегулирован путем установления того, что местопребывание федерального правительства должно находиться в колонии Новый Южный Уэльс, но не ближе 100 миль от Сиднея. Здесь должна быть выделена территория площадью не менее 100 квадратных миль, которая будет находиться под юрисдикцией Содружества, подобно тому как округ Колумбия находится под властью национального правительства в Соединенных Штатах: и здесь со временем, несомненно, вырастет величественный город.

Предусмотрена возможность принятия новых штатов, независимо от того, сформированы ли они из существующих штатов или нет, на любых условиях (например, в отношении количества сенаторов), которые может установить парламент, но если новый штат сформирован из старого, то только с согласия последнего. Парламент также обладает полной властью принимать и обеспечивать управление любой территорией, переданной ему Короной, так что не могут возникнуть конституционные вопросы, подобные тем, что занимали американских юристов после аннексии Пуэрто-Рико.

XVII. Поправки к Конституции.

Наконец, мы переходим к порядку внесения поправок в Конституцию — порядку, который легче применить, чем тот, что предписан для Соединенных Штатов, но который в некоторой степени демонстрирует влияние американской, хотя и в большей степени швейцарской модели в части обращения к народному голосованию.

Каждый закон, предлагающий внести изменения в Конституцию, должен быть принят абсолютным большинством голосов каждой из палат, а затем (не ранее чем через два и не позднее чем через шесть месяцев) представлен избирателям каждого штата. Если в большинстве штатов большинство голосующих избирателей одобрят предложение, и если эти большинства штатов составляют большинство всех избирателей, проголосовавших по всему Содружеству, поправка считается принятой и затем представляется Короне для утверждения. Если две палаты расходятся во мнениях, одна принимает предлагаемый закон, а другая отклоняет его (или принимает его с поправкой, которую первая палата отвергает), палата, одобряющая предложение, может принять его снова, и если несогласная палата снова выразит несогласие, поправка может быть вынесена на народное голосование так, как если бы обе палаты приняли ее. Решение народа является окончательным. Чтобы учесть тот факт, что избирательное право не во всех штатах ограничено мужчинами, далее предусмотрено, что в любом штате, где все взрослые имеют право голоса, учитывается только половина голосов.

Таким образом, требования для принятия поправки следующие:

1. Абсолютное большинство в каждой палате парламента, или же абсолютное большинство в одной палате, данное дважды, второй раз с интервалом в три месяца, плюс представление в обоих случаях другой палате.

2. Одобрение народом в большинстве штатов (т.е. в настоящее время по крайней мере в четырех штатах).

3. Одобрение большинством народа, голосующего по всему Содружеству.

Федеральная Конституция Америки требует большинства в две трети голосов в каждой палате Конгресса и большинства в три четверти штатов, или же внесения предложения о созыве Конвента двумя третями штатов и одобрения большинством в три четверти штатов того, что решил Конвент, — условия, которые крайне трудно выполнить. Швейцарская система позволяет вносить поправки в Конституцию тем же процессом, который применяется к принятию законов, плюс народное голосование, которое приводит к большинству кантонов и большинству народа, голосующего по всей Конфедерации.

XVIII. Отношения Австралийского Содружества с Короной.

Не представлялось необходимым излагать отношения Содружества с британской Короной, поскольку эти отношения по существу являются теми же, что до сих пор существовали между Короной и каждой из самоуправляющихся колоний, ныне объединенных в Федеративное Содружество. Главное отличие заключается в том, что парламент Содружества получает определенные полномочия (в отношении экстерриториального рыболовства и отношений с островами Тихого океана), которые ранее могли осуществляться только (ныне несуществующим) Федеральным советом Австралазии (упомянутым выше), что он обладает общим правом издавать законы по «внешним делам» (несколько расплывчатый термин, разд. 51, xxix), и что он может «осуществлять в пределах Содружества, по просьбе или с согласия парламентов всех непосредственно затрагиваемых штатов, любую власть, которая в настоящее время может осуществляться только парламентом Соединенного Королевства или Федеральным советом Австралазии» (разд. 51, xxxviii). Помимо этих положений, которые могут породить некоторые деликатные вопросы, принципы и практика, которыми руководствовались правительство метрополии и колониальные губернаторы, по-видимому, будут сохранены. Хотя имперский парламент обладает бесспорным правом издавать законы для любой части британских владений, отменяя тем самым любое местное законодательство, он в настоящее время не пользуется этой властью, за исключением нескольких целей, общих для всех или многих британских владений, таких как регулирование торгового судоходства или авторского права, и когда он делает это, он заручается согласием самоуправляющихся колоний. Точно так же, хотя Корона имеет законное право отказать в согласии на колониальные статуты, это право редко применяется, и то лишь в отношении какого-либо общего имперского интереса, который, как предполагается, может быть нанесен ущерб данным статутом, т.е. право Короны не применяется в интересах какой-либо группы лиц в колонии или в соответствии с каким-либо особым мнением, которого придерживается губернатор на месте или министерство в метрополии. Новая австралийская Конституция предусматривает (разд. 58-60), что когда мера, принятая парламентом, представляется генерал-губернатору, он может либо дать на нее согласие от имени Королевы (но при условии права Королевы отменить ее в течение одного года), либо отказать в согласии; либо он может зарезервировать ее для волеизъявления Королевы, и в последнем случае она не вступает в силу, если он в течение двух лет не объявит, что Королева дала на нее согласие. Это право вето, хотя на бумаге оно выглядит шире, чем то, которое принадлежит президенту Соединенных Штатов, учитывая, что вето президента может быть преодолено большинством в две трети голосов в каждой палате Конгресса, в действительности гораздо более ограничено и не будет составлять препятствия (за исключением случаев, когда могут быть затронуты имперские интересы) для практически суверенной власти парламента Содружества.

XIX. Сравнение с Конституциями Соединенных Штатов и Канады.

Прежде чем я сделаю некоторые общие размышления о характере этой австралийской Конституции, стоит кратко отметить основные пункты, в которых она отличается от двух других федеральных конституций, которые она больше всего напоминает.

Положения, которые она заимствовала из американской Конституции, уже были упомянуты. Она отличается от этой Конституции в следующих (среди прочих) отношениях:

1. Это более длинный документ, вдающийся в гораздо более полные детали по многим темам.

2. Она оставляет меньше власти штатам и дает больше власти Содружеству; и она позволяет парламенту Содружества издавать законы для штата по просьбе штата, что находится совершенно вне функций Конгресса.

3. Она не устанавливает полную систему федеральных судов, охватывающую всю территорию Содружества, но позволяет наделять суды штатов федеральной юрисдикцией.

4. Она делает Федеральный Высокий суд апелляционной инстанцией для судов штатов, тогда как в Соединенных Штатах каждый Верховный суд штата является окончательной инстанцией в своей сфере.

5. Она почти не содержит ограничений, по своей природе напоминающих «Билль о правах», на власть федерального законодательного органа в отношении отдельного гражданина.

6. Вместо того чтобы разделять законодательную и исполнительную власть, она тесно объединяет их системой ответственного или кабинетного правительства, и, далеко не исключая каждого чиновника из Конгресса, она делает место в парламенте условием министерской должности.

7. Она возлагает выбор главы исполнительной власти не на народ, а на внешнюю власть — британскую Корону. Конечно, этот глава является номинальным и не несет ответственности ни перед народом, ни перед законодательным органом.

8. Она возлагает избрание сенаторов на народ, а не на законодательные органы штатов, не дает Сенату права вносить поправки, а лишь предлагать их в финансовых законопроектах, делает Сенат распускаемым в случае тупика между ним и Палатой представителей и предполагает возможность того, что новые штаты могут иметь меньшее представительство в Сенате, чем первоначальные штаты.

9. Она не дает исполнительной власти такого вето на законодательство, какое имеет президент в Соединенных Штатах. Я уже объяснил, что вето генерал-губернатора и Короны — это другое дело, и оно редко применяется.

10. Она делает процесс внесения поправок в Конституцию гораздо менее утомительным и трудным.

Таким образом, можно сказать, что по сравнению с американской Конституцией она наделяет большей властью национальное правительство по отношению к правительствам штатов, и что, между различными департаментами самого национального правительства, она более полно концентрирует власть в руках законодательного органа и налагает меньше ограничений на его действия.

Конституция Канады на первый взгляд кажется ближе к австралийской, чем американская. У нее есть монарх, представленный генерал-губернатором, в качестве главы исполнительной власти. Она предполагает количество штатов, небольшое по сравнению с сорока пятью штатами американского Союза. Она приняла британскую систему кабинетного или ответственного правительства.

Но различия на самом деле настолько значительны, что ставят схему Австралии так же далеко от схемы ее колониальной сестры, как и от американской. Среди них следующие:

1. Канадская Конституция предписывает конституции отдельных провинций, хотя и позволяет провинциальным законодательным органам изменять их (при условии федерального вето). Австралийская предполагает, что конституции ее штатов уже существуют, и не вносит в них никаких изменений, за исключением тех случаев, когда федерация контролирует или заменяет их. Следовательно, предшествующая власть изменять их сохраняется, поскольку они не затронуты федеральной Конституцией.

2. Австралия оставляет штатам все остаточные полномочия (т.е. полномочия, не предоставленные прямо). Канада удерживает их от провинций и возлагает на Доминион.

3. Австралия оставляет назначение губернаторов штатов, как и сейчас, за правительством метрополии, вне федерального вмешательства. Канада отдает их назначение федеральному министерству. И в то время как в Канаде провинциальный губернатор не может общаться напрямую с метрополией, а только с генерал-губернатором, в Австралии губернатор штата и его министры находятся в прямом контакте с британским правительством в Лондоне.

4. Австралия не дает федеральному правительству никакого права вмешиваться в статуты штатов. Канада наделяет правительство Доминиона правом вето на провинциальное законодательство, ставя генерал-губернатора в отношении такого законодательства на место, которое занимает Королева в отношении законодательства Доминиона.

5. Австралия разграничивает федеральную юрисдикцию и юрисдикцию штатов, принимая полномочия по созданию федеральных судов, помимо своего Высокого суда, и по наделению судов штатов федеральной юрисдикцией. В Канаде нет специальных федеральных судов, кроме Верховного суда Доминиона.

6. Австралия делает свой Сенат выборным собранием. В Канаде Сенат назначается правительством Доминиона и поэтому является слабым органом, совершенно неспособным тягаться с Палатой представителей, за которой стоит народ.

7. Австралия предусматривает метод, с помощью которого Содружество может вносить поправки в свою Конституцию. В Канаде такого метода нет, и тем самым внесение поправок остается за имперским парламентом Соединенного Королевства.

Это сравнение показывает, что австралийская схема федерального правительства занимает промежуточное положение между схемой Соединенных Штатов и схемой Канады. В Соединенных Штатах федеральное правительство имеет меньше власти по отношению к штатам, чем в Австралии. В Канаде федеральное правительство имеет больше власти, или, по крайней мере, более широкий круг действий. Другими словами, австралийская система по форме ближе к унитарному правительству, чем система Соединенных Штатов, но не так близка, как система Канады. Я говорю только о форме, то есть об институтах в том виде, в каком они стоят на бумаге, ибо не обязательно следует, что дух, в котором работают институты, будет точно соответствовать их форме. Старая Римско-германская империя, например (1638-1806), была на практике менее унитарной, чем можно было бы заключить из ее формы; новая Германская империя (с 1871 года) более унитарна по духу и работе, чем ее форма могла бы обязательно передать.

XX. Общие замечания по Конституции.

С технической точки зрения Конституция является превосходной работой. Ее устройство логично. Ее язык по большей части ясен и точен. Случайная, и, возможно, прискорбная, расплывчатость некоторых выражений представляется обусловленной не небрежностью составителей, а природой предмета. Громоздкость положений, касающихся таможни, пошлин и контроля над железными дорогами, является почти неизбежным результатом попытки удовлетворить требования и развеять опасения соседних сообществ с интересами, которые считались противоположными. Хотя она гораздо длиннее, а также менее лаконична, чем Конституция Соединенных Штатов, вдаваясь в более полные детали и имея больше привкуса английского статута, она, тем не менее, подобно этой Конституции, оставляет многое для последующего заполнения действиями законодательного органа. Очень обширная область законодательства остается общей для штатов и парламента Содружества; и хотя статуты, принятые последним, конечно, отменят или заменят те, которые могли быть приняты первыми, может пройти много лет, прежде чем высший парламент найдет досуг для обработки всей почвы, которая лежит перед ним. Дальнейшая сфера деятельности для этого парламента может открыться, если законодательные органы штатов воспользуются властью, которой они обладают, просить Содружество взять на себя часть их работы. И помимо этих двух направлений законодательной деятельности, парламент найдет очень большое количество вопросов, которые Конституция прямо предписала ему урегулировать статутами. Пока такие статуты не будут приняты, многие моменты, существенные для работы системы, останутся неопределенными.

В двух пунктах опыт Соединенных Штатов был, сознательно или бессознательно, принят к сведению. В Америке часто высказывалась жалоба, что Конституция не содержит признания Верховного Существа. Австралийцы ввели такое признание в преамбулу Имперского акта, устанавливающего Конституцию, которая гласит следующее: «Поскольку народ Нового Южного Уэльса, Виктории, Южной Австралии, Квинсленда и Тасмании, смиренно полагаясь на благословение Всемогущего Бога, согласился объединиться в одно нерасторжимое Федеративное Содружество под Короной Соединенного Королевства» и т. д. И они также торжественно провозгласили в той же преамбуле ту нерасторжимость своего союза, которую американцы не провозгласили в 1788 году, и отсутствие которой в документе породило бесконечные споры со стороны тех, кто отстаивал право штата на выход из Федерации.

Совершенство любой федеральной системы может быть проверено степенью тщательности, с которой федеральный принцип проработан в его применении не только к законодательной, но и к исполнительной и судебной ветвям власти. В этом отношении австралийская схема менее совершенна, чем американская; ибо Содружество получило право издавать законы, несомненно, по просьбе штата, по чисто вопросам штата, возвращать штатам часть доходов, которые оно собирает, и принимать на себя денежные обязательства штатов. Также, как уже отмечалось, нет таких усилий, как в Америке, чтобы обеспечить, чтобы вопросы права штата определялись исключительно судами штатов, ибо такие дела могут быть обжалованы из судов штатов в Федеральный Высокий суд. Таким образом, Нация вырисовывается крупно над всем документом, затмевая штаты. Существует, правда, много положений для защиты интересов штатов, однако это не столько признание прав штатов, сколько условия, сделанные для обеспечения материальных преимуществ, промышленных, коммерческих или финансовых. Объяснение этой примечательной особенности схемы можно найти в явлениях австралийской истории по сравнению с американской. Тринадцать штатов, объединившихся в 1788-9 годах, каждый имели долгую историю. Два старейших датировались началом семнадцатого века. У самого молодого за плечами было почти шестьдесят лет политической жизни. Все они были воодушевлены сильным чувством местной независимости и страстью к свободе, которая стала ассоциироваться с местной независимостью. Их представления об унитарном правительстве были сформированы Англией, чьего монарха они впоследствии научились ненавидеть как своего угнетателя. Отсюда их любовь к своим штатам была в значительной степени сентиментальной. Их умы были наполнены не просто чувством того, что они получили от своих штатов как деловые люди, а лояльностью, которую они питали к своим штатам как защитникам их гражданских прав и воплощениям их исторических традиций.

Совершенно иными были чувства австралийцев. Старейшая колония насчитывала едва ли более ста лет и пользовалась ответственным правительством менее пятидесяти. Как бы ни гордилась каждая колония своим прогрессом, не было времени для формирования тех политических традиций, в которых укореняется любовь к местной независимости. Также не было между отдельными колониями таких различий в происхождении или обычаях и образе жизни, которые отделяли жителей Новой Англии от людей Вирджинии и Каролин, ибо австралийцы эмигрировали из Британии так недавно, что местные типы еще не сформировались. Еще меньше было той неприязни к унитарной системе правления, которую борьба с Англией вызвала среди американцев. Единственной политической моделью, которую австралийцы знали из первых рук, было правительство Британии через ее парламент, правительство, которое перестало быть олигархическим в 1832 году и с 1867 года начало становиться демократическим. Соответственно, среди австралийцев чувство штата имело чисто практический и деловой характер. Оно принимало у каждого человека форму решимости обеспечить сельскохозяйственные и торговые интересы своей части страны. Это было, по сути, желание заключить выгодную сделку для своего сообщества и для себя. Сентиментальность была и есть. Но сентиментальность собиралась вокруг Содружества будущего, а не Колонии прошлого. То же самое чувство, которое привязывало сыновей кавалеров к Вирджинии, а пуритан Массачусетса — к старому «штату залива», заставляло австралийцев желать основать великую нацию, которая должна была стать хозяйкой Южных морей. Отсюда отсутствие какой-либо ревности к центральной власти, помимо той, что продиктована страхом, что местные промышленные или коммерческие интересы могут быть несправедливо ущемлены.

Это отношение австралийских чувств будет, следовательно (если представленный здесь взгляд верен), работать на развитие тех централизаторских тенденций в Конституции, для которых ее условия дают широкие возможности. Во всех формах государственного устройства влияния, которые притягивают членов составного политического сообщества друг к другу, и те, которые отталкивают их, частично материальны, частично сентиментальны. Как будут работать влияния материального интереса в Австралии, я не буду пытаться предсказать. Некоторые из них могут оказаться центробежными; другие, такие как торговля, явно центростремительны. Конституция откровенно признает, что экономические условия предписывают федеральное, а не унитарное правительство. Но знаменательным фактом является то, что влияния сентимента были выстроены на стороне Нации, а не на стороне штатов. Это можно прочитать между строк Конституции; и это объясняет, почему структура правительства менее последовательно федеральна, чем структура Соединенных Штатов.

XXI. Современный и демократический характер австралийской Конституции.

Австралийский документ — истинное дитя своей эпохи, последнее рождение Времени. По сравнению с ним американская Конституция кажется старомодной, а части швейцарской Конституции — откровенно архаичными. Кабинетное правительство, чья полностью развитая форма насчитывает едва ли столетие, взято за ее основу. Идеи и предприятия, проблемы и предложения, настолько новые, что их только начинают серьезно обсуждать, фигурируют в ней. Как рабство, институт, почти ровесник человеческого рода, но по существу варварский, дожило до того, чтобы быть упомянутым (под прозрачным эвфемизмом) в Конституции Соединенных Штатов, так и новый промышленный вопрос — борьба между белым трудом и свободным цветным трудом — появляется в этом австралийском документе. Здесь также новые продукты и новые методы науки, телеграфы и телефоны, ведение метеорологических наблюдений; здесь расширение избирательного права для женщин; здесь новые беды, возникающие из споров между работодателями и рабочими; здесь новые предложения о возложении на государство функции обеспечения своих членов в случае болезни и старости; здесь прямое признание права штата контролировать торговлю спиртными напитками. И над всем этим через весь документ прослеживается доминирующий фактор нашего века — вездесущее и всепроникающее влияние экономических сил, промышленного производства, торговли, финансов. Возросшая и возрастающая важность этих влияний в жизни современного мира, стимулируемая удивительным прогрессом научных открытий, находит более полное выражение в этой Конституции, чем в любой другой, созданной до сих пор.

Как в этих пунктах эта Конституция, по крайней мере, идет в ногу с европейской и американской теорией и опережает европейскую или американскую практику, так она представляет собой высшую точку народного правления. Она пронизана духом демократии. Фактическая повседневная работа правительства в австралийских колониях более демократична, чем в Британии, потому что Британия сохранила определенные олигархические привычки, как политические, так и социальные. Она более демократична, чем в Соединенных Штатах, потому что там как штаты, так и Союз скованы многими конституционными ограничениями, и потому что богатство там (как, впрочем, и в Британии) смогло оказать контроль, не менее мощный оттого, что он наполовину скрыт. Но Конституция этого Федеративного Содружества более демократична, чем конституции отдельных австралийских колоний, в некоторых из которых имущественные цензы и назначаемые вторые палаты сохранились до сих пор. Она не предписывает никаких квалификаций для сенатора или представителя, кроме достижения им двадцати одного года и наличия у него самого права стать избирателем. Ему даже не обязательно быть резидентом штата, где он баллотируется. Сенат, как и Палата представителей, является выборным; оба избираются непосредственно народом и на основе избирательного права, которое каждый штат предписывает для выборов своей более популярной палаты. Срок полномочий Палаты представителей составляет всего три года. Прямое народное голосование, институт, особо характерный для развитой демократии, который развился независимо в Соединенных Штатах и в Швейцарии (где он принял двойную форму референдума к народу и инициативы, исходящей от народа), здесь применяется к принятию поправок к Конституции и, в форме одновременных всеобщих выборов обеих палат, к разрешению тупиковых ситуаций между палатами. Нет вето на акты законодательного органа, ибо вето, возложенное на генерал-губернатора и Корону, не предназначено для использования, за исключением редких случаев, когда могут быть затронуты имперские интересы. Фактически все те сдержки и противовесы в английской и американской конституциях, которым цензоры демократии придавали такое значение, здесь свелись только к одному, а именно к существованию двух палат. Эти две палаты будут избираться на основе одного и того же избирательного права и состоять из похожих людей, но склонность к разногласиям, столь естественная для конкурирующих органов, может иногда создавать задержки и, безусловно, должна сделать критику предложений более тщательной. Если принцип народного суверенитета выражен с равной ясностью в конституциях Америки и Швейцарии, то в этой австралийской Конституции он принимает более прямую и эффективную форму, потому что многие ограничения, которые две предыдущие конституции (и особенно американская) налагают на законодательный орган в предполагаемых интересах народа, отсутствуют в австралийском документе. В Австралии народ через свой законодательный орган с его коротким сроком полномочий не только верховен, но и может, благодаря контролю законодательного органа над исполнительной властью, осуществлять свои желания с несравненной быстротой. Для этой цели выражение «народ» практически означает лидера, который в данный момент командует народным большинством. Держа в руках как исполнительную власть кабинета, так и законодательную власть парламента, он имеет возможности осуществить больше, чем любой человек может осуществить по конституциям Америки или Швейцарии.

Единственным ограничением, которое предусматривает Австралия, является равноправная власть Сената, враждебное большинство в котором может проверить или, по крайней мере, задержать его законодательные проекты. Однако, если его партия в стране хорошо организована, а его программа привлекательна для масс, он может контролировать Сенат так же, как и Палату представителей, ибо не следует, что, поскольку малые штаты благоразумно поместили свои интересы под защиту Сената, они по великим вопросам политики будут обычно оказываться в оппозиции к своим более крупным соседям.

Этот глубоко демократический характер их Конституции был полностью оценен австралийскими государственными деятелями. Эффузивность, с которой они останавливаются на нем, вероятно, более искренна, чем даже та, которую проявляют политики в Англии, Америке или Франции, когда они поют хвалу толпе. Австралийцы сейчас так же оптимистичны по своему темпераменту, как американцы были в дни до того, как облака рабства и сецессии начали омрачать их небо.

XXII. Политическая партия в Австралии.

Хотя Конституция не говорит ни слова о политических партиях, тот факт, что она предполагает партийную систему, написан на ней жирными буквами. Мудрецы Филадельфийского конвента 1787 года не намеревались и не ожидали, что схема, которую они разработали, попадет в руки партий. Действительно, они питали трогательную веру, развеянную, как только Вашингтон ушел со сцены, что выборщики, которые должны были быть избраны для избрания президента, выберут лучшего человека в нации, независимо от его политических связей. Швейцарцы, как ни странно это может показаться людям английского или англо-американского происхождения, преуспели в том, чтобы держать свою исполнительную власть, избранную палатами, полностью вне партийной политики, и партии не доминируют в законодательном органе и не окрашивают общественную жизнь нации, как в Америке и Англии. Но правительство «кабинетного типа» по-английски — это по существу партийное правительство, то есть оно было таковым до сих пор как в Англии, так и везде, где его пробовали, и никто еще не показал, как его можно заставить работать иначе.

В Америке великие партии моложе Конституции, которую можно назвать создавшей их. В Англии они старше кабинетного правительства в собственном смысле слова, будучи практически современными по своему возникновению той самой рудиментарной форме кабинета, которая начала появляться во времена короля Карла II. В Австралии каждая колония имела такие активные и искусно организованные партии, что никто не сомневается, что федеральный законодательный орган найдет свое первое министерство немедленно обеспеченным компетентной оппозицией. Общепринято мнение, что тариф станет первым, и на некоторое время главным, основанием для партийного деления, ибо новое правительство должно начать с обеспечения себя адекватным доходом; основная часть этого дохода должна быть получена за счет косвенного налогообложения, и вопрос свободной торговли против протекционизма уже много лет является жгучим в крупнейших колониях.

Я заметил, что австралийская схема предполагает партийную систему для своей работы. Но какая партийная система? Очевидно, такая, в которой есть только две партии, каждая сплоченная, каждая готовая заменить своего антагониста в исполнительной власти. Такова была партийная система Англии до нынешнего поколения. Такова была партийная система Соединенных Штатов. Исключения, конечно, были, такие как партия «Ничего не знаю» в 1852 году, партия «Гринбекеров» в 1876 году, партия популистов, возникшая в 1889 году и не совсем исчезнувшая сейчас (февраль 1901 года). В Соединенных Штатах власть двух великих организаций настолько огромна, а стоимость создания новой партии настолько сдерживает, что третья организация появляется редко, а если появляется, то вскоре исчезает. Но во Франции были и есть несколько парламентских групп, которые часто меняют свое отношение друг к другу, иногда объединяясь для поддержки министерства, иногда распадаясь и оставляя его погибать, потому что одной группы было недостаточно для его поддержания. Отсюда жизнь кабинетов была короткой, и была бы еще короче, если бы не тот факт, что неминуемая опасность для самого республиканского правительства иногда заставляла различные республиканские группы держаться вместе. В Британии та же трудность стала острой с 1880 года, когда ирландские националисты консолидировались в отдельную третью партию; и это может в любой момент создать серьезное замешательство. Она существует также в Германии и в Рейхсрате австрийской половины Австро-Венгерской монархии. Теперь в нескольких австралийских колониальных парламентах недавно возникла лейбористская партия, которая, сохраняя независимость от двух старых партий, может бросить свой вес на ту или иную сторону и поставить под угрозу стабильность кабинетов. Если это явление повторится в парламенте Содружества, оно еще больше усложнит положение, которое равноправные полномочия Сената и Палаты представителей делают и без того достаточно сложным.

XXIII. Политические вопросы, которые могут возникнуть в Австралии.

Упоминание партий наводит на другой вопрос, последний, который я попытаюсь обсудить, а именно: направления, по которым политическая жизнь Австралии, вероятно, будет двигаться при ее новой Конституции. Это тема, о которой мало что скажет любой, кто помнит, как редко великие конституционные изменения сопровождались результатами, предсказанными в то время. Билль о реформе 1832 года в Британии, Гражданская война в Соединенных Штатах, объединение Италии под властью Савойской династии, не говоря уже о французских революциях 1789 и 1848 годов, — все они принесли плоды, весьма отличные от тех, что предсказывали некоторые из самых рассудительных и беспристрастных современных наблюдателей. Даже расширение избирательного права и перераспределение мест, осуществленные в Британии в 1884-5 годах, сопровождались сдвигом баланса партийных сил, прямо противоположным тому, который ожидали самые проницательные партийные политики. Но не пытаясь делать прогнозы, можно попытаться указать на некоторые условия, которые, вероятно, повлияют на развитие австралийской национальной и политической жизни при новой форме, которую дает ей эта Конституция.

Сначала спросим, какие противоречия, вероятно, займут нацию и обеспечат основу для национальных партий?

Если взять одну страну за другой, то окажется, что вопросы, по которым люди группировались в партии, можно разделить на пять категорий, а именно:

1. Вопросы расы, такие как те, что способствовали отвлечению Ирландии, которые сегодня беспокоят Австрийскую монархию и (в отношении поляков) Прусскую монархию, которые существуют, хотя в настоящее время не остры, в Канаде, и которые мучительно остры в Южной Африке.

2. Вопросы религии, ныне в целом менее грозные, чем они были когда-то, но все же обостряющие споры по поводу образования во многих современных странах.

3. Вопросы, касающиеся внешней политики, будь то общие направления, по которым она должна проводиться, или отношение, которое должно занимать по отношению к конкретным государствам в любой данный момент.

4. Вопросы, касающиеся распределения политической власти внутри самой нации.

5. Вопросы экономического или экономико-социального характера, например, касающиеся распоряжения землей, находящейся в руках общественности, или ее владения в частных руках, касающиеся условий труда, касающиеся налогообложения и финансов, политики протекционизма или свободной торговли, политики прогрессивных налогов, целесообразности помощи конкретным отраслям или конкретным классам из государственных средств, будь то национальных или местных. Некоторые из них могут показаться скорее социальными, чем экономическими, но при тщательном рассмотрении выяснится, что именно их экономический аспект, т.е. их тенденция забирать деньги у какого-то класса в сообществе или давать их ему, делает их основой для партийной комбинации. Чисто социальный вопрос редко приобретает большое политическое значение.

(1, 2) Применяя эту классификацию к Австралии, мы обнаружим, что первые два набора вопросов отсутствуют. Все люди практически одной расы. Никто не воодушевлен никакой религиозной страстью, хотя иногда возникали споры по поводу богословского преподавания в государственных школах.

(3) Вопросы внешней политики, строго говоря, не входят в компетенцию парламента Содружества, потому что они принадлежат метрополии. Тем не менее, нельзя сомневаться, что парламент будет время от времени интересоваться ими, особенно в отношении островов Тихого океана и Восточного архипелага, и будет выразительно высказывать свои взгляды, если возникнет какой-либо кризис. Можно легко представить, что вопрос об отношении, которое Содружество должно занять или побудить метрополию занять по отношению к Германии или Франции, или Голландии, или даже по отношению к Китаю или Японии, или Соединенным Штатам, когда любая из этих держав может предпринимать действия в западной части Тихого океана, может дать повод для политических споров.

(4) Что касается распределения политической власти и структуры федерального правительства, Австралия уже настолько демократична, что не может идти гораздо дальше. Однако, несомненно, будет предложено распространить на женщин во всех штатах право голоса на выборах в Содружество, которым они уже пользуются в Южной Австралии и Западной Австралии по местному закону, или более широко применять институт прямого народного голосования; или внести поправки в Конституцию в каком-либо пункте, который вызовет спор между более радикальными и более консервативными слоями общественного мнения. То, что вопросы конституционных поправок играли столь малую роль в американской политике, можно объяснить крайней трудностью обеспечения большинства, необходимого для изменения Конституции. В Австралии процесс будет гораздо легче. История Соединенных Штатов в течение первых семидесяти лет действия Конституции предполагает, что вопрос о соответствующих правах Федерации и штатов может стать заметным и постоянным предметом споров. Это вполне возможно, ибо в федерациях существует тенденция к тому, чтобы многие противоречия различного рода связывались с противоречиями относительно истинного толкования федерального документа в отношении полномочий, которые он присваивает Нации и составляющим ее сообществам, или вызывали их заново.

(5) Однако именно вопросы экономического порядка, скорее всего, будут занимать умы и энергию австралийских государственных деятелей больше, чем любые другие. Тариф — это практически неисчерпаемая тема, потому что, помимо общего спора между политикой протекционизма и свободной торговли, конкретный импорт, подлежащий налогообложению, и конкретные пошлины, подлежащие введению, будут давать материал для дебатов, которые вряд ли могут иметь окончательность, учитывая, что обстоятельства меняются, а финансовые потребности правительства будут расти. Едва ли стоит говорить, что в новой стране, такой как Австралия, прямое налогообложение трудно собирать и оно крайне непопулярно, поэтому к таможенным и акцизным сборам будут прибегать чаще, чем могли бы оправдать ортодоксальные экономисты в Европе. Финансовые отношения между Содружеством и штатами станут еще одним плодотворным источником споров. Так же как и регулирование железных дорог, которые Содружество, по-видимому, собирается взять на себя. Так же как и соглашения об обеспечении соответствующих прав различных штатов в отношении как ирригации, так и судоходства по рекам, практически единственным рекам континента, которые пересекают три юго-восточные колонии. Среди трудовых вопросов, которые могут возникнуть, одна проблема, занимающая умы австралийцев, может вызвать трудности в деталях, если не в общем принципе, а именно исключение иммигрантов цветной расы: китайцев, японцев, малайцев и индийских кули. Белые рабочие умеренных колоний решительно выступали против допуска таких чужеземцев, но плантаторы тропического севера, которые использовали труд жителей тихоокеанских островов на своих сахарных плантациях, придерживаются иного взгляда на этот случай.

Некоторые могут подумать, что очевидная линия партийного деления будет найдена в том, что выстроит четыре малых и два крупных штата в противоположные лагеря. Если это произойдет, в чем можно усомниться, то это будет связано с совпадением экономических интересов, а не с тем фактом, что сила одного набора штатов заключается в Палате представителей, а другого — в Сенате. Два крупнейших штата, Новый Южный Уэльс и Виктория, до сих пор заметно расходились в своей финансовой политике. В Америке, хотя малые штаты упорно боролись против крупных на Конвенте 1787 года, это различие с тех пор никогда не имело постоянного политического значения.

Если партии формируются по географическому признаку, то эта линия раздела, вероятнее всего, пройдет между тропическими и умеренными регионами. Эти тропические регионы в настоящее время гораздо менее населены и богаты, чем умеренный юго-восточный угол континента. Они, несомненно, будут расти как в богатстве, так и в численности населения, но поскольку сильное солнце препятствует работе белых людей на открытом воздухе, население, обладающее политическими правами, еще многие поколения не сможет быть многочисленным.

XXIV. Возможное вступление новых штатов.

Существующая ситуация может быть настолько существенно затронута вступлением новых штатов, что возникает естественный вопрос: каковы перспективы их принятия? Поскольку весь континент уже разделен между пятью существующими штатами, новые могут возникнуть только путем раздела трех более крупных из них. Уже велись разговоры о разделении Квинсленда на два или, возможно, три штата. Другие могут быть сформированы из ныне малонаселенных регионов севера и северо-запада, когда они станут более густонаселенными. То, как быстро будет продвигаться процесс колонизации в этих регионах, будет зависеть от того, что инженерная наука сможет сделать для более засушливых участков в плане накопления дождевой воды и подъема ее из глубоких скважин, а также от готовности федерального правительства тратить средства на эти цели. Не следует упускать из виду и еще один фактор. Огромные минеральные богатства, уже известные в исследованных частях Австралии, могут быть равны тем, что существуют в регионах, которые еще не подвергались тщательным геологическим исследованиям. Если в засушливых районах начнут разрабатываться шахты, появится дополнительный стимул для обеспечения водоснабжения, поскольку наличие населения, создающего рынки сбыта, побудит людей развивать возможности почвы для животноводства и даже земледелия. Эти возможности показывают, сколько факторов, до сих пор не определенных, могут повлиять на формирование политического будущего страны. Увеличение численности населения в регионах, которые сейчас малонаселены, либо сделает четыре меньших штата, или некоторые из них, равными более крупным, либо, что более вероятно, приведет к созданию новых штатов, некоторые из которых будут отличаться по характеру от тех двух, которые сейчас имеют решающее большинство в Палате представителей. Как заселение долины Миссисипи изменило американскую политику, так и заполнение людьми больших частей внутренних районов и севера Австралии, как бы маловероятным это сейчас ни казалось, может повлиять на ее конституционное развитие способами, о которых мы сейчас можем только догадываться.

В настоящее время не только эти тропические регионы, но и заселенные части Западной Австралии отделены огромными необитаемыми пространствами от густонаселенного юго-восточного угла континента. Поэтому, подобно тому как в Канаде Конституцией 1867 года было предусмотрено строительство межколониальной железной дороги для соединения Новой Шотландии и Нью-Брансуика с Квебеком и Онтарио, и подобно тому как строительство великой трансконтинентальной Канадской тихоокеанской магистрали позволило Манитобе и Британской Колумбии стать полноценными членами Федерации, так и линия железной дороги с востока на запад через всю Австралию, а также завершение уже частично построенной линии с юга на север являются одними из политических потребностей Содружества и могут во многом способствовать сплочению его народа в еще более единую нацию.

Остается упомянуть одно сообщество, чье географическое положение по отношению к Австралии напоминает высказывание Граттана о том, что, хотя океан запрещал Ирландии политически отделяться от Британии, море запрещало инкорпорирующий союз. Выражалась надежда, что Новая Зеландия войдет в Федерацию, и она сама серьезно рассматривала вопрос о том, следует ли ей это делать. Обладая здоровым климатом, почвой, которая в целом хорошо орошается, и площадью, не намного меньшей, чем Британские острова, Новая Зеландия, очевидно, имеет перед собой великое будущее. Население, составляющее сейчас от 700 000 до 800 000 человек, утроилось за последние тридцать лет; а уровень личного комфорта и благополучия здесь так же высок, как и в любой другой точке мира. Ее вступление придало бы дополнительную силу Федеративному Содружеству. Но у Новой Зеландии, как заметил один из ее государственных деятелей, есть двенадцать сотен причин против союза с Австралией, ибо она отделена от ближайшей части Австралии двенадцатью сотнями миль бурного моря — расстояние, более чем вдвое превышающее то, что отделяет Ирландию от Ньюфаундленда. Поэтому она может полагать, что некий вид постоянной лиги с Австралией для целей объединенной военно-морской обороны и совместных действий по внешним вопросам, представляющим общий интерес, больше соответствовал бы ее отдаленному положению, чем участие в законодательном органе, который должен быть в основном занят делами Австралии. Из предметов, отнесенных Конституцией к ведению парламента Содружества, есть несколько таких, в которых, поскольку они являются чисто австралийскими, Новая Зеландия не была бы заинтересована, а также некоторые, в отношении которых она могла бы законодательствовать лучше сама, чем Содружество могло бы законодательствовать за нее, поскольку ее экономические и социальные условия не совпадают с австралийскими. Иллюстрацией служит различие между коренными народами в этих двух странах. Австралийские аборигены, одна из самых отсталых ветвей человеческого рода, очевидно, непригодны для осуществления каких-либо политических функций. Им не разрешено голосовать ни в одной колонии, и Конституция предусматривает, что при определении числа представителей, выделяемых штату, они не должны учитываться в составе его населения. Но маори Новой Зеландии — народ интеллигентный, которому Новая Зеландия предоставила избирательное право и который сейчас находится в прекрасных отношениях со своими белыми соседями. Безусловно, парламент Содружества мог бы законодательствовать по-разному для них и для «черных парней» Австралии; но их различный характер показывает разницу проблем, возникающих в этих двух странах. Новая Зеландия, однако, заинтересована в получении свободного доступа к австралийским рынкам, и на ее окончательное решение о вступлении в Федерацию может повлиять торговая политика, которую проводит более крупная страна.