«Исследования по истории и юриспруденции, том 1»

Если высший суд справедливости объявляет Президента, или любого члена Исполнительного совета, или коменданта-генерала непригодным для исполнения своей должности, Фольксраад должен сместить с должности лицо, объявленное таким образом непригодным, и должен обеспечить заполнение вакантной должности.

Администрирование, а также предложение законов, старым Грондветом были даны Исполнительному совету (§ 13). Пересмотренный акт возлагает их на Президента штата. Президент избирается на пять лет гражданами, голосующими по всей стране. Он должен достичь возраста тридцати лет и быть членом протестантской (ранее Голландской реформатской) церкви (§ 56). Он является высшим должностным лицом штата и назначает всех чиновников. Все государственные служащие, кроме тех, кто отправляет правосудие, подчинены ему и находятся под его надзором. В случае его смерти, увольнения или неспособности действовать, его функции переходят к старейшему члену Исполнительного совета до тех пор, пока не будет сделано новое назначение. Фольксраад должен уволить его при осуждении за любое серьезное преступление. Он должен предлагать законы Фольксрааду — «исходящие ли от него самого или присланные ему народом» — и поддерживать их в этом органе лично или через члена Исполнительного совета. Он, однако, не имеет права голоса в Фольксрааде. Он рекомендует Фольксрааду лиц для назначения на государственные посты; и может отстранять государственных служащих, сохраняя свою ответственность перед Фольксраадом. Он представляет смету доходов и расходов, отчитывается о своих собственных действиях за прошедший год и о состоянии республики, ежегодно посещает все города и деревни, где существует какое-либо государственное учреждение, чтобы дать надлежащую возможность жителям заявить о своих пожеланиях.

Исполнительный совет состоит из четырех официальных членов помимо Президента, а именно: Государственного секретаря, коменданта-генерала, суперинтенданта по делам туземцев и хранителя протоколов (Notulenhouder), а также из двух других членов. Все, кроме коменданта-генерала, избираются Фольксраадом; секретарь — на четыре года, два других члена — на три года. Комендант-генерал избирается бюргерами всей республики на десять лет. Все, включая Президента, имеют право заседать, но не голосовать в Фольксрааде. Президент и Совет ведут переписку с иностранными державами и могут смягчать или отменять уголовный приговор. Смертный приговор требует единогласного подтверждения Совета. Президент может, с единогласного согласия Совета, объявить войну и опубликовать военный ордонанс, призывающий всех лиц на службу (§§ 23, 66, 84).

Положения, касающиеся военной организации (§§ 93-114), интересны главным образом как указывающие на крайне воинственный характер республики. Специальное положение сделано не только для внешней войны и поддержания порядка внутри страны, но также для случаев восстания туземцев и недовольства или гражданской войны среди белых. Офицеры все избираются бюргерами, комендант-генерал — всем корпусом бюргеров на десять лет, коменданты в каждом округе — на пять лет, полевые корнеты и помощники полевых корнетов в округах — на три года.

Судебная власть (§§ 115-135) состоит из ландростов (магистратов, которые также выполняют административные обязанности), хемраденов (местных советников или асессоров) и присяжных. Положения относительно осуществления судебной власти детальны и любопытны по-своему, но не имеют большого интереса для конституционных целей. Два ландроста предлагаются народу судебного округа Исполнительным советом, и народ голосует между этими двумя. Детальные положения относительно присяг, которые должны быть приняты этими должностными лицами и присяжными, и относительно наказаний, которые они могут налагать, заполняют оставшиеся статьи. Гарантию независимости судов можно найти в общем заявлении в статье 15, что «судебная власть принадлежит ландростам, хемраденам и присяжным», и в декларации (§ 57), что судебные должностные лица «оставлены полностью свободными и независимыми в осуществлении своей судебной власти». Высший суд и Окружной суд, не предусмотренные в старом Грондвете, появляются в акте 1889 года и назначаются пожизненно. Высший суд состоит из главного судьи и четырех младших судей.

Старый Грондвет также содержал некоторые любопытные детали, касающиеся гражданского управления (которое было в первую очередь возложено на судебных должностных лиц, поддерживаемых комендантами и полевыми корнетами), и доходов штата, которые предполагалось получать главным образом из сборов и лицензий, поскольку народ имел мало склонности к прямому налогообложению. Фермерский налог не должен был превышать сорока долларов, а подушный налог, уплачиваемый лицами без фермы или только с одной фермой, был установлен в пять долларов ежегодно. Пять долларов было оплатой, разрешенной каждому члену Фольксраада за каждый день присутствия. Большинство этих положений исчезло из акта 1889 года. Жалованье Президента Совета, которое было установлено в 5333 доллара, 2 шеллинга и 4 стюйвера, с увеличением по мере роста доходов, сейчас составляет 7000 фунтов стерлингов ($35 000) в год, помимо пособий.

Самым значительным изменением, сделанным после 1889 года, было создание в 1890 году палаты, называемой Вторым Фольксраадом, которая избирается на более либеральной основе, чем Первый Фольксраад, причем лица, прожившие в стране два года, принявшие присягу на верность и выполнившие различные другие требования, допускаются в качестве избирателей. Это собрание, однако, пользуется малой реальной властью, ибо его компетенция ограничена некоторыми указанными вопросами и такими другими, которые Первый Фольксраад может передать ему; и его акты могут быть отменены Первым Раадом, тогда как Второй Раад не имеет права принимать решения или законы, принятые Первым Раадом. Второй Фольксраад, следовательно, не является второй палатой в обычном смысле этого термина, такой как Сенат в американских штатах или Палата лордов в Англии, а является придатком к старой народной Палате. Он никогда не предназначался для осуществления большой власти и был, по сути, не чем иным, как уступкой, более кажущейся, чем реальной, требованиям уитлендеров, или недавних иммигрантов, исключенных из гражданства.

Несколько общих наблюдений можно сделать по поводу этой Конституции, прежде чем мы перейдем к изучению ее юридического характера и эффекта.

Она была в своей старой форме грубым, нетехническим документом, показывающим мало следов со стороны тех, кто ее составил, либо юридического мастерства, либо знания других конституций. Язык был часто расплывчатым, и многие положения вдавались в детали, плохо подходящие для фундаментального закона.

Хотя она была принята чистой демократией и для нее, она была основана на неравенстве — неравенстве белых и черных, неравенстве религиозных вероисповеданий. Не только Голландская реформатская церковь была объявлена установленной и наделенной средствами штатом, но римско-католические церкви были запрещены, и ни один римский католик, ни еврей, ни протестант любого другого вероисповедания, кроме Голландской реформатской церкви, не имел права на президентство или на членство в законодательном или исполнительном совете. В ее улучшенном виде (1889) некоторые из этих ошибок были исправлены, и в частности религиозные ограничения были сведены к требованию, чтобы Президент, Государственный секретарь, ландросты и члены Фольксраада принадлежали к протестантской церкви. Дверь, однако, осталась закрытой для цветных лиц.

Она содержала и до сих пор содержит мало чего в духе Билля о правах, отчасти, возможно, из-за недосмотра со стороны ее составителей, но отчасти также из-за предположения — которое ранняя история республики полностью подтвердила, — что правительство будет слабым, неспособным посягать на права частных граждан.

Первый юридический вопрос, который возникает при изучении этой Конституции, касается ее стабильности и постоянства. Является ли она жесткой или гибкой Конституцией? То есть, может ли она, подобно конституции Оранжевого Свободного Государства и конституции Соединенных Штатов, быть изменена только в каком-то специально предписанном порядке? Или она может быть изменена обычным законодательным органом обычным способом, как любая другая часть закона?

В пользу первой альтернативы, что конституция является жесткой, апеллировали не только к названию Грондвет (Основной закон), но, что более важно, к некоторому ее языку. Общие декларации власти народа, форма, в которой они доверяют власть законодательному органу, Исполнительному совету и судебной власти соответственно (а также военной власти), выглядят так, как если бы они предназначались для создания триады властей, подобной той, что создана конституциями американских штатов, ни одна из которых не может вторгаться в сферу других. Некоторые вещи, по-видимому, предназначены для защиты от любых изменений законодательным органом, например, статья 9 гласит, что «народ не допустит никакого равенства между цветными и белыми жителями»; статья 11 гласит, что «народ оставляет за собой исключительное право защищать и оборонять независимость и неприкосновенность Церкви и Государства в соответствии с законами».

С другой стороны, утверждается, что конституция должна считаться гибкой, потому что она не содержала в своей первоначальной форме и не содержит сейчас никакого положения, посредством которого она могла бы быть изменена иначе, как обычным законодательным органом страны, действующим в соответствии со своими обычными законодательными методами. Нельзя предположить, что не предполагалось когда-либо вносить изменения в Грондвет. Это предположение было бы абсурдным в свете очень детальных положений по некоторым тривиальным предметам, которые она содержит. Никакого различия не проводится по условиям акта между этими мелочами и положениями более общего и, по-видимому, постоянного характера. Ergo, все должно быть изменяемым, и изменяемым единственной законодательной властью, то есть Фольксраадом. Это мнение, более того, является тем мнением, которое законодательный орган на самом деле принял и с которым народ, безусловно, согласился. Были внесены некоторые изменения — такие как допуск к избирательному праву лиц, не принадлежащих к Голландской реформатской церкви, создание нового верховного суда и учреждение Второго Фольксраада, — которые не согласуются с Грондветом, но чья законность не оспаривалась.

Трудность, которая возникает из того факта, что, хотя составители Грондвета, по-видимому, желали сделать части своей работы фундаментальными и неизменными, они тем не менее не провели никакого различия между этими частями и остальными и не предусмотрели никакой специфической защиты против бездумного изменения самых весомых частей, может быть объяснена тем, что они не были квалифицированными юристами или политиками, осознающими деликатность задачи, которую они предприняли. Они ожидали, что Фольксраад будет продолжать быть того же мнения, что и они тогда, и будет уважать то, что они считали фундаментальным; они полагались на общее мнение нации. Они, более того, предусмотрели метод, посредством которого нация всегда должна иметь возможность выразить свое мнение по поводу законодательства, а именно положение (§ 12), что народ должен иметь период в три месяца, в течение которого «довести до сведения Фольксраада свои взгляды на любой предложенный закон», при этом предполагалось, что Фольксраад будет подчиняться любому такому указанию, хотя не предусмотрено никаких средств для обеспечения того, что он это сделает.

Это положение породило любопытный вопрос. Оно делает исключение для «тех законов, которые не терпят отлагательства». Теперь Фольксраад на самом деле пренебрег общим положением и, вместо того чтобы позволить трехмесячный период, часто поспешно принимал акты, по которым народ не имел возможности выразить свое мнение. Такие акты, которые в некоторых случаях претендовали на изменение частей самого Грондвета, называются «резолюциями» (besluite) в противоположность законам; и когда возражения были приняты к этому способу законодательства, эти резолюции, по-видимому, обычно оправдывались на основании срочности, хотя на самом деле многие из них, если они важны, едва ли могли быть названы срочными. Они рассматривались как одинаково обязательные с законами, принятыми в соответствии с положениями Грондвета (ибо до 1895 года статья 12, по-видимому, не была формально изменена); и только недавно их законность была серьезно поставлена под сомнение в судах. Те, кто поддерживает их законность, утверждают, что при принятии таких резолюций в качестве законов Фольксраад должен считаться неявно, но решительно отменившим положение статьи 12; или что, если это не так, все равно Фольксраад является по статье 12 единственным судьей срочности и может законно рассматривать вещи как срочные, которые на самом деле таковыми не являются; мнение, подтвержденное Главным судьей в деле (State v. Hess), которое возникло в 1895 году. Они добавляют, что даже помимо обоих этих аргументов, непрерывное использование Фольксраадом в течение ряда лет, молчаливо одобренное народом, должно считаться установившим истинное толкование Конституции, особенно поскольку согласно римско-голландскому праву, обычай, будь то утвердительный или отрицательный, может изменять письменные акты и мог бы таким образом аннулировать указания статьи 12. Так написано в Дигестах Юстиниана (I. 3. 32): «Inveterata consuetudo pro lege custoditur ... nam quid interest suffragio populus voluntatem suam declaret an rebus ipsis et factis? Quare rectissime etiam illud receptum est ut leges non solum suffragio legis latoris, sed etiam tacito consensu omnium per desuetudinem abrogentur». На это, однако, отвечают, что принцип устаревания в силу противоположной практики не может должным образом применяться, когда статут является недавним и выраженным.

До 1897 года Высший суд Трансвааля придерживался мнения, что резолюции, так же как и законы, принятые Фольксраадом, были полностью действительными, независимо от того, были ли они представлены народу на период трех месяцев, и вопрос об их реальной срочности не поднимался. Он таким образом объявил Грондвет изменяемым Законодательным органом, и поэтому не жесткой Конституцией. В том году, однако, в деле Brown v. Leyds, Суд постановил большинством голосов, что закон, который был принят без представления народу в течение периода, предписанного Грондветом, является неконституционным и поэтому недействительным, таким образом, по-видимому, утверждая (ибо язык судебного решения не очень ясен) мнение, что Грондвет был жесткой Конституцией, не изменяемой Законодательным органом. Это действие было горячо встречено Исполнительной и Законодательной властью: и последняя приняла резолюцию, предписывающую Президенту требовать от каждого судьи под страхом увольнения декларацию, что он будет в будущем признавать действительным каждый закон, принятый Фольксраадом, и не будет снова утверждать так называемую «проверочную власть» исследования того, соответствует ли закон положениям Грондвета. Главный судья отказался сделать эту декларацию и был соответственно уволен, к большому сожалению тех, кто помнил его прошлые заслуги перед Штатом.

При рассмотрении всего дела, помимо политической страсти, которая была в него привнесена, истинный взгляд, по-видимому, заключается в следующем, хотя я заявляю об этом с робостью, подобающей чужестранцу, который также несовершенно информирован о конституционной истории республики.

Грондвет Южно-Африканской Республики, хотя, возможно, и предназначался ее составителями для того, чтобы рассматриваться в отношении ее наиболее важных положений как фундаментальный закон, не подлежащий изменению Фольксраадом в осуществлении его обычных полномочий, на самом деле не является жесткой конституцией, а гибкой. Мы должны смотреть не столько на то, чего могли желать составители, сколько на то, что используемый язык фактически передает и подразумевает; и отсутствие какого-либо положения, подобного тому, что содержится в Конституции Оранжевого Свободного Государства, для специального и особого метода изменения, является решающим по этому пункту. Американский юрист, привыкший строго толковать документы, которые содержат или изменяют полномочия, мог бы быть склонен утверждать, что законность законов (не касающихся вопросов, которые «не терпят отлагательства»), которые были приняты как простые резолюции, игнорируя статью 12, могла быть сомнительной до тех пор, пока Фольксраад не изменил эту статью законодательным путем. Но Высший суд Трансвааля постановил, что вопрос срочности был вопросом усмотрения Фольксраада; и необходимо добавить, что лица, привыкшие к другим правовым системам, не обязательно действуют на основе американских принципов. Швейцарцы, например, делают свой законодательный орган толкователем Конституции для целей определения объема законодательной власти [202]. Учитывая это и помня, что как суды, так и весь народ до 1897 года рассматривали Фольксраад как абсолютно суверенный орган, действие, которое он предпринял, утверждая свой суверенитет, не должно вызывать удивления. Он не претендовал на ничего большего, чем полномочия, фактически принадлежащие британскому Парламенту. Однако, хотя Фольксраад лишь обеспечивал права, которыми он разумно (и, я думаю, правильно) считал себя обладающим, и не мог позволить большинству Высшего суда утверждать власть, ранее неизвестную, более мудрым курсом было бы внести поправки в Конституцию каким-то образом, который дал бы судебной власти более обеспеченное положение, чем то, которое было обеспечено им признанно грубым и несовершенным актом. Именно из-за запутанного языка Грондвета возникла вся трудность, и, формально объявляя, что Грондвет не был — как он, безусловно, не был — жесткой Конституцией, Фольксраад должен был попытаться сделать ее более подходящей для нужд общества, которое выросло и стало отличаться от того, для которого она была первоначально принята.

IV. Наблюдения о характере и работе обеих Конституций.

Принципы этих Конституций в высшей степени демократичны. Они и задумывались таковыми. Среди белых, поселившихся на этих обширных территориях, преобладало полное социальное равенство, страстная любовь к независимости и сильное чувство личного достоинства. Они были настолько мало подвержены влиянию политических теорий, насколько это было возможно для любых цивилизованных людей в этом столетии. Их желание иметь правительство чисто народное, и, по правде говоря, иметь как можно меньше какого-либо правительства вообще, было обусловлено их личным опытом и условиями, в которых они оказались в дикой местности; и можно сомневаться, установили бы они регулярное правительство, если бы не опасности, которые угрожали им со стороны воинственных местных племен. Такие чувства, как я описал, расположили бы их, если бы они жили в городе или на небольшой территории, подобной кантонам Ури или Аппенцелль в Швейцарии, держать законодательство и решение всех важных дел в руках общего собрания граждан. Но они жили, разбросанные по огромной дикой местности, не имея средств сообщения, кроме воловьих фургонов, которые проезжают лишь около двенадцати миль в день. На территории реки Оранжевой, когда она стала штатом, было, вероятно, менее трех тысяч граждан, хотя ее площадь была почти равна площади Англии. Следовательно, первичные собрания были невозможны, и власть должна была быть доверена представительному органу.

Преобладание законодательного органа является наиболее заметной чертой обеих этих конституций. Трансваальский Фольксраад первоначально делал все назначения на гражданскую службу, ибо Президент имел только право предложения, и даже в пересмотренном Грондвете 1889 года Раад сохраняет право одобрения или неодобрения назначений Президента. В обеих республиках Фольксраад назначает большинство Исполнительного совета, который окружает Президента, чтобы консультировать, но также наблюдать и контролировать его. Он имеет полный контроль над доходами и расходами. Он может изменить конституцию, хотя, в Оранжевом Свободном Государстве, только предписанным большинством. Президент не имеет вето на его акты; и он не разделен, как в большинстве современных свободных стран, на две палаты, склонные расходиться и смущать друг друга. Его голос, который может, если он пожелает, быть единственным голосом, данным без ограничений, кроме тех, которые он сам создал, является решающим.

Сравнительная слабость других ветвей власти соответствует подавляющей силе законодательного органа. Авторитет судебной власти получил с самого начала несколько расплывчатое признание, и ее независимость была одно время, в Южно-Африканской Республике, серьезно поставлена под угрозу исполнительной и законодательной властью и спасена только усилиями судейского корпуса и адвокатуры, которые пробудили общественное мнение в ее пользу. Более поздний спор между Фольксраадом и Главным судьей уже обсуждался. В Свободном Государстве притязание Суда быть надлежащим и авторитетным толкователем конституции, что было бы ясно по английским или американским принципам, никогда не было формально признано. И хотя судьи в обеих республиках назначаются пожизненно, их жалованье находится во власти законодательного органа.

Исполнительный глава правительства, несомненно, имеет преимущество, как в американском штате, быть непосредственно избранным народом, а не, как во Франции, законодательным органом. Но он не имеет вето на акты законодательного органа, в то время как его действия могут быть отменены им, по крайней мере в Оранжевом Свободном Государстве, ибо в Трансваале это может быть более сомнительным. Его одобрение требуется для любых назначений, которые он может предложить. Он стеснен Исполнительным советом, который он не выбирал сам, напоминая в этом отношении губернатора американского штата, а не Президента Союза. Он может, в Свободном Государстве, судить его и сместить его, если он будет осужден. Он не имеет военной власти, подобной той, которой пользуется британская Корона и ее министры, или американский Президент, ибо она принадлежит коменданту-генералу (хотя в Оранжевом Свободном Государстве комендант «получает инструкции» от Президента).

Против всех этих источников слабости можно выставить лишь два обстоятельства. Президент может выступать в Фольксрааде, и он может переизбираться любое количество раз.

Исполнительный совет, как уже было отмечено, по-видимому, призван сдерживать президента, одновременно якобы помогая ему и консультируя его. Его можно сравнить с Тайным советом средневековой Англии, с той важной разницей, что он назначается не исполнительной властью, а отчасти законодательной, отчасти народом. Как мы увидим далее, он оказался неважной частью государственного механизма.

Во всех этих пунктах обе конституции демонстрируют близкое сходство. Они также схожи в признании, которое они изначально давали и не полностью перестали давать государственной церкви — институту, чуждому демократическим идеям в Америке и британских колониях, — а также в исключении цветного населения из всех видов политических прав. Похоже, что по этому вопросу в двух республиках никогда не было существенных расхождений во мнениях. Впрочем, нет большой разницы во мнениях и в британских частях Южной Африки, ибо, хотя влияние английских идей ощущалось настолько, что в Капской колонии цветным людям разрешено голосовать, все же сочетание имущественного ценза с образовательным цензом значительно ограничивает их число. Таким образом, республиканская форма правления не обязательно способствует «правам человека» в американском смысле этого термина, не более, чем это было в Соединенных Штатах в 1788 году.

Вообще говоря, эти две конституции доводят принцип всемогущества представительной палаты до максимума. Это станет более ясно, если мы сравним создаваемую ими систему, во-первых, с кабинетной системой Британии и ее самоуправляющихся колоний, а во-вторых, с президентской системой Соединенных Штатов.

Основные различия между южноафриканской схемой правления и британской можно кратко резюмировать.

Глава исполнительной власти в южноафриканских республиках избирается непосредственно народом, тогда как в Британии и ее колониях исполнительное министерство фактически выбирается законодательным органом, хотя номинально — Короной или ее местным представителем.

В этих республиках исполнительная власть не может, в отличие от министров при британской системе, быть отправлена в отставку по решению законодательного органа, и, с другой стороны, исполнительная власть не обладает правом роспуска законодательного органа.

В этих республиках номинальный глава исполнительной власти является также реальным и действующим, тогда как в британской системе между номинальным главой и законодательным органом стоит ответственное министерство.

По всем вышеупомянутым пунктам южноафриканская система имеет близкое сходство с американской.

В этих республиках Президентский совет не обязательно должен состоять из лиц, разделяющих его взгляды на политику. Он может быть даже враждебен ему, как часть совета Уоррена Гастингса в Калькутте находилась в постоянной оппозиции к этому губернатору. Исполнительный совет также не состоит, подобно (обычному) британскому кабинету и федеральному кабинету Соединенных Штатов, из глав крупных административных ведомств, хотя некоторые чиновники и входят в его состав.

С другой стороны, южноафриканская система согласуется с британской в том, что позволяет главе действующей исполнительной власти выступать в законодательном органе — разрешение, которое оказалось чрезвычайно важным и которое в Америке по обычаю не дается ни федеральному президенту, ни губернатору штата.

Основные различия между южноафриканской и американской системами заключаются в следующем:

Президент в южноафриканских республиках обладает гораздо меньшей независимостью, чем федеральный президент или губернатор штата в Соединенных Штатах. Он не имеет права вето на акты законодательного органа и обладает меньшей косвенной властью через находящееся в его распоряжении право назначения на должности. Более того, однопалатный законодательный орган гораздо сильнее по отношению к нему, чем двухпалатные законодательные органы Америки, которые могут и часто имеют разные мнения, так что президент или губернатор может противопоставить один другому. Далее, как уже отмечалось, у американского федерального президента есть кабинет советников, которых он выбрал сам, а у американского губернатора штата обычно есть чиновники вокруг него, которые, будучи избранными партийным голосованием на тех же выборах, вероятно, являются его политическими союзниками; тогда как южноафриканский президент мог бы иметь Исполнительный совет из оппонентов, навязанный ему Фольксраадом. И даже в переговорах с иностранными государствами он не может действовать отдельно от этого Исполнительного совета.

Отличительной чертой обеих этих южноафриканских конституций является характер отношений, которые они создают между исполнительной и законодательной властью. Эти ветви власти не разделены, как в Соединенных Штатах, поскольку южноафриканский президент обычно выступает перед Фольксраадом и может даже руководить им. Они также не объединены, как в Британии и ее колониях, где исполнительная власть одновременно зависит от законодательной и является ее лидером, ибо южноафриканский президент избирается народом на определенный срок и не может быть смещен Фольксраадом. Он сочетает в себе независимость американского президента с возможностями влиять на законодательный орган, которыми пользуется британское или британское колониальное министерство. Почти во всех практических целях он находится во власти законодательного органа, поскольку у него нет ни права вето, как у американского президента, ни права роспуска, как у британского министерства. Фольксраад мог бы лишить его всей реальной власти, если бы пожелал. Но он силен благодаря обладанию двумя только что упомянутыми преимуществами. Он может убеждать свой Фольксраад, который, не сформировавшись в организованные партии, не стал недоступным для убеждения. Он может влиять на мнение своего народа, потому что он — их выбор, а один человек на высоком посту привлекает внимание и направляет умы народа больше, чем собрание.

Однако следует помнить, что особенности — возможно, можно сказать, достоинства, — которые я отметил как проявившиеся в работе южноафриканской системы, присущи скорее малым, чем крупным сообществам. В Свободном государстве в 1895 году было всего около семнадцати тысяч голосующих граждан, в Трансваале — не намного больше. В Афинах во времена Фемистокла их было около тридцати тысяч. В крупных странах с большими законодательными органами, размер которых породил бы политические партии, все обстояло бы иначе. Более того, в крупном государстве административных ведомств было бы много, а их работа — тяжелой. Президент не мог бы обсуждать ведомственные дела с Раадом и не мог бы легко нести личную ответственность за все, что делали его административные чиновники. И чем меньше знаний о делах и людях он имел бы, чем меньше влияния оказывал бы на Раад, тем больше его Исполнительный совет стремился бы контролировать его. Его члены, вероятно, интриговали бы с лидерами партий в Фольксрааде и сделали бы себя более важным фактором в правительстве, чем они были, находясь в тени его личности.

Любой, кто, мало или ничего не зная о социальных условиях и истории этих двух республик, попытался бы предсказать работу их правительств, прочитав их конституции, ожидал бы обнаружить, что они порождают верховенство, возможно, тиранию представительного собрания; ибо внутри четырех стен любого из этих документов можно найти мало сдержек его власти. Он был бы готов увидеть, как партийное правительство развивается в ярко выраженной форме. Власть была бы сосредоточена в партийном большинстве и его лидерах. Исполнительная власть стала бы покорным инструментом их воли. Суды, особенно в Трансваале с его гибкой конституцией, оказались бы не в силах сдержать волну законодательного насилия. Президент, возможно, попытался бы сопротивляться, создав тупиковую ситуацию с назначениями; и он имел бы определенное моральное преимущество, будучи прямым выбором народа. Но однопалатный законодательный орган, по всей вероятности, взял бы верх над ним.

Произошло ли это на самом деле? Отнюдь нет. Партийное правительство в английском и американском смысле не появилось. Законодательный орган не стал доминирующей силой, подчинив себе все остальные. В целом он следовал указаниям исполнительной власти. Суды, хотя (в Трансваале) в один момент находились под угрозой, отправляли правосудие справедливо и независимо. Но чтобы описать то, что произошло, я должен в нескольких предложениях отдельно рассмотреть Оранжевое Свободное государство и Южно-Африканскую Республику, ибо, хотя их конституции схожи, а происхождение их населения почти идентично, их история была очень разной.

Оранжевое Свободное государство в течение многих лет до 1899 года имело сравнительно спокойную и не отмеченную событиями карьеру. Одна война с туземцами нанесла ему некоторый ущерб, но результатом этой войны стало получение им полосы ценной территории. Оно присоединилось к британским колониям в Южноафриканском таможенном союзе, передало свои железные дороги под управление Капского правительства, поддерживало дружественные отношения с двумя британскими самоуправляющимися колониями, предоставило избирательные права иммигрантам на легких условиях и во все времена признавалось абсолютно независимым британским правительством. Внутренне его развитие, если и не было быстрым, было устойчивым и здоровым. Среди народа не было бедности, и почти не было богатства. Не возникало никаких волнующих вопросов, которые могли бы разделить граждан, и не возникло никаких политических партий. Законодательный орган, хотя и слишком большой, был разумным, деловым органом, который не тратил больше времени, чем того требовали дебаты. С 1863 по 1888 год он руководствовался советами президента Бранда, которого народ избирал пять сроков подряд и чья возможность присутствовать в нем и выступать перед ним оказалась чрезвычайно ценной, ибо его суждения и патриотизм внушали полное доверие. Его преемник, г-н Рейтц, который был вынужден по состоянию здоровья уйти в отставку в 1895 году, пользовался таким же уважением и почти таким же влиянием, когда считал нужным проявить его, в Фольксрааде, и дела при нем шли гладко, как они обещали идти при президенте Стейне, который был избран в 1896 году, ибо последний также, как я слышал, посещая Свободное государство в 1895 году, обладал качествами, которые сделали его предшественников любимыми в сообществе. Исполнительный совет не оказался очень ценной частью системы правления; и некоторые рассудительные наблюдатели полагали, что конституцию следует изменить, укрепив положение судов и введя положения о народном голосовании по конституционным поправкам, подобные тем, что существуют в американских штатах и в Швейцарии. Но в целом система правления работала гладко, чисто и эффективно; законодательный орган был вне подозрений, а народ был доволен своими институтами.

Совсем другими были летописи Южно-Африканской Республики. Вскоре после принятия Грондвета в 1858 году разразилась гражданская война; и с того времени фракции и разного рода неприятности случались редко. В 1877 году страна, которой тогда угрожали враждебные туземцы, была аннексирована британскими владениями против воли народа: в 1881 году ее автономия была восстановлена при условии британского сюзеренитета. Однако ее правительство продолжало испытывать финансовые и другие трудности, пока открытие богатых золотых приисков в 1884-6 годах, внезапно увеличив доходы, не привлекло поток иммигрантов, который неуклонно продолжал течь, и вместе с тем породило тот новый урожай политических неприятностей, о котором слышал весь мир. Результатом стало то, что у Конституции никогда не было периода сравнительного мира, в который ее работа могла бы быть справедливо проверена. Если она работала не так гладко, как конституция Свободного государства, это может быть связано не только с внутренними дефектами, но и с напряжением, которое наложили на нее гражданские и иностранные войны. Законодательный орган, однако, не играл ведущей роли. Президент Бюргерс, занимавший пост с 1872 по 1877 год, был, как и президент М. В. Преториус до него, практически более могущественным, чем Фольксраад; и с 1881 года президент Крюгер, который трижды переизбирался, был правящей силой в политике страны. Своим влиянием на народ, своим постоянным присутствием и выступлениями в Фольксрааде он полностью затмил его лидеров и, вероятно, обладал большей реальной властью, чем главный магистрат любой другой республики, хотя едва ли был другой главный магистрат, чья законная власть была ограничена такими узкими рамками. Настолько иностранные неприятности или экономические и социальные факты, и настолько качества отдельных людей влияют, изменяют и преобладают над формальными правилами и конституционным механизмом правления. Поэтому законодательный орган в Трансваале не имел той карьеры посягательств на другие власти в государстве и триумфа над ними, которые можно было бы предсказать для него. Его очередь могла бы наступить, когда внешние отношения были спокойны, а внутренние противоречия возникали. Когда иностранные дела занимают умы людей и требуют быстрого решения, а также последовательности политики, законодательный орган во всех странах склонен быть приниженным исполнительной властью.

Postscript.

С тех пор как был написан (в 1896 году) вышеприведенный очерк этих замечательных экспериментов по созданию основ государственного устройства, обе голландские республики оказались втянуты в прискорбную войну с Англией, которая длится уже много месяцев и продолжается до сих пор, во время написания этих строк. Она принесла нищету и опустошение в Южную Африку, и не в последнюю очередь в то удивительно счастливое, процветающее, мирное и хорошо управляемое сообщество — Оранжевое Свободное государство. Пока пламя все еще бушует, никто не может предположить, в какой форме эти две конституции выйдут из горнила или выживут ли они вообще. Посреди столь ужасной катастрофы, катастрофы, не искупленной никакой перспективой выгоды для кого-либо из комбатантов, и результаты которой должны быть роковыми во многих отношениях для будущего Южной Африки, а возможно, и Британии, разрушение или трансформация конституций кажется лишь малым делом. Но если бы этим двум республикам позволили продолжать нормальный курс их конституционного развития, это развитие было бы полно интереса. Оно могло бы даже дать ценные наставления или предложить полезные примеры другим малым содружествам, ибо в схеме этих конституций, и особенно в конституции Свободного государства, есть некоторые достоинства, которых нет ни в американской, ни в британской системе. Эти простые фермеры Свободного государства были мудрее в своей простоте, чем некоторые философы, которые в разное время планировали основы правления для зарождающихся сообществ. Но хотя Мудрость оправдана всеми своими детьми, она не может гарантировать, что ее дети переживут удар оружия.

VIII КОНСТИТУЦИЯ СОДРУЖЕСТВА АВСТРАЛИИ

I. Введение.

Австралия — первый в истории пример целого континента, жители которого все (если исключить исчезающих аборигенов) принадлежат к одной расе и все обязаны одной верностью. Таким образом, это единственный случай, когда политическая конституция была или могла быть создана для целого континента. Более того, это один из немногих случаев в истории, когда ряд политически не связанных между собой сообществ (кроме их общей верности далекой Короне), которые чувствовали себя практически нацией, внезапно превратились в национальное государство, формально признав свое единство и выразив его в национальных институтах, которые они начали создавать. Едва ли можно найти более яркую иллюстрацию скорости, с которой развивались события в прошлом и нынешнем веке, чем тот факт, что Австралия, или Новая Голландия, как ее тогда называли, была, за исключением части ее побережий, отмечена как Terra Incognita на наших картах еще в начале восемнадцатого века, что первое британское поселение было основано в ней в Сиднее (недалеко от Ботанического залива капитана Кука) только в 1788 году, что ответственное правительство было предоставлено старейшей колонии, Новому Южному Уэльсу, только в 1855 году, а Западной Австралии — только в 1890 году.

Помимо интереса, с которым каждый должен наблюдать за рождением новой нации, занимающей обширную и богатую территорию, исследователь политической науки находит дальнейший материал для изучения и размышлений в принятии детальной конституции для Содружества Австралии. Каждое создание новой схемы правления является ценным дополнением к политическим ресурсам человечества. Оно представляет собой обзор и изучение конституционного опыта прошлого. Оно воплощает эксперимент, полный наставлений для будущего. Государственные деятели Конвента, который создал это последнее дополнение к мировому запасу инструментов правления, рассмотрели все предыдущие эксперименты, нашли в них примеры для подражания и другие примеры, которых следует избегать, извлекли из них лучшую сущность учений, которые они были призваны преподать. Когда Конвент подготовил свою высококачественную схему государственного устройства, он вынес свое суждение о работе всех своих предшественников, внося при этом вклад в материалы, которые будут доступны всем, кто придет после него к работе по построению государства.

Почти все прецеденты, которыми располагал австралийский Конвент, относятся к самому недавнему времени, фактически к последним полутора векам. Хотя федеральные правительства древние — старейшим, по-видимому, является то, что было сформировано городами Ликии в четвертом веке до н.э., — древние федерации едва ли вышли за рамки формы союзов малых республик с целью общей военной обороны. Такие союзы никогда не перерастали в федеративные государства в собственном смысле слова, т.е. государства, в которых центральное правительство осуществляет прямую власть над гражданами составляющих их сообществ. То же самое замечание относится к конфедерациям Средних веков, таким как Ганзейский союз и союз старых швейцарских кантонов, а также к Соединенным провинциям Нидерландов. Первым истинным федеративным государством, основанным на полной и научной основе, были Соединенные Штаты, которые ведут свое начало с 1788 года, когда их нынешняя Конституция была заменена Статьями Конфедерации 1776 года. Затем последовала Конституция Швейцарской Конфедерации, принятая в 1848 году и заменившая гораздо более свободную форму союза, которая ранее объединяла кантоны Швейцарии. Ее нынешняя измененная форма датируется 1874 годом. Третьей была Конституция Канады, установленная Актом о Британской Северной Америке 1867 года. Еще позже появилась Конституция Северогерманского союза (1866), расширенная до Конституции новой Германской империи (1871), замечательного федеративного государства с монархом во главе, включающего в себя как крупные королевства, такие как Бавария и Вюртемберг, так и городские республики Любек, Бремен и Гамбург. Но эта последняя федерация, сколь бы поучительной она ни была, имеет дело с условиями, слишком непохожими на австралийские, чтобы предоставить много подходящих прецедентов. Именно конституции Соединенных Штатов и Канады австралийцы изучали наиболее тщательно, и именно из них они черпали как вдохновение, так и многие полезные предложения. И студент, который изучает австралийскую схему, найдет интересным отметить многие моменты, которые напоминают, путем сходства или контраста, системы Соединенных Штатов, Швейцарии и Канады. Только с этими тремя я предлагаю сравнить австралийскую Конституцию на следующих страницах. Поскольку я пишу не для юристов, а для студентов истории и конституций, которые желают понять природу этого нового правительства настолько, чтобы с пониманием следить за ходом политической жизни при нем, я буду легко проходить мимо его более технических и чисто юридических аспектов и остановлюсь скорее на тех общих чертах, которые придадут будущему австралийскому государственному устройству его характер и дух.

II. Движение за федерацию.

Подобно британским поселениям в Северной Америке, австралийские поселения были организованы как колонии в разное время, и некоторые из них независимо от других. Так, опять же, подобно североамериканским, каждая оставалась юридически не связанной с другими, кроме как через верность, которую они все были обязаны британской Короне, присылавшей губернаторов для управления ими. Эти чиновники поначалу были практически деспотичными; но когда колонии было предоставлено самоуправление, они стали номинальными главами исполнительной власти, которая фактически состояла из министров, ответственных перед выборным законодательным органом этой колонии.

Как бы мало ни было официальной связи между разбросанными поселениями, их жители всегда считали себя австралийцами, отдавая свою сентиментальную привязанность скорее стране в целом, чем своим соответствующим колониям. Они все были англичанами; они все жили в схожих условиях: их местная жизнь длилась недостаточно долго, чтобы сформировать местные традиции, с которыми могла бы переплестись сентиментальность. Сами названия некоторых колоний не способствовали индивидуализации, ибо кто назвал бы себя «ново-южно-уэльсцем»? И идея о том, что колонии должны быть объединены в один политический орган, возникла очень рано. Еще в 1849 году комитет в Англии рекомендовал назначить генерал-губернатора для всей Австралии с правом созывать Генеральную ассамблею для законодательства по вопросам общих колониальных интересов, и законопроект, внесенный в парламент в том же году, содержал положения об учреждении такого законодательного органа. Эти положения были отброшены, ибо время еще не пришло, однако идея продолжала занимать умы австралийских государственных деятелей с того года и далее; и она получила определенный импульс от создания Канадской конфедерации в 1867 году. Чего ей не хватало, так это движущей силы, то есть ощущения реальных зол или опасностей, которые нужно предотвратить, реальных выгод, которые нужно обеспечить путем объединения колоний в одно национальное государство. Демократические сообщества, занятые своими партийными спорами, мало склонны заниматься вопросами, которые не являются неотложными и которые не сулят никакой определенной выгоды ни массам, ни политического выигрыша лидерам. Однако в 1883 году произошли события, которые вызвали новое панавстралийское чувство и указали на цели, достойные того, чтобы быть обеспеченными объединенным австралийским правительством. Покойный лорд Дерби, тогдашний государственный секретарь по делам колоний, был самым осторожным и несентиментальным из людей. Он принадлежал к старой школе английских государственных деятелей, которые выступали против — и в некоторых случаях мудро выступали против — дальнейшего расширения территорий и ответственности Британии. Игнорируя представления правительств нескольких колоний, он пренебрег оккупацией северной части большого соседнего острова Новая Гвинея, которую австралийское общественное мнение желало видеть британской, и позволил, к их большому огорчению, занять ее Германии. Примерно в то же время побег каторжников в Австралию из французского исправительного поселения в Новой Каледонии вызвал раздражение, и вскоре после этого Францией были предприняты шаги, которые, казалось, указывали на намерение присвоить группу островов Новые Гебриды. Эти события побудили австралийцев пожелать власти, которая могла бы донести их общие пожелания до метрополии и предпринять любые другие шаги, необходимые для охраны их общих интересов. Соответственно, конференция делегатов от всех колоний, включая Новую Зеландию и Фиджи, встретилась в 1884 году и подготовила схему, которая была передана в Англию и там немедленно принята Имперским парламентом под названием «Акт о Федеральном совете Австралазии 1885 года». Эта схема была, однако (как я заметил, когда она обсуждалась в Палате общин), очень скудным, фрагментарным и несовершенным наброском федеральной конституции. Она не имела исполнительной власти и не имела распоряжения деньгами. Ни одна колония не обязана была присоединяться, если не хотела, и каждая могла выйти, когда пожелает. Таким образом, случилось так, что план вызвал мало интереса у населения и дал столь слабые обещания энергичных действий, что только четыре колонии — Виктория, Квинсленд, Тасмания и Южная Австралия — вошли в него; и из них Южная Австралия вскоре вышла. Тем временем начала ощущаться потребность в некоторой общей военной организации для всех колоний; и перед умами людей замаячили дальнейшие цели, достижимые путем объединения. С ростом торговли и промышленности раздражение от тарифных барьеров между колониями становилось с каждым днем все менее терпимым. Появились предметы, по которым чувствовалась необходимость единообразия законодательства. Вопрос орошения, имеющий большое значение для такой засушливой страны, ставит Новый Южный Уэльс, где берут начало некоторые крупные реки, в тесную связь с Викторией и Южной Австралией и требует рассмотрения на общих началах. Эти и другие основания привели к межколониальной конференции министров в Мельбурне в 1890 году, а затем к созыву Конвента делегатов от парламентов всех колоний, включая Тасманию. Этот последний орган, в который вошли многие ведущие деятели, встретился в Сиднее в 1891 году, обсудил вопрос с большим мастерством и подготовил проект закона, который стал основой всех последующих дискуссий. Движение, до сих пор ограниченное группой политических лидеров, теперь начало подхватываться народом и стало, особенно когда финансовые проблемы 1893 года начали отступать, главным предметом в умах людей. Тот кризис показал всем колониям, насколько тесно связаны их интересы, и заставил их стремиться устранить все препятствия на пути к промышленному и финансовому восстановлению. Конференция премьер-министров в Хобарте в 1895 году привела к принятию несколькими колониальными парламентами разрешительных актов, в соответствии с которыми делегаты были выбраны, на этот раз (следуя недавним американским прецедентам) путем народного голосования, на новый Конвент, который встретился в Аделаиде (в Южной Австралии) в 1897 году. Он подготовил второй проект конституции, основанный на проекте 1891 года, и представил его законодательным органам колоний для критики. Было предложено около семидесяти пяти поправок, которые были рассмотрены Конвентом на его дальнейших заседаниях, завершившихся в марте 1898 года. Проект Конституции был затем представлен на народное голосование — новый прием в британских владениях, но вполне оправданный необходимостью привлечения народа к работе. Один только Новый Южный Уэльс не принял его предписанным большинством, потому что большая часть его жителей считала, что их интересы не были должным образом учтены, но после того, как на конференции колониальных премьер-министров были внесены несколько поправок, ее народ ратифицировал его при втором голосовании. При этом голосовании огромное большинство было обеспечено в Виктории, Южной Австралии и Тасмании, меньшее — в Новом Южном Уэльсе и Квинсленде. Затем Конституция была отправлена в Англию и принята в качестве закона Парламентом Соединенного Королевства под названием «Акт о Конституции Содружества Австралии» (63 & 64 Vict. cap. 12). Действие Имперского парламента было не только удобным способом перекрыть все колониальные конституции одним всеобъемлющим актом, но и юридически необходимым, поскольку некоторые положения Конституции выходили за рамки полномочий всех колониальных законодательных органов, взятых вместе. Поскольку с самого начала было понятно, что желание метрополии состоит не в том, чтобы навязать свои собственные взгляды, а просто в том, чтобы выполнить пожелания колоний, в проект, переданный из Австралии, было внесено только одно небольшое изменение, изменение скорее формы, чем содержания, поскольку непродуманная идея внесения более крупного изменения была в конечном итоге отброшена британским министерством.

Я упомянул эти детали, чтобы подчеркнуть время, заботу и усилия, затраченные австралийцами — ибо работа была полностью их собственной — на это последнее усилие конструктивного государственного управления. Конституция Соединенных Штатов была создана Конвентом, который заседал в Филадельфии, за закрытыми дверями, почти пять месяцев, и была принята Конвентами во всех тринадцати штатах без изменений, хотя десять поправок были немедленно после этого приняты по общему согласию, их принятие было ценой, уплаченной за ратификацию основного документа некоторыми сомневающимися штатами.

На установление Конституции Канады ушло чуть более двух лет. Резолюции, на которых она основывалась, были прежде всего составлены конференцией делегатов в Квебеке. Они были одобрены после полных дебатов законодательными органами провинций и, после некоторых модификаций, были включены в законопроект, подготовленный небольшой конференцией канадских государственных деятелей, встретившихся в Лондоне. Затем законопроект был принят Имперским парламентом, так и не будучи представленным на какое-либо народное голосование. Но этот австралийский документ является плодом дебатов на двух Конвентах, тщательного изучения законодательными органами, последующего пересмотра вторым Конвентом, дальнейших модификаций в нескольких деталях конференцией премьер-министров, и после всей этой подготовки был скреплен одобрением народов соответствующих колоний. Процесс инкубации длился почти девять лет, все это время проводимый в полном блеске газетных репортажей и под постоянным надзором общественного мнения.

III. Причины, которые привели к федерации.

Причины и основания, выдвигаемые сторонниками Федерации, были более многочисленными, чем те, что приводились в Соединенных Штатах в 1787-9 годах или в Канаде в 1864-6 годах; но ни одно из них не было столь императивным, ибо австралийские колонии были гораздо менее серьезно угрожаемы фактически настойчивыми бедами, вызванными отсутствием общего национального правительства, чем благосостояние американских штатов в 1787 году, или Швейцарии в 1848 году, или Канады в 1867 году. В Северной Америке именно растущая и, по сути, безнадежная слабость и бедность существующей Конфедерации в сочетании с барьерами для коммерческих сношений, путаницей и обесцениванием валюты, а также финансовой деморализацией некоторых штатов, все из которых только что вышли из изнурительной войны, привлекли мудрейшие умы нации в Филадельфию, побудили их упорствовать в усилиях по разработке лучшего союза и позволили им добиться его принятия народом, который в значительной степени сопротивлялся. В Швейцарии именно Война за отделение (так называемая война Зондербунда) 1847 года заставила победившую сторону заменить новую и истинно федеральную конституцию лигой, которая оказалась слишком слабой. В Канаде отношения между франкоговорящими и англоговорящими провинциями (Нижняя и Верхняя Канада) стали настолько неловкими, что конституционное правительство было практически доведено до остановки, и не оставалось ничего иного, как лидерам двух партий разработать какую-то новую систему. Австралия не была в таком затруднительном положении. Ее колонии могли бы продолжать существовать и процветать как шесть не связанных между собой самоуправляющихся сообществ. Поэтому тем более к чести ее народа, что они отказались от удовольствий местной независимости, которые так дороги живым демократиям, осознав, что, хотя необходимость, возможно, и не диктует федеральный союз, разум рекомендует его.

Основания, которые использовались в аргументации для побуждения к принятию Федеральной конституции, можно суммировать следующим образом:

Выгода для торговли и общая польза, ожидаемая от отмены тарифов, установленных на границах каждой колонии.

Потребность в общей системе военной обороны.

Преимущества общего законодательства для регулирования железных дорог и установления железнодорожных тарифов.

Преимущества общего контроля над крупными реками как для целей навигации, так и для орошения.

Потребность в единообразном законодательстве по ряду коммерческих и промышленных тем.

Важность нахождения власти, компетентной обеспечить пенсии по старости и урегулирование трудовых споров по всей стране.

Потребность в единообразных положениях против въезда цветных рас (особенно китайцев, малайцев и индийских кули).

Выгода для истцов от учреждения Высокого суда для рассмотрения апелляций и избежания расходов и задержек, связанных с передачей дел в Тайный совет в Англии.

Вероятность того, что деньги можно было бы занимать легче под кредит Австралийской Федерации, чем каждой колонией для себя.

Стимул, который будет дан промышленности и торговле путем замены одного большого сообщества шестью меньшими.

Возможность принятия лучших мер по распоряжению нераспределенными землями, принадлежащими некоторым колониям, чем это могли бы сделать эти колонии сами для себя.

В этих аргументах было что-то, что могло тронуть каждый класс общества. Для коммерческих классов перспектива избавиться от таможен и найти большой свободный рынок под рукой для всех продуктов была привлекательной; как и перспектива устранения раздражения от железнодорожных тарифов, спланированных в интересах каждой колонии, а не для общей выгоды торговли. Широко мыслящие люди, мыслители, а также государственные деятели надеялись, что более широкое поле принесет более возвышенный дух в общественную жизнь. Рабочий класс мог ожидать не только преимуществ в виде более оживленной занятости, но и установления того обеспечения на старость и в случае болезни, которое правительство, охватывающее всю страну и располагающее достаточными ресурсами, могло бы сделать более эффективно и на более единообразных началах, чем даже самая богатая колония. Некоторые из этих оснований для союза измеряют расстояние, которое прошел мир с 1788 года. Железные дороги намного старше, чем самоуправление в старейшей австралийской колонии, намного моложе, чем самый молодой из первоначальных тринадцати американских штатов. Даже в 1867 году, когда Канада была конфедерирована, никому не приходило в голову предлагать, чтобы государство обеспечивало пенсии по старости.

Противники австралийской Федерации, хотя они все больше чувствовали безнадежность своего дела, были активной партией, включавшей многих влиятельных людей. Помимо отрицания того, что перечисленные выгоды будут достигнуты, они останавливались на дополнительных расходах, которые неизбежно повлечет за собой новое правительство, добавленное к существующим. Они раздували ревность, которая естественно существует между малыми и крупными сообществами, говоря первым, что они будут подавлены при голосовании, а вторым, что они пострадают в кошельке; и они заканчивали обычными и часто законными апелляциями к местным чувствам.